Brief regering : Voortgang PNIL-werkprogramma

31 311
Zelfstandig ondernemerschap

Nr. 1198
BRIEF VAN DE MINISTERS VAN SOCIALE ZAKEN EN WERKGELEGENHEID, VOOR LANGDURIGE ZORG
EN SPORT EN VOOR PRIMAIR EN VOORTGEZET ONDERWIJS

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 2 juni 2023

In de hoofdlijnenbrief arbeidsmarkt van 5 juli jl.1 heeft het kabinet duidelijk gemaakt dat het zelfstandig ondernemerschap belangrijk
is voor werkenden, werkgevenden en de samenleving. Daarom is het belangrijk dat zelfstandig
ondernemers vrijheid en ruimte houden om te ondernemen én dat dit gebeurt in lijn
met de regels die daarvoor gelden. In te veel gevallen gebeurt dat nu niet. Dit is
om meerdere redenen onwenselijk. Het zorgt ervoor dat de solidariteit in ons sociale
stelsel afneemt, het leidt tot oneerlijke concurrentie op arbeidsvoorwaarden en tot
risico’s voor de adequate bescherming voor werkenden (denk bijvoorbeeld aan bescherming
tegen arbeidsongeschiktheid en een toereikend pensioen).

Het kabinet werkt daarom aan het herstellen van de balans tussen het werken met en
als zelfstandigen. Uw Kamer is met brief «Werken met en als zelfstandige(n)» van 16 december
20222 over de voortgang geïnformeerd. Om deze balans te herstellen, zet het kabinet – kort
samengevat – in op een gelijker speelveld tussen contractvormen (lijn 1), meer duidelijkheid
over de vraag wanneer gewerkt wordt als werknemer dan wel als zelfstandige (lijn 2)
en verbetering van handhaving op schijnzelfstandigheid (lijn 3). Daarnaast ondervinden
ook de werkgevenden en «achterblijvende» werknemers in bepaalde sectoren nadelige
gevolgen, zoals minder continuïteit en cohesie op de werkvloer. Dit kan leiden tot
kwaliteitsverlies, zo ook in (semi-)publieke sectoren als de zorg, onderwijs en kinderopvang.

Hoewel er een primaire verantwoordelijkheid bij sectoren zelf ligt om werken in loondienst
aantrekkelijker te maken, is er ook een rol voor het kabinet weggelegd om in gezamenlijkheid
de balans te herstellen, duurzame arbeidsrelaties in deze sectoren te stimuleren en
schijnzelfstandigheid tegen te gaan. Daarom kondigde het kabinet in bovengenoemde
voortgangsbrief aan om een gezamenlijk werkprogramma (hierna aangeduid als het PNIL-werkprogramma3) te starten om de problematiek in de zorg, onderwijs en kinderopvang te adresseren.
Naast eerdergenoemde sectoren, nemen aan dit werkprogramma het Ministerie van Financiën,
het Ministerie van Economische Zaken en Klimaat en het Ministerie van Onderwijs, Cultuur
en Wetenschap niet alleen voor primair en voortgezet onderwijs, maar ook voor de cultuursector,
deel. De deelnemende ministeries komen bijeen in een interdepartementale werkgroep.

Het werkprogramma PNIL maakt de generieke en sectorspecifieke inzet van maatregelen
inzichtelijk om deze zo goed mogelijk op elkaar aan te laten sluiten, elkaar te versterken
en van elkaar te leren. Ook wordt in het programma onderzocht of er versterking van
de generieke aanpak is te bereiken door inzet van aanvullende (sectorale) maatregelen.
Bij de uitwerking houdt het werkprogramma rekening met de verschillen tussen de sectoren
en de omvang van de problematiek (zie nader onder paragraaf 2).

In deze brief informeer ik u, samen met de Minister voor Langdurige Zorg en Sport,
de Minister voor Primair en Voortgezet Onderwijs en mede namens de Staatssecretaris
van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap (hierna: wij) over de – met name – verkennende
voortgang van het werkprogramma tot nu toe.

