Brief regering : Kabinetsappreciatie WRR-rapport Rechtvaardigheid in klimaatbeleid

Nr. 1236 BRIEF VAN DE MINISTERS VOOR KLIMAAT EN ENERGIE EN VAN INFRASTRUCTUUR EN WATERSTAAT

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 2 juni 2023

Behoud van onze welvaart en welzijn voor huidige en toekomstige generaties vraagt
dat we onze uitstoot van broeikasgassen de komende decennia radicaal verminderen.
De gemiddelde fossiele uitstoot per Nederlander ligt nog steeds ver boven de gemiddelde
uitstoot per wereldburger. Daarom heeft Nederland tegenover de huidige en toekomstige
generaties in Nederland én in andere landen een verantwoordelijkheid om ambitieus
klimaatbeleid te voeren. Daarnaast is er een versnelling nodig in het klimaatbestendig
maken van Nederland door middel van klimaatadaptatie. Niets doen betekent dat er tot
2050 alleen al voor Nederland tussen de € 77,5 en 173,6 miljard aan klimaatschade
kan zijn.1

Het kabinet realiseert zich dat het klimaatbeleid veel van mensen, bedrijven, industrie,
landbouw, maatschappelijke organisaties en de overheid vraagt. Ambitieus klimaatbeleid
vraagt onder andere om verduurzaming van de energiesector en de industrie, om anders
en minder te produceren en consumeren, om het aanpassen van de woning en om anders
reizen. Dit brengt voordelen met zich mee, zoals een comfortabele woning zonder tocht,
een lagere energierekening en een gezonder leven. Het kabinet hecht veel waarde aan
een rechtvaardige verdeling van deze lasten en lusten. Daarom zijn we dankbaar voor
het rapport «Rechtvaardigheid in klimaatbeleid. Over de verdeling van klimaatkosten»
dat de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (WRR) op 16 februari aan ons,
de Minister voor Klimaat en Energie en de Minister van Infrastructuur en Waterstaat
heeft aangeboden.

In dit rapport laat de WRR zien dat er verschillende manieren zijn waarop de gevolgen
van klimaatbeleid over de samenleving verdeeld kunnen worden. Klimaatbeleid omvat
niet alleen mitigatiebeleid, gericht op het reduceren van broeikasgassen, maar ook
adaptiebeleid en het repareren van klimaatschade. De WRR presenteert tien verschillende
verdelingsbeginselen die tot een rechtvaardige verdeling leiden. Een voorbeeld van
een verdelingsprincipe is grootste nut, waarbij we de klimaatopgave zo verdelen dat we tegen zo laag mogelijke kosten maximaal
resultaat behalen. Andere voorbeelden zijn de vervuiler betaalt, de
sterkste schouders dragen de zwaarste lasten, verdeling op basis van bestaande rechten of op basis van eigen verantwoordelijkheid. De WRR doet geen uitspraak over welke verdeling het meest rechtvaardig is, maar
laat zien dat er wat te kiezen valt. De WRR doet drie aanbevelingen aan het kabinet:

1. Verbreed het debat en behandel het klimaatbeleid als een verdelingsvraagstuk. Hiertoe
biedt de WRR onderstaande tien verdelingsbeginselen, verdeeld over vier categorieën.

2. Veranker de aandacht voor rechtvaardigheid in het beleidsproces door de verdelingsbeginselen
stelselmatig en vroegtijdig expliciet te maken.

