Brief regering : Stand van zaken Financieel-economische effecten Fit for 55-pakket

21 501-07
Raad voor Economische en Financiële Zaken

Nr. 3716
BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN FINANCIËN

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 5 juni 2023

Conform het verzoek van uw vaste commissie voor Financiën van 20 oktober 2022 om in
aanloop naar het Commissiedebat over de Financieel-economische effecten van het Fit
for 55-pakket van de Europese Commissie, gepland op 29 juni a.s., een stand-van-zakenbrief
te ontvangen, doe ik u deze brief toekomen. Deze brief dient ter aanvulling op de
stand-van-zakenbrief over de financieel-economische effecten van het Fit for 55-pakket
die uw Kamer op 6 maart jl. heeft ontvangen.1

In deze brief zal worden ingegaan op de twee onderdelen van het Fit for 55-pakket
die in mijn portefeuille vallen, te weten de Carbon Border Adjustment Mechanism (CBAM)
en de herziening van de Richtlijn energiebelastingen (Energy Taxation Directive, ETD).
Op veel onderdelen van het Fit for 55-pakket is inmiddels een akkoord bereikt.2 Het kabinet is tevreden met deze uitkomst. Andere onderdelen van het Fit for 55-pakket
die ook zien op het beprijzen van CO2-uitstoot en waar een akkoord op is bereikt, zoals de uitbreiding en aanscherping
van het ETS, vallen buiten mijn portefeuille.

CBAM

Uitkomst onderhandelingen CBAM

Op 12 december jl. is er tussen onderhandelaars van de Raad, het Europees Parlement
(EP) en de Commissie een voorlopig akkoord bereikt op de CBAM. De CBAM-verordening
is op 16 mei gepubliceerd in het Publicatieblad van de EU en daarmee officieel in
werking getreden. Het akkoord dat is bereikt, is in algemene zin dicht bij de essentiële
elementen van het Raadscompromis, zoals bereikt op de Ecofinraad van 15 maart 2022
(Kamerstuk 21 501-07, nr. 1825, gebleven, en op een aantal punten nog meer richting de Nederlandse positie geschoven.
Hieronder worden een aantal onderdelen van het akkoord op de CBAM belicht.3

De startdatum van de transitieperiode van de CBAM is 1 oktober 2023. In de transitieperiode
hebben importeurs van CBAM-goederen enkel een rapportageverplichting en hoeven ze
geen CBAM-certificaten in te leveren. De daadwerkelijke CBAM zal op 1 januari 2026
in werking treden. Vanaf dan dienen importeurs CBAM-certificaten te kopen en te overhandigen,
en wordt de gratis allocatie voor EU-producenten van CBAM-producten uitgefaseerd.

Uw Kamer heeft op 30 mei jl. het wetsvoorstel Wijziging van de Wet milieubeheer in
verband met de overgangsperiode bij de invoering van een mechanisme voor koolstofcorrectie
aan de grens aangenomen (Handelingen II 2022/23, nr. 86, Stemmingen).4 Dit wetsvoorstel voorziet in de nationale implementatie van de CBAM waarbij de Nederlandse
Emissieautoriteit (NEa) wordt aangewezen als nationale CBAM-autoriteit gedurende de
transitieperiode. De Uitvoeringstoets van de Douane is als bijlage meegestuurd met
het bovengenoemde nationale wetsvoorstel en gaat in op de uitvoerbaarheid van de CBAM
voor de Douane.