1. Nadere duiding van de problematiek in de sectoren

In februari 2023 heeft de Sociaal Economische Raad (SER) het advies «Waardevol werk:
publieke dienstverlening onder druk» uitgebracht. Hieruit wordt duidelijk dat werkenden
goede redenen kunnen hebben om over te stappen naar bijvoorbeeld het zelfstandig ondernemerschap.
Tegelijkertijd onderstreept de SER nogmaals expliciet dat er risico’s aan verbonden
zijn voor de continuïteit, samenwerking en cohesie.4 Ook wijst het advies er – terecht – op dat door de steeds grotere inzet van zelfstandigen
sprake is van stijgende uitgaven.5 Het beeld dat de SER schetst komt overeen met dat wat in de zorg, onderwijs, cultuur
en kinderopvang bestaat. Wij lichten dit hieronder toe.

De toenemende inzet van (schijn)zelfstandigen6 brengt allereerst kwaliteitsrisico’s met zich mee. Zo investeren (schijn)zelfstandigen gemiddeld genomen minder in scholing
en ontwikkeling. Bovendien zijn (schijn)zelfstandigen vaak minder goed op de hoogte
van het organisatiebeleid of de behoeften van een specifieke patiënt, leerling of
kind. Dat kan directe gevolgen hebben voor de kwaliteit die wordt geleverd aan de
patiënt, leerling of kind. Bijvoorbeeld omdat zij niet over de laatste kennis en vaardigheden
beschikken en omdat zij de patiënt, leerling of kind minder of niet goed kennen. Daarnaast
geldt dat (schijn)zelfstandigen in deze sectoren vaak op meerdere plekken werkzaam
zijn of slechts voor korte periodes beschikbaar zijn. Naast dat de inzet van zelfstandigen
voordelen met zich mee kan brengen, bijvoorbeeld voor tijdelijke specifieke expertise,
zijn er ook nadelen te benoemen. Denk aan het opbouwen van een vertrouwensband met
collega’s, patiënten of kinderen. Juist in de zorg, het onderwijs en de kinderopvang
is dat van essentieel belang. Voor werkenden die maar korte periodes op een bepaalde
plek werken is dat (haast) onmogelijk.

De toename van het aantal zelfstandigen leidt ten tweede tot een toename van de personeelskosten. Doordat (schijn)zelfstandigen bijvoorbeeld niet onder cao’s vallen, liggen hun tarieven
niet vast. Zij hanteren dan ook vaak hogere tarieven in vergelijking met het salaris
plus alle bijkomende werkgeverslasten van het personeel in loondienst. Doordat het
in de sectoren zorg, onderwijs en kinderopvang gaat om kraptesectoren, ervaren werkgevers
niet altijd de onderhandelingsruimte om hier tegenin te gaan. Met andere woorden:
om in de dienstverlening te kunnen blijven voorzien, zijn werkgevers sneller geneigd
hogere tarieven te accepteren. Daarnaast speelt mee dat tussenpartijen als detacherings-
en uitzendbureaus en andere bemiddelingsbureaus extra kosten in rekening brengen voor
bemiddeling. Dit gaat ook ten koste van de financiële middelen die in de kwaliteit
van de dienst kunnen worden gestoken, waardoor de kwaliteit nog verder onder druk
kan komen te staan.

Een derde onderdeel van de problematiek is dat, door het toenemende percentage (schijn)zelfstandigen
in deze sectoren7, er spanningen op de werkvloer (kunnen) ontstaan tussen werknemers en (schijn)zelfstandigen. Onder andere vanwege
het (ervaren) verschil in beloning, of doordat de zelfstandigen zich vaak gemakkelijker
kunnen onttrekken aan (belastende) werkzaamheden, zoals het werken in nachtdiensten.8 Het effect hiervan is dat het werkplezier bij de werknemers afneemt en zij uit de
zorg, onderwijs of kinderopvang vertrekken of dit hen aanmoedigt om zelf als zelfstandige
aan de slag te gaan.

