Brief regering : Evaluatie Energie Beheer Nederland (EBN)

Nr. 396 BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN ECONOMISCHE ZAKEN EN KLIMAAT

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 1 juni 2023

Volgens de nota deelnemingenbeleid1 dienen staats- en beleidsdeelnemingen één keer in de zeven jaar te worden geëvalueerd.
De laatste evaluatie naar Energie Beheer Nederland (EBN) heeft plaatsgevonden in 2015.
Ik heb daarom adviesbureau Ecorys begin 2022 de opdracht gegeven om de doeltreffendheid
en doelmatigheid van de huidige taken en activiteiten van EBN te evalueren. Gelet
op de dynamische omgeving waar EBN zich in bevindt, heb ik de onderzoekers ook verzocht
om te kijken naar hoe in de toekomst eventuele nieuwe taken en activiteiten bij EBN
kunnen worden vormgegeven. Met deze brief informeer ik uw Kamer over de uitgevoerde
evaluatie en de conclusies die ik daaraan verbind.

Taken en activiteiten EBN

EBN is opgericht om een doelmatige opsporing en winning, een planmatig beheer en een
optimale afzet van olie en gas te borgen (artikel 82, eerste lid, van de Mijnbouwwet).
Vanuit dit belang neemt EBN voor 40% deel in projecten voor de opsporing en winning
van olie en gas op land en op zee. Daarnaast neemt EBN deel in het samenwerkingsverband
voor de winning en verkoop van aardgas uit het Groningenveld. Vanuit die rol draagt
EBN ook bij aan de kosten voor schade en versterken in Groningen. Daarnaast heeft
EBN tot taak om overeenkomsten met vergunninghouders af te sluiten om te borgen dat
olie- en gasinfrastructuur na het einde van het productieproces wordt opgeruimd en
kan EBN inlichtingen aan het Ministerie van EZK verstrekken voor de beoordeling van
de uitvoerbaarheid van voorgenomen klimaat- en energiebeleid.

Naast deze wettelijke taken voert EBN ook andere activiteiten uit, waarvoor ik of
één van mijn voorgangers op grond van artikel 82, derde lid, van de Mijnbouwwet instemming
heb verleend. EBN heeft in 2009 instemming gekregen voor 40% deelname in de gasopslag
Bergermeer om het publieke belang van voorzienings- en leveringszekerheid te borgen.
Daarnaast heeft EBN instemming gekregen om deel te nemen aan geothermieprojecten,
indien vergunninghouders dit wenselijk vinden. Het doel van deze deelname van EBN
is om de ontwikkeling van geothermieprojecten te stimuleren. Op 11 oktober 2022 is
een wetvoorstel tot wijziging van de Mijnbouwwet aangenomen, waarmee deelname van
EBN bij geothermieprojecten voor vergunninghouders verplicht wordt in het belang van
kennisdeling en -borging2. Verder heeft EBN instemming om met het Havenbedrijf Rotterdam en Gasunie het Porthos
project te ontwikkelen voor de aanleg van een CO2-transportsysteem in het Rotterdamse havengebied en de opslag van CO2 vanuit de Rotterdamse industrie onder de Noordzee. Ook is EBN één van de initiatiefnemers
van het Aramis-project dat gericht is op het realiseren van een grootschalige CO2-transportinfrastructuur die opslag van CO2 in lege gasvelden op de Noordzee mogelijk maakt. EBN neemt aan deze projecten deel
met als doel de markt van CO2-opslag op gang te brengen. Tot slot heeft EZK instemming en subsidie aan EBN verleend
om gas in gasopslag Bergermeer op te slaan in aanloop van de winter 2022–2023 en de
winter 2023–2024 voor zover de markt dat niet doet in het kader van het borgen van
energieleveringszekerheid. Omdat het evaluatieonderzoek begonnen is voor de Russische
inval in Oekraïne en voor de presentatie van het rapport door de parlementaire enquêtecommissie
aardgaswinning Groningen, zijn deze aspecten niet meegenomen in het onderzoek.

Conclusies en aanbevelingen

Ecorys concludeert dat EBN haar wettelijke taken op het gebied van olie en gas doeltreffend
invult en daarmee bijdraagt aan de publieke belangen. Ook draagt de 40%-deelname van
EBN in gasopslag Bergermeer bij aan het publieke belang van voorzieningszekerheid.
Ecorys geeft aan dat veel partijen een rol voor EBN zien op het gebied van CO2-opslag en geothermie en dat zij EBN’s expertise over deze onderwerpen waarderen.
Marktpartijen in beide sectoren verwachten een visie over hoe EBN gaat bijdragen aan
de ontwikkeling van de sector in de komende jaren. Daarnaast wijzen de onderzoekers
op een mogelijk risico van rolvermenging of tegenstrijdige belangen, omdat EBN zowel
bij CO2-opslag als bij geothermie meerdere rollen vervult.

