Brief regering : Toezegging gedaan tijdens het commissiedebat Staat van de Volkshuisvesting op 23 mei 2023, overzicht wijzigingen ten aanzien van de huurtoeslag

Nr. 375
BRIEF VAN DE MINISTER VOOR VOLKSHUISVESTING EN RUIMTELIJKE ORDENING

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 7 juni 2023

In het commissiedebat Staat van de Volkshuisvesting op 23 mei 2023 heb ik toegezegd
uw Kamer voor het debat over de Voorjaarsnota een overzicht te geven van de wijzigingen
die het kabinet heeft voorzien ten aanzien van de huurtoeslag, inclusief de budgettaire
gevolgen van deze wijzigingen en de inkomenseffecten hiervan op huurtoeslagontvangers.
Met deze brief bied ik u dit overzicht aan.

Om context te bieden bij dit overzicht schets ik eerst welke plannen dit kabinet had
met betrekking tot de huurtoeslag of met doorwerking daarop, en hoe deze plannen in
de tijd zijn veranderd. Vervolgens is in tabel 1 een overzicht opgenomen van de budgettaire
doorwerking van deze plannen op het huurtoeslagbudget. Tenslotte schets ik de totale
verwachte inkomenseffecten voor huurtoeslagontvangers in de periode 2023–2029, wanneer
deze plannen in uitvoering zijn gebracht.

1. Ontwikkeling van beleidsvoornemens t.a.v. de huurtoeslag

Coalitieakkoord «Omzien naar elkaar, vooruitkijken naar de toekomst», december 2021
(bijlage bij Kamerstuk 35 788, nr. 77)

In het coalitieakkoord 2021–2025 «Omzien naar elkaar, vooruitkijken naar de toekomst»
stond een aantal beleidswijzigingen voor de huurtoeslag, of met doorwerking op de
huurtoeslag. Ten eerste werd een hervorming van de huurtoeslag aangekondigd. Met deze
hervorming zouden de maximum huurgrenzen van de huurtoeslag worden afgeschaft als
voorwaarde voor de toeslag, de leeftijdsgrens voor jongeren worden verlaagd van 23
naar 21 jaar, de subsidiëring van servicekosten worden afgeschaft en genormeerde huren
worden ingevoerd. Deze maatregelen zouden vanaf 2024 worden ingevoerd, waarbij genormeerde
huren geleidelijk zouden worden ingevoerd.

Tegelijkertijd zou het wettelijk minimumloon (WML) met 7,5%, met instandhouding van
de koppeling met uitkeringen, behoudens de AOW, verhoogd worden. Zowel de hervorming
van de huurtoeslag als de verhoging en het WML leiden tot hogere uitgaven voor de
huurtoeslag1. Voor dekking van deze hogere uitgaven werd € 300 mln. (prijspeil 2021, hier is later
loon- en prijsbijstelling op toegepast) gereserveerd, en zou de eigen bijdrage van
de huurtoeslag met € 4 verhoogd worden.

Daarnaast werd in het coalitieakkoord een generieke huurbevriezing in 2024 aangekondigd.
Omdat het huurtoeslagbedrag onder andere wordt bepaald door de hoogte van de feitelijke
huur en in de huurtoeslagraming rekening wordt gehouden met de jaarlijkse huurontwikkeling,
zou de huurbevriezing leiden tot lagere huurtoeslaguitgaven. Dit is verwerkt in de
bijstelling van de raming huurtoeslag (voor Voorjaarsnota 2022).

Voorjaarsnota, mei 2022.

Mede vanwege de stijgende inflatie werd bij de Voorjaarsbesluitvorming in 2022 de
verhoging van het WML deels naar voren gehaald naar 2023 en werd ook de koppeling
met de AOW in stand gehouden. Budgettaire doorwerking hiervan op de huurtoeslaguitgaven
is generaal gedekt2.

