Brief regering : Geannoteerde agenda JBZ-Raad op 8 en 9 juni 2023

Nr. 830
BRIEF VAN DE MINISTERS VAN JUSTITIE EN VEILIGHEID EN VOOR RECHTSBESCHERMING EN DE
STAATSSECRETARIS VAN JUSTITIE EN VEILIGHEID

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 31 mei 2023

Hierbij bieden wij, mede namens de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties,
uw Kamer de geannoteerde agenda aan van de Raad Justitie en Binnenlandse Zaken op
8 en 9 juni 2023 in Luxemburg. De Minister voor Rechtsbescherming en de Staatssecretaris
van Justitie en Veiligheid zullen deelnemen aan de JBZ-Raad. De Minister van Justitie
en Veiligheid zal om agendatechnische redenen niet deelnemen. Tevens maken wij van
deze gelegenheid gebruik om u te informeren over de Vendôme Groep en de Coalitie Europese
landen tegen ondermijning. Ook informeren wij u over de motie Tijdelijke noodmaatregelen
en geven wij een appreciatie van de mededeling van de Commissie over EU Terugkeerbeleid.
Tot slot treft uw Kamer in de bijlage het kwartaaloverzicht van de wetgevende voorstellen
op JBZ-terrein over het eerste kwartaal.

Vendôme Groep

Op 17 april 2023 werd de bijeenkomst van de Vendôme Groep in Amsterdam gehouden. De
Vendôme Groep is een periodiek informeel overleg tussen de Ministers van Justitie
van Nederland, Frankrijk, Duitsland, Spanje, Italië, België en Luxemburg met betrekking
tot justitiële grensoverschrijdende EU-samenwerking. ’s Ochtends vond een bilateraal
gesprek plaats tussen de Minister van Justitie en Veiligheid en de Spaanse Minister
van Justitie in het kader van het aankomend EU-Voorzitterschap. Tijdens de bijeenkomst
werden er drie onderwerpen besproken: contraterrorisme en extremisme; de gezamenlijke
aanpak van de georganiseerde criminaliteit, waar onder andere toegang tot digitale
data en ondergronds bankieren besproken werd; en justitiële samenwerking met betrekking
tot Oekraïne. De Ministers onderstreepten in alle discussies het belang van uitwisseling
en het delen van best practices onderling.

Coalitie Europese landen tegen georganiseerde en ondermijnende criminaliteit

Op 5 juni a.s. spreekt de Minister van Justitie en Veiligheid in Antwerpen haar ambtsgenoten
van Frankrijk, Duitsland, Spanje, Italië en België in de zogeheten coalitie Europese
landen tegen georganiseerde en ondermijnende criminaliteit. Deze bijeenkomst is het
vervolg op de ministeriële bijeenkomst van 7 oktober 2022 in Amsterdam. Het doel van
de coalitie is om de samenwerking in de strijd tegen georganiseerde en ondermijnende
criminaliteit tussen de landen te versterken en ervoor te zorgen dat de aanpak effectief
en up-to-date blijft. In aanwezigheid van vertegenwoordigers van de Europese Commissie,
Europol en Eurojust wordt de geboekte voortgang geëvalueerd en informatie gedeeld
over nationale, EU- en internationale ontwikkelingen.

Motie Tijdelijke noodmaatregelen

Enkele lidstaten hebben de afgelopen jaren gebruik gemaakt van tijdelijke noodmaatregelen,
onder andere vanwege verhoogde aantallen asielaanvragen. Naar aanleiding van de motie
van het lid Brekelmans heeft het kabinet de onderbouwing van deze noodmaatregelen
bezien.1

