Brief regering : Jaarrapportage De Nederlandsche Bank (DNB) en Autoriteit Financiële Markten (AFM) 2023

Nr. 189 BRIEF VAN DE MINISTER VAN FINANCIËN

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 7 juni 2023

De Nederlandsche Bank (DNB) en de Autoriteit Financiële Markten (AFM) rapporteren
elk jaar aan mij over door hen geconstateerde knelpunten in wet- en regelgeving op
het terrein van de financiële markten. Deze rapportages leveren een waardevolle bijdrage
aan de verbetering van wet- en regelgeving voor de financiële markten.

Hierbij ontvangt u de rapportages die DNB en de AFM mij dit jaar hebben toegestuurd,
alsmede mijn reactie op de wetgevingswensen die daarin staan geformuleerd. Daarnaast
voer ik met beide toezichthouders ook breder het gesprek over ontwikkelingen in de
financiële sector die zij signaleren en over het nut, de noodzaak en de wenselijkheid
van aanpassing van wet- en regelgeving die daarmee verband houdt.

De Minister van Financiën, S.A.M. Kaag

Brief AFM

Knelpunten

Stand van zaken/acties/voornemens

1.1 Bestuursrechtelijk toezicht op (niet-)financiële verslaggeving

Deze wens van de AFM geeft aanleiding om opnieuw te kijken naar de huidige inrichting
en bevoegdheden van het toezicht op basis van de Wet toezicht financiële verslaggeving
(Wtfv). Hiertoe zal ik overleggen met betrokkenen starten. Het streven is om de Tweede
Kamer eind 2023 te informeren over de uitkomsten van deze gesprekken.

Het toekennen van bestuursrechtelijke (in plaats van civielrechtelijke) bevoegdheden
aan de AFM betreft een fundamentele (stelsel)wijziging van het toezicht op de financiële
verslaggeving. Dit raakt het gehele (niet-)financiële verslaggevingsrecht en daarmee
niet alleen wetgeving onder verantwoordelijkheid van het Ministerie van Financiën,
maar ook wetgeving onder verantwoordelijkheid van het Ministerie van Justitie en Veiligheid
(JenV) (titel 9 van boek 2 BW).

Een dergelijke fundamentele (stelsel)wijziging vergt een zorgvuldig proces, waaronder
overleg met belanghebbenden en het Ministerie van JenV over de haalbaarheid en gevolgen
hiervan voor het hele (niet-)financiële verslaggevingsrecht. Vanwege deze samenhang met het (niet-)financiële verslaggevingsrecht
en het belang van een zorgvuldig proces past het niet om bij de implementatie van
de richtlijn herziening duurzaamheidsrapportage (CSRD) al aanpassingen te verrichten
aan het toezicht op de CSRD-verplichtingen. Datzelfde geldt voor het toezicht op de
overige verslaggevingsverplichtingen. Om die reden zal de CSRD voor wat betreft het
toezicht door de AFM worden geïmplementeerd langs de lijnen van de bestaande systematiek
ten aanzien van de handhaving van de rapportageverplichtingen in het kader van de
jaarrekening en het bestuursverslag, temeer omdat de duurzaamheidsrapportage deel
uitmaakt van het bestuursverslag. Dit betekent dat de AFM bestuursrechtelijk toeziet
op de algemeenverkrijgbaarstelling van de (niet-)financiële verslaggeving van uitgevende
instellingen en voor de overige verplichtingen voor uitgevende instellingen civielrechtelijk
via de Ondernemingskamer van het Gerechtshof Amsterdam.

Parallel zal ik bezien of een (stelsel)wijziging van het toezicht op de Wtfv nodig
of wenselijk is en zo ja, hoe deze wijziging gerealiseerd kan worden. Hiertoe zal
ik overleggen starten met stakeholders, waaronder de AFM, vertegenwoordigers van aandeelhouders,
uitgevende instellingen, accountants en academici alsmede andere departementen. Ik
zal daarbij het belang van effectieve handhaving meewegen.

