Brief regering : Premiedifferentiatie WW

Nr. 715
BRIEF VAN DE MINISTER VAN SOCIALE ZAKEN EN WERKGELEGENHEID

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 7 juni 2023

Per 1 januari 2020 is de Wet arbeidsmarkt in balans (Wab) (Kamerstuk 35 074) in werking getreden. De Wab beoogt de balans tussen zekerheid en flexibiliteit op
de arbeidsmarkt te herstellen. Onderdeel daarvan is het stimuleren van vaste contracten.
Dit wordt onder andere gerealiseerd met premiedifferentiatie in de Werkloosheidswet
(WW).Werkgevers betalen hierdoor een lagere premie voor werknemers met een vast contract
dan voor werknemers met een flexibel contract. Met deze brief informeer ik uw Kamer
over de stand van zaken van drie verschillende onderwerpen met betrekking tot WW-premiedifferentiatie.
Namelijk:

(i) de voorgenomen wijzigingen in het Besluit Wet financiering sociale verzekeringen (Wfsv)
en het Besluit nadere regels oproepovereenkomsten;

(ii) de nog niet ingevoerde herzieningssituaties waarbij met terugwerkende kracht de hoge
WW-premie moet worden afgedragen;

(iii) de motie van de leden Wiersma en Pieter Heerma over seizoensarbeid.1

Graag wilde ik uw Kamer vorig jaar al informeren over de stand van zaken van deze
onderwerpen, maar vanwege de complexiteit van de onderwerpen was er meer tijd nodig
om met de uitvoering en stakeholders tot een zorgvuldige afweging te komen.

Op basis van gevoerde gesprekken over deze onderwerpen heb ik besloten enkele wijzigingen
niet aan te brengen in het huidige beleid. Voor de drie onderwerpen in kwestie geldt
namelijk dat het zou leiden tot een toename van complexiteit die niet proportioneel
is en daarmee voor mij niet acceptabel. Het kabinet streeft naar vereenvoudiging en
een beperking van administratieve lasten voor burgers, bedrijven en de uitvoering
in een tijd dat de druk op de uitvoering steeds groter wordt. Daarbij denk ik aan
de recent door uitvoeringsorganisaties aan uw Kamer aangeboden Staat van de Uitvoering.2 De uitvoeringsorganisaties voeren daarin de complexiteit van wet- en regelgeving
en de stapeling van nieuw beleid als de grootste knelpunten aan. De vraag die gesteld
moet worden is of de opbrengsten van de aanpassingen opwegen tegen het verder compliceren
van de taak van de uitvoering en of het stelsel nog begrijpelijk en uitvoerbaar is
voor burgers en bedrijven. Voor de onderwerpen in deze brief kan deze vraag niet overtuigend
positief worden worden beantwoord. Monitoring van de regelgeving in kwestie is daarom
in deze specifieke gevallen passend. Hierna ga ik daar verder op in.

I. Wijziging Besluit Wfsv en Besluit nadere regels oproepovereenkomsten

Mijn ambtsvoorganger heeft in november 2021 aangegeven het Besluit Wfsv en het Besluit
nadere regels oproepovereenkomsten te willen wijzigen. Na gesprekken met de uitvoering
en stakeholders heb ik besloten de voorgenomen wijzigingen op dit moment niet door
te voeren, maar om de situatie te monitoren. Ik licht dit toe.

In november 2021 is het onderzoek «Mogelijkheden om flexibiliteit te realiseren binnen
de lage WW-premie» aan uw Kamer aangeboden.3 Uit dit onderzoek bleek dat er geen aanleiding was om te denken dat er op grote schaal
constructies worden bedacht om werknemers flexibel in te zetten terwijl de lage WW-premie
wordt afgedragen. Wel plaatsten de onderzoekers kanttekeningen bij de door mijn ministerie
ingenomen standpunten met betrekking tot 1) een tijdelijke contractuele urenuitbreiding
en 2) het ontbreken van een precieze scheidslijn tussen een oproepovereenkomst en
een niet-oproepovereenkomst.