3. Zorg voor institutionele borging en toetsing van de aandacht voor een rechtvaardige
verdeling van klimaatkosten.

Figuur 1 Overzicht van verdelingsbeginselen uit het WRR rapport

In de Kamerbrief bij het Klimaatpakket is het kabinet kort ingegaan op de aanbevelingen
van de WRR.2 Het kabinet omarmt deze aanbevelingen. Ten eerste omdat dit kabinet een rechtvaardige
transitie nastreeft. Ten tweede omdat, zoals de WRR aangeeft, maatschappelijk draagvlak
voor ambitieus en effectief klimaatbeleid cruciaal is voor het slagen van de transitie.
Om draagvlak te versterken moet er stelselmatig aandacht zijn voor de rechtvaardigheid
van verdelingen. De WRR stelt niet dat het beleid momenteel onrechtvaardig is, maar
wel dat de principes die ten grondslag liggen aan klimaatbeleid vaak niet expliciet
worden gemaakt. Impliciet hanteert het kabinet bepaalde principes wel al in het klimaatbeleid.
Zoals bij mitigatiebeleid, waar het principe op basis van grootste nut van oudsher een belangrijke leidraad voor het kabinet is geweest om uitstoot van
broeikasgassen zo efficiënt mogelijk terug te dringen en de kosten voor de maatschappij
laag te houden. Vanuit Europees mitigatiebeleid wordt het beginsel de vervuiler betaalt bijvoorbeeld toegepast met het emissiehandelssysteem voor broeikasgassen van bedrijven.
Met subsidies voor het verduurzamen van woningen zorgt het kabinet dat de verduurzamer verdient.

Ook bij adaptatiebeleid, het verminderen van kwetsbaarheid voor een veranderend klimaat,
worden al rechtvaardigheidsprincipes meegenomen. Zo hanteert het waterveiligheidsbeleid
eenzelfde basisveiligheidsniveau voor iedere inwoner van Nederland. Een ander voorbeeld
is de keuze van het kabinet om water en bodem sturend te laten zijn bij ruimtelijke
keuzes, waar het principe «niet afwentelen» centraal staat. We wentelen kosten niet
meer af op toekomstige generaties, naar andere gebieden of functies, en niet van privaat
naar publiek. Het is niet rechtvaardig om nu initiatieven te nemen waarvan later meerkosten
op tafel komen door bijvoorbeeld bodemdaling, bodem en watervervuiling, te veel of
te weinig water.

Bij beleid voor schade ten gevolge van klimaatverandering ligt verdeling op basis van eigen verantwoordelijkheid ten grondslag door middel van verzekeringen. De aanvullende Wet tegemoetkoming schade
bij rampen (Wts) is in belangrijke mate in lijn met het door de WRR geformuleerde
beginsel verdeling op basis van bestaande rechten.

Toepassing van deze beginselen kan tot spanning leiden met andere rechtvaardigheidsbeginselen.
Zoals draagkracht en solidariteit wanneer niet iedereen de middelen heeft om zich te verzekeren tegen schade of te
investeren in verduurzaming. Om deze spanningen inzichtelijk te maken en het gesprek
te verbreden is het, zoals de WRR stelt, belangrijk om de toepassing van deze beginselen
aan de voorkant expliciet te maken. Daarom gaan we hieronder in op de acties die het
kabinet neemt in lijn met de drie aanbevelingen van de WRR. Deze reactie is ook mede
namens de Minister van Justitie en Veiligheid vanwege de verantwoordelijkheid voor
de Wet tegemoetkoming schade bij rampen en de Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid
vanwege de verantwoordelijkheid voor het inkomensbeleid.

Tegelijkertijd merkt het kabinet op dat de WRR een deel van het verhaal schetst, namelijk
dat van verdelende rechtvaardigheid hier en nu. Nederland heeft echter ook een verantwoordelijkheid
naar andere landen3 en naar toekomstige generaties in binnen- en buitenland die zullen leven met de gevolgen
van ons huidige handelen.

Dit kabinet wil daarom bij het maken van klimaatbeleid ook de impact op andere landen
en toekomstige generaties meenemen. Conform toezegging aan uw Kamer, zijn er in 2021
en 2022 al experimenten met de generatietoets uitgevoerd.4 De resultaten hiervan zijn ook met uw Kamer gedeeld.5 Ook is ons klimaatbeleid in grote mate gekoppeld aan internationale afspraken waar
we ons aan moeten houden. We spannen ons in voor een gelijk speelveld, een rechtvaardigheidsbeginsel
waarbij «iedere speler het spel speelt volgens dezelfde regels». Internationaal gezien
heeft dit bijvoorbeeld invloed op de mate waarin we in Nederland het principe «de
vervuiler betaalt» toe kunnen passen, zonder dat inwoners over de grens gaan shoppen
of bedrijven verhuizen naar landen met minder beprijzing. Over de internationale inzet
van het kabinet voor rechtvaardigheid wordt uw Kamer o.a. geïnformeerd via de jaarlijkse
kamerbrief over de uitvoering van de Internationale Klimaatstrategie.