Het ontbreekt werkgevers soms aan kennis over modern werkgeverschap9 om werknemers in loondienst te behouden. Daarbij lijkt het al dan niet organiseren
van «modern» werkgeverschap vooral het gevolg van keuzes die werkgevers maken.10 Die keuzes kunnen ertoe leiden dat werknemers bijvoorbeeld een gebrek aan inspraak,
autonomie of flexibiliteit ervaren. Daardoor hebben zij bijvoorbeeld minder werkplezier,
voelen zij minder waardering en eigenaarschap. Dit terwijl er veel mogelijkheden zijn
om door middel van goed en modern werkgeverschap in organisaties het werk zo te organiseren
is dat er ruimte voor autonomie en flexibiliteit is richting werknemers. Wanneer werkgevers
inspanningen om dit te organiseren nalaten, heeft dat een extra versterkend effect
op de groei van het aantal (schijn)zelfstandigen en er kan een neerwaartse spiraal
ontstaan in duurzame arbeidsrelaties.

Resumerend

De hierboven geschetste problematiek is niet nieuw en speelt niet alleen in de sectoren
waarop het werkprogramma ziet. Tegelijkertijd geldt dat onderwijs, zorg en kinderopvang
sectoren zijn waar deze problematiek extra knelt.11 Temeer nu deze in belangrijke mate het publieke of maatschappelijk belang dienen
en met publieke middelen worden gefinancierd. Daarom zet het kabinet zich, naast de
generieke aanpak12 en inzet van de sectoren, via het werkprogramma PNIL in om deze problematiek voor
maatschappelijke sectoren zo adequaat mogelijk te adresseren.

2. Sporen van het werkprogramma PNIL

Het werkprogramma PNIL bestaat uit drie sporen. Het kabinet richt zich hierbinnen
op:

i) het zo goed mogelijk op elkaar laten aansluiten van generieke en sectorspecifieke
maatregelen, elkaar te versterken en van elkaar te leren;

ii) verkenningen naar drie mogelijkheden voor nieuwe aanvullende maatregelen;

iii) het samen voorbereiden van publiekscommunicatie op dit thema.

Toelichting op de drie sporen van het programma

Spoor 1: Gezamenlijke inzet om de generieke en sectorspecifieke maatregelen zo goed
mogelijk op elkaar te laten aansluiten, elkaar te versterken en van elkaar te leren.

In het werkprogramma is allereerst de grootte van de (schijn)zelfstandigheid per sector
in kaart gebracht. Daarnaast is geïnventariseerd welke sectorale inzet de betrokken
departementen al plegen op het herstellen van de balans rondom de inzet van zelfstandigen.
Hieruit blijkt dat de grootte van de (schijn)zelfstandigheid-problematiek verschilt
per sector en dat er mede daardoor ook verschillen zijn in de aanpak per sector. Al
is ook duidelijk dat sectoren tegen vergelijkbare uitdagingen aanlopen bij te treffen
maatregelen, of dat de komende tijd naar verwachting zullen doen. Denk aan mededingingsrechtelijke
knelpunten bij regionale samenwerking en modern werkgeverschap. Juist deze verwachting
maakt dat het werkprogramma door de verschillende sectoren als een nuttig instrument
wordt gezien om elkaar te versterken.

Op basis van bovenstaande gezamenlijke inventarisatie zijn vervolgens een viertal
thema’s benoemd waarlangs het programma vorm krijgt, te weten: 1) (regionale) samenwerkingsverbanden,
2) modern werkgeverschap, 3) sectorale afspraken en 4) generieke maatregelen. Binnen
deze thema’s zijn de navolgende onderwerpen aan bod gekomen:

− de omgang met mededingingsregelgeving,

− regionaal werkgeverschap,

− sectorbrede convenanten,

− fiscale knelpunten bij het uitlenen van personeel,

− nieuwe vormen van flexwerken en invalpools,

− (on)mogelijkheden in het maken van cao-afspraken,

− uitwerking van de generieke maatregelen met betrekking tot toekomstbestendiger werken
met en als zelfstandige(n)13, en

− goed en modern werkgeverschap.

