Brief regering : Visiebrief Participatiewet in balans

Nr. 283 BRIEF VAN DE MINISTER VOOR ARMOEDEBELEID, PARTICIPATIE EN PENSIOENEN

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 9 juni 2023

We willen leven in een land waar we voor elkaar zorgen, waar we niemand achterlaten
en waar iedereen naar vermogen meedoet in de samenleving. Ons sociale zekerheidsstelsel
verzekert mensen van inkomen bij werkloosheid, ziekte, arbeidsongeschiktheid en ouderdom.
De Participatiewet vormt het vangnet in dat stelsel: als mensen onvoldoende eigen
middelen hebben om in hun bestaanskosten te voorzien en om volwaardig mee te kunnen
doen in de samenleving, is er recht op bijstand. Ook wordt ondersteuning geboden bij
het (opnieuw) vinden van werk.

Zorg dragen voor bestaanszekerheid en werkgelegenheid is vanuit de Grondwet een kerntaak
van de overheid. Een vangnet als het (l)even tegenzit hoort daarbij. Dit vangnet moet
toekomstbestendig zijn. Om te kunnen zorgen voor bestaanszekerheid voor iedereen is
een cultuuromslag én een ander mensbeeld nodig: van denken in systemen naar wat mensen
nodig hebben en werken vanuit vertrouwen. Dit kabinet neemt die taak serieus.1 Niet voor niets hebben we afgesproken om alle wetten te toetsen op eenvoud, menselijke
maat en uitvoerbaarheid. Niet alleen eenvoud voor de mensen, maar ook in de uitvoering.
De wet moet niet meer regelen dan nodig is en moet passend zijn voor het gros van
de mensen, zodat maatwerk een uitzondering blijft. Daarbij is de realiteit dat de
krappe arbeidsmarkt en vele crises vragen om een efficiënte dienstverlening.

De Participatiewet, die staat voor ondersteuning en inkomenswaarborg, blijkt in de
praktijk niet altijd te werken zoals het kabinet dat graag wil. De wet is te complex,
gaat onvoldoende uit van vertrouwen en behoeft verbetering als het gaat om inkomensondersteuning
en passende ondersteuning bij participatie. En dat raakt de mensen die van de voorzieningen
van deze wet afhankelijk zijn. Daaraan gaan we iets doen, zoals aangekondigd in het
rapport Participatiewet in Balans van juni 2022.2

Dat rapport biedt een belangrijke basis voor deze brief. Ik deel graag mijn visie
met u voor de langere termijn (het eerder aangekondigde spoor 2) en ik geef u aan
welke stappen ik wil zetten. Deze visie werk ik de komende maanden uit in een programma
waarin ik de beleidstheorie die ten grondslag ligt aan de wet goed tegen het licht
houd.

Vanuit het perspectief dat de Participatiewet beter aansluit bij de behoeften van
mensen en wetenschappelijke inzichten over wat werkt. In het verlengde daarvan worden
bouwstenen uitgewerkt voor een herziene Participatiewet. Daarbij is ook aandacht voor
bijvoorbeeld de benodigde dienstverlening en het financiële kader. Graag ga ik over
het lange termijnperspectief met uw Kamer in debat tijdens het commissiedebat dat
gepland staat op 14 juni 2023.

Het programma Participatiewet in balans: menselijke maat, vertrouwen en eenvoud

Eerder heb ik uw Kamer geïnformeerd over de disbalans in de huidige Participatiewet.
De overheid is niet altijd voldoende responsief en heeft niet altijd voldoende oog
voor individuele omstandigheden en ongewenste neveneffecten (hardheden) van wetgeving.
Door de jaren heen is de Participatiewet door verschillende wijzigingen steeds complexer
geworden. Dit kabinet brengt hier verandering in. In mijn brief van 28 november 20223 heb ik aangegeven hoe het kabinet toe wil werken naar een Participatiewet die:

• Eenvoudiger is en een toereikend bestaansminimum biedt.

• Mensen passende ondersteuning biedt om volwaardig mee te doen in de samenleving. In
de eerste plaats via werk of, als dat nog niet haalbaar is, door andere vormen van
participatie.

• Zinvol en begrijpelijk is, met rechten en plichten die zowel benut als nageleefd kunnen
worden door iedere uitkeringsgerechtigde. Waarbij, wanneer de situatie daar om vraagt
ook zij het proportioneel, gesanctioneerd kan worden. Doelbewust misbruik maken van
het sociale vangnet ondermijnt immers het maatschappelijk draagvlak en moet aangepakt
worden.

