Brief regering : Tiende zeswekelijkse brief over de stand van zaken Fit for 55-pakket

Nr. 3702 BRIEF VAN DE MINISTER VOOR KLIMAAT EN ENERGIE

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 7 juni 2023

Conform het verzoek van uw vaste commissie voor Economische Zaken en Klimaat van 17 september
2021 vindt u hierbij mijn tiende zeswekelijkse brief omtrent de stand van zaken van
het krachtenveld en het verloop van de onderhandelingen over het Fit for 55-pakket (Ff55-pakket).

Voor het grootste deel van de voorstellen in Ff55-pakket zijn de onderhandelingen
afgesloten. Over enkele voorstellen is een voorlopig akkoord bereikt tussen de Europese
Raad en het Europees Parlement (EP), en is alleen nog formele goedkeuring nodig. De
overige voorstellen bevinden zich nog in de triloogfase of worden nog in de Raad behandeld,
waarbij de onderhandelingen dus nog niet zijn afgesloten. Voor deze laatste groep
geeft het Zweedse voorzitterschap aan zo veel mogelijk onderdelen af te willen ronden
voor het eind van de voorzitterschapsperiode in juni, hoewel dat voor een aantal dossiers
naar waarschijnlijkheid niet zal lukken. U vindt in de tabel op de volgende pagina
een overzicht van de huidige onderhandelingsstatus per voorstel.

Omdat de onderhandelingen over het merendeel van het Ff55-pakket nu zijn afgerond,
is dit de laatste reguliere zeswekelijkse brief over de Ff55-onderhandelingen. Deze
brief zal ingaan op de onderdelen die zich momenteel nog in de triloogfase bevinden
of nog in de Raad behandeld worden. Daarnaast zal de brief ingaan op recente ontwikkelingen
rondom het ETS, de RED en ReFuelEU Aviation. Voor de voorstellen die nog niet volledig
zijn afgerond zult u hierna weer op gebruikelijke wijze worden geïnformeerd via de
reguliere geannoteerde agenda’s en de verslagen van de desbetreffende Raden. Voor
de verdere implementatie van de verschillende onderdelen in de nationale wet- en regelgeving
wordt u via de gebruikelijke kanalen geïnformeerd. Over de effecten van het Ff55-pakket
op het lastenbeeld en of en hoe dit om aanpassingen vraagt wordt u geïnformeerd via
de normale besluitvormingscyclus, zoals aangegeven in de brief over de Voorjaarsbesluitvorming
klimaat van 26 april jl.1 Daarnaast bent u over het ETD en de CBAM geïnformeerd via de brief over de stand
van zaken van de financieel-economische effecten van het Ff55-pakket van de Staatssecretaris
van Financiën – Fiscaliteit en Belastingdienst. Ten slotte gaat deze brief in op moties
en toezeggingen met betrekking tot het Ff55-pakket en enkele overige relevante zaken.

Tabel 1: Status voorstellen Ff55-pakket

Voorstel

Status

ESR (Effort Sharing Regulation)

ETS (Emissions Trading System)

SCF (Social Climate Fund)

LULUCF (Land Use, Land Use Change, and Forestry)

CBAM (Carbon Border Adjusment Mechanism)

CO2-standaarden voor auto’s en bestelwagens

Volledig akkoord in Raad en EP, wetgeving definitief en gepubliceerd in EU-Staatscourant

RED (Renewable Energy Directive)

EED (Energy Efficiency Directive)

FuelEU Maritime

(Voorlopig) akkoord in Raad en EP

AFIR (Alternative Fuel Infrastructure Regulation)

ReFuelEU Aviation

Decarbonisatiepakket

Methaanverordening

EPBD (Energy Performance of Buildings Directive)

Behandeling in trilogen tussen Raad, EP, en Commissie

ETD (Energy Tax Directive)