Om deze onderwerpen zo goed mogelijk samen te bespreken, zijn in het werkprogramma
– waar mogelijk – voorbeelden vanuit de praktijk gedeeld. Bijvoorbeeld over regionale
samenwerking, modern werkgeverschap en (on)mogelijkheden tot het maken van bepaalde
gewenste afspraken in cao’s. Voor een uitgebreidere samenvattende weergave van hetgeen
de afgelopen periode is besproken, verwijzen wij u naar bijlage II.

Rode draden tot nu toe: kansen en uitdagingen

Het uitwisselen van good practices en kansen uit de praktijk van sectoren en het gesprek
met initiatiefnemers op de werkvloer over kansrijke initiatieven is inspirerend en
nuttig. Dit komt doordat de good practices inzicht geven in de bredere toepasbaarheid
van sectorale oplossingen en welke knelpunten door verschillende sectoren herkend
worden.

Concreet gaat het dan bijvoorbeeld in het kader van modern werkgeverschap om werknemers
zoveel mogelijk juist die taken te geven die het beste aansluiten bij hun interesses
en/of competenties. Ook het geven van autonomie hoort hier bij. Goede voorbeelden
van werkgevers die dit in een bepaalde sector in de praktijk brengen, zijn inspirerend
voor andere sectoren. Een ander voorbeeld zijn de invalpools zoals die in de onderwijssector
zijn ontwikkeld. Hierbij worden (startende) leerkrachten flexibel ingezet op samenwerkende
onderwijsinstellingen. Het voordeel voor de onderwijsinstelling is dat zij op die
manier piekbelastingen kunnen opvangen. Tegelijkertijd kunnen de docenten veel werkervaringen
opdoen wat hen helpt bij hun verdere carrière in het onderwijs.

Bovenstaande praktijkvoorbeelden laten zien dat een actieve inzet op goed en modern
werkgeverschap echt wat vraagt in een krappe arbeidsmarkt, maar ook daadwerkelijk
tot resultaat leidt. Daardoor kunnen dergelijke initiatieven op een positieve manier
een bijdrage leveren aan het behouden van werknemers en voorkomen dat door andere
redenen dan ondernemerschap kiezen voor (schijn)zelfstandigheid.

Doordat de sectoren gezamenlijk in het werkprogramma aan de slag zijn, helpt dit om
een scherper beeld te krijgen van de problematiek en zicht te hebben op door andere
sectoren onderzochte maatregelen. Ondanks dat niet alle maatregelen altijd één op
één toepasbaar zijn op andere sectoren, vanwege sectorspecifieke aspecten, biedt het
programma kansen om elkaar van elkaar te leren, elkaar te versterken en aan te vullen.

Naast gezamenlijke kansen, zijn er ook breed ervaren knelpunten in de aanpak van de
PNIL-problematiek. Die zijn de afgelopen tijd ook besproken binnen het werkprogramma.
Hierbij gaat het concreet om de btw-heffing die zich voor kandoen bij het uitlenen
van personeel en mededingingsvraagstukken bij de inzet van regionale samenwerkingsverbanden.
Het eerste knelpunt van de btw-heffing is echter niet op te lossen in btw-wetgeving
en -beleid. De mogelijkheden die de Europese btw-regelgeving biedt, zijn al volledig
benut. Of de vrijstelling en/of de goedkeuring van toepassing is, hangt af van de
individuele feiten en omstandigheden. Doordat de voorwaarden zo strikt zijn en moeten
worden toegepast, is het voor de Belastingdienst niet mogelijk om generieke uitspraken
te doen over bepaalde samenwerkingsvormen. Wel zullen we de sectoren wijzen op de
mogelijkheden voor het verkrijgen van zekerheid middels een standpunt van de inspecteur
met betrekking tot hun specifieke casus. Voor het laatste onderwerp geldt dat wij
bekijken hoe de sectoren in het werkprogramma elkaar daarop gaan versterken en knelpunten
adresseren.