Zo kondigde Italië op 11 april jl. de noodtoestand af vanwege het groeiend aantal
ontschepingen. Dit betrof en een stijging van ongeveer 300% ten opzichte van dezelfde
periode in 2022. Volgens de Italiaanse regering leidde deze toename tot ernstige overbezetting
in de eerste opvangcentra en met name in de hotspot Lampedusa. Ook woog de Italiaanse regering de prognose mee dat de aantallen de komende
periode nog verder zouden stijgen, en achtte buitengewone maatregelen dringend nodig
om de hotspot te ontlasten en nieuwe faciliteiten te bouwen voor opvang en terugkeer. Om deze redenen
besloot de regering de noodtoestand af te kondigen gedurende zes maanden. Deze noodtoestand
is een bestuurlijke maatregel en zorgt er onder andere voor dat er aanvullende financiële
middelen kunnen worden vrij gemaakt. Per direct werd 5 miljoen euro toegewezen uit
het nationale noodfonds voor de uitvoering van de meest dringende maatregelen. Ook
is een speciale commissaris aangesteld. De noodtoestand wijzigt het toepasselijk wettelijk
kader voor het afhandelen van asielverzoeken niet. Het afkondigen van de noodtoestand
is in Italië overigens geen uitzonderlijk middel, de afgelopen jaren werd deze tientallen
keren uitgeroepen op andere beleidsterreinen.

Een andere vorm van tijdelijke noodmaatregelen is het herinvoeren van binnengrenscontroles.
Een overzicht met welke lidstaten dit momenteel doen, inclusief onderbouwing daarvan,
is te vinden op de website van de Europese Commissie.2 Op moment van schrijven hebben Noorwegen, Slowakije, Denemarken, Duitsland, Zweden,
Oostenrijk en Frankrijk om uiteenlopende redenen tijdelijk (gedeeltelijk) binnengrenscontroles
heringevoerd. Zo voert Noorwegen van 24 mei tot 4 juni binnengrenscontroles vanwege
een informele NAVO-ministeriële in Oslo en heeft Denemarken binnengrenscontroles ingevoerd
tot 11 november dit jaar onder andere vanwege de dreiging van terrorisme en georganiseerde
criminaliteit. Landen kunnen op basis van de Schengengrenscode hiertoe bij wijze van
uitzondering overgaan als er sprake is van een ernstige bedreiging voor de openbare
orde of de binnenlandse veiligheid. De omvang en de duur van het tijdelijk heringevoerde
grenstoezicht aan de binnengrenzen moeten echter beperkt blijven tot hetgeen strikt
noodzakelijk is om op de ernstige bedreiging te kunnen reageren.

Het kabinet acht in Nederland een dergelijke ernstige bedreiging voor de openbare
orde of binnenlandse veiligheid op dit moment niet aan de orde. Het kabinet heeft
ervoor gekozen om de Mobiel Toezicht Veiligheid (MTV)controles van de Koninklijke
Marechaussee in de binnengrenszone te intensiveren.

Zoals uw Kamer bekend, en uiteengezet in eerdere Kamerbrieven,4 is het kabinet niet voornemens de noodtoestand uit te roepen. Ook is er geen voornemen
om gebruik te maken van de wettelijke procedure van separate inwerkingstelling, zoals
dat is gedaan voor de opvang van ontheemden uit Oekraïne met de Wet verplaatsing bevolking.
Dat kan juridisch ook niet. Er is nu geen sprake van zogeheten buitengewone omstandigheden
die afkondiging van noodrecht nodig en mogelijk maken. Problemen die voortvloeien
uit al langer bestaande knelpunten in de opvang, moeten langs de normale weg en zo
nodig met aanpassing van de reguliere wetgeving worden aangepakt. De Raad van State
heeft dat recent bevestigd.