Behandeling in Raad

Milieuraad

ETS

Op 25 april jl. zijn de Europese onderhandelingen over de herziening van de ETS-richtlijn
afgerond. Op 16 mei jl. is de wijzigingsrichtlijn gepubliceerd in het publicatieblad
(PbEU 2023, L130). De meeste artikelen uit die richtlijn moeten uiterlijk 31 december
2023 zijn omgezet in nationale wet en regelgeving, ten behoeve van een geharmoniseerde
Europese uitvoering vanaf 1 januari 2024. Om deze implementatietermijn te halen, is
het noodzakelijk vast te houden aan zuivere implementatie. Hierin zal het wetsvoorstel
ter implementatie van de richtlijn voorzien. Volgens planning wordt het wetsvoorstel
kort na het zomerreces ingediend bij de Tweede Kamer.

Energieraad

Decarbonisatiepakket

Tijdens de Energieraad van 28 maart jl. is een algemene orientatie (AO) bereikt over
het waterstof- en aardgasdecarbonisatiepakket.2 Deze herziening van de EU gasrichtlijn en -verordening richt zich 1) op waterstofinfrastructuur
en -markten; 2) op de toegang tot bestaande (aard)gasinfrastructuur en markten voor
hernieuwbare en koolstofarme gassen en leveringszekerheid; 3) op netwerkplanning en
4) op de bescherming van, en participatie door eindgebruikers. De triloogfase zal
begin juni onder het Zweeds voorzitterschap starten. In aanloop hier naartoe bestudeerd
het kabinet momenteel de positie van het EP.

Methaanverordening

De triloogfase van de methaanverdordening zal naar verwachting in de tweede helft
van het jaar van start gaan nu het EP haar definitieve positie heeft bepaald. Het
voorstel voor de methaanverordening heeft als doel methaanuitstoot in de energiesector
terug te dringen en is vooralsnog de enige in zijn soort op EU-niveau. Het EP pleit
o.a. voor een bindende reductiedoelstelling voor methaan in 2030. Deze doelstelling
moet volgens het EP worden vastgesteld in 2025 en worden vergezeld door nationale
bijdragen die worden verankerd in nationale energie- en klimaatplannen. Bovendien
pleit het EP voor aanscherping van de reparatieverplichtingen, aanscherping van het
verbod op affakkelen en afblazen én opname van een verplichting om mitigatieplannen
op te stellen voor verlaten kolenmijnen en inactieve olie- en gasbronnen. Ik zal mij
blijven inzetten voor proportionele maatregelen voor Nederland, ook gezien de methaanemissies
die de afgelopen jaren al zijn gereduceerd binnen Nederland.

EPBD

Het Zweeds voorzitterschap start de trilogen begin juni, waarna het Spaanse voorzitterschap
de trilogen zal voortzetten. Naar verwachting volgt er tegen het einde van dit jaar
een akkoord op de richtlijn in de Energieraad.

Het EP heeft in maart haar definitieve positie bepaald nadat de Raad 25 oktober 2022
al een AO had bereikt.3 Het krachtenveld komt in grote lijnen overeen met de reeds bekende posities van lidstaten.
Een grote groep lidstaten is kritisch op mogelijke verruiming van het ambitieniveau
tijdens de trilogen. Deze roept het Zweeds voorzitterschap op om zo dicht mogelijk
bij de AO te blijven. Een andere groep lidstaten, waaronder Nederland, is voorstander
van ambitiebehoud in lijn met het oorspronkelijke Commissievoorstel. Deze groep pleit
daarbij voor voldoende flexibiliteit voor lidstaten om zelf invulling te kunnen geven
aan de ambities. Daarbij wordt de stemverklaring aangehaald over de minimale energieprestatiestandaarden
(MEPS) voor bestaande gebouwen die is ingediend tijdens de Energieraad op 25 oktober
2022. Tot slot benadrukt een kleine groep lidstaten, waaronder Nederland, het belang
van een snelle voortgang van de onderhandelingen, omdat de EPBD-voorstellen nauw verband
houden met de nadere uitwerking van nationaal klimaat- en energiebeleid voor de gebouwde
omgeving.