• Aansluit bij wat mensen (aan)kunnen; bij hun doenvermogen.

• Goed uitvoerbaar is voor de professional. Het verschil wordt uiteindelijk echt gemaakt
in het contact met mensen.

De Participatiewet moet een doelmatig, maar ook begrijpelijk en voorspelbaar vangnet
bieden.

Drie sporen

Ik heb verschillende sporen ingezet om de Participatiewet meer in balans te brengen.
In het programmaplan breng ik deze drie sporen samen. Op 18 mei is het wetsvoorstel
met 20 maatregelen in internetconsultatie gegaan (spoor 1). Ook heb ik gemeenten,
de Sociale Verzekeringsbank (SVB) en het Uitvoeringsinstituut Werknemersverzekeringen
(UWV) gevraagd om een uitvoeringstoets. Dit wetsvoorstel laat de regels en ondersteuning
van de Participatiewet beter aansluiten op de mogelijkheden en omstandigheden van
de mensen voor wie ze bedoeld zijn. Daarnaast beoog ik de rechtszekerheid, zowel wat
betreft rechten als plichten te versterken en de handelingsruimte voor de uitvoerend
professional te vergroten. Zoals uiteengezet in mijn beleidsanalyse en de Kamerbrief
van 28 november 2022 zijn dit de eerste stappen. Spoor 2 betreft de herziening van
de Participatiewet op de langere termijn. In spoor 3 werk ik aan het versterken van
de vakkundigheid in de uitvoering van de Participatiewet. Want met alleen het wijzigen
van de wet zijn we er niet. Gemeenten en de SVB moeten in staat zijn hun taken zo
goed mogelijk uit te voeren.

In spoor 3 is een belangrijke taak weggelegd voor uitvoerende professionals. Het gaat
zowel om de juiste toepassing van de wet en de voorgenomen wetswijzigingen uit spoor
1, als om het herkennen en toepassen van ruimte wanneer de situatie daarom vraagt.
Het gaat erom dat professionals oog en aandacht hebben voor de moeilijke situaties
waarin mensen zich kunnen bevinden. Dit vraagt om gepaste bejegening en goede dienstverlening
door professionals op lokaal niveau en in de arbeidsmarktregio. Ervaringsdeskundigen
geven aan dat de bejegening door de professionals van belang is voor een gevoel van
gelijkwaardigheid en vertrouwen in de interactie tussen mensen en overheid. De komende
periode geef ik hier met gemeenten, ervaringsdeskundigen en andere partijen in het
veld verder invulling aan. Hierbij maken we vooral gebruik van bestaande kennis en
kunde.

Afbakening programma

In deze brief ga ik in op de herziening van de Participatiewet op de langere termijn
(spoor 2). De komende periode werk ik, zoals gezegd, in een programmaplan uit hoe
ik tot deze herziening kom. Hierin worden de drie sporen samengebracht. Ik doe dit
samen met onder andere ervaringsdeskundigen en de Landelijke Cliëntenraad, uitvoerende
professionals en beroepsvereniging SAM, gemeenten, de SVB, sociale partners, Cedris
en Sociaal Werk Nederland.

Het programma richt zich primair op (de uitvoering van) de Participatiewet. Vanuit
deze afbakening wordt door het programmateam zorggedragen voor goede verbinding met
ontwikkelingen binnen het bredere stelsel van inkomensondersteuning en het sociaal
domein. Vanuit het bewustzijn dat deze onlosmakelijk verbonden zijn met de bijstand
en de desbetreffende doelgroep. Hierbij denk ik aan andere stappen die het kabinet
zet. Via de aanpak geldzorgen, armoede en schulden zet ik in op bestaans- en inkomenszekerheid.4 De door mij ingestelde onafhankelijke commissie sociaal minimum onderzoekt momenteel
de toereikendheid en de systematiek van het sociaal minimum. Zij komt naar verwachting
voor de zomer met een deelrapport en na de zomer met het eindrapport. In februari
is het voorontwerp van het wetsvoorstel Handhaving Sociale Zekerheid in preconsultatie
gegaan. Ook de resultaten van het Interdepartementaal beleidsonderzoek (IBO) Vereenvoudiging
sociale zekerheid neem ik mee in de uitwerking van het programma. Over de opvolging
van het IBO wordt uw Kamer middels de kabinetsreactie geïnformeerd.5 Verder kijkt de onafhankelijke commissie toekomst arbeidsongeschiktheidsstelsel (OCTAS)
naar de positie van mensen met een langdurige ziekte en/of arbeidsongeschiktheid in
ons stelsel. Eveneens zet ik mij in om de overgangen tussen uitkering en verschillende
vormen van werk en vice versa te vergemakkelijken. Dit doe ik bijvoorbeeld in het
programma Simpel Switchen.6 Samen met OCW werk ik aan het wetsvoorstel Overgang van school naar duurzaam werk, waarmee scholen en gemeenten beter in staat worden gesteld om jongeren met een structurele
achterstand op de arbeidsmarkt te begeleiden bij de transitie van school naar werk
en het behouden van werk bij (dreigende) werkloosheid.