Nationale prestatieafspraken, juni 2022

Vervolgens zijn op 30 juni 2022 de Nationale prestatieafspraken ondertekend3. Onderdeel van de afspraken is dat er in 2024 geen huurbevriezing zou optreden, maar
dat woningcorporaties een gerichte huurverlaging doorvoeren. Met een gerichte huurverlaging
in plaats van een generieke huurbevriezing zou namelijk voor eenzelfde bedrag aan
huurinkomstenderving bij verhuurders, de huurquote van huishoudens met de laagste
inkomens meer verbeterd kunnen worden, door bij deze doelgroep gericht huurprijzen
te verlagen4. Met deze huurverlaging krijgen huurders in een corporatiewoning en met een laag
inkomen (onder 120% van het voor het huishouden toepasselijke minimuminkomensijkpunt
van de huurtoeslag) een huurverlaging tot € 575,03 (prijspeil 2023). Omdat hogere
huurdelen slechts deels worden vergoed door de huurtoeslag (65% en 40%, afhankelijk
van het huurdeel en huishoudtype5), gaan alle huurders met deze huurverlaging er ook na aanpassing van hun huurtoeslagbedrag
er per saldo op vooruit. Daarnaast zorgt het afgebakend inkomensbereik van de huurverlaging
ervoor dat de doelgroep hiervan in principe allemaal recht heeft op huurtoeslag (mits
zij ook aan de andere voorwaarden voldoen). Hierdoor leidt deze huurverlaging tot
een groter inverdieneffect op de huurtoeslag dan een generieke huurbevriezing zou
hebben gedaan.

Daarnaast werd in de Nationale prestatieafspraken een gematigde huurontwikkeling afgesproken,
waarbij de huurontwikkeling in de periode 2023–2025 niet gekoppeld zou zijn aan inflatie,
maar aan de CAO-loonontwikkeling6. Hiermee zouden de huren in deze periode minder stijgen dan de gemiddelde lonen,
waardoor huurders er gemiddeld op vooruit zullen gaan. Dit leidt, net als een huurbevriezing,
tot lagere uitgaven huurtoeslag.

Prinsjesdag, september 2022

Gedurende 2022 bleef de oorlog in Oekraïne zorgen voor stijgende (energie)kosten.
Daarom heeft het kabinet in de Miljoenennota 2023 een fors pakket aan maatregelen
gepresenteerd om in 2023 de koopkracht te verbeteren7. Onderdeel van dit koopkrachtpakket was een verhoging van toeslagen – zorgtoeslag,
kindgebonden budget en huurtoeslag – en de invoering van een tijdelijke energietoeslag.
In tegenstelling tot de zorgtoeslag en het kindgebonden budget, die (grotendeels)
incidenteel werden verhoogd en die vanaf 2024 weer worden afgebouwd, werd voor de
huurtoeslag structureel € 325 mln. uitgetrokken. Hiermee werd rekening gehouden met
de forse inkomenseffecten van de toen beoogde hervorming van de huurtoeslag, die ook
vanaf 2024 zou worden ingevoerd.

Daarnaast werd de huurverlaging uit de Nationale prestatieafspraken een jaar vervroegd,
waardoor huurders met een laag inkomen al in juli 2023 worden geholpen met de betaalbaarheid
van hun woonlasten, en daarmee ten aanzien van hun koopkracht. Hierdoor treedt het
inverdieneffect op de huurtoeslag ook eerder op.

Tot slot werd de al aangekondigde verhoging van het wettelijk minimumloon volledig
naar voren gehaald en verhoogd naar 10% in plaats van de oorspronkelijke 7,5%. Budgettaire
doorwerking hiervan op de huurtoeslaguitgaven is generaal gedekt8.

Indiening wetsvoorstel Vereenvoudiging huurtoeslag bij de Tweede Kamer, februari 2023

Op 27 februari 2023 heb ik het wetsvoorstel Vereenvoudiging van de huurtoeslag bij
uw Kamer ingediend. De maatregelen in dit voorstel zijn, zoals toegelicht in het nader
rapport9, mede naar aanleiding van het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State,
aangepast ten opzichte van het voorstel zoals in het Coalitieakkoord beschreven. In
het voorstel dat aan uw Kamer is aangeboden worden genormeerde huren niet meer ingevoerd.
Omdat de maatregel genormeerde huren budgetneutraal op de rest van het pakket aan
maatregelen was toegepast, leidde het schrappen van deze maatregel niet tot een wijziging
van het benodigd budget voor het wetsvoorstel. Wel leidde dit tot minder forse (negatieve)
inkomenseffecten voor de huurtoeslagontvangers, zoals ook is toegelicht in de memorie
van toelichting die bij uw Kamer is ingediend10.

