Brief regering : Evaluatie wijzigingen Algemene Asielprocedure

Nr. 3120
BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN JUSTITIE EN VEILIGHEID

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 8 juni 2023

Op 25 juni 2021 zijn zeven wijzigingen doorgevoerd in de Algemene Asielprocedure (AA),
die zijn neergelegd in het Vreemdelingenbesluit (Vb) en de Vreemdelingencirculaire
(Vc). Om inzicht te krijgen in de uitvoering na implementatie en de opbrengsten van
de drie grootste wijzigingen heb ik de Immigratie- en Naturalisatiedienst (IND) gevraagd
een evaluatie uit te voeren van deze wijzigingen. Deze evaluatie heb ik uw Kamer toegezegd
in mijn antwoord van 25 april 2022 op Kamervragen van het Lid Podt.1 In de bijlage vindt u de rapportage van de IND.

Hieronder deel ik de belangrijkste conclusies en geef ik hier een korte appreciatie
op.

Onderzoek

In het onderzoek heeft de IND de drie belangrijkste wijzigingen in de asielprocedure
geëvalueerd:

1) Het samenvoegen van het aanmeldgehoor en eerste gehoor;

2) Het formaliseren van het aanmeldgehoor en uitvragen van het asielmotief in het aanmeldgehoor;

3) De mogelijkheid om de Algemene Asielprocedure (AA) op voorhand te verlengen met drie
dagen naar de AA+.

De hoofdvraag van dit onderzoek luidt: Hoe verloopt de uitvoering van de wijzigingen in de asielprocedure voor de IND en
ketenpartners, hadden de wijzigingen de beoogde effecten en zien betrokkenen eventueel
punten waarop de werkwijze verbeterd kan worden?

Bij de evaluatie zijn naast de IND, het COA en de DT&V, ook Vluchtelingenwerk, de
Raad voor Rechtsbijstand, de Nederlandse Orde van Advocaten en Nidos betrokken, zoals
toegezegd in de reeds eerder genoemde beantwoording op Kamervragen van Lid Podt.

Doel van de wijzigingen

De wijzigingen zijn doorgevoerd met het doel de planbaarheid van de asielprocedure
te vergroten en daarmee te komen tot een efficiënter ingericht asielproces en de wet-
en regelgeving beter aan te laten sluiten met de (uitvoerings)praktijk.

Doordat er dubbelingen in het aanmeld- en eerste gehoor zaten, is het eerste gehoor
komen te vervallen en is het aanmeldgehoor geformaliseerd. Tijdens dit aanmeldgehoor
wordt op basis van de wijziging ook de vraag gesteld welk asielmotief de vreemdeling
heeft. Op basis van dit antwoord kan vervolgens worden bepaald hoe de asielprocedure
voor deze vreemdeling verder wordt ingericht. Er wordt tijdens het aanmeldgehoor niet
doorgevraagd op het genoemde asielmotief noch wordt dat betrokken bij de inhoudelijke
beoordeling. Doordat de mogelijkheid is gekomen om de AA-procedure kort te verlengen
(de AA+ procedure), zou minder gebruik gemaakt hoeven te worden van de Verlengde Asielprocedure
(VA).

Conclusies en aanbevelingen

Werking in de praktijk

Alle betrokken partijen zijn positief over het samenvoegen van het aanmeldgehoor en
het eerste gehoor omdat hiermee een dubbeling uit het proces gehaald is. Immers doordat
de meeste vragen over identiteit, nationaliteit en reisroute reeds in het aanmeldgehoor
werden gesteld maar de IND voor de wijziging nog wel gehouden was om een eerste gehoor2 af te nemen waarin dezelfde vragen aan de orde kwamen, is hiermee hoor- en besliscapaciteit
vrijgespeeld bij de IND. Daarnaast wordt de vreemdeling nu niet belast met een extra
gehoor waarin veel vragen al eerder waren gesteld.

Wel wordt een aantal knelpunten in het rapport beschreven welke enerzijds volgen uit
het niet tijdig beschikbaar zijn van onderzoeksresultaten en anderzijds vooral zien
op het overhandigen van documenten door de vreemdeling nadat de aanmeldfase is doorlopen.
Het grootste knelpunt is dat het eerste gehoor in die (al voor de aanpassing bestaande)
situaties wordt gemist als vangnet voor het aanmeldgehoor. Door het later binnenkomen
van onderzoeksresultaten of documenten komt het namelijk soms voor dat onderwerpen
die zien op identiteit, nationaliteit en overgelegde documenten nog niet beschikbaar
zijn ten tijde van het aanmeldgehoor en daarom ook tijdens het nader gehoor, bedoeld
voor de asielmotieven, besproken moeten worden. Hoewel de IND in de praktijk aandacht
heeft en houdt voor het tijdig verkrijgen van onderzoeksresultaten en documenten,
dient wel te worden opgemerkt dat nooit helemaal valt uit te sluiten dat de vreemdeling
in het nader gehoor ook bevraagd moet worden over andere onderwerpen dan het asielmotief.

Het uitvragen van het asielmotief in het aanmeldgehoor verloopt volgens de betrokken partijen goed. Wel wordt het asielmotief
in de uitvoering nog weinig ingezet om de AA+ toe te passen, ondanks dat het beleid en de werkinstructie hiertoe meer ruimte bieden.
De AA+ is sinds de implementatie slechts in 0,6% van de zaken toegepast. Alle betrokkenen
verwachten wel dat de AA+ meerwaarde kan hebben voor het IND-proces en de vreemdeling
zelf. De beperkte inzet van de AA+ komt volgens betrokkenen doordat de IND striktere
selectiecriteria voor de AA+ hanteerde dan door het beleid waren ingegeven. Daarnaast
had de regietafel (waar de keuze voor de AA of AA+ is belegd) tijdens de onderzoeksperiode
onvoldoende capaciteit om alle zaken te bespreken en van een planadvies AA of AA+
te voorzien. In het rapport zijn de volgende aanbevelingen opgenomen:

− Zet als IND interventies in om knelpunten omtrent het documentonderzoek, de HIS-check
en voor amv’s de taalindicaties te verhelpen;

− Zorg als IND dat in het primair proces minder terughoudend wordt omgegaan met het
toepassen van de AA+.