Lange termijn visie (spoor 2): een nieuwe basis voor de Participatiewet

Mijn lijn van denken, ambitie en visie voor een nieuwe Participatiewet zet ik uiteen
aan de hand van de volgende uitgangspunten:

i. Een realistisch mensbeeld in de Participatiewet.

ii. Versterking en ondersteuning van intrinsieke motivatie.

iii. Een passend perspectief op participatie.

iv. Een toereikend sociaal minimum.

v. Een doelmatig, maar ook voorspelbaar en begrijpelijk vangnet.

Deze uitgangspunten zijn gebaseerd op recente inzichten uit de literatuur, beleidsevaluaties
en uiteraard de ervaringen van bijstandsgerechtigden en uitvoerend professionals.
Deze uitgangspunten zijn niet in beton gegoten. In de komende periode worden ze uitgewerkt
en verfijnd in samenwerking met de relevante partijen in het veld. Ook wil ik aangeven
dat niet alle uitgangspunten van de Participatiewet ter discussie staan. De Participatiewet
gaat uit van solidariteit. De wet wordt bekostigd uit Rijksmiddelen en dus door de
belastingbetaler. Om deze solidariteit te behouden blijft van belang dat de bijstandsuitkering
uitsluitend wordt verstrekt als dit noodzakelijk is. Uit een recent onderzoek van
Collewet e.a.7 blijkt dat Nederlanders voor een «genereuze en activerende bijstand» zijn, waarin
enerzijds een toereikend bestaansminimum bestaat, maar waarin ook plichten en de mogelijkheid
tot sancties als passend worden gezien. Ik ben van mening dat dit evenwicht ook bij
de herziening van de wet voorop moet staan, maar wél met oog voor de mogelijkheden
en omstandigheden van de betrokkenen.

Belangrijk uitgangspunt blijft ook dat de (uitvoering van de) Participatiewet een
gezamenlijke verantwoordelijk is van het Rijk, de gemeenten en de SVB. Het Rijk biedt
de juridische en financiële kaders waarbinnen gemeenten en SVB bovenstaande uitgangspunten
vorm en inhoud kunnen geven. De kaders dienen enerzijds rechtszekerheid en rechtsgelijkheid
te borgen en anderzijds ruimte te laten om het gewenste maatwerk te kunnen bieden;
het is zoeken naar de juiste balans tussen centrale normstelling en discretionaire
ruimte voor de uitvoering om recht te doen aan (verschillen in) individuele omstandigheden.

Gemeenten voeren de bijstand uit in medebewind namens het Rijk door het college. De
gemeenteraad houdt toezicht op de uitvoering. De maatschappelijke opgaven die voortvloeien
uit de Participatiewet vergen een goede samenwerking op basis van gelijkwaardig partnerschap,
waarbij iedere partij vanuit de eigen expertise, verantwoordelijkheid en mogelijkheden
bijdraagt.8

Ad. i Een realistisch mensbeeld in de Participatiewet

Ik streef naar beleid waaraan een realistisch en positief mensbeeld ten grondslag
ligt, waarbij rekening wordt gehouden met wat mensen kunnen en het gegeven dat mensen
daarin van elkaar verschillen. De huidige Participatiewet gaat in overwegende mate
uit van de mens als «uniform» rationeel wezen, zoals het SCP in de eindevaluatie van
de Participatiewet stelt.9 De Nationale ombudsman heeft eveneens hierover vorig jaar een aantal belangrijke
rapporten gepubliceerd.10

Steeds meer onderzoek laat zien dat deze veronderstellingen niet altijd overeenkomen
met gedrag van mensen en doenvermogen.