Een belangrijke conclusie van Ecorys is dat de communicatie en samenwerking tussen
het Ministerie van EZK en EBN sinds de evaluatie in 2015 sterk is verbeterd. De relatie
tussen de organisaties is volgens het onderzoeksbureau doeltreffend. Verder is er
sinds de evaluatie in 2015 een duidelijkere scheiding aangebracht tussen de aandeelhoudersrol
en beleidsrol van het ministerie. Dit functioneert volgens Ecorys goed. Hiermee is
invulling gegeven aan de belangrijkste aanbevelingen uit de vorige evaluatie. Volgens
Ecorys is de doelmatigheid van EBN als organisatie niet goed te beoordelen, omdat
EBN lastig te vergelijken is met andere organisaties. Wel is er volgens het onderzoeksbureau
vanuit het Ministerie van EZK aandacht voor doelmatigheid en stuurt EBN ook onder
meer via Inspire en Nexstep op kostenbesparing binnen de bestaande activiteiten.

Op mijn verzoek heeft Ecorys in de evaluatie een kader opgenomen dat ik kan gebruiken
om tot een gedegen afweging te komen over mogelijke nieuwe taken en activiteiten van
EBN ten aanzien van de energietransitie. In dit kader zijn ook de aandachtspunten
uit het rapport «In publieke handen» van de Algemene Rekenkamer meegenomen. Dit kader
bevat goede handvatten om een gedegen afweging te kunnen maken over mogelijke nieuwe
taken en activiteiten en zal ik gebruiken bij toekomstige besluitvorming.

Ecorys heeft verder in het rapport een aantal concrete aanbevelingen aan mij en EBN
opgenomen om de doeltreffendheid en doelmatigheid te verbeteren. Deze aanbevelingen
neem ik samen met EBN ter harte. Op een aantal aanbevelingen ga ik in deze brief graag
nader in.

De onderzoekers adviseren om in een vroeg stadium duidelijkheid te geven over marktordening
van nieuwe markten en de rol van staats- en beleidsdeelnemingen (waaronder EBN) hierin.
Het kabinet komt voor het zomerreces van 2023 met het eerste Nationaal Plan Energiesysteem
waarin de ontwikkeling van het energiesysteem richting 2050 centraal staat. Daarin
zal het kabinet ook ingaan op de aansturing van de energietransitie vanuit de overheid,
waaronder de inzet van instrumenten zoals staats- en beleidsdeelnemingen. In de Kamerbrieven
over de rol van EBN in de energietransitie3 en de rol van staatsdeelnemingen in CO2-opslag4 is reeds een doorkijk gegeven van mogelijke toekomstige taken en activiteiten van
EBN bij nieuwe markten. In opdracht van de Minister voor Klimaat en Energie, de Minister
van Economische Zaken en Klimaat en en mij is nader onderzoek verricht naar de rol
van EBN in CO2-opslag. Uw Kamer wordt hierover voor de zomer geïnformeerd. Daarnaast verricht ik
op dit moment onderzoek naar de technische potentie en het mogelijk marktfalen bij
het hergebruik van bestaande mijnbouwlocaties en -infrastructuur voor productie, transport
en opslag van waterstof en groen gas. Op basis daarvan kijk ik naar welke rol de overheid,
en in het bijzonder staats- en beleidsdeelnemingen, zouden kunnen of moeten spelen.
Uw Kamer zal ook over de uitkomsten hiervan worden geïnformeerd. Tot slot komt het
kabinet voor de zomer van 2023, in lijn met de motie van leden Erkens en Kröger5, met een langetermijnvisie over de inzet van de Nederlandse gasopslagen. Daarin wordt
ook gekeken naar de rol van EBN.