Voorjaarsnota, mei 2023

In de Voorjaarsnota is aangekondigd dat de eerdere verlaging van de eigen bijdrage
met € 16,94 per maand tussen 2025 en 2029 mogelijk weer gedeeltelijk en stapsgewijs
kan worden teruggedraaid. Hiermee wordt deze maatregel, net als de andere koopkrachtmaatregelen
via de toeslagen, deels incidenteel. Deze verhoging zal zich beperken tot wat nodig
is ter budgettaire dekking van de (eventuele) kosten voor de wetsvoorstellen Regie
op de Volkshuisvesting en Betaalbare Huur. De onderzoeken naar deze kosten zijn nog
niet afgerond en de exacte hoogte van de verhoging van de eigen bijdrage is daarom
nog niet bekend. De verwachting nu is dat de totale verhoging van de eigen bijdrage
€ 6,90 per maand zal zijn. Hiermee wordt een deel van koopkrachtmaatregel teruggedraaid.
Ten opzichte van 2022 blijft er sprake van een verlaging van de eigen bijdrage in
de huurtoeslag. Besluitvorming over de dekking en de exacte verhoging van de eigen
bijdrage zal uiterlijk bij indiening van de wetsvoorstellen Regie op de Volkshuisvesting
en Betaalbare Huur plaatsvinden. Hierbij zal dan ook inzichtelijk worden gemaakt wat
de gevolgen hiervan zijn voor huurtoeslagontvangers.

Tegelijk met de Voorjaarsnota is uw Kamer geïnformeerd over de huidige economische
situatie en is een inventarisatie gedeeld van maatregelen die mogelijk zijn om zo
nodig ook in 2024 de koopkracht van kwetsbare huishoudens te verbeteren11. Bij deze inventarisatie is ook een verhoging van de huurtoeslag genoemd als mogelijke
optie. Besluitvorming hierover zal plaatsvinden in augustus, bij de koopkrachtbesluitvorming.
Als hiertoe besloten wordt zal dit integraal met de hierboven benoemde verhoging van
de eigen bijdrage bekeken worden.

2. Overzicht kosten en besparingen

In tabel 1 is een overzicht gegeven van de budgettaire doorwerking van beleidsvoornemens
op de huurtoeslag, behoudens de aangekondigde verhoging van de eigen bijdrage van
de huurtoeslag vanaf 2025 (zie toelichting bij tabel 3).

Tabel 1 Budgettaire doorwerking maatregelen ten aanzien van de huurtoeslag1, vanaf het coalitieakkoord, in € mln.

 

2023

2024

2025

2026

2027

2028

Vereenvoudiging huurtoeslag

151,0

151,0

151,0

151,0

151,0

Ex ante doorwerking verhoging wettelijk minimumloon 10% op huurtoeslaguitgaven

230,7

198,2

198,2

198,2

198,2

198,2

Inverdieneffect huurtoeslag door inkomensafhankelijke huurverlaging

-131,0

-262,0

-262,0

-262,0

-262,0

-262,0

Verlaging eigen bijdrage huurtoeslag € 16,94/maand

301,0

325,0

325,0

325,0

325,0

325,0

X Noot

1

Behoudens de gematigde huurontwikkeling in de periode 2023–2025. Het effect hiervan
op de huurtoeslaguitgaven is mede afhankelijk van de loonontwikkeling en inflatie
(en het verschil hiertussen). Deze cijfers worden jaarlijks geraamd door het CPB (het
Centraal Economisch Plan) en integraal verwerkt in de huurtoeslagraming.