De complexiteit van wet- en regelgeving vraagt (te) veel van mensen. Het vervolgens
handelen naar deze inzichten is ook niet vanzelfsprekend. Daarbij denkt en doet niet
iedereen hetzelfde. De Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (WRR) wijst
op deze complexiteit in het rapport «Weten is nog geen doen: een realistisch perspectief
op redzaamheid» (2017). Wat mensen (aan) kunnen verschilt per individu, maar is ook
afhankelijk van de situatie, gezondheid en leeftijd. Zo is uit onderzoek bekend dat
stress de mentale capaciteiten van mensen beïnvloedt.11 In de coronacrisis kwam naar voren dat veerkracht een centrale rol speelt in de mate
waarin huishoudens crisissituaties het hoofd kunnen bieden.12

Het doenvermogen is inmiddels een breed geaccepteerd begrip bij het maken van beleid.
Het IBO Vereenvoudiging sociale zekerheid laat zien dat het stelsel van sociale zekerheid
voor een brede groep complex is, en niet altijd aansluit bij wat een deel van de gebruikers
(aan)kan. Ook de Participatiewet komt hierin naar voren als een (te) complexe wet.
Dit zorgt voor onzekerheid over rechten en plichten, onbedoelde fouten, niet-gebruik
en het niet durven zetten van de stap naar werk. De Participatiewet moet opnieuw worden
bekeken vanuit het perspectief van mensen en de uitvoering: wat vragen we van mensen,
in hoeverre is dat begrijpelijk en uitvoerbaar voor professionals, en hoe kan hierbij
rekening worden gehouden met verschillen tussen mensen en de situatie waarin zij verkeren?

De verschillende wetten in het sociaal domein (waaronder Wmo, Jeugdwet, Wet gemeentelijke
schuldhulpverlening en Participatiewet) gaan daarnaast uit van verschillende mensbeelden,
en dat is van invloed op de wijze waarop wordt samengewerkt binnen het sociaal domein.13 De Argumentenfabriek heeft op verzoek van mijn voorganger laten zien welk mens-,
overheids- en maatschappijbeeld ten grondslag ligt aan de Participatiewet en in hoeverre
dit verschilt van de andere wetten in het sociaal domein: de Wmo en de Jeugdwet.14 Afgelopen jaar heeft de Argumentenfabriek in vervolg hierop in denksessies met inwoners,
ervaringsdeskundigen, professionals en beleidsmakers van gemeenten, landelijke uitvoeringsorganisaties
en departementen een overzichtelijke set van de belangrijkste waarden in het sociaal
domein opgesteld.15 Het SCP stelt dat integrale dienstverlening juist voor de doelgroep van de Participatiewet
van groot belang is, omdat hier vaak sprake is van een meervoudige hulpvraag en soms
van multiproblematiek.16 Door de Participatiewet beter aan te laten sluiten op de Wmo en de Jeugdwet, bijvoorbeeld
als het gaat om de invulling van begrippen en het mens- en maatschappijbeeld, wil
ik cultuurverschillen doorbreken, samenwerking stimuleren en elkaar tegenwerkende
wetgeving voorkomen.

Ad. ii Versterking en ondersteuning van intrinsieke motivatie

Ik wil ook een omslag maken naar beleid dat werkt vanuit het aanspreken van intrinsieke
motivatie van mensen in plaats van de nadruk op extrinsieke motivatie van de wet of
de uitvoering.

Bijvoorbeeld in de manier waarop binnen de Participatiewet invulling is gegeven aan
verplichtingen van uitkeringsgerechtigden. Het bevorderen van de handhaving van het
naleven van verplichtingen wordt op dit moment vooral vormgegeven vanuit het sanctioneren
van ongewenst gedrag. De aanname is dat mensen de wet begrijpen en deze kunnen naleven,
en dat, wanneer ze dit niet doen, dit onwil is. Echter, ook niet-weten en niet-kunnen
kunnen oorzaken van niet-naleven zijn. Dit vraagt dan om een andere reactie van de
overheid. Als we uitgaan van vertrouwen, ligt het opleggen van sancties niet bij voorbaat
voor de hand. Het wetsvoorstel Handhaving Sociale Zekerheid, dat op

14 februari dit jaar in preconsultatie is gegaan, biedt meer ruimte voor deze afweging.
Daarbij willen de Minister van SZW en ik meer de nadruk leggen op de dimensies van
spontane naleving in plaats van uitsluitend op handhaving.17 Spontane (en intrinsieke) naleving betekent het weten, kunnen en willen naleven van
de plichten in de wet. Het gaat daarbij niet alleen om eenvoud van regels, maar ook
om draagvlak voor wat de wet beoogt en de proportionaliteit van sancties. Ik wil in
het traject van de herziening van de Participatiewet nadrukkelijk kijken hoe we spontane
(en intrinsieke) naleving kunnen versterken. Niet alleen door de regelgeving te optimaliseren,
maar juist door vanuit de uitvoering te kijken hoe regelovertreding voorkomen kan
worden. En als het toch gebeurt, te kijken hoe daarmee wordt omgegaan afhankelijk
van iemands situatie.