Appreciatie Mededeling Commissie over EU Terugkeerbeleid

Op 24 maart jl. heeft de Commissie een Mededeling gepresenteerd, getiteld «De wederzijdse
erkenning van terugkeerbesluiten en de bespoediging van terugkeer bij de uitvoering
van Richtlijn 2008/115/EG». De Commissie nam dit initiatief naar aanleiding van de
Europese Raadsconclusies van 9 februari jl. Voor Nederland is het (bespoedigen van)
terugkeer prioriteit en het kabinet heeft daarom ook gepleit voor acties ten behoeve
van terugkeer tijdens de Europese Raad. Het kabinet verwelkomt dat de Commissie opvolging
geeft aan de conclusies van de Europese Raad en zich inzet om terugkeer te bevorderen.
De aanbevelingen zijn overwegend staande praktijk voor Nederland.

De Commissie doet in haar Mededeling aanbevelingen voor het bespoedigen van terugkeer.
Allereerst beveelt de Commissie lidstaten aan om, bij een vreemdeling met een terugkeerbesluit
van een andere lidstaat, dit besluit na zorgvuldig onderzoek te erkennen als zijnde
een eigen terugkeerbesluit. Een ander belangrijk onderdeel van deze mededeling is
het zo snel mogelijk invoeren van informatie over identificatie, terugkeerbesluiten
en vertrek van vreemdelingen in het Schengeninformatiesysteem (SIS). Dit is sinds
kort mogelijk. Daarnaast doet de Commissie een aanbeveling voor het bespoedigen van
terugkeerprocedures door betere nationale coördinatie tussen relevante autoriteiten,
het verzorgen van adequate faciliteiten, gebruik maken van afspraken over versnelde
procedures in overnameovereenkomsten en het optimaal benutten van mogelijke steun
van Frontex. De Commissie doet ook aanbevelingen om vrijwillige terugkeer te bespoedigen,
onder andere door de suggestie om in specifieke situaties geen inreisverbod op te
leggen. Ook doet de Commissie aanbevelingen om tegen te gaan dat vreemdelingen zich
aan het toezicht onttrekken en daardoor niet kunnen worden teruggekeerd naar het land
van herkomst, onder andere op het vlak van effectieve alternatieven voor detentie.
Als laatste beveelt de Commissie lidstaten aan jaarlijks te rapporteren over terugkeerresultaten
zodat de voortgang op terugkeer beter kan worden gemonitord.

Het kabinet is van mening dat het verbeteren van de terugkeersamenwerking een belangrijke
prioriteit is voor de EU. Het kabinet waardeert dan ook dat de Commissie aanbevelingen
doet op dit vlak. Het kabinet staat in beginsel positief tegenover de aanbeveling.
Hierbij vindt het kabinet het belangrijk dat er een goede balans is tussen het vergroten
van de effectiviteit en uitvoerbaarheid van terugkeerbeleid en de rechten van vreemdelingen.
Deze aanbeveling sluit in grote lijnen goed aan op de Nederlandse uitvoering en beleid.
Het kabinet verwelkomt de aanbeveling om informatie over identificatie, terugkeerbesluiten
en vertrek van vreemdelingen zo snel als mogelijk in te voeren in SIS. Het kabinet
is overtuigd van de meerwaarde van informatie-uitwisseling, wanneer proportioneel
en in lijn met regels rondom privacy. Het kabinet heeft wel vragen over de toegevoegde
waarde voor de Nederlandse praktijk van de aanbeveling over het wederzijds erkennen
van terugkeerbesluiten. Uit jurisprudentie van de Raad van State blijkt dat Nederland
met de huidige Terugkeerrichtlijn geen terugkeerbesluiten van andere lidstaten kan
erkennen. Om een terugkeerbesluit van een andere lidstaat te kunnen integreren in
een Nederlandse terugkeerprocedure moet deze beschikbaar zijn in het Nederlands en
worden getoetst aan de hand van de Nederlandse wetgeving. Dit kan leiden tot een verzwaring
van de lasten voor de uitvoeringsorganisaties en de rechtspraak. Het is in de meeste
gevallen eenvoudiger zelf een terugkeerbesluit uit te vaardigen. Het kabinet verwelkomt
verder de aanbevelingen van de Commissie rondom het bespoedigen van het terugkeerproces
en gelooft met name dat versnelde asielprocedures aan de grens en adequate registratie
tot resultaat kunnen leiden. Het kabinet steunt de aanbevelingen om vrijwillige terugkeer
te laten toenemen en ziet een integrale inzet op zelfstandig en gedwongen terugkeer
als cruciaal. De voorstellen van de Commissie rondom onttrekken aan toezicht zijn
ook in lijn met het Nederlands beleid. In de aanbeveling van de Commissie ontbreekt
naar het oordeel van het kabinet aandacht voor de mogelijkheden voor detentie wanneer
er een hoog risico is op onttreking. Het kabinet zal zich ervoor inzetten om dit in
toekomstige voorstellen terug te zien. Het kabinet erkent de behoefte van de Commissie
om terugkeer binnen de EU beter te kunnen monitoren en zal zich er voor inspannen
dat dit niet leidt tot disproportionele administratieve lasten.