In 2022 heeft de AFM de wens geuit voor additionele bevoegdheden in het kader van
haar toezicht op de financiële verslaggeving. Ik heb destijds in de reactie hierop
laten weten deze wens te bezien en mee te nemen in de onderhandelingen van de toen
binnen afzienbare termijn verwachtte aanpassing van de Transparantierichtlijn en hierover
in gesprek te treden met belanghebbenden. Deze aanpassing van de Transparantierichtlijn
wordt nu niet op korte termijn voorzien. Ik zal de wens nu los van de aanpassing van
de Transparantierichtlijn bezien. Ik zal de wens nu los van de aanpassing van de Transparantierichtlijn
bezien en streef ernaar om de Tweede Kamer eind 2023 te informeren over de uitkomsten
van de gesprekken met belanghebbenden.

1.2 Verslaggevingstoezicht op naleving Taxonomieverordening door uitgevende instellingen

Ik onderschrijf het belang van verslaggevingstoezicht op de verplichtingen uit de
Taxonomieverordening (artikel 8). Ik zal hiertoe artikel 2 Wtfv aanpassen en deze
aanpassing opnemen in de eerstvolgende wijzigingscyclus van wetgeving op het terrein
van de financiële markten (W25).

1.3 Definitiewijziging financiële dienst Wet handhaving consumentenbescherming (Whc)

Ik sta er positief tegenover om de AFM aan te wijzen als toezichthouder voor cryptopartijen
op basis van de Wet oneerlijke handelspraktijken (Whc). Dit omdat de AFM straks, met
de komst van het Europese regelgevend kader voor cryptopartijen (MiCA), ook toezicht
zal gaan houden op cryptopartijen. Het is dan ook logisch om het mandaat dat de AFM
nu al heeft op basis van de Whc, uit te breiden naar deze partijen. Ik moet hierover
nog wel in gesprek met de ACM, omdat de ACM op dit moment op basis van de Whc de bevoegde
toezichthouder is voor cryptopartijen. Momenteel ben ik bezig met de voorbereidingen
voor de implementatie van MiCA. Ik streef er naar om de implementatiewet begin volgend
jaar bij uw Kamer in te dienen. Ik bekijk in hoeverre de wens van AFM past in dit
implementatietraject of dat de wijziging van de Whc moet worden opgenomen in een afzonderlijk
wetgevingstraject.

1.4 Toezegging als handhavingsinstrument

De AFM vraagt om de introductie van de toezegging als aanvullend semi-formeel handhavingsinstrument.
Volgens de AFM draagt dit instrument bij aan slagvaardiger toezicht. Omdat de instelling
vrijwillig meewerkt aan de toezegging, kunnen volgens de AFM langdurige procedures
worden vermeden. De AFM wijst daarbij ook op het feit dat de Autoriteit Consument
en Markt (ACM) beschikt over dit instrument en de effectiviteit ervan bevestigt.

Ik onderschrijf het belang van slagvaardig en doelmatig toezicht, dat gericht is op
de spoedige beëindiging van overtredingen. De wettelijke vastlegging van de toezegging
zou echter een afwijking zijn van het bestaande handhavingsinstrumentarium uit (o.a.)
de Wet op het financieel toezicht en de Algemene wet bestuursrecht. De rechtsbeschermingsprocedures
bij die bestaande instrumenten, zoals de aanwijzing, bestuurlijke boete of de last
onder dwangsom, kunnen weliswaar zorgen voor een verhoogde werklast bij de AFM, maar
zijn ook nodig om de ondertoezichtstaande instellingen te beschermen tegen ongerechtvaardigd
ingrijpen door de toezichthouder.

Een uitbreiding en afwijking van het bestaande instrumentarium die zich op het oog
niet goed verhoudt met het algemene stelsel voor handhaving in het bestuursrecht vereist
een grondige onderbouwing, waarin naast de slagvaardigheid van de toezichthouder,
ook aspecten zoals rechtsbescherming en de noodzaak van deze maatregel voor het functioneren
van de markten zorgvuldig worden afgewogen. De wens mist op dit moment die aspecten.
Na overleg met de AFM is niet duidelijk geworden waarom een dergelijke bevoegdheid
in het bijzonder nuttig is voor en past bij het toezicht van de AFM. Het feit dat
de ACM beschikt over eenzelfde instrument wil nog niet zeggen dat dit instrument ook
in het toezicht van de AFM – dat een ander karakter heeft – noodzakelijk is. Ook schenkt
het de wens van de AFM onvoldoende aandacht aan de rechtsbescherming van ondertoezichtstaande
instellingen. Ik vind de toelichting op dit moment daarom onvoldoende onderbouwd en
heb de AFM gevraagd om met een breder beargumenteerde toelichting te komen waarin
bovenstaande aspecten voldoende aandacht krijgen. Ik zal de Kamer volgend jaar rond
de zomer middels de jaarlijkse moties- en toezeggingenbrief informeren over de voortgang.