Op dit moment komt het initiatief voor nieuwe taken en activiteiten vaak vanuit EBN.
De onderzoekers bevelen mij aan om vaker gebruik te maken van artikel 82, tweede lid,
van de Mijnbouwwet (Mwb), waarmee ik taken aan EBN kan toewijzen. Ik waardeer het
initiatief dat EBN in de afgelopen jaren heeft genomen op het gebied van de energietransitie.
Tegelijkertijd vind ik het van belang dat ik voldoende mogelijkheden heb om, waar
gewenst, taken aan EBN op te dragen. Artikel 82, tweede lid, van de Mijnbouwwet biedt
de mogelijkheid voor mij om met een besluit in plaats van een wetswijziging structurele
taken aan EBN op te dragen. Echter, om deze bepaling toe te kunnen passen, moet bij
algemene maatregel van bestuur (AMvB) eerst worden omschreven op basis van welke algemene
belangen taken aan EBN kunnen worden opdragen. Op basis van de uitkomsten van de onderzoeken
over CCS en hergebruik van bestaande mijnbouwlocaties en -infrastructuur voor duurzame
gassen, zal ik verkennen in welke mate het opstellen van een dergelijke AMvB zinvol
is bovenop de bestaande mogelijkheid om nieuwe structurele taken wettelijk vast te
leggen in de Mijnbouwwet. Ik zal uw Kamer hier eind 2023 over informeren.

Ecorys signaleert in het rapport dat nieuwe taken en activiteiten vaak een hoger risicoprofiel
hebben. Daarom adviseert Ecorys om een lagere investeringsdrempel voor goedkeuring
van de aandeelhouder te hanteren. De investeringsdrempel ad. € 50 mln voor de dochtermaatschappijen
van EBN waarvoor aandeelhoudersgoedkeuring benodigd is, is in 2021 reeds verlaagd.
Voor EBN B.V. geldt een investeringsdrempel van € 200 mln waarvoor aandeelhoudersgoedkeuring
benodigd is. Onder deze drempels kan aandeelhoudersgoedkeuring ook vereist zijn indien
EBN of dochtermaatschappijen van EBN een duurzame samenwerking aangaan of verbreken.
Ik zal in de komende periode verkennen of een verdere verlaging van de investeringsdrempels
wenselijk en uitvoerbaar is en uw Kamer hier eind 2023 over informeren. Verder doen
de onderzoekers de suggestie om, indien het aantal investeringsvoorstellen in de toekomst
toeneemt, een investeringscommissie in te stellen naar het model van participatiebedrijven.
Het instellen van een investeringscommissie vind ik op dit moment niet verstandig,
omdat dit zou kunnen leiden tot vermenging van verantwoordelijkheden en extra werklast.
Mocht het aantal investeringsvoorstellen in de toekomst toenemen, dan zal ik dit voorstel
opnieuw bekijken.

Op grond van de Mijnbouwwet (artikel 83, derde lid) mag EBN de inkomsten uit wettelijke
taken niet inzetten voor activiteiten, waarvoor op grond van artikel 82, derde lid,
van de Mijnbouwwet instemming is verleend. Daardoor moet er voor iedere nieuwe activiteit
afzonderlijk financiering worden geregeld. Volgens Ecorys is dit niet efficiënt. De
onderzoekers bevelen aan om een «ontwikkelbudget» in te stellen voor EBN, waaruit
EBN onder voorwaarden nieuwe activiteiten kan bekostigen. Ik wil hiervoor de mogelijkheden
verkennen en zal uw Kamer daar eind 2023 over informeren.

Tot slot

EBN speelt een belangrijke rol bij de uitvoering van het klimaat- en energiebeleid
van het kabinet. De uitvoering van de aanbevelingen uit het Ecorys-rapport draagt
daaraan bij. In het Nationaal Plan Energiesysteem zal uw Kamer geïnformeerd worden
over de aansturing van de energietransitie vanuit de overheid, waaronder de inzet
van instrumenten zoals staats- en beleidsdeelnemingen. Daarnaast zal ik uw Kamer informeren
over de uitkomsten van het onderzoek naar de rol van EBN in CCS en het onderzoek naar
mogelijk marktfalen bij het hergebruik van mijnbouwlocaties en infrastructuur bij
duurzame gassen. Verder zal het kabinet voor de zomer van 2023 een langetermijnvisie
over de inzet van de Nederlandse gasopslagen met uw Kamer delen. Ook zal ik uw Kamer
nader informeren over de verkenningen naar mogelijkheden voor het instellen van een
«ontwikkelbudget» en de wenselijkheid om de investeringsdrempels te verlagen en een
AMvB op te stellen op basis waarvan ik via artikel 82, tweede lid, van de Mijnbouwwet
structurele taken aan EBN kan opdragen.

Tot slot gaat de kabinetsreactie op het rapport van de parlementaire enquêtecommissie
aardgaswinning Groningen in op de aanbevelingen met betrekking tot EBN en publiek-private
samenwerkingen (Kamerstuk 35 561, nr. 17).

De Staatssecretaris van Economische Zaken en Klimaat, J.A. Vijlbrief