In het algemeen hebben lidstaten een positieve grondhouding ten aanzien van de aanbeveling.
Er is een aanzienlijke groep lidstaten, waaronder Nederland, die twijfels hebben over
de juridische en praktische haalbaarheid van het wederzijds erkennen van terugkeerbesluiten.

De Minister van Justitie en Veiligheid,
D. Yeşilgöz-Zegerius

De Minister voor Rechtsbescherming,
F.M. Weerwind

De Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid,
E. van der Burg

Geannoteerde agenda van de formele bijeenkomst van de Raad Justitie en Binnenlandse
Zaken, 8 en 9 juni 2023

I. Binnenlandse Zaken

1. Algemene staat van het Schengen gebied

= gedachtewisseling/stand van zaken

Op basis van een discussienotitie van het Zweedse voorzitterschap zal de Schengenraad
van gedachten wisselen over het Staat van Schengen Rapport (hierna: het Rapport),
dat de Europese Commissie 16 mei jl. heeft gepubliceerd, en vaststellen welke prioriteiten
die de Commissie heeft benoemd in het Rapport additionele aandacht verdienen. Het
kabinet verwelkomt het voornemen van het Voorzitterschap om te richten op een beperkt
aantal prioriteiten. Het discussiestuk met daarin de selectie van prioriteiten is
nog niet ontvangen.

De Commissie heeft voor de komende Schengencyclus zeven prioriteiten geïdentificeerd.
Het betreft 1) het consolideren en verder versterken van de Schengencyclus, 2) verder
versterken van de buitengrenzen om de huidige druk aan de grenzen het hoofd te kunnen
bieden, 3) bevorderen van effectiviteit terugkeer, 4) versterken van de interne veiligheid
van het Schengengebied ten aanzien van de aanpak van georganiseerde misdaad en de
handel in drugs, 5) Uitbreiding van het Schengengebied, 6) implementeren van alternatieven
voor binnengrenscontroles en 7) beter gebruik van bestaande instrumenten in het visumbeleid.
In algemene zin kan het kabinet deze prioriteiten steunen, behoudens dat de uitbreiding
van het Schengengebied in algemene zin voor het kabinet geen prioriteit is. Toetreding
kan alleen plaatsvinden als een lidstaat aan alle eisen van het Schengenacquis voldoet,
waarbij het kabinet bij de uitvoering van het Schengenacquis tevens oog heeft voor
een goed functionerende rechtsstaat.

Het kabinet is voornemens te pleiten voor meer aandacht voor het verder versterken
van de buitengrenzen om de hoge druk aan de grenzen het hoofd te bieden. Het op orde
hebben van de controles aan de buitengrenzen is immers een voorwaarde voor het goed
functioneren van een gebied zonder binnengrenzen. Het kabinet zal verder het belang
van tegengaan van secondaire migratiestromen binnen het Schengengebied onderstrepen.
De focus op de buitengrenzen kan ook positieve effecten hebben voor andere acties,
zoals het tegengaan van secundaire migratie en het zoeken naar alternatieven voor
binnengrenscontroles.