Naast staal/ijzer, aluminium, cement, elektriciteit en kunstmest vallen ook waterstof,
vijf precursoren en een aantal downstreamproducten (bouten/moeren) onder de reikwijdte
van de CBAM. Ook indirecte emissies voor producten waar in de EU geen indirecte kostencompensatie
voor kan worden gegeven onder het EU-ETS zijn onderdeel van de reikwijdte. Via een
wetgevend voorstel van de Commissie kan de reikwijdte na afloop van de transitieperiode
(na 2026) verder worden uitgebreid, op basis van een evaluatie en impact assessment.
De Commissie zal eerst voor het einde van de transitieperiode komen met een uitgebreide
evaluatie van de werking van de CBAM. Het kabinet heeft ten aanzien van uitbreiding
van de reikwijdte van de CBAM in de onderhandelingen aangegeven het van belang te
vinden om een stapsgewijze aanpak te hanteren en in eerste instantie te starten met
relatief simpele sectoren. Het kabinet steunde mogelijkheden om de CBAM versneld in
te voeren op een verantwoorde manier en was dan ook positief over de opname van bepaalde
precursors van de vijf basissectoren. Met het oog op een compromis met het EP heeft
het kabinet een positieve grondhouding ingenomen over de opname van waterstof. In
algemene zin vond het kabinet het van belang dat bij uitbreiding van de reikwijdte
rekening wordt gehouden met uitvoerbaarheid en handhaafbaarheid voor de NEa en Douane.
De opname van één downstreamproductgroep (schroeven/bouten/moeren) betekent voor de
uitvoeringsorganisaties een stijging van het aantal invoerproducten ten opzichte van
de eerdere reikwijdte.

De opbrengsten van de CBAM gaan naar de lidstaten. Dit is conform wens van het kabinet
om in lijn met het coalitieakkoord de CBAM in principe nationaal te incasseren. Nadat
de CBAM-verordening formeel geaccordeerd is, vindt verdere discussie plaats in EU-verband
over het Commissievoorstel ter herziening van het Eigenmiddelenbesluit (EMB), inclusief
het voorstel ter introductie van een nieuw eigen middel o.b.v. CBAM-opbrengsten. Over
het EMB wordt met unanimiteit besloten in de Raad. Daarna moeten alle lidstaten het
EMB goedkeuren conform hun eigen grondwettelijke bepalingen. In Nederland is op grond
van artikel 91 van de Grondwet parlementaire goedkeuring vereist middels een wetstraject.

De Commissie zal eind 2027 komen met een volledige evaluatie van CBAM, inclusief een
beoordeling van de voortgang die is geboekt bij internationale onderhandelingen over
klimaatverandering en de impact van de CBAM op ontwikkelingslanden. In het standpunt
van het EP in de onderhandelingen kwam de wens naar voren om minst ontwikkelde landen
te financieren met een bedrag dat ten minste gelijk is aan de CBAM-opbrengsten. Op
dit punt is een compromis bereikt in de vorm van de overweging dat de EU ontwikkelingslanden,
en in het bijzonder de minst ontwikkelde landen, via de EU-begroting moet blijven
financieren, binnen het plafond van het MFK en de EU bijdrage aan internationale klimaatfinanciering.
Meer specifiek dienen die financiën ter ondersteuning van de doelstellingen van het
Parijsakkoord t.b.v. decarbonisatie. De impact op ontwikkelingslanden lijkt met de
huidige sectorkeuze relatief beperkt, omdat de export van producten die onder de CBAM
vallen vanuit minst ontwikkelde landen naar de EU beperkt is. Het kabinet blijft oog
houden voor de effecten van de CBAM op ontwikkelingslanden bij mogelijke uitbreiding
van de reikwijdte van de CBAM in de toekomst.

De CBAM zal meer gecentraliseerd zijn dan in het Commissievoorstel, waarbij de Commissie
de leiding heeft over de meeste uitvoeringstaken. De bevoegde autoriteiten van de
lidstaten (in Nederland is dat voor de transitieperiode de NEa) blijven verantwoordelijk
voor sancties/controle van CBAM-aangevers en -importeurs.

Onderzoek naar de nationale effecten van een Europese CBAM

Ten aanzien van de mogelijke effecten van een CBAM op de Nederlandse economie heeft
onderzoeksbureau Trinomics in 2021 een ex-ante onderzoek uitgevoerd naar de nationale
effecten van een Europese CBAM.5

Trinomics doet een aantal bevindingen in het rapport. Zo kan een CBAM leiden tot merkbare
stijgingen in importkosten, maar deze zijn gemiddeld genomen beperkt. Sectoren die
zelf niet onder een CBAM vallen, maar wel CBAM-producten als grondstof gebruiken zullen
over het algemeen beperkt met een weglekrisico te kampen krijgen. Dat komt omdat lager
in de leveringsketens CO2-kosten maar een beperkte component zijn van de totale toegevoegde waarde van producten.