Ook als het gaat om het stimuleren van participatie wordt in de wet momenteel in belangrijke
mate uitgegaan van het stimuleren van gewenst gedrag door straffen en/of belonen.18 Ik vind het passender dat ook hier wordt gezocht naar een betere balans. Om mensen
te stimuleren deel te nemen aan de samenleving en om werkgevers te stimuleren om mensen
in dienst te nemen, kan meer worden gekeken naar wat werkzoekenden en werkgevers motiveert
en hoe de overheid deze intrinsieke motivatie kan versterken en ondersteunen. Intrinsieke
motivatie ontstaat wanneer mensen autonomie ervaren in wat van ze wordt gevraagd:
er moet ruimte zijn voor eigen inbreng en keuzes. Daarbij moeten mensen zich in staat
voelen te doen wat van ze wordt gevraagd. Tot slot is van belang dat er sprake is
van sociale verbondenheid met de omgeving en vertrouwen in anderen.19 Ook het uitgangspunt van intrinsieke motivatie wil ik waar mogelijk beter verankeren
in nieuw beleid en met name in de uitvoering ervan, bijvoorbeeld waar het gaat om
eigen regie en persoonlijke dienstverlening.

Ad. iii Een passend perspectief op participatie

Het huidige doel binnen de Participatiewet is om iedereen met arbeidsvermogen naar
werk toe te leiden, bij voorkeur regulier werk. Een ruime meerderheid van alle bijstandsontvangers
(75 procent) acht zichzelf echter niet in staat om op korte termijn te werken, twee
derde van hen vanwege ziekte of arbeidsongeschiktheid.20 Een vergelijkbaar aandeel ervaart vrijgesteld te zijn van de verplichting om naar
werk te zoeken of mee te werken aan re-integratie. Ongeveer 70 procent van alle bijstandsgerechtigden
is langer dan twee jaar aangewezen op een bijstandsuitkering. Ook neemt het aandeel
langdurig bijstandsgerechtigden de afgelopen jaren toe.21

De ervaring leert dat, voor degenen die niet aan het werk komen, de kans op uitstroom
uit de bijstand steeds verder afneemt naarmate de tijd verstrijkt. Na twee jaar in
de bijstand is die kans gereduceerd tot ongeveer vijf procent.

De grootte van de groep die aangeeft niet in staat te zijn om te werken, en die zo
langdurig afhankelijk is van de bijstand roept verschillende vragen op die in de herziening
van de wet een antwoord verdienen. Allereerst is het de vraag of de huidige aanname
dat iedereen in de bijstand een overbrugbare afstand heeft tot werk en daarmee de
bijstand een tijdelijk vangnet is, houdbaar is. Is dit nog realistisch? Dit komt ook
aan bod bij de commissie toekomst arbeidsongeschiktheidsstelsel (OCTAS) die ook kijkt
naar chronisch zieken in de bijstand.

De focus op werk blijft belangrijk. Ook na lange tijd in de bijstand stromen mensen
soms nog uit naar betaald werk. Maar als niet iedereen betaald kan werken, is de vraag
wat een realistisch perspectief is en hoe participatie het best duurzaam kan worden
gestimuleerd. Participatie is breder dan betaald werk, mensen zijn vaak actief op
meerdere leefdomeinen, zoals werken, leren, zorgen, sport, cultuur, etc. Op al deze
vlakken kan participatie vormgegeven worden. Denk aan vrijwilligerswerk of mantelzorg.
Ook dit is een vorm van participatie die meerwaarde heeft. Mijn doel is daarom om
participatie binnen de individuele mogelijkheden van mensen zo veel mogelijk te stimuleren.
In de wetswijzigingen in spoor 1 wil ik hier een eerste stap in zetten met de introductie
van een generieke participatieplicht.