Bij een aantal van deze maatregelen – de vereenvoudiging van de huurtoeslag, de verhoging
van het WML en de verlaging van de eigen bijdrage – was sprake van een (gedeeltelijke)
reservering van budgetten op de Aanvullende Post (AP) bij het Ministerie van Financiën.
Dit is het begrotingshoofdstuk waar middelen worden gereserveerd voor maatregelen
waartoe is besloten maar die in afwachting zijn van nadere uitwerking. In totaal betrof
dit, na loon- en prijsbijstelling, structureel € 336,7 miljoen.

Bij de Voorjaarsbesluitvorming 2023 zijn de gereserveerde budgetten op de AP overgeboekt
naar het huurtoeslagbudget op de begroting van het Ministerie van Binnenlandse Zaken
en Koninkrijksrelaties. Daarnaast is voor de Voorjaarsbesluitvorming en op basis van
de jaarlijkse raming van het CPB (het Centraal Economisch Plan) de jaarlijkse bijstelling
van het huurtoeslagbudget geraamd. Hierbij is rekening gehouden met deze overboeking
van de gereserveerde budgetten vanaf de AP naar de begroting van Binnenlandse Zaken
en Koninkrijksrelaties.

Na overboeking hiervan en mede door de hogere inkomensontwikkeling (door het CPB geraamd),
lagere huurontwikkeling (door de inkomensafhankelijke huurverlaging en de gematigde
huurontwikkeling uit de Nationale prestatieafspraken) en een lager aantal huurtoeslagontvangers
(op basis van uitvoeringsinformatie van Toeslagen), was er sprake van een meevaller
op de raming van de huurtoeslag. Deze is ingezet om bij te dragen aan de dekkingsopgave
van het kabinet. Per saldo leidt dit ertoe dat in 2023 en 2024 sprake is van een lager
huurtoeslagbudget dan bij de Miljoenennota 2023, en vanaf 2025 een hoger huurtoeslagbudget,
zie tabel 2.

Tabel 2 Mutatie huurtoeslagbudget 1e suppletoire begroting bij VJN 2023, in € mln.

 

2023

2024

2025

2026

2027

Stand huurtoeslagbudget Miljoenennota 2023

5.081,8

5.194,8

5.357,0

5.545,3

5.716,9

1 Overboeking AP bij VJN 2023

12,7

336,7

336,7

336,7

336,7

2 Terugboeking meevaller HT-raming bij VJN 2023

-232,4

-436,7

-279,8

-205,2

-161,7

Mutatie 1e supp (=1–2)

-219,7

-100,0

56,9

131,5

175,0

Bij de Voorjaarsbesluitvorming is ook besloten dat de in 2023 met € 16,94 verlaagde
eigen bijdrage van de huurtoeslag in de periode 2025–2029 weer gedeeltelijk en stapsgewijs
verhoogd kan worden. Met de verhoging van de eigen bijdrage worden de wetsvoorstellen
Regie op de Volkshuisvesting en Betaalbare Huur gedekt. Hoewel de onderzoeken naar
deze kosten nog niet zijn afgerond en de exacte hoogte van deze verhoging van de eigen
bijdrage nog niet bekend is, is de verwachting dat de totale verhoging van de eigen
bijdrage maximaal € 6,90 per maand zal zijn. Om deze verhoging geleidelijk te laten
plaatsvinden zijn voor de periode 2025–2029 incidenteel middelen gereserveerd op de
AP, om een ingroeipad mogelijk te maken. Zie tabel 3 voor het indicatieve ingroeipad
bij de maximaal te verwachten kosten. Indien de kosten van de wetsvoorstellen lager
uitvallen dan nu verwacht zal de verhoging van de eigen bijdrage ook lager zijn. Besluitvorming
over de dekking en de exacte verhoging van de eigen bijdrage zal uiterlijk bij indiening
van de wetsvoorstellen Regie op de Volkshuisvesting en Betaalbare Huur plaatsvinden.
Hierbij zal dan ook inzichtelijk worden gemaakt wat de gevolgen hiervan zijn voor
huurtoeslagontvangers.

Tabel 3 Indicatieve verhoging eigen bijdrage huurtoeslag, 2025–2029

 

2025

2026

2027

2028

2029

Verhoging eigen bijdrage HT, in € per maand

1,40

2,80

4,20

5,50

6,90

Budgettair effect in € mln.