Een belangrijke notie bij de impact van een CBAM is dat de toename in ETS-kosten bij
uitfasering van gratis ETS-rechten – wat onder het EU-ETS sowieso gebeurt gezien het
dalende plafond – volgens Trinomics naar verwachting een grotere impact heeft op de
Nederlandse economie dan een CBAM die op geïmporteerde producten van buiten de EU
wordt geheven. Dit komt doordat de Nederlandse ETS-producenten in CBAM-sectoren veel
meer produceren, grotendeels voor export, dan de producten die geïmporteerd worden
uit niet-EU-landen en in Nederland worden gebruikt.

Trinomics concludeerde, na de verschijning van het Commissievoorstel, dat in Nederland
vooral de ijzer- en staalsector en de kunstmestindustrie een groter concurrentienadeel
ondervinden op de markt buiten de EU en een verhoogd risico lopen op exportlekkage.6 De combinatie van hoge koolstofkosten door hoge CO2-intensiteit die vooralsnog kenmerkend is voor productie in deze sectoren en de relatief
grote exportvolumes veroorzaken dit verhoogde risico.7

De Nederlandsche Bank (DNB) heeft in een eerder onderzoek geconcludeerd dat door de
CBAM bepaalde EU-producenten een lichte verbetering van hun concurrentiepositie tegemoet
kunnen zien; namelijk wanneer zij met minder CO2-uitstoot produceren dan hun concurrenten buiten de EU.8

Het is daarnaast relevant om op te merken dat de concurrentiepositie van Europese
en Nederlandse landen en bedrijven van een groot aantal factoren afhankelijk is waaronder
infrastructuur, scholing, innovatie en natuurlijke omstandigheden. Het is derhalve
geen gegeven dat EU wetgeving omtrent productiewijze de doorslaggevende factor vormt
in de concurrentiepositie van deze bedrijven.

De Commissie stelt in de Impact Assessment behorend bij het CBAM-voorstel dat de macro-economische
effecten onder de verschillende CBAM-opties over het algemeen vrij beperkt zijn. Dat
komt doordat CBAM-sectoren – ondanks hun hoge aandeel in de totale emissies – een
relatief klein deel van de EU-economie uitmaken. Dit betekent dat elke maatregel die
alleen op deze sectoren wordt toegepast, waarschijnlijk kleine effecten op macro-economisch
niveau zal veroorzaken.9

ETD

Momenteel wordt het Commissievoorstel voor de herziening van de Richtlijn energiebelastingen
(ETD) besproken in Raadswerkgroepverband. De herziening van de ETD voorziet onder
meer in het verhogen van de minimumtarieven op verschillende brandstoffen en energieproducten.
Gezien de hogere energieprijzen in veel lidstaten ligt besluitvorming over dit thema
zeer gevoelig, zeker in lidstaten die nu tarieven hanteren rond de in de huidige richtlijn
vastgestelde minima. Ander belangrijk openstaand punt is het belasten van de lucht-
en scheepvaart. Enkele lidstaten pleiten daarbij voor het behoud van de uitzonderingspositie
van deze sectoren of langjarige overgangsperioden specifiek voor gebieden of lidstaten
die niet via wegtransport bereikbaar zijn.

Tijdens de Ecofinraad van 6 december 202210 is op politiek niveau van gedachten gewisseld over de ETD ten behoeve van het verdere
onderhandelingsproces. Er is gesproken over het spanningsveld tussen enerzijds de
klimaatambitie en anderzijds rekening houden met de huidige situatie op de energiemarkt
en verschillen tussen lidstaten in de energiemix en geografische situatie. De meeste
lidstaten verwelkomden en onderschreven de klimaatdoelstellingen van de ETD en gaven
aan vaart te willen maken op dit dossier. Meerdere lidstaten gaven hierbij wel aan
dat het belangrijk is de juiste balans te vinden tussen enerzijds de realisatie van
de klimaatdoelstellingen en anderzijds het voldoende rekening houden met de sociaaleconomische
omstandigheden van lidstaten. Een aantal lidstaten benadrukte daarbij het belang van
flexibiliteit. Nederland heeft zich uitgesproken voor een ambitieuze herziening in
het licht van de klimaatdoelstellingen van het Fit for 55-pakket. Nederland toonde
hierbij begrip voor de specifieke situatie van verschillende lidstaten, maar deelde
ook haar zorgen over het ambitieniveau en benadrukte dat de klimaatdoelen niet uit
oog mogen worden verloren.