RED

Zoals in mijn brief van 11 april jl. (Kamerstuk 22 112, nr. 3647) is vermeld, is eind maart 2023 een voorlopig politiek akkoord bereikt in de trilogen
over de herziening van de richtlijn voor hernieuwbare energie (REDIII). Het compromis
moet nog door de Raad en het EP worden goedgekeurd. Op het moment hebben nog niet
alle lidstaten een definitieve positie ingenomen op het compromis uit de laatste fase
van de onderhandelingen. Daarom is nog onzeker of het akkoord kan worden goedgekeurd
door een gekwalificeerde meerderheid van de lidstaten. Hierdoor is de aanname van
het akkoord in de Raad en het EP voorlopig uitgesteld. Het kabinet pleit voor een
snel definitief akkoord, zodat er tijdig gestart kan worden met de implementatie.

Transportraad

ReFuelEU Aviation

Op dinsdag 25 april jl. is een voorlopig akkoord bereikt tussen het EP en de Raad
over de verordening ReFuelEU Aviation.

Allereerst zijn een aantal hogere bijmengpercentages doorgevoerd in vergelijking met
de algemene oriëntatie, dit geldt voor zowel de algemene bijmengverplichting als voor
het submandaat synthetische luchtvaart brandstof. Voor 2025 geldt een bijmengpercentage
van 2%, 6% in 2030, 20% in 2035, 34% in 2040, 42% in 2045 en 70% in 2050. Het submandaat
start in 2030 met 1,2%, 2% in 2032, 5% in 2035, 8% in 2040, 11% in 2045 en 35% in
2050.

De gestelde bijmengpercentages kunnen voldaan worden met biobrandstoffen, recycled
carbon fuels en synthetische luchtvaart brandstof. Vlak voor het bereiken van de algemene
oriëntatie is «low carbon» toegevoegd aan de begripsbepaling. Tijdens de laatste fase
van de triloogonderhandeling is (pure) waterstof ook opgenomen in de begripsbepaling.
Het voorstel sluit voedsel- en voedergewassen uit.

De verordening kent een verplichting voor vliegtuigexploitanten om ervoor te zorgen
dat de jaarlijkse hoeveelheid vliegtuigbrandstof die op EU-luchthavens wordt getankt,
ten minste 90% bedraagt van de jaarlijkse benodigde vliegtuigbrandstof. Dit om tankpraktijken
buiten de EU te voorkomen. Ruimte om van deze afspraken af te wijken, zijn tijdens
de triloogfase verminderd.

Met de invoering van de bijmengverplichting zal ook de concentratie van zwavel, aromaten
en naftalenen in brandstoffen worden gemonitord en gerapporteerd. Daarbij moet de
Commissie de mogelijkheden bestuderen van een eigen Europese kerosinestandaard. Hiermee
kunnen op termijn niet-CO2-klimaateffecten (vliegtuigstrepen) en luchtverontreiniging worden aangepakt.

Daarnaast zal per 2025 een vrijwillig EU-labelsysteem over de milieuprestatie van
vliegtuigexploitanten worden ingevoerd. De consument kan dan door middel van een ecolabel
bij het boeken van een vlucht inzicht krijgen in de bijkomende uitstoot, waardoor
het mogelijk is weloverwogen groen te vliegen.

Zoals eerder vermeld in deze brief is binnen de Raad nog geen definitief akkoord gegeven
op de compromis voor de REDIII. Vanwege de sterke koppeling van de Refuel verordening
aan REDIII wordt gewacht met de behandeling door Coreper van het akkoord op Refuel.
In deze fase blijft het kabinet benadrukken dat het van groot belang is dat de Europese
bijmengverplichting voor luchtvaart wordt ingevoerd. Daarbij wordt er gepleit voor
een snel definitief akkoord door de Raad en het EP, zodat er tijdig gestart kan worden
met de implementatie.