Ad 1. Tijdelijke contractuele urenuitbreiding

Vanaf invoering van de Wab in 2020 tot en met het verschijnen van het onderzoek in
november 2021 is door mijn ministerie het standpunt uitgedragen dat een tijdelijke
contractuele urenuitbreiding altijd kwalificeert als tweede tijdelijke arbeidsovereenkomst
(waar de hoge WW-premie voor geldt). Toen uit het onderzoek bleek dat dit standpunt
juridisch niet houdbaar was, is het standpunt met terugwerkende kracht herzien.4 Hierdoor is er niet altijd sprake van een tweede arbeidsovereenkomst bij een tijdelijke
contractuele urenuitbreiding, maar is dit afhankelijk van de omstandigheden van het
geval. Zo is het bijvoorbeeld mogelijk om binnen de bestaande arbeidsovereenkomst
tijdelijk dezelfde werkzaamheden van een collega met zwangerschapsverlof over te nemen.

Door het herziene standpunt hebben werkgevers meer mogelijkheden om flexibiliteit
te realiseren onder de lage premie. Daarmee wordt de wendbaarheid binnen vaste contracten
voor werkgevers vergroot. Voorheen gold dat altijd de hoge premie moest worden toegepast
bij een tijdelijke contractuele urenuitbreiding. Nu is dit ook mogelijk onder de lage
premie. De arbeidsduur kan immers binnen de bestaande arbeidsovereenkomst worden gewijzigd.
Hiervoor is wel instemming van de werknemer benodigd.

Ad 2. Verduidelijking oproepovereenkomst

Volgens de onderzoekers gaf de regelgeving onvoldoende uitsluitsel over wat de precieze
scheidslijn is tussen een oproepovereenkomst en een niet-oproepovereenkomst en was
de regelgeving voor meerdere interpretaties vatbaar. Om een einde te maken aan eventuele
onduidelijkheid is ook het standpunt dat een arbeidsovereenkomst met wisselende arbeidsomvangen
een oproepovereenkomst betreft met terugwerkende kracht herzien. Dat is niet langer
het geval.

Door dit standpunt te herzien is het mogelijk om een arbeidsovereenkomst met meerdere
arbeidsomvangen overeen te komen onder de lage premie, zolang deze maar als één aantal
uren per tijdseenheid van ten hoogste één maand of jaar (mits gelijkmatige loonspreiding)
zijn vastgelegd. Hierdoor kwalificeren arbeidsovereenkomsten waarin een tijdelijke
urenuitbreiding is overeengekomen niet langer als oproepovereenkomsten en biedt dit
werkgevers meer wendbaarheid.5

Concept wijzigingsbesluit

Door het herzien van de standpunten hebben werkgevers meer mogelijkheden om flexibiliteit
te realiseren onder de lage premie. Daarmee wordt meer wendbaarheid gecreëerd onder
de lage premie en verlaagt het de kosten voor werkgevers. Daarmee is eveneens het
risico op oneigenlijk gebruik van de regelgeving toegenomen. Mijn ambtsvoorganger
heeft aangekondigd te verkennen hoe dit risico verkleind kan worden. Dit heeft geleid
tot een concept besluit tot wijziging van het Besluit Wfsv en het Besluit nadere regels
oproepovereenkomsten. Begin 2022 zijn hierop uitvoeringstoetsen uitgevraagd en is
het concept wijzigingsbesluit uitgezet voor internetconsultatie.

Op basis van de uitvoeringstoetsen en internetconsultatie concludeer ik dat de voorgenomen
wijzigingen – voor zowel de werkgevers als uitvoering – zeer complex zouden worden.
De complexiteit zit met name in het maken van onderscheid tussen situaties waarin
het wel en niet wenselijk is om flexibiliteit toe te staan onder de lage WW-premie.
Dit gaat bijvoorbeeld om situaties waarin de werknemer het verzoek tot een aanpassing
van de contractuele arbeidsomvang indient of wanneer dit verzoek door de werkgever
wordt gedaan. In de afgelopen periode is daarom met de uitvoering en stakeholders
verkend of deze complexiteit kan worden verminderd. Dat is helaas niet gelukt.

De toename van complexiteit zou ertoe leiden dat de begrijpelijkheid en daarmee ook
het draagvlak voor de regelgeving afneemt en dat werkgevers (onbewust) meer fouten
gaan maken bij het invullen van de loonaangifte. Daarom heb ik opnieuw afgewogen of
de mogelijke risico’s opwegen tegen een toename van de complexiteit voor de werkgevers
en uitvoering. Daarbij ben ik ook uitgegaan van het vertrouwen in werkgevers en het
gegeven dat er op dit moment nog geen signalen zijn dat er oneigenlijk gebruik wordt
gemaakt van de regeling.