1.5 Aanpassing uitbestedingsregels in Besluit Gedragstoezicht financiële ondernemingen
(BGfo)

Uitbesteding van onderdelen van de bedrijfsvoering door financiële ondernemingen is
een belangrijk thema. Het is goed dat de AFM die ontwikkelingen volgt en het signaal
geeft dat hieraan voor financiële dienstverleners relatief weinig eisen zijn gesteld.
Ik zal deze wetgevingswens bezien in samenhang met de wensen van DNB m.b.t. uitbesteding
en de wensen bespreken met beide toezichthouders om beter zicht te krijgen op de gesignaleerde
knelpunten en ervoor te zorgen dat de eisen aan uitbesteding zoveel mogelijk op elkaar
aansluiten.

1.6 Schrappen driejaarlijkse betrouwbaarheidstoets BES

Ik sta in beginsel positief tegenover de wens van de AFM om de terugkerende driejaarlijkse
herbeoordeling van de betrouwbaarheid van beleidsbepalers op grond van de Wfm BES
te laten vervallen. Ik begrijp dat DNB deze wens ondersteunt. Ik ga op basis van een
nadere schriftelijke onderbouwing graag met beide toezichthouders verder in gesprek.

1.7 Meldplicht in de Pensioenwet (Pw)

De Minister voor Armoedebeleid, Participatie en Pensioenen zal separaat op deze wens
reageren.

Wetgevingsbrieven 2021 en 2022

Aan het slot van de brief brengt de AFM opnieuw enkele wensen uit eerdere wetgevingsbrieven
in herinnering. Ik zie de wetgevingsbrieven als een waardevol instrument voor een
transparante dialoog tussen beleid en toezicht, zodat knelpunten en hiaten in het
wettelijk kader waar nodig kunnen worden aangepakt. Ik zet het gesprek met de AFM
over mogelijke knelpunten in wetgeving graag voort.

Brief DNB

Knelpunten

Stand van zaken/acties/voornemens

2.1 Wwft-vereisten natura-uitvaartpolissen

Ik begrijp de wetgevingswens van DNB zo dat mogelijk zou moeten zijn bij natura-uitvaartpolissen
– en wellicht ook andere laag risico-situaties – bij het cliëntenonderzoek te volstaan
met een lichtere vorm van verificatie. De reden dat dit met name speelt bij natura-uitvaartpolissen
is omdat verzekeraars die enkel deze polissen aanbieden uitgesloten zijn van de Wwft,
terwijl verzekeraars die deze ook aanbieden het Wwft-regime wel op deze laag-risico
producten moeten toepassen. DNB noemt als voorbeeld de vastleggingsvereisten zoals
neergelegd in artikel 33 Wwft, waaronder het nummer van het identificatiebewijs.

Ik bekijk deze wetgevingswens welwillend en onderzoek graag met DNB en andere stakeholders,
zoals de FIU, de wenselijkheid en mogelijkheden tot een dergelijke wijziging. Daarbij
heb ik ook in het bijzonder oog voor de aankomende herziening van de Europese anti-witwasregelgeving,
waarover thans onderhandelingen plaatsvinden.

2.2 Verdochteringseis voor derdelanden beleggingsondernemingen boven een significantie
drempel

Ik heb begrip voor de uitdagingen van DNB in het toezicht, maar zie onvoldoende reden
voor de introductie van een wettelijke vestigingseis voor beleggingsondernemingen
uit niet-EU-lidstaten die in Nederland actief zijn als zij een bepaalde omvang hebben
bereikt zoals DNB verzoekt. Het betreft een vergaande maatregel waarmee terughoudend
moet worden omgegaan. Ik zie in dit geval onvoldoende noodzaak. De door DNB gesignaleerde
(toezicht)risico’s, waarvan de aard en met name de omvang niet duidelijk zijn, zijn
naar mijn oordeel niet zodanig dat zij de door DNB voorgestelde maatregel rechtvaardigen.
Ook zijn er verschillende omstandigheden die het risico mitigeren, zoals toezicht
in het eigen land van de beleggingsondernemingen en – voor belangrijke derde landen –
goede relaties tussen DNB en niet-EU toezichthouders, bijvoorbeeld vastgelegd in een
zogeheten memorandum van overeenstemming (MoU), om bij eventuele problemen snel contact
te kunnen leggen met de bevoegde toezichthouder uit het niet-EU-land. Daarmee zijn
de risico’s met de huidige toezichtverdeling voldoende afgedekt en zien wij geen aanleiding
daarin een wijziging aan te brengen.