Een ander belangrijk onderwerp is het versterken van de zogeheten governance van het Schengengebied en daarbij zorgen voor een gecoördineerde, gestructureerde
en gezamenlijk Europese reactie op uitdagingen bij de toepassing van het Schengenacquis.
De periodieke Schengenevaluaties zorgen voor een goed beeld van de situatie en eventuele
tekortkomingen en geven concrete aanbevelingen voor verbeteringen. Hetzelfde geldt
voor de kwetsbaarheidsanalyses van Frontex. Het kabinet steunt het voorstel van de
Commissie om de Schengenraad een kader te bieden voor de follow-up van de acties die
voortvloeien uit deze evaluaties en als Schengenraad daarover aanbevelingen aan te
nemen.

Verder verwelkomt het kabinet de acties van de Commissie om de effectiviteit van terugkeer
te bevorderen door naast de externe dimensie en het sluiten van partnerschappen met
derde landen ook aandacht te besteden aan het optimaliseren van de interne dimensie
van het EU-terugkeerbeleid. Het kabinet zal steun uitspreken voor voortgang op onderwerpen
zoals vrijwillige terugkeer, ondersteuning door Frontex, uitwisselen van informatie
en het optimaal gebruik maken van (beleids)instrumenten, mits dit effectief en proportioneel
blijkt voor de uitvoering en daarnaast geen onnodige juridische belemmeringen opwerpt.
De inzet van de Commissie zou ook moeten zien op gedwongen terugkeer.

Het kabinet steunt daarnaast drie specifieke acties op het gebied van visumbeleid.
Nederland is uitgesproken voorstander van de herziening van het opschortings- en monitoringsmechanisme
voor visumvrije landen. Het kabinet onderschrijft verder het belang om de visumdienstverlening
te verbeteren. Het Nederlandse visumbeleid voldoet aan de Visumcode en andere relevante
Europese regelgeving, maar de lange wachttijden voor het aanvragen van een visum werden
in de laatste Schengenevaluatie van Nederland als ernstig knelpunt geïdentificeerd.5 Het Ministerie van Buitenlandse Zaken werkt hard aan het vergroten van de personele
capaciteit en de doorontwikkeling van digitale systemen om de grotere aantallen visumaanvragen
te kunnen verwerken. In de jaarlijkse Staat van het Consulaire wordt uw Kamer hier
verder over geïnformeerd. Tot slot hecht Nederland veel waarde aan lokale samenwerking
en afstemming in Schengenverband (het zogenaamde lokale Schengenoverleg in visumplichtige
derde landen), dat komt geharmoniseerde uitvoering van het visumbeleid ten goede.

Ook ziet het kabinet het belang van de versterking van de interne veiligheid van het
Schengengebied door de aanpak van georganiseerde misdaad en de handel in drugs. Voor
criminelen bestaan er immers geen grenzen. Hierbij is het van belang dat lopende Europese
en internationale initiatieven en de inzet van de Schengenraad complementair zijn.

Naar verwachting zullen de standpunten ten aanzien van additionele focus voor de geïdentificeerde
prioriteiten uiteenlopen. Een groep lidstaten, waaronder Nederland, zal aanvullende
aandacht vragen voor het versterken van het buitengrensbeheer en het tegengaan van
secundaire stromen. Voor een andere groep zijn acties als het uitfaseren van binnengrenscontroles
dan wel uitbreiding van het Schengengebied, prioriteit.