Vervolg van spoor 1

Met het bovenstaande heeft het werkprogramma de afgelopen maanden een eerste stap
gezet in het inzichtelijk maken van de generieke en sectorspecifieke inzet om van
daaruit de problematiek rondom (schijn)zelfstandigheid in deze sectoren effectiever
tegen te kunnen gaan. Hetgeen hieruit naar voren is gekomen, geeft voldoende basis
om het werkprogramma voort te zetten. Daarvoor zetten wij in op een aanpak langs drie
stappen:

Allereerst heeft het werkprogramma gezamenlijk twee belangrijke thema’s geïdentificeerd
om de komende tijd verder uit te werken. Het elkaar versterken in het stimuleren van
regionale samenwerkingsverbanden14 en het stimuleren van goed en modern werkgeverschap binnen de betreffende sectoren.
Daarop gaan we ten eerste gezamenlijk inzet plegen.

Het thema regionale samenwerking werken we nader uit, omdat uit de sessies volgt dat
onder andere regionale invalpools of het regionaal uitlenen van werknemers een bijdrage
kan leveren aan het oplossen van de geschetste knelpunten. Bijvoorbeeld ten aanzien
van het verlagen van werkdruk (op piekmomenten) en het bieden van verdere carrièrekansen.
Daarnaast biedt dit thema kansen om de (juridische) begrenzingen voor samenwerkingsverbanden
verder inzichtelijk te maken en eventueel gezamenlijk te adresseren, zoals bij mededingingsrechtelijke
knelpunten rondom regionale samenwerking. Gelet op de diversiteit en complexiteit
van onderwerpen die aan dit thema raken, vraagt dit eerst om een nadere analyse van
de te zetten stappen. Hier is de werkgroep al mee aan de slag.

Ook het thema modern werkgeverschap zien wij als kansrijk om gezamenlijk verder uit
te werken. Zoals hiervoor al genoemd zijn er diverse vanuit de praktijk geïnitieerde
good practices uitgewisseld. De komende periode willen we hier verder op inzoomen
en kijken welke initiatieven het meest kansrijk zijn om breder toe te passen. Wij
zijn van mening dat goed werkgeverschap voor werkenden (mede) bepalend is om (semi)publieke
sectoren te (blijven) zien als een aantrekkelijke werkplek. Daarom leent dit thema
zich niet alleen voor verdere uitwerking in het werkprogramma, maar ook is hier (per
sector) de start van een communicatietraject als vervolgactie aan gekoppeld. Doel
hiervan is het gesprek met werkgevers in de betreffende sectoren over modern werkgeverschap
te starten, het onder de aandacht brengen van bestaande initiatieven en hen te inspireren
om actief aan de slag te gaan met dit onderwerp. Verderop in de brief gaan wij verder
in op de manier waarop dit gebeurt.

Ten tweede volgt het werkprogramma de komende tijd intensief een aantal concrete vanuit
de sectoren ingezette of voorbereide maatregelen om te kijken of deze maatregelen
(deels) ook breder toepasbaar zijn. Daaronder valt onder meer het Beheersingskader
inzet zzp,15 het Wetsvoorstel strategisch Human Resource Management (sHRM) (onderwijs)16 en de verduidelijking van wanneer sprake is van schijnzelfstandigheid in de kinderopvang.17 Waar nodig ondersteunen we elkaar binnen het werkprogramma om eventueel knelpunten
(in gezamenlijkheid) te adresseren.

Ten derde en als laatste vervolgstap in dit eerste spoor onderzoekt het werkprogramma
op welke manier het beste kan worden aangesloten bij het vervolg van het SER-advies:
«Waardevol werk: publieke dienstverlening onder druk» van februari 2023.