Ook zou opvolging ingaan tegen de positie van de Tweede Kamer bij de implementatie
van de richtlijn markten voor financiële instrumenten 2014 (MiFID II) ten aanzien
van de in het oorspronkelijke implementatiewetsvoorstel opgenomen bijkantooreis voor
beleggingsondernemingen die van buiten de EU in Nederland uitsluitend beleggingsdiensten
verlenen aan professionele beleggers of in aanmerking komende tegenpartijen. Deze
bijkantooreis is destijds na kritiek vanuit de Tweede Kamer geschrapt. De huidige
wetgevingswens van DNB om een vestigingseis te introduceren, gaat verder dan het voorstel
destijds voor een bijkantooreis.

De wetgevingswens van DNB leidt tot een barrière voor beleggingsondernemingen uit
derde landen om toe te treden tot de Nederlandse markt, waarvan de noodzaak onvoldoende
vaststaat. Beleggingsondernemingen uit derde landen hebben een belangrijke functie
voor de toegang van Nederlandse financiële sector – in het bijzonder beurshandelaren,
vermogensbeheerders en pensioenfondsen – tot de dienstverlening en liquiditeit in
belangrijke niet EU-kapitaalmarkten, zoals het Verenigd Koninkrijk en de Verenigde
Staten. De introductie van een drempel waarboven beleggingsondernemingen van buiten
de EU zich in Nederland moeten vestigen, is een barrière voor dienstverlening in Nederland
die hier een negatieve impact op heeft. De maatregel kan een negatieve impact hebben
op de in Nederland beschikbare liquiditeit omdat beleggingsondernemingen niet langer
voor eigen rekening in Nederland willen handelen, en dat vanwege het reciprociteitsbeginsel
de toegang van Nederlandse marktpartijen tot de financiële markten van derde landen
wordt bemoeilijkt.

2.3 Beboetbaar maken van artikel 23g van de Wwft

DNB verzoekt om artikel 23g Wwft op te nemen in het Besluit bestuurlijke boetes financiële
sector (Bbbfs), zodat overtreding van dat artikel kan worden beboet. Deze wijziging
wordt meegenomen in het eerstvolgende verzamelbesluit, dat naar verwachting in 2024
in werking zal treden.

2.4 Omzetgerelateerde boete voor cryptodienstaanbieders

Ik sta in principe positief tegenover de wens van DNB om de Wet ter voorkoming van
witwassen en financieren van terrorisme (Wwft) aan te passen om overtredingen door
cryptodienstverleners met een omzetafhankelijke boete te kunnen aanpakken. Momenteel
wordt op EU-niveau de herziening van de Verordening bij geldovermakingen toe te voegen
informatie (Transfer of Funds Regulation, TFR) afgerond. Ik verwacht dat deze in de
tweede helft van 2024 van toepassing gaat worden. Bij deze herziening wordt ook de
anti-witwasrichtlijn (AMLD) aangepast, waarbij de reikwijdte van de richtlijn wordt
vergroot om extra crypto-dienstverleners toe te voegen. Deze wijziging zal in de Wwft
doorgevoerd moeten worden. Ik zal bezien of deze wensen van DNB passen bij deze implementatie
of in een later traject wenselijk zijn.

2.5 Schrapping van verbod om door dochteronderneming uitgegeven passivum verdergaand
af te schrijven of ongunstiger om te zetten dan gebeurd is bij moederonderneming.

Het schrappen van dit artikellid lijkt een wenselijke, haalbare en uitvoerbare oplossing
voor dit probleem. De benodigde wetswijziging zal zo spoedig mogelijk worden voorgesteld
via een daarvoor geschikt wetgevingstraject.