2. Visumbeleid: visum vrije regimes monitoren

= gedachtewisseling

Tijdens de JBZ-Raad zal worden gesproken over de monitoring van visumvrije regimes
en het opschortingsmechanisme voor visumvrije landen. Op het moment van schrijven
zijn nog geen discussiestukken beschikbaar. De lidstaten verwachten hiervoor nog een
mededeling van de Commissie waarin onder andere het tijdspad richting een Commissievoorstel
zal worden geschetst. Naar verwachting zal dit in de vorm van een rapport worden gepresenteerd.
Het kabinet verwelkomt dat de Commissie acties onderneemt om het opschortingsmechanisme
te herzien. Het kabinet is van mening dat het beheersen van de irreguliere migratie
een belangrijke prioriteit is voor de EU. Zoals eerder met uw Kamer gedeeld zal de
Nederlandse inzet zich richten op het verbeteren van de reikwijdte en effectiviteit
van het opschortingsmechanisme door onder andere het aanscherpen en toevoegen van
zogeheten triggers voor opschorting.6 Dit kan bijvoorbeeld op het gebied van irreguliere migratie via visumvrije landen,
terugkeer, verbeterde aansluiting met het EU-visumbeleid (alignment) en de zogeheten goudenpaspoortregelingen. Het kabinet zal zich conform de nader
gewijzigde motie van de leden Van Wijngaarden en Jasper van Dijk blijven inzetten
om bij de herziening van het opschortingsmechanisme een trigger toe te voegen op het
gebied van instroom vanuit derde landen, bijvoorbeeld als gevolg van het uitblijven
van harmonisatie van het visumbeleid.7 Tijdens de JBZ-Raad van 9 en 10 maart hebben de lidstaten overeenstemming bereikt
over de noodzaak om tot een herziening van criteria voor visumvrijstelling en de criteria
voor opschorting te komen.8 Daarnaast is er steun voor een verbeterde monitoring van visumvrije landen. Het kabinet
zal de Commissie verzoeken om zo spoedig mogelijk toe te werken naar een concreet
voorstel.

3. Implementatie van interoperabiliteit

= stand van zaken

Naar verwachting zal de Commissie de lidstaten informeren over de stand van zaken
van de implementatie van de interoperabiliteit van EU-informatiesystemen9 en in het bijzonder over de voortgang van de implementatie van het Entry/Exit Systeem
(EES). Tijdens de JBZ-Raad van 9 maart is het Europees Agentschap voor Grootschalige
IT-systemen (eu-LISA) verzocht om een nieuwe tijdlijn voor te leggen. De verwachting
is dat tijdens de JBZ-Raad een relatieve tijdslijn wordt gepresenteerd, waarbij de
ingebruiknamedatum voor EES pas kan worden vastgesteld na het opleveren van tussentijdse
producten die aan vooraf afgestemde en gedefinieerde kwaliteitscriteria moeten voldoen.

Het kabinet onderschrijft de meerwaarde van interoperabiliteit van centrale EU-informatiesystemen
en betreurt de steeds verder opgelopen vertragingen. Om doelstellingen uit de verordeningen
te behalen is het echter noodzakelijk dat de EU-informatiesystemen voldoen aan hoge
kwaliteitseisen en dat er na oplevering van de centrale EU-systemen voldoende tijd
is voor nationale implementatie activiteiten. Het kabinet zal dit laatste blijven
benadrukken.

4. Asiel en migratie management verordening (AMMR) en

5. Asielprocedure verordening (APR)

Het Voorzitterschap streeft ernaar tijdens de JBZ-Raad Raadsposities aan te nemen
op de Asielprocedure verordening (APR, waarin onder andere afspraken worden vastgelegd
over verplichte asielgrensprocedures en samenwerkingsmogelijkheden met veilige derde
landen) en de Asiel en migratie management verordening (AMMR, de opvolger van de Dublin-verordening
waarin ook een solidariteitsmechanisme wordt geïntroduceerd). Het bereiken van Raadsposities
op deze twee voorstellen zou een belangrijke stap betekenen richting de afronding
van het Asiel- en Migratiepact. De gesprekken over de compromisvoorstellen zijn op
moment van schrijven nog in volle gang. Het Voorzitterschap heeft dan ook nog geen
definitieve stukken verspreid.