Spoor 2: Verkenning eventuele aanvullende maatregelen

Naast de generieke maatregelen die het kabinet op dit moment uitwerkt in het kader
van het coalitieakkoord (bijlage bij Kamerstuk 35 788, nr. 77), zijn binnen het werkprogramma een drietal verkenningen uitgevoerd:

1. een wettelijke procentuele begrenzing van het aantal zelfstandigen in een sector;

2. een wettelijk verbod op het verrichten van bepaalde functies buiten dienstbetrekking;

3. een wettelijk rechtsvermoeden van werknemerschap bij bepaalde functies.18

In gezamenlijkheid heeft de werkgroep ten aanzien van die maatregelen gekeken naar
de kansen en mogelijke aandachtspunten die behulpzaam kunnen zijn om in specifieke
sectoren in te zetten.19

Korte omschrijving van de maatregelen

Ad. A Procentuele begrenzing van het aantal zelfstandigen in de sectoren

Een van de aandachtspunten in de problematiek rondom (schijn)zelfstandigheid is dat
de inzet van deze groep werkenden in de sectoren leidt tot hogere (maatschappelijke)
kosten. Deze factoren zetten de betaalbaarheid en continuïteit van de dienstverlening
onder druk. Verkend is of de inzet van zelfstandigen in de sectoren zorg, onderwijs
en kinderopvang wettelijk procentueel is in te perken tot een bepaald maximum dan
wel een bepaald minimum aan werkenden met een dienstverband. Daarmee richt deze maatregel
zich hoofdzakelijk op werkenden (m.n. zelfstandigen) en werkgevers.

Ad. B Verbieden dat bepaalde functies buiten dienstbetrekking worden verricht (invoeren
wettelijk(e) verbod/grondslag)

Bij het schetsen van de problematiek komt naar voren dat de inzet van (schijn)zelfstandigen
kan leiden tot onder andere kwaliteitsrisico’s, verhoogde kosten en spanningen op
de werkvloer.20 Daarom is een wettelijke maatregel verkend die is gericht op een verbod op het verrichten
van bepaalde functies door zelfstandigen. In andere woorden, een maatregel waardoor
specifieke functies en/of werkzaamheden alleen binnen dienstbetrekking mogen worden
verricht. Deze maatregel richt zich hoofdzakelijk op zelfstandigen en werkgevers/opdrachtgevers.

Ad. C Rechtsvermoeden van werknemerschap bij bepaalde functies

Een rechtsvermoeden bij specifieke functies houdt in dat bij het uitoefenen van bepaalde
functies het vermoeden bestaat dat de werkende een werknemer is. Het rechtsvermoeden
is weerlegbaar. Dit betekent dat wanneer de werkende het rechtsvermoeden inroept,
de werkgevende alsnog de mogelijkheid krijgt om aan te tonen dat geen sprake is van
een arbeidsovereenkomst. Daarmee richt deze maatregel zich hoofdzakelijk op schijnzelfstandigen
en werkgevers. De kwetsbare schijnzelfstandigen moeten door dit instrument immers
een sterkere positie krijgen om te kunnen werken in dienstbetrekking. Afhankelijk
van of publieke instanties de bevoegdheid krijgen om zich op dit vermoeden kunnen
beroepen, kan dit rechtsvermoeden ook zelfstandigen raken.

Conclusies van de verkenningen

De verkenning van bovenstaande maatregelen is uitgevoerd door het relevante juridische
kader (Europees en nationaal) op hoofdlijnen in beeld te brengen, eventuele belangrijke
beleidsmatige aspecten te schetsen en tot slot de mogelijke impact van de maatregel
voor de uitvoering te beschrijven.

De verkenning maakt duidelijk dat er met name aan maatregel 1 en 2 belangrijke begrenzingen
zitten die in acht moeten worden genomen om deze maatregelen op een houdbare wijze
te kunnen invoeren. Het belangrijkste punt daarbij is dat beide maatregelen zich niet
alleen richten op schijnzelfstandigen, maar ook (rechtstreeks) echte zelfstandigen
raken. Dat levert Europeesrechtelijk een inbreuk op het vrij verkeer van diensten
op. Om een dergelijke inbreuk te kunnen rechtvaardigen, moeten de maatregelen onder
meer noodzakelijk zijn om een publiek doel te dienen en moeten geen minder ingrijpende
maatregelen mogelijk zijn die hetzelfde doel dienen (proportionaliteit). Verder komt
naar voren dat, als het kabinet voor deze maatregelen kiest, een goede onderbouwing
nodig is waarom de generieke maatregelen niet toereikend zijn voor de betreffende
sector. Afhankelijk van de (sub)sector en de problematiek vergt dit nadere analyse
en goede uitwerking, hoe aan de relatief hoge eisen om noodzaak en proportionaliteit
te onderbouwen, kan worden voldaan.