Acties die dit kabinet neemt

Mitigatiebeleid

Het kabinet streeft rechtvaardig mitigatiebeleid na. Ten eerste door ambitieus klimaatbeleid
te voeren. Hiermee beperken we de negatieve gevolgen van klimaatverandering voor onze
gezondheid, leefomgeving en economie. Ten tweede door de benodigde transitie op een
rechtvaardige manier vorm te geven, met aandacht voor een eerlijke verdeling van kosten
en baten.

In lijn met de eerste aanbeveling van de WRR neemt het kabinet in lopende beleidstrajecten
de rechtvaardigheidsbeginselen van de WRR al zoveel mogelijk mee om het debat over
rechtvaardigheid te verbreden. In de voorjaarsbesluitvorming is hier aandacht aan
besteed, zoals omschreven in de Voorjaarsnota die met uw Kamer is gedeeld.6 Hiermee is inzichtelijk gemaakt dat het kabinet met de aanvullende klimaatmaatregelen
niet meer alleen het rechtvaardigheidsbeginsel grootste nut nastreeft, maar ook aandacht heeft voor de beginselen onder draagkracht en solidariteit door lastenstijgingen voor lage en middeninkomens zoveel mogelijk te beperken. Naast
aandacht voor de verdeling van lasten, vindt het kabinet het vergroten van het vermogen
van mensen om in actie te komen van belang voor klimaatrechtvaardigheid. In het Nationaal
Plan Energiesysteem 2050 (NPE)7 en de aanpak van energiearmoede waar het Rijk samen met decentrale overheden aan
werkt8 wordt rechtvaardigheid, met oog voor o.a. de beginselen van de WRR, een expliciet
onderdeel.

Het kabinet geeft opvolging aan de oproep om principes van verdeling in het klimaatbeleid
te expliciteren. De Klimaatwet schrijft al voor dat het kabinet aspecten van verdeling
naar aanleiding van het voorgenomen (klimaat)beleid aandacht geeft. De WRR biedt nieuwe
handvatten om hieraan goed invulling te geven. Het kabinet zal daarom in het Klimaatplan
elke vijf jaar en voor het eerst in 2024, wanneer het tweede klimaatplan wordt vastgesteld,
ingaan op de verdelende rechtvaardigheid en de wijze waarop daarmee in de besluitvorming
rekening is gehouden. Met een kwalitatieve duiding maken we verdelende rechtvaardigheid
vroegtijdig in het beleidsproces expliciet. Bijvoorbeeld door in het Klimaatplan voorstellen
en verkenningen voor toekomstig beleid inzichtelijk te maken met de rechtvaardigheidsprincipes
en afwegingen die daaraan ten grondslag liggen. Het is daarbij belangrijk om naar
verschillende doelgroepen te kijken en in beeld te hebben wie lasten ervaren van klimaatbeleid
en wie niet. In de Klimaatnota dit najaar zal het kabinet tevens een uitgebreide beschouwing
opnemen over de verdelingsbeginselen die ten grondslag liggen aan het huidige klimaatbeleid
en de keuzes (in sectoren en ten aanzien van instrumenten) die politiek zijn gemaakt
in de besluitvorming dit voorjaar.9

Omdat wat men rechtvaardig vindt verschilt per vraagstuk en per persoon, vindt het
kabinet het belangrijk om perspectieven hierop te blijven ophalen bij burgers. Naar
aanleiding van het WRR-rapport wil ik, in overleg met uw Kamer, kijken of rechtvaardigheid
een nadrukkelijk onderdeel kan zijn van het mogelijke nationale burgerforum over klimaat-
en energiebeleid. Daarnaast merkt het kabinet op dat maatregelen begrijpelijk moeten
zijn. Burgers en Mkb’ers die wel willen, moeten ook begrijpen hoé. Eerder is uw Kamer
ook geïnformeerd over de acties die het kabinet met TNO onderneemt om beter zicht
te krijgen op deze zorgen bij verschillende doelgroepen.10