ECOFIN

Energy Taxation Directive (ETD)

Onder het Zweedse voorzitterschap zijn de onderhandelingen over de herziening van
de Richtlijn energiebelastingen voortgezet. Besluitvorming over de ETD is niet voorzien
tijdens het Zweeds voorzitterschap. Er is ook geen beleidsdialoog tijdens de ECOFIN
van juni voorzien. Lidstaten zijn tot op heden erg verdeeld over de ETD. Aangezien
lidstaten unaniem moeten instemmen met deze richtlijn, is daarom nog geen akkoord
bereikt. Het ambitieniveau is inmiddels wel verlaagd, de transitieperiodes zijn langer
en de reikwijdte is smaller. Belangrijke openstaande punten zijn de hoogte van de
minimumtarieven en het belasten van de lucht- en zeevaart. Het is nog niet bekend
hoe het Spaanse voorzitterschap verder wil met deze richtlijn. Nederland heeft aan
Spanje aangegeven het belangrijk te vinden om besprekingen over deze richtlijn te
blijven agenderen. Het kabinet blijft inzetten op het vasthouden aan ambitie bij de
uitfasering van vrijstellingen en het verhogen van de minimumtarieven. Daarnaast zal
de samenloop met andere Ff55 dossiers, zoals het ETS, blijven worden gevolgd.

Relevante moties en toezeggingen

Met de aanstaande afronding van het Ff55-pakket wordt het doel van 55% broeikasgasreductie
op Europees niveau met waarschijnlijkheid gehaald. Daarmee is ook de motie van het
lid Boucke (Kamerstuk 21 501-33, nr. 911) om in de kopgroep het Ff55-pakket voortvarend op te pakken en te waarborgen dat
alle maatregelen optellen tot ten minste 55% broeikasgasreductie uitgevoerd.

In het notaoverleg IBO & Aanvullend Klimaat van 17 april jl. (Kamerstuk 32 813, nr. 1226) heb ik een toezegging gedaan aan het lid Gündogan om in deze brief terug te komen
op klimaatmaatregelen die mogelijk overbodig zijn indien de maximale potentie van
het EU ETS kan worden bereikt. Mijn antwoord is als volgt.

Het EU ETS is een belangrijk instrument om de Europese en nationale klimaatdoelstellingen
te behalen. Het stelt een dalend Europees plafond aan de verkoop van uitstootrechten,
zet daarmee een prijs op uitstoot en zorgt ervoor dat verduurzamen loont. Met de Ff55-herziening
en de introductie van het ETS2 vallen veel meer emissies binnen de reikwijdte van
de richtlijn, naar schatting circa 80% van alle broeikasgasemissies in de EU en Nederland.
De uitzonderingen zijn de broeikasgasemissies van landbouw en landgebruik, de afvalsector,
de binnenvaart en het spoorverkeer, en overige broeikasgassen (niet-CO2) in de industrie, zoals lachgas, methaan, en F-gassen.

Het IBO Klimaat heeft onderzocht en aanbevolen om het EU ETS nationaal toe te passen
op meer emissies via de zogenaamde opt-in. Zo is het mogelijk om alle CO2-emissies van fossiele brandstoffen onder het ETS2 te zetten gezet en de emissies
van afval- en lachgasinstallaties onder het ETS1. Zoals aangegeven in de brief over
de Voorjaarsbesluitvorming klimaat van 26 april jl.4, heeft het kabinet ervoor voor gekozen om het ETS2 zo breed mogelijk in te voeren
in 2027, zodat alle fossiele brandstoffen in Nederland zullen vallen onder het nieuwe
handelssysteem.