Uit verschillende onderzoeken en experimenten blijkt dat deelnemen aan de samenleving
positieve effecten heeft op het welbevinden van mensen. Zij voelen zich gewaardeerd
en ervaren dat zij een bijdrage kunnen leveren aan de maatschappij.22, 23 Werken draagt ook bij aan bijvoorbeeld het verbeteren van de (psychische) gezondheid.24 Wel gaan bij dergelijke investeringen in mensen de kosten voor de mogelijke baten
uit en bevinden de kosten en baten zich vaak op verschillende domeinen. Investeringen
op het domein van werk en inkomen leiden dan bijvoorbeeld tot besparingen op zorg.25

Het is belangrijk dat werkgevers in staat zijn om mensen vanuit een bijstandsuitkering
een goede, duurzame baan te bieden. Waar nodig met aanpassingen of flexibiliteit rondom
beperkingen. Denk ook aan job-coaching en duurzame ondersteuning. Dit vraagt om een
dynamisch samenspel tussen sociale zekerheid, onderwijs, het zorgdomein en de arbeidsmarkt.
De huidige krappe arbeidsmarkt en lange termijn ontwikkelingen zoals vergrijzing,
versterken de urgentie voor de groei van weer- en wendbaarheid van zowel werknemers
als bedrijven.26 Aanpassingen in de Participatiewet moeten passen in deze bredere context. Hier speelt
samenwerking in de arbeidsmarktregio’s tussen UWV, sociale ontwikkelbedrijven, werkgevers,
vakbonden, onderwijs (MBO, VSO-Pro) en sociaal werk een belangrijke rol.

Het kabinet werkt samen met belanghebbende partijen aan uitwerking en concretisering
van de in het coalitieakkoord afgesproken uitbreiding van de arbeidsmarktinfrastructuur.27 Onderdeel hiervan zijn instrumenten voor om- en bijscholing die de overstap naar
(tekort)beroepen ondersteunen. De ambitie is om toe te werken naar een publiek-private
arbeidsmarktinfrastructuur die werkenden, werkzoekenden en werkgevers toegang biedt
tot tijdige, passende, herkenbare en ontschotte dienstverlening om de stap naar duurzaam
werk te faciliteren.

Een andere invulling van uitgangspunten en doelen van de Participatiewet vraagt eveneens
om een nadere invulling van het begrip effectiviteit in relatie tot de wet. Uitstroom
naar werk is één maatstaf voor effectiviteit. Daarnaast moeten aanvullende indicatoren
worden ontwikkeld die laten zien hoe de aangepaste wet haar doelen bereikt, bijvoorbeeld
als het gaat om eenvoud, menselijke maat en vertrouwen. De experimenten die op verzoek
van mijn voorganger binnen de Participatiewet zijn uitgevoerd, geven hierop nog geen
eensluidende antwoorden, maar wel een interessante richting.28 Daarnaast kent het programma Verdere Integratie op de Arbeidsmarkt mooie voorbeelden
van dergelijke experimenten. Binnen het programma wordt verder verkend welke andere
interventies gemeenten kunnen inzetten, zodat er meer inzicht komt in wat werkt en
voor wie. Ook in het programma «Vakkundig aan het werk» van ZonMw worden effectieve
interventies onderzocht. Voor bijvoorbeeld vrouwen met een afstand tot de arbeidsmarkt
wordt gekeken hoe deze groep optimaal naar betaald werk en economische zelfstandigheid
kan worden begeleid.

Ad. iv Een toereikend sociaal minimum

Een belangrijke pijler van de huidige Participatiewet is het garanderen van een inkomen
op het niveau van het wettelijk sociaal minimum. Dit inkomen moet, tezamen met eventueel
aanvullende toeslagen wanneer daar recht op is, voldoende zijn voor mensen om te kunnen
voorzien in noodzakelijke bestaanskosten en om volwaardig mee te doen in de samenleving.
Tegelijkertijd kan de bijstandsuitkering niet te hoog zijn, om solidariteit binnen
het stelsel te waarborgen. Ook moeten mensen die werken en daarmee een eigen inkomen
verdienen, ervaren dat dit loont ten opzichte van het ontvangen van een bijstandsuitkering.

Bestaanszekerheid staat in Nederland voor sommige groepen onder druk. De positie van
mensen met een afstand tot de arbeidsmarkt is kwetsbaar. Bestaansonzekerheid is schadelijk
voor het individu en de samenleving.29 Het is echter lastig om uit armoede te komen door de complexe manier waarop toegang
tot voorzieningen in Nederland soms is georganiseerd.30 De huidige regels rond werk kunnen er bijvoorbeeld voor zorgen dat sommige mensen onvoldoende werk- en inkomenszekerheid hebben.31, 32 Ook bestaan er grotere zorgen over kansen(on)gelijkheid in de samenleving en in het
onderwijs.33, 34

Dit benadrukt de rol die preventie speelt om te zorgen dat iemand niet uitvalt op
werk, gezond aan het werk is en de benodigde zorg krijgt om te (blijven) werken. En
dat jongeren beschikken over een startkwalificatie. Mensen weerbaarder maken heeft
ook zijn weerslag op onze sociale zekerheid.