Als derde aanbeveling stelt de WRR dat aandacht voor een rechtvaardige verdeling van
klimaatkosten institutioneel geborgd en getoetst moet worden. Het kabinet meent dat
de huidige Klimaatwet al voldoende borging biedt, omdat in deze wet is opgenomen dat
er een beschouwing moet zijn van «het tot stand komen van een eerlijke en betaalbare
transitie».11 De Raad van State toetst of de Klimaatwet wordt gevolgd en beziet of het Klimaatplan
«inzicht geeft in de verdeling van kosten en baten»12. Zoals hierboven uiteengezet zal het kabinet het WRR-advies benutten om invulling
te geven aan de wet.

Specifiek ten aanzien van het in kaart brengen van lasteneffecten geldt voor het klimaatbeleid
hetzelfde als voor de lasteneffecten van ander beleid. Inzicht in de lasteneffecten
is van belang. Naast bijvoorbeeld een tekort aan tijd of kennis, onvoldoende spaargeld,
complexiteit van regelingen, is er een groeiende groep mensen die moeite heeft om
financieel mee te komen. De beleidsmatige lasten worden elk jaar gewogen in augustus,
als onderdeel van de jaarlijkse lastenbesluitvorming («koopkrachtplaatjes»). Het kabinet
beziet de effecten van beleid integraal. Mitigerende maatregelen van effecten op de
inkomensverdeling of de lasten van bedrijven en maatschappelijke organisaties kunnen
dus ook buiten het klimaatdomein gevonden worden. Omdat nog niet alle effecten van
klimaatmaatregelen tot in detail in de koopkrachtbesluitvorming worden meegenomen,
vindt het kabinet het wenselijk om meer inzicht te krijgen in de inkomenseffecten
van klimaatbeleid. Bij de formatie zijn daarom extra middelen vrijgemaakt voor het
CPB voor additioneel klimaatonderzoek op dit vlak. Daarbij zal het zwaartepunt van
aanvullende analyses liggen bij lastenontwikkeling voor huishoudens als gevolg van
afzonderlijke klimaatmaatregelen.13 Hierbij zal waar mogelijk en relevant is ook gekeken worden naar de samenstelling
van huishoudens en de betreffende woonsituatie zoals type woning.

Adaptatiebeleid

Naast het zoveel mogelijk beperken van klimaatverandering met mitigatiebeleid, werkt
het kabinet toe naar een klimaatbestendig Nederland voor iedereen. De Nationale Adaptatiestrategie
(NAS) uit 2016 zet hiervoor de koers uit en heeft als doel om de negatieve effecten
van klimaatverandering te verkleinen of tenminste beheersbaar te houden.

De kosten om Nederland aan te passen aan klimaatverandering zullen de komende jaren
naar verwachting sterk stijgen. Aandacht voor de verdeling van klimaatkosten wordt
daarmee steeds belangrijker. In de nieuwe NAS, die in 2025–2026 wordt herzien, zullen
daarom concrete doelen worden opgenomen en de kosten voor adaptatiebeleid meer inzichtelijk
worden gemaakt.14 Daarbij wil het kabinet ook meer oog hebben voor de effecten van klimaatverandering
en klimaatadaptatie voor mens, cultuur en natuur. Verder zal in het proces om te komen
tot de nieuwe NAS aandacht worden besteed aan een rechtvaardige procedure. De WRR
omschrijft dit als een eerlijk proces waarbij belangen en opvattingen van alle betrokken
partijen aan bod komen. Voor de NAS zal meer nadruk worden gelegd op het betrekken
van maatschappelijke organisaties om beter zicht te krijgen op de perspectieven van
minderheden en kwetsbare groepen.