Tijdens de besprekingen in Raadswerkgroepverband zijn onder het Tsjechische voorzitterschap
(tweede helft 2022) veel van de knelpunten voor de lidstaten uit de ETD opgelost,
maar is het algemene ambitieniveau gedaald, voor wat betreft de hoogte van de minimumtarieven,
transitieperiodes en de reikwijdte van de richtlijn. Onder het huidige Zweedse voorzitterschap
zijn de onderhandelingen over de ETD in lager tempo voortgezet. De belangrijkste openstaande
onderwerpen blijven de luchtvaart en de scheepvaart en de minimumtarieven voor de
energieproducten. Er is daarom geen zicht op het bereiken van overeenstemming over
de ETD onder Zweeds voorzitterschap. Het is nog niet duidelijk hoe de aankomende voorzitterschappen
(Spanje, België en Hongarije) de ETD zullen oppakken, het kabinet blijft pleiten voor
verdere besprekingen om voortgang te behouden. Het kabinet blijft zich daarbij inzetten
op het vasthouden aan ambitie bij de uitfasering van vrijstellingen (waaronder kerosine)
en het verhogen van de minimumtarieven.

In het compromisvoorstel dat nu wordt besproken zijn de tarieven in reële termen gedaald.
Het compromisvoorstel, maar ook het herzieningsvoorstel van de Commissie, biedt in
veel gevallen geen volledige compensatie voor de inflatie in de jaren 2003–2023, waarmee
de tarieven in reële termen (beperkt) dalen (hoewel ze nominaal stijgen). Deze daling
geldt met name bij de motorbrandstoffen. Er is beperkte steun voor de inzet van Nederland
om de tarieven verder te verhogen dan in het huidige compromisvoorstel. In het huidige
compromisvoorstel zijn wel voor Nederland belangrijke zaken opgenomen, zoals het voorkomen
van inperking van nationale beleidsvrijheid om boven de minimumtarieven de energiebelasting
vorm te geven waaronder de vrijheid om de hoogte van het elektriciteitstarief te kiezen
(conform het BNC-fiche).

In het huidige compromisvoorstel is er een langere overgangsfase opgenomen voor het
belasten van kerosine en zijn er speciale regelingen voor eilandstaten opgenomen.
Enkele lidstaten zijn sterk gekant tegen elke vorm van belasting van kerosine en vragen
om een permanente uitzondering. Bij het belasten van brandstoffen in de luchtvaart
heeft Nederland een duidelijk standpunt dat is verankerd in het coalitieakkoord: het
kabinet is voorstander van het op Europees niveau invoeren van accijns op kerosine.

Bij het belasten van brandstoffen in de scheepvaart heeft het kabinet in het BNC-fiche
aangegeven hierover positief kritisch te zijn, maar dat er aandacht moet zijn voor
de samenhang met EU-ETS (dat is verbreed naar zeevaart), de brandstofrichtlijn FuelEU
Maritime en de richtlijn voor tankinfrastructuur AFIR (Regulation for the deployment
of alternative fuels infrastructure). Verder heeft het kabinet in het BNC-fiche aangegeven
dat rekening moet worden gehouden met het mondiale karakter van de zeevaart en het
risico van ontwijking door bunkering buiten de EU. Met name lidstaten met, of bestaande
uit, eilanden zijn terughoudend in het belasten van de zeevaart. Zij vrezen economische
gevolgen gezien hun afhankelijkheid van de zeevaart. Tot slot heeft een grote coalitie
gepleit voor behoud van de vrijstelling voor de visserij binnen de ETD. Het kabinet
is geen voorstander van deze uitzondering van de visserijsector.

Hopende uw Kamer hiermee voldoende te hebben geïnformeerd over de CBAM en de lopende
onderhandelingen over de ETD als de twee onderdelen van het Fit for 55-pakket die
in mijn portefeuille vallen.

De Staatssecretaris van Financiën,
M.L.A. van Rij