In het stelsel van sociale zekerheid vormt de bijstand, zoals gezegd, het vangnet
voor alle Nederlanders. Een vangnet dat erop gericht is om in onzekere tijden een
inkomen en deelname aan de samenleving te waarborgen. Het Nibud signaleert echter
dat het sociaal minimum voor mensen met hoge zorgkosten en voor gezinnen met twee
of meer kinderen op middelbare schoolleeftijd niet toereikend is.35 De recente verhoging van het wettelijke minimumloon (WML) (en parallel daaraan de
bijstandsnorm) per 1 januari 2023 biedt soelaas, maar komt in een tijd van hoge inflatie.
De Nederlandse Arbeidsinspectie heeft met behulp van een analyse van CBS-microdata
onderzoek gedaan naar de omvang van het niet-gebruik van de algemene bijstand per
1 januari 2018 en de achtergrondkenmerken van deze niet-gebruikende huishoudens. Hoewel
achtergronden verschillen van de reden waarom mensen geen gebruik maken van de bijstand,
maakt tot een-derde geen gebruik van het recht op bijstand.36

Voor gepensioneerden is algemene bijstand in de vorm van Aanvullende inkomensvoorziening
voor ouderen (AIO) het vangnet van de sociale zekerheid. Ook voor de AIO is het belangrijk
dat niet-gebruik wordt tegengaan. Hiervoor is een pilot ingericht om gegevensuitwisseling
in te zetten.37 Tenzij anders is aangegeven, gelden de maatregelen die in Participatiewet in balans staan ook voor de AIO als integraal onderdeel van de Participatiewet.

Naar aanleiding van de motie van het lid Omtzigt c.s.38 heb ik een onafhankelijke commissie gevraagd om te onderzoeken wat verschillende
huishoudtypen nodig hebben om rond te kunnen komen en om mee te kunnen doen aan de
maatschappij.39 Deze Commissie Sociaal Minimum kijkt ook naar de systematiek van het sociaal minimum.
De uitkomsten van het onderzoek bieden mogelijke handvatten om te komen tot verbeteringen
in de bestaanszekerheid van alle Nederlanders. De uitkomsten worden nauw betrokken
bij het programma voor de herziening van de Participatiewet. Omdat het kabinet het
belangrijk vindt dat er ook goed onderzoek wordt gedaan naar Caribisch Nederland en
de lokale economie op de eilanden, heeft het kabinet een aparte commissie ingesteld
voor de eilanden Bonaire, Saba en Sint-Eustatius.40

Ad. v Een doelmatig, maar ook voorspelbaar en begrijpelijk vangnet

Het huidige vangnet is ingericht met het oog op complementariteit. Dat betekent dat
een bijstandsuitkering aanvult tot het sociaal minimum en elke vorm van andere inkomsten
wordt daarom afgetrokken van de uitkering. Dat klinkt logisch, maar leidt in de praktijk
tot complexiteit in het verrekenen van inkomsten (bij werken naast de uitkering).

Vaak zien mensen door deze samenhang, verschil in definities en verschil in verplichtingen,
door de bomen het bos niet meer.41 Ook leidt het netto inkomensbegrip tot onzekerheid en onduidelijkheid welke inkomsten
of op geld waardeerbare activiteiten gemeld moeten worden op grond van de Participatiewet.
Nergens is gedefinieerd en afgebakend wat het inkomensbegrip inhoudt. Het leidt in
de samenloop met andere regelingen in het stelsel soms tot schrijnende situaties.

Met het wetsvoorstel (spoor 1) zet ik enkele stappen om hier soepeler mee om te gaan.
Er is echter meer nodig om tot vereenvoudiging en een menselijke maat te komen. De
vraag is hoe complementariteit opnieuw kan worden vormgegeven. Een vormgeving zodat
het middel, bijvoorbeeld het korten op de uitkering bij inkomsten uit werk, bijdraagt
aan het behouden van het vangnetkarakter van de bijstand enerzijds, maar anderzijds
oog is voor de financiële zekerheid van bijstandsgerechtigden. Nu ligt er bijvoorbeeld
veel nadruk op het verrekenen van aanvullende middelen en minder op het bieden van
een stabiele (financiële) basis om stappen te zetten richting participatie. In het
programma wil ik komen tot een nieuwe omschrijving van complementariteit en in navolging
daarvan, opties om deze te vertalen in nieuwe wetgeving.