Het inzetten van de AA+ is voor de IND een relatief nieuwe mogelijkheid die is ontstaan
in een tijd met een verhoogde instroom en waarbij mede om die reden niet alle zaken
langs de regietafel zijn gegaan en van een planadvies zijn voorzien. Ik acht het van
belang dat de IND de komende tijd meer aandacht gaat besteden aan de mogelijkheden
van de AA+ en ook blijft monitoren of dit ook minder VA-zaken gaat opleveren en daarmee
bijdragen aan kortere doorloop- en opvangtijden. De werkinstructies binnen de IND
zijn hiertoe reeds aangepast. Ik ga met de IND in gesprek over de vraag hoe de eerste
aanbeveling verder opgevolgd kan worden.

Effectiviteit

Het samenvoegen van de gehoren levert een capaciteitswinst op bij de IND daar niet langer voor alle zaken in spoor
4 ook nog een eerste gehoor gepland en uitgevoerd moet worden. Dit zorgt voor een
capaciteitsbesparing van twee uur per zaak en een gelijke besparing op de inzet van
tolken. Naast deze capaciteitswinst, geeft dit ook een financiële besparing van 380
euro per zaak.

Het formaliseren van de aanmeldfase betekent wel dat iedere vreemdeling na de identificatie door AVIM een aanmeldgehoor
moet krijgen. Er kan niet besloten worden om een aanmeldgehoor over te slaan en in
plaats daarvan een eerste gehoor af te nemen in de AA. Ook is de mogelijkheid weggenomen
om een deel van de vragen uit het aanmeldgehoor te verschuiven naar het eerste gehoor
en daarmee ten tijde van een hoge instroom de druk weg te nemen van de locaties Ter
Apel en Budel. Wel is er enige flexibiliteit in de timing van het aanmeldgehoor, aangezien
niet is vastgelegd wanneer dit precies dient plaats te vinden.

De uitvraag van het asielmotief in het aanmeldgehoor wordt nog weinig benut om de planbaarheid van de werkzaamheden
te verbeteren, terwijl betrokkenen denken dat dit wel een goed aanknopingspunt biedt.
Hoormedewerkers kunnen zich bovendien gerichter voorbereiden op het nader gehoor indien
zij reeds weten wat het asielmotief is. Ondanks de potentie die betrokkenen zien in
de AA+, wordt de AA+ nog weinig ingezet. In de onderzochte periode zaten de meeste
zaken met een AA+ motief nog in de rust- en voorbereidingstermijn en waren deze nog
niet behandeld door de IND. Voor de zaken die zijn afgerond, blijkt dat die in de
meeste gevallen alsnog zijn afgehandeld in de VA, terwijl het doel juist was om VA-zending
te vermijden. Het is in de meeste gevallen niet bekend waarom AA+ zaken naar de VA
zijn doorgestroomd. In de evaluatie zijn de volgende aanbevelingen opgenomen:

− Bevorder het functioneren van de regietafel door capaciteit en prioriteit bij de IND,
COA en AVIM aan de regietafel op orde te brengen en doorontwikkeling van de regietafel
te stimuleren;

− Onderzoek vanuit de IND door middel van dossieronderzoek waarom zaken uit de AA+ alsnog
naar de VA gezonden worden om meer inzicht te krijgen in het type zaken waarvoor de
AA+ al dan niet uitkomst kan bieden.

Deze aanbevelingen worden of zijn reeds overgenomen. Er wordt op dit moment gewerkt
aan de verdere professionalisering van de regietafel. Hiervoor is benodigd dat de
ketenpartners hier structureel voldoende capaciteit beschikbaar voor stellen. Dit
belang wordt door alle betrokken ketenpartners onderkend.

De IND gaat de komende periode verder met kijken welke zaken zich het meest lenen
om in de AA+ af te handelen. Nu vanwege de aanpassing van de werkinstructie naar verwachting
meer zaken in de AA+ behandeld zullen gaan worden, blijft het een aandachtspunt dat
deze zaken ook in de AA+ worden afgedaan en op een later moment niet alsnog in de
VA behandeld worden. Dit wordt door de IND gemonitord. Pas wanneer er voldoende zaken
in de AA+ zijn afgedaan is het zinvol om het dossieronderzoek te verrichten naar redenen
waarom zaken vanuit de AA+ alsnog in de VA behandeld worden.

Conclusie

De wijzigingen zijn geïmplementeerd in een hectische periode met een zeer hoge instroom,
een groot tekort aan opvangcapaciteit bij het COA en een groot capaciteitsgebrek bij
de IND en ketenpartners. Mede hierdoor hebben de wijzigingen niet altijd het beoogde
doel bereikt. De betrokkenen die zijn geïnterviewd zien echter wel potentie in de
wijzigingen; geen van hen vond dat de wijzigingen teruggedraaid moeten worden. Het
is daarom zaak om de interventies verder te ontwikkelen, de randvoorwaarden beter
te implementeren en te blijven monitoren of de interventies bijdragen aan een efficiëntere
asielprocedure.

De Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid,
E. van der Burg