Voor wat betreft een wettelijk rechtsvermoeden lijkt er juridisch geen belemmering
te zijn. Een dergelijk rechtsvermoeden zou in lijn zijn met de maatregelen waaraan
het kabinet al werkt. Een rechtsvermoeden op basis van functies roept (beleidsmatig)
wel onder meer de vraag op in hoeverre een dergelijk rechtsvermoeden toegevoegde waarde
heeft. Dat heeft er onder meer te maken met dat in artikel 7:610a van het Burgerlijk
Wetboek21 al een rechtsvermoeden voor het bestaan van een arbeidsovereenkomst is opgenomen.
Hierop kunnen ook de werkenden in de bij het werkprogramma betrokken sectoren zich
beroepen.22 Bovendien lijkt deze maatregel geen oplossing te bieden voor de problematiek van
(schijn)zelfstandigheid in deze sectoren. Het zijn juist de werkenden zelf die in
deze sectoren kiezen om te gaan werken als zelfstandige. Zij hebben daardoor waarschijnlijk
weinig belang om zich te beroepen op een rechtsvermoeden van werknemerschap.

Tot slot volgt uit de verkenning dat er uitvoeringstechnische aandachtpunten zijn
rondom alle drie de maatregelen (zoals waar het toezicht en de handhaving op de naleving
van de sectorspecifieke maatregelen zou moeten worden belegd). Juist de sectorspecifieke
insteek maakt dat de keuze om de handhaving bij een sectorale toezichthouder te beleggen
voor de hand ligt. Dat is een mogelijkheid, maar het handhaven op percentages of specifieke
functieomschrijvingen lijkt op basis van de eerste verkenning geen sinecure. Zo kan
het aantal (schijn)zelfstandigen in een bepaalde sector fluctueren. Daar komt bij
dat werk en daarmee ook functies, continu in beweging zijn. Dit vraagt dan ook om
voortdurende monitoring van de maatregelen, maar ook het aanpassen van de handhavings-
en toezichtstaken. Het is daarom belangrijk te bekijken welke uitvoeringsdienst(en)
met toezicht en handhaving kan c.q. kunnen worden belast. Hierbij moet rekening worden
gehouden met onder andere de beschikbare capaciteit, bevoegdheden en kennis van de
betreffende sector. Een eventuele beantwoording van deze vraag kan pas plaatsvinden
nadat concreet duidelijk is hoe de maatregel in een specifieke sector wordt vormgegeven.

Voor bovenbeschreven wettelijke sectorale maatregelen geldt tot slot ook dat er eerst
een wetgevingstraject gevolgd zal moeten worden. Daarmee bieden deze maatregelen binnen
afzienbare tijd geen oplossing voor de problematiek die in de sectoren speelt.

Vervolg van spoor 2

De verdere uitwerking van bovenbeschreven mogelijke maatregelen vraagt om sectorspecifieke
afwegingen. Denk dan aan het beantwoorden van de vraag welke functies binnen een sector
alleen binnen dienstbetrekking kunnen worden verricht of het maximale percentage zelfstandigen
dat in de sector werkzaam zou mogen zijn. Bij de eventuele sectorale uitwerking van
een of meer van de hierboven beschreven verkende maatregelen, kan daarbij nu gebruik
gemaakt worden van de in deze verkenning geconstateerde kansen en aandachtspunten.
Als sectoraal wordt besloten om de een of meer van de verkende maatregelen verder
uit te werken, dan volgt het werkprogramma PNIL de ontwikkelingen op de voet en ondersteunt
deze inzet waar mogelijk. Dit is bijvoorbeeld het geval bij het conceptwetsvoorstel
sHRM.