Hoewel het systeem van toeslagen onlosmakelijk verbonden is met de hoogte, voorspelbaarheid
en zekerheid van het sociaal minimum, is de herziening van toeslagen geen onderdeel
van het programma Participatiewet in balans. Het streven is, zoals aangeven in de brief van 21 december 2022, dat het kabinet
uw Kamer in het eerste kwartaal van 2024 een eindrapport stuurt dat op basis van een
actuele probleemanalyse verschillende alternatieven voor het huidige toeslagenstelsel
uiteenzet.42 Ik zet mij ervoor in om de samenhang tussen deze herzieningen te waarborgen.

Tenslotte merk ik graag op dat het ontwikkelen van een langetermijnvisie met betrekking
tot de Participatiewet zich primair richt op de situatie in Europees Nederland. In
Caribisch Nederland is er weliswaar een tegenhanger van de bijstand – de zogenaamde
onderstand, die door SZW wordt uitgevoerd – maar daar geldt de Participatiewet niet.
Ik verwacht echter dat de inzet en de inzichten die bij de herziening van de Participatiewet
worden opgedaan ook een bijdrage zullen leveren aan de ontwikkeling van het stelsel
in Caribisch Nederland.

Vereenvoudiging inkomensondersteuning

Ik hecht eraan te komen tot vereenvoudiging in de gehele sociale zekerheid. Het recent
verschenen IBO vereenvoudiging sociale zekerheid laat zien dat het stelsel door een
brede groep als complex wordt ervaren. In het bijzonder geldt dit voor mensen rond
het sociaal minimum: de meeste mensen die een bijstandsuitkering ontvangen, hebben
ook toeslagen en andere regelingen nodig om rond te kunnen komen. Binnen één regeling
is vaak al sprake van veel voorwaarden, rechten en plichten, en deze worden in verschillende
wetten ook nog eens verschillend ingevuld. Bijvoorbeeld met betrekking tot het inkomen
en de woon- of leefsituatie. Het kabinet wil daarom werken aan vereenvoudiging van
de inkomensondersteuning over domeinen heen.

Dit zal vorm krijgen via een interdepartementaal programma vereenvoudiging gericht
op inkomensondersteuning. Over dit programma wordt uw Kamer middels de kabinetsreactie
op het IBO Vereenvoudiging sociale zekerheid geïnformeerd.43

Een gezamenlijk proces

Spoor 2 vraagt om een langere adem. Ik wil hierbij gemeenten, uitvoerende professionals
en bijstandsgerechtigden actief blijven betrekken. Om deze beleidsopties verder uit
te werken, start ik een gezamenlijk programma, waarbij doelen, resultaten en inspanningen
in kaart worden gebracht. In de uitwerking van het programma worden de huidige sporen
van het traject Participatiewet in balans verenigd. Ook zoek ik zoveel mogelijk aansluiting
bij andere wetten en verbetertrajecten, om de Participatiewet eenvoudiger en menselijker
te maken met passende financiële ondersteuning en te zorgen voor samenhang en eenduidige
interpretatie van begrippen waar mogelijk.

Met bovenstaande uitgangspunten ga ik de komende tijd, samen met betrokken partijen,
aan de slag, zodat wij gezamenlijk een nieuwe basis voor de Participatiewet kunnen
leggen. Hierbij maken wij gebruik van het onlangs gelanceerde Beleidskompas. Ik ben
voornemens u in het najaar een volledig programmaplan toe te sturen voor het programma
Participatiewet in balans. Het (tussen-)resultaat van het programma vormt een set
aan beleidsvarianten en/of scenario’s, op basis waarvan keuzes over de toekomstige
Participatiewet kunnen worden gemaakt. Aan de hand van deze keuzes wordt in het vervolgtraject
de Participatiewet uitgewerkt en start het wetstraject.

Slot

Er is afgelopen tijd door mijn departement, in samenwerking met eerdergenoemde partners
in het veld hard gewerkt aan maatregelen in het wetsvoorstel dat nu in internetconsultatie
is. Ik heb in deze brief uiteengezet dat wat mij betreft meer nodig is. Die verplichting
hebben we tegenover alle mensen die zich genoodzaakt voelen gebruik te maken van de
bijstand of ondersteuning nodig hebben bij het vinden van werk. Dit alles in roerige
tijden die veel vragen van mensen en uitvoeringsprofessionals. Ik kijk er naar uit
om met uw Kamer, ervaringsdeskundigen, experts en de maatschappij ook dit bredere
gesprek te voeren en samen verder te werken aan een Participatiewet in balans.

De Minister voor Armoedebeleid, Participatie en Pensioenen, C.J. Schouten