Ik heb besloten om de regelgeving vooralsnog ongewijzigd te laten. Ik acht het niet
proportioneel om de complexiteit van de regeling voor alle partijen te verhogen om
potentieel oneigenlijk gebruik uit te sluiten. Wel vind ik het belangrijk om de situatie
te monitoren, om zo inzichtelijk te maken of en in welke mate oneigenlijk gebruik
voorkomt. Dit zal onder meer meelopen in de evaluatie van de Wab (2023–2025). Na een
periode van monitoring kan worden afgewogen of voornoemde complexiteit opweegt tegen
de mate van oneigenlijk gebruik. Ik neem deze inzichten mee in de voorbereiding voor
de wijzigingen t.a.v. oproepovereenkomsten, die ik vorig jaar heb aangekondigd.

II. Herzieningssituaties waarbij de lage WW-premie moet worden afgedragen

De afgelopen periode heb ik met de uitvoering gesproken over twee herzieningssituaties
in premiedifferentiatie WW die nog niet in werking zijn getreden. Op basis van deze
gesprekken heb ik besloten om deze op dit moment niet in te voeren. Ik licht dit toe.

Bij de totstandkoming van de Wab onderkende het kabinet, onder andere op basis van
de uitvoeringstoets van UWV, dat het mogelijk is dat contracten die aan alle voorwaarden
voor de lage WW-premie voldoen, alsnog (zeer) flexibel kunnen worden vormgegeven.
Om dit te voorkomen zijn er op dit moment twee herzieningssituaties van kracht. Indien
één van deze situaties zich voordoet, betaalt de werkgever met terugwerkende kracht
voor het betreffende jaar alsnog de hoge WW-premie. Dit doet de werkgever door de
lage WW-premie te herzien. Het gaat om de volgende twee situaties:

1. als het vaste contract binnen twee maanden na aanvang wordt beëindigd;

2. als de werknemer in een kalenderjaar meer dan 30% extra uren werkt dan contractueel
is overeengekomen.

Met de invoering van de Wab in 2020 is herzieningssituatie 1 in werking getreden.

Herzieningssituatie 2 is na de uitbraak van het coronavirus twee jaar opgeschort.
Deze herzieningssituatie kon namelijk onbedoelde effecten hebben in sectoren waar
door het coronavirus veel extra overwerk nodig was, zoals in de zorg. Deze herzieningssituatie
is per 1 januari 2022 in werking getreden.

Daarnaast beschrijft de memorie van toelichting van de Wab twee herzieningssituaties
die tot op heden niet zijn ingevoerd. Dit zijn de volgende situaties:

3. de werknemer krijgt binnen een jaar na aanvang van de dienstbetrekking een WW-uitkering
door arbeidsurenverlies bij de werkgever;

4. de werknemer krijgt opnieuw een WW-uitkering, maximaal één jaar nadat situatie 3 is
opgetreden.

Deze herzieningssituaties zijn bedacht om te voorkomen dat vaste contracten flexibel
worden ingezet door deze na korte tijd te ontbinden (situatie 3) en om een draaideur
richting de WW te voorkomen, met name bij seizoensarbeid (situatie 4). Deze herzieningssituaties
zijn tot nu toe niet ingevoerd, omdat ze vanwege de complexe aard tot fouten in de
uitvoering zouden leiden en tot een stapeling van complexiteit bij uitvoeringsorganisaties,
werkgevers en softwareontwikkelaars.6 Daarom is er bij de implementatie van de Wab voor gekozen om het eerder ook al genoemde
onderzoek «Mogelijkheden om flexibiliteit te realiseren binnen de lage WW-premie»
af te wachten om te bezien of invoering van deze herzieningssituaties, al dan niet
in aangepaste vorm, alsnog nodig is. Omdat dit onderzoek geen ondubbelzinnig antwoord
gaf op deze kwestie, heeft mijn ambtsvoorganger daarom in de Kamerbrief van november
2021 toegezegd met de uitvoering in gesprek te gaan over deze herzieningssituaties.

Na overleg met de uitvoering, heb ik geconcludeerd dat er momenteel onvoldoende aanleiding
is om herzieningssituatie 3 in te voeren. Uit het eerder genoemde onderzoek is naar
voren gekomen dat dit momenteel niet op grote schaal plaats vindt. Ik kies daarom
voor het continueren van de monitoring om te bezien of het invoeren van deze herzieningssituatie
in de toekomst wel nodig is. Omdat het onderzoek betrekking had op het eerste jaar
na invoering van de Wab, waardoor ontwijkingsroutes mogelijk nog niet volledig bekend
waren, wil ik op deze wijze een vinger aan de pols houden. Daarnaast was de herzieningssituatie
voor meer dan 30% extra uren nog niet in werking getreden, waardoor veel flexibiliteit
georganiseerd kon worden via overwerk.