24,0

49,0

73,0

98,0

122,0

3. Inkomenseffecten huurtoeslagontvangers 2023-2029

In tabel 4 is het saldo van de inkomenseffecten als gevolg van beleidswijzigingen
ten aanzien van de huurtoeslag weergegeven, in 2029 ten opzichte van 31 december 2022.
De volgende maatregelen zijn hierin meegenomen, op volgorde dat ze optreden:

• Doorwerking verhoging WML op huurtoeslag (ex ante) (1-1-2023)

• Verlaging eigen bijdrage met € 16,94 (1-1-2023)

• Inkomensafhankelijke huurverlaging (1-7-2023)

• Vereenvoudiging huurtoeslag (1-1-2024)

○ Afschaffen maximum huurgrenzen als voorwaarde

○ Verlaging leeftijdsgrens 23 naar 21 jaar

○ Afschaffen subsidiëring servicekosten

○ Verhoging eigen bijdrage met € 4

• Stapsgewijze verhoging eigen bijdrage tot € 6,90 (1-1-2025 t/m 1-1-2029)

De gevolgen van de verhoging van het wettelijk minimumloon met 10% in 2023 zijn bij
deze berekening enkel ex ante meegenomen (zoals toegelicht in voetnoot 1). De berekening
betreft een statische vergelijking, overige ontwikkelingen door de jaren, zoals overige
inkomens- en prijsontwikkelingen en verhuizingen, zijn vanwege databeperkingen niet
meegenomen. De populatie is beperkt tot huidige en toekomstige (instromend vanwege
beleidswijzigingen) huurtoeslagontvangers.

Tabel 4 Gemiddeld verschil in netto huur als gevolg van beleidsmatige wijzigingen
in de periode 2023–2029, naar huishoudtype en verhuurder, per maand

 

Gemiddeld verschil in huurprijs

Gemiddeld verschil in toeslag

Gemiddeld verschil in netto huur

Aantal huishoudens

Eenpersoonshuishouden niet AOW-er

€ -15

€ 17

€ -32

586.000

Meerpersoonshuishouden niet AOW-er

€ -31

€ 19

€ -50

438.000

Eenpersoonshuishouden AOW-er

€ -20

€ -7

€ -13

365.000

Meerpersoonshuishouden AOW-er

€ -22

€ 1

€ -22

155.000

Hurend bij een woningcorporatie

€ -27

€ -2

€ -24

1.232.000

Hurend bij een particuliere verhuurder

€ -

€ 60

€ -60

311.000

Totaal

€ -21

€ 10

€ -32

1.543.000

Bewerking op WoON2021

Het gecombineerde effect van de vijf meegenomen beleidswijzigingen, inclusief een
saldo verlaging van de eigen bijdrage met (€ 16,94 – € 4 – € 6,90 =) € 6,04, is grotendeels
positief. Huurtoeslagontvangers krijgen een lagere netto huur van gemiddeld € 32 per
maand. Huurders in de particuliere sector gaan er het meest op vooruit, met een netto
huur die gemiddeld € 60 per maand lager is dan voor de genomen maatregelen. Daar krijgt
met het afschaffen van de maximum huurgrenzen als voorwaarde voor de toeslag een groot
aantal huurders met een laag inkomen maar een hoge huur voor het eerst recht op huurtoeslag.
Ook huurders in de corporatiesector gaan er gemiddeld op vooruit, met een netto huur
die € 24 per maand lager is, mede vanwege de inkomensafhankelijke huurverlaging.

Van de 1,5 miljoen huurtoeslagontvangers gaat 87% een lagere netto huur overhouden.
13% van de huurtoeslagontvangers zal na 2029 een hogere netto huur overhouden. 133.000
huurtoeslagontvangers zullen tot € 10 netto huur meer gaan betalen en 65.000 huurtoeslagontvangers
meer dan € 10. Dit zijn huishoudens die nu ook overwegend hoge servicekosten betalen.

De Minister voor Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening, H.M. de Jonge