Met betrekking tot waterveiligheidsbeleid, waar het WRR-rapport specifiek naar kijkt,
wordt nu een evaluatie uitgevoerd van de Waterwet15 waar ook in beeld wordt gebracht wat de effecten zijn van de huidige bekostigingswijze
van het versterken van primaire waterkeringen op de lasten van de waterschappen. Daarmee
komt tijdig in beeld of de bekostigingswijze, zoals de 10 procent eigen bijdrage van
waterschappen, tot een knelpunt leidt bij een waterschap met een grote wateropgave
en/of weinig inwoners. Om de watersysteemheffing nog beter uitlegbaar en voorspelbaar
te maken, wordt de Waterschapswet op een aantal punten gewijzigd en zal het profijtbeginsel
beter worden toegepast.16

Eén van de principes die het WRR-rapport beschrijft, is de verdeling ten gunste van de minstbedeelden. De toepasbaarheid van dit principe willen we verkennen in het kader van de motie
van de leden De Hoop en Bromet.17 Voor deze motie zal een gesprek met decentrale overheden worden georganiseerd om
te verkennen hoe voorkomen kan worden dat mensen met lage- en middeninkomens achterblijven
in de minst toekomstbestendige woningen.

Het kabinet vindt het belangrijk om bij een rechtvaardige verdeling van klimaatkosten
ook te kijken naar Caribisch Nederland. Daar ondervinden mensen in toenemende mate
al de gevolgen van klimaatverandering. Daarom worden er stappen gezet om Caribisch
Nederland klimaatbestendig te maken, waarbij rekening wordt gehouden met de wensen
van de openbare lichamen en de specifieke kenmerken van de eilanden en inwoners. Zo
is Bonaire bezig met de opzet van een klimaattafel, om te komen tot een geïntegreerde
aanpak voor de opgaven van adaptatie en mitigatie. Parallel hieraan wordt samen met
Saba en Sint Eustatius bepaald hoe deze eilanden kunnen komen tot een integraal klimaatplan.
Na de zomer komt het kabinet met een uitgebreide reactie op het advies van de heer
Nijpels18 over het opzetten van een of meerdere klimaattafels, waarbij aangegeven zal worden
hoe het Rijk deze processen op de BES-eilanden gaat ondersteunen.

Met 35 miljoen euro uit het coalitieakkoord wordt de komende jaren gewerkt aan het
Natuur- en Milieubeleidsplan Caribisch Nederland (NMBP). Het gaat om verschillende
projecten waarin het kabinet samenwerkt met de openbare lichamen aan het beschermen
van de natuur en het (mariene) milieu. Dit draagt bij aan klimaatadaptatie, bijvoorbeeld
door het tegengaan van overbegrazing, maatregelen van herbeplanting en beter regenwatermanagement.
Verder heeft Nederland op het VN Watercongres in New York van afgelopen maart de International
Panel on Deltas and Coastal Areas (IPDC) gelanceerd. Curaçao, Aruba, Sint Maarten,
Bonaire, Sint Eustatius en Saba zijn hierbij aangesloten. Het IPDC biedt een platform
waarbij ondersteuning geboden kan worden op het gebied van kennis en financieringsmogelijkheden
voor klimaatadaptatie.

Klimaatschadebeleid

Gebeurtenissen als de extreme wateroverlast in Limburg in juli 2021 zijn niet volledig
te ondervangen met adaptatie- en mitigatiemaatregelen. Met het veranderende en extremer
wordende weer neemt de schade toe. Nu al levert extreme regenval jaarlijks miljoenen
euro aan schade op aan onder andere auto’s en gebouwen. Maar ook grootschalige schade
aan publieksruimten en infrastructuur zal toenemen. De lasten voor overheden kunnen
daarmee fors zijn.

Schade wordt in Nederland momenteel met name opgevangen door verzekeringen. De Rijksoverheid
kan, in geval van een ramp als bedoeld in artikel 1 van de Wet veiligheidsregio’s,
op grond van de Wts een tegemoetkoming verstrekken in de schade die niet redelijkerwijs
verzekerbaar is.

De WRR ziet als effecten van het systeem van verzekeringen en het Wts-vangnet dat
het een prikkel kan geven om verantwoordelijkheid naar de overheid te schuiven, mensen
met een hoger inkomen vaak in absolute zin meer aan compensatie ontvangen en de toepassing
van Wts onvoorspelbaar is. De WRR adviseert daarom:

1. duidelijker criteria op te stellen wanneer Wts wel en niet ingezet wordt;

2. nader te onderzoeken in hoeverre aanvullende verzekeringen mogelijkheden kunnen bieden;

3. opnieuw te wegen wat de verdelingseffecten zijn, in het licht van toenemende klimaatschade.