Ondanks de brede toepassing van het EU ETS, blijft het noodzakelijk om nationaal aanvullend
beleid te voeren. Zekerheid op het behalen van de nationale doelen is nodig in het
kader van onze nationale klimaatwet en daarom blijft nationaal klimaatbeleid noodzakelijk.
Uit het basispad van de IBO en de raming van het PBL in de KEV blijkt immers dat de
nationale klimaatdoelen nog niet worden gehaald. In deze ramingen wordt de emissiereductie
die het EU ETS in Nederland bewerkstelligt reeds meegenomen. Meer beleid bovenop het
EU ETS is dus noodzakelijk om de nationale doelen te halen. Daarom is in de Voorjaarsnota
juist nieuw nationaal klimaatbeleid aangekondigd, voor alle sectoren. Hierbij is het
belangrijk om een goede beleidsmix te kiezen van normeren, beprijzen, subsidiëren
en faciliteren.

Overige zaken

Samenwerking met Frankrijk op het gebied van kernenergie

Verder heb ik uw Kamer toegezegd om u te informeren over de bilaterale samenwerking
met Frankrijk op het terrein van kernenergie. Op 12 april jl. heb ik en marge van
het Staatsbezoek van President Macron, samen met mijn Franse collega een gezamenlijke
verklaring ondertekend op het gebied van de Frans-Nederlandse samenwerking op het
terrein van klimaat en energie. Onderdeel van deze verklaring is de versterking van
de bilaterale samenwerking op het terrein van civiele kernenergie. We zijn overeengekomen
om besprekingen voort te zetten over nucleaire veiligheid en stralingsbescherming,
energiediversificatie, nieuwbouw en lange-termijnexploitatie van kernreactoren, opwerking
en hergebruik van verbruikte splijtstof, afvalbeheer, buitenbedrijfstelling en ontmanteling.
Daarnaast zal de samenwerking gericht zijn op de versterking van Europese toeleveringsketens
op gebied van kernenergie en het behoud van kennis en expertise en een bekwaam en
divers personeelsbestand. Hiervoor is samenwerking nodig op het gebied van onderzoek
en ontwikkeling, innovatie, met inbegrip van kleine modulaire reactoren en geavanceerde
modulaire reactoren, vaardigheden en diversiteit. Aan het verdiepen van de bilaterale
samenwerking met Frankrijk wil ik vervolg geven door de inhoudelijke thema’s verder
uit te werken in een Memorandum of Understanding gericht op kernenergie.

Daarnaast is op 16 mei jl. in Parijs, binnen de samenwerking van de nucleaire alliantie
die door Frankrijk wordt geleid, afgesproken om te gaan werken aan een gezamenlijke
Roadmap om een integrale Europese nucleaire industrie te gaan ontwikkelen gericht
op 150 GW aan vermogen uit kernenergie in de Europese electriciteitsmix in 2050.

Expertsessie vrijwillige koolstofmarkt

Tot slot wil ik van deze brief gebruikmaken om, zoals toegezegd tijdens het Commissiedebat
Systeemtransitie en Klimaatbeleid na 2030 (Kamerstuk 32 813, nr. 1234), in te gaan op de expertsessie met EU-lidstaten over de vrijwillige koolstofmarkt
die Nederland heeft georganiseerd. Op de vrijwillige koolstofmarkt wordt gehandeld
in koolstofcertificaten, waarbij een certificaat gelijk staat aan een ton CO2-reductie. De markt is afgelopen jaren enorm gegroeid, vanwege een toenemende vraag
naar koolstofcertificaten, onder meer door groei van het aantal bedrijven met net-zero
doelstellingen. Er komen steeds meer signalen dat verkopers en kopers van koolstofcertificaten
(zoals bedrijven, maar ook consumenten) duidelijkheid wensen over de juiste manier
van handelen in deze markt. Nederland is voornemens hier samen met EU-landen een gemeenschappelijke
positie op ontwikkelen, in aanvulling op EU-regelgeving die in de maak is en raakt
aan de vrijwillige koolstofmarkt.5 De focus ligt hierin op het in goede banen leiden van de markt en op het voorkomen
van greenwashing. De expertsessie die Nederland afgelopen april heeft georganiseerd
diende hiervoor als een eerste stap.

De Minister voor Klimaat en Energie, R.A.A. Jetten