Verder heb ik besloten om herzieningssituatie 4 definitief niet in te voeren. Uit
het onderzoek blijkt namelijk dat herzieningssituatie 4 momenteel nauwelijks voorkomt.
Er is geen aanleiding om te denken dat deze situatie in de toekomst wel vaker zal
voorkomen. Tegelijkertijd komt uit het onderzoek – en mijn gesprekken met de uitvoering
– naar voren dat deze herzieningssituatie slecht begrepen wordt en als zeer complex
wordt ervaren door zowel werkgevers als de uitvoering. Het invoeren van dusdanig complexe
regelgeving zonder absolute noodzaak is niet in lijn met de doelstelling van het kabinet
om wet- en regelgeving te vereenvoudigen en past niet bij het uitgangspunt meer uit
te gaan van vertrouwen.

III. Seizoensarbeid

In november 2021 is uw Kamer geïnformeerd dat het niet mogelijk is om seizoensarbeid
uit te zonderen van de hoge WW-premie. Sindsdien zijn alternatieve routes verkend
om maatwerkoplossingen te vinden. Dit bleek echter niet mogelijk. Ik licht dit toe.

Bij de behandeling van de Wab – en daarmee de introductie van premiedifferentiatie
WW – heeft uw Kamer de motie van de leden Wiersma en Pieter ...Heerma aangenomen.
De motie verzoekt om het gesprek te blijven voeren met sociale partners over specifieke
knelpunten binnen seizoensarbeid en met hen te bezien of voor een sector maatwerkoplossingen
kunnen worden gevonden.7 Ik heb invulling gegeven aan deze motie door in gesprek te gaan met sociale partners
en de uitvoering om te bezien of maatwerkoplossingen mogelijk en zo ja, wenselijk
zijn. In november 2021 heb ik uw Kamer geïnformeerd dat uit deze gesprekken is gebleken
dat het voor de uitvoeringsinstanties niet mogelijk is om seizoensarbeid uit te zonderen
van de hoge WW-premie.8 Om toch invulling te geven aan de motie heb ik verkend of een alternatieve route
mogelijk is. Daarbij heb ik het belang van werk- en inkomenszekerheid voor werknemers
in het vizier gehouden, hetgeen niet altijd goed samengaat met seizoensarbeid. De
alternatieve route was een subsidieregeling waarmee seizoenswerkgevers zouden worden
gecompenseerd voor de hoge WW-premie. Ik heb deze verkenning samen met de sociale
partners en de uitvoering gedaan en die is nu afgerond.

Uit de verkenning is gebleken dat het niet mogelijk is om seizoensarbeid op een goede
manier af te bakenen. Er bestaat op dit moment geen eenduidige en gedragen definitie
van het begrip seizoensarbeid waarbij kan worden aangesloten. Bij een op te stellen
subsidieregeling ontstaat hierdoor het risico dat een te ruime of te smalle invulling
van het begrip seizoensarbeid wordt gehanteerd. Bij een te ruime definitie is het
gevolg dat allerlei arbeidsovereenkomsten van flexibele aard hieronder zouden vallen,
wat het beleidsdoel van premiedifferentiatie WW ondermijnt. Een te smalle definitie
van seizoensarbeid heeft daarentegen het risico dat de uitvoering van een subsidieregeling
in individuele gevallen zeer arbitrair kan uitpakken.

Daarnaast gaat een subsidieregeling voor seizoensarbeid gepaard met juridische belemmeringen.
Het gaat om de staatssteunregels en om het vereiste dat een subsidie gericht is op
stimulering van activiteiten en dat zou hier niet het geval zijn. Tot slot brengt
een subsidieregeling op deze schaal risico’s op misbruik en oneigenlijk gebruik met
zich mee. Het waarborgen van de rechtmatigheid en daarmee de doelmatigheid van een
potentiële regeling leidt tot hoge administratieve lasten voor werkgevers en vereist
veel van de schaarse capaciteit van de uitvoering.

Het is dus onmogelijk gebleken om een maatwerkoplossing te vinden. Met de afronding
van bovenstaande verkenning beschouw ik de motie als afgedaan.

De Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid,
C.E.G. van Gennip