De Rijksoverheid kan de Wts inzetten bij een ramp (als bedoeld in artikel 1 van de
Wet veiligheidsregio’s) door een zoetwateroverstroming, een aardbeving of een andere
ramp van tenminste vergelijkbare orde. Als criteria voor de inzet van Wts gelden onder
meer dat alleen schade en kosten die 1) niet redelijkerwijs verzekerbaar, 2) niet
anderszins verhaalbaar en 3) niet vermijdbaar zijn, voor een tegemoetkoming in aanmerking
komen.19 Er is bovendien geen volledige vergoeding van de schade en kosten mogelijk. De Wts
is derhalve uitdrukkelijk bedoeld als vangnet. Door de criteria en voorwaarden van
de Wts speelt anticipatie op overheidscompensatie nauwelijks of geen rol.

Het Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatiecentrum (WODC) start dit jaar, in opdracht
van het Ministerie van Justitie en Veiligheid (JenV), met een onderzoek op basis waarvan
een beleidsmatige en politieke afweging kan worden gemaakt of de Wts voldoende toekomstbestendig
is, ook gelet op onder meer de rechtszekerheid voor toekomstig gedupeerden en op de
bestaande en in ontwikkeling zijnde verzekeringsmogelijkheden en de mogelijke gevolgen
voor het systeem van verzekeringen en het Wts-vangnet. Daarnaast zal in kaart worden
gebracht in hoeverre en hoe de werking van de Wts kan worden uitgebreid naar Caribisch
Nederland, of dat er goede en uitlegbare redenen zijn om dat niet te doen.

De Minister van Financiën verkent samen met onder andere de Minister van Infrastructuur
en Waterstaat en de verzekeringssector of en op welke wijze de overheid een rol kan
spelen om te zorgen dat klimaatgerelateerde schade voldoende wordt gedekt. Daarbij
wordt ook gekeken of de verzekerbaarheid van huishoudens en zakelijke partijen tegen
schade die volgt uit overstromingen van primaire keringen en weersextremen wel of
niet wenselijk is. Het is in beginsel wenselijk dat huishoudens en zakelijke partijen
zich kunnen verzekeren tegen schade die voortvloeit uit overstromingen en weersextremen.
Een goed functionerende private verzekeringsmarkt is een voorwaarde hiervoor. Uitgangspunt
is dat iedereen zijn eigen schade draagt.

Ten aanzien van het derde advies zal in het hierboven aangekondigde onderzoek naar
de toekomstbestendigheid van de Wts tevens gekeken worden naar de verdelingseffecten
die kunnen optreden als gevolg van de toepassing van de Wts. Zo is onder meer de wijze
waarop de hoogte van de tegemoetkoming wordt bepaald (eigen risico en berekeningsgrondslagen)
een element van het onderzoek, evenals in hoeverre de verwachtingen ten aanzien van
de toepassing van de Wts aansluiten bij de feitelijke toepassing hiervan.

Aandacht voor rechtvaardigheid ook buiten klimaatbeleid

Het kabinet vindt het belangrijk dat er brede aandacht voor rechtvaardigheid komt.
Daarom is het kabinet voornemens om het rapport van de WRR te vertalen in een concrete
handreiking voor beleidsmakers in het Beleidskompas. Het Beleidskompas biedt een richtinggevende
structuur die helpt om het beleidsvoorbereidingsproces goed vorm te geven met goede
beleidskwaliteit als doel.20 Over de huidige uitgangspunten van het Beleidskompas is uw Kamer eind 2022 geïnformeerd.21 Door rechtvaardigheid, in de vorm van de verdelingsprincipes die de WRR noemt, vast
onderdeel te maken van het Beleidskompas kan dit aan de voorkant van het maken van
beleid (dus breder dan alleen klimaatbeleid) een expliciete rol spelen.

De Minister voor Klimaat en Energie, R.A.A. Jetten

De Minister van Infrastructuur en Waterstaat, M.G.J. Harbers