Spoor 3: Communicatie: informatie en bewustwording

Zoals hiervoor al kort is genoemd, zien wij meerwaarde in publiekscommunicatie naar
en met de sectoren waarop het programma zich richt. Op hoofdlijnen valt dit derde
spoor van het werkprogramma in twee delen uiteen, namelijk richting werkenden (zowel
in loondienst als daarbuiten) in de (semi)publieke sectoren en richting werkgevers.
De werkgroep voert de hierna te noemen acties tot na de zomer uit.

i. Communicatie – werkgevers

Uit de eerder weergegeven probleemschets blijkt onder andere dat werkgevers soms te
maken hebben met het ontbreken van inzicht in het vormgeven van modern werkgeverschap.
In de praktijk zijn er verschillende initiatieven die hier al op een eigentijdse manier
invulling aan geven (zoals werknemers meer autonomie geven over werktijden en takenpakket).
Daar komt verder nog bij dat ook de SER onderkent dat goed werkgeverschap bepalend
is om te bereiken dat (semi)publieke sectoren weer als een aantrekkelijke plek worden
gezien om te werken.23 Tegen deze achtergrond is het dan ook een logische keuze om de publiekscommunicatie
voor werkgevers te starten met dit onderwerp.

Op dit moment is de werkgroep in overleg met werkgevers en sectoren over een programma
ten behoeve van bijeenkomsten/conferenties die sectoren organiseren. Naar verwachting
vinden die plaats tussen nu en aankomend najaar. Doel hiervan is om modern werkgeverschap
bij een brede groep werkgevers in de betreffende sector onder de aandacht te brengen.
Door met werkgevers in gesprek te gaan, zetten wij een eerste stap om de bestaande
onduidelijkheid over dat thema aan te pakken. Aan de hand van de uitkomsten van de
gesprekken, bepalen we binnen het werkprogramma het vervolg.

ii. Communicatie – werkenden

Werkenden in de kinderopvang, onderwijs, zorg en cultuur, die als (willen) zelfstandige
starten, moeten zich bewust zijn van de risico’s en verantwoordelijkheden die bij
het werken als zelfstandige horen. Daarom zij zijn een andere belangrijke doelgroep
van de publiekcommunicatie. Als eerste stap hierin, verkennen we de mogelijkheden
voor intensievere samenwerking met de Kamer van Koophandel (KVK). Het overgrote deel
van diegenen die als zelfstandige gaan werken, schrijft zich daar namelijk in en de
KVK geeft ook voorlichting aan startende ondernemers.24 Bijkomend voordeel is dat met deze stap ook (schijn)zelfstandigen die (willen) werken
in andere (private) sectoren worden bereikt.

Met de stappen die in het werkprogramma zijn en worden gezet, wordt op een belangrijke
maar evenwichtige wijze een aanvullende bijdrage geleverd aan het stimuleren van duurzame
arbeidsrelaties in de sectoren zorg, cultuur, onderwijs en kinderopvang en aan het
voorkomen van schijnzelfstandigheid. Dit is belangrijk omdat het (semi-)publieke sectoren
betreffen die een groot publiek en maatschappelijk belang dienen- en met publieke
midden worden gefinancierd. De inzet van het kabinet is er daarom extra op gericht
om voor de betreffende sectoren de continuïteit en kwaliteit van de dienstverlening
te behouden of verbeteren, voorkomen dat onnodige kosten worden gemaakt en – last but not least – het vergroten van de aantrekkelijkheid om in deze sectoren te werken.

Over de verdere voortgang van het PNIL-werkprogramma zullen wij u in het laatste kwartaal
van 2023 opnieuw informeren.

De Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid,
C.E.G. van Gennip

De Minister voor Langdurige Zorg en Sport, C. Helder

De Minister voor Primair en Voortgezet Onderwijs, A.D. Wiersma