Het boeken van resultaat op het Pact is voor Nederland een kans om reeds lang bestaande
onwenselijke situaties onder het huidige Europese asielsysteem aan te pakken en te
komen tot een beter intra-EU beheer van asiel en migratie. De rode draad voor de Nederlandse
inzet is de kabinetslijn zoals vastgesteld in de BNC-fiches uit 2020. In het coalitieakkoord
(bijlage bij Kamerstuk 35 788, nr. 77) is vastgelegd dat deze lijn ook de huidige kabinetsinzet vormt om te komen tot een
fundamentele herziening van het Gemeenschappelijk Europees Asielsysteem (GEAS), met
Nederland in een voortrekkersrol met gelijkgezinde lidstaten waar nodig. Het herzien
van het GEAS is dringend nodig, en biedt een kans te komen tot een voorspelbaar stelsel
dat zorgt voor een eerlijkere lastenverdeling. Voor Nederland is daarbij met name
van belang dat wordt voorgesteld al op de buitengrenzen een snel en duidelijk onderscheid
tussen kansrijke en kansarme asielverzoeken te maken, door middel van een verplichte
screening voor alle asielverzoeken en een asielgrensprocedure voor kansarme verzoeken.
Het kabinet ziet daarin grote meerwaarde. Indien de asielaanvraag in de grensprocedure
wordt afgewezen, kan meteen de procedure voor terugkeer worden toegepast. Asielzoekers
in de grensprocedure krijgen geen formele toestemming het grondgebied van de lidstaat
te betreden. Dit systeem heeft de potentie in zich om secundaire migratie tegen te
gaan en meer terugkeer te realiseren. De verplichte screening moet zorgen voor betere
registratie door lidstaten van aankomst waardoor de Dublin regels beter kunnen worden
toegepast. De voorstellen betekenen ook dat lidstaten in geval van hoge migratiedruk
worden ondersteund en kunnen rekenen op EU-brede solidariteit, waarbij er flexibiliteit
is op welke wijze (financieel, herplaatsen of in bepaalde gevallen anderszins) daar
invulling aan wordt gegeven.

Het Voorzitterschap en de Commissie zetten in op het doorbreken van de al lang durende
impasse die ziet op solidariteit tussen de lidstaten versus eigen verantwoordelijkheid
van de lidstaten door minimumaantallen vast te stellen voor zowel het solidariteitsmechanisme
als de verplicht uit te voeren asielgrensprocedures. Het lijkt erop dat deze inzet
een compromis dichterbij brengt.

Naar verwachting zal het Voorzitterschap in het voorstel voor de APR voorleggen dat
lidstaten worden verplicht te allen tijde een bepaalde capaciteit (mensen, middelen,
faciliteiten) beschikbaar hebben om asielgrensprocedures en terugkeerprocedures uit
te voeren voor personen met een kansarm asielverzoek (met de nationaliteit van een
land waarvan het inwilligingspercentage <20% is). Hoe groot die capaciteit precies
moet zijn moet op moment van schrijven nog worden bepaald. Dit gebeurt in samenhang
met de benodigde omvang van solidariteit. Het idee is dat de verplichte capaciteit
wettelijk wordt vastgelegd in de APR en iedere drie jaar door de Commissie wordt herzien.
Buitengrenslidstaten zullen de grootste capaciteit beschikbaar moeten hebben, omdat
naar deze lidstaten de meeste irreguliere grensoverschrijdingen plaatsvinden.

In de discussie over een vernieuwd Dublinsysteem is de verwachting dat, ondanks kritiek
van een deel van de lidstaten op de onderliggende principes, de kern van het huidige
stelsel overeind blijft: om te bepalen welke lidstaat verantwoordelijk is voor een
asielverzoek blijft het land-van-eerste-aankomstprincipe gelden, tenzij een asielzoeker
gezinsleden elders in de EU heeft. De lengte van de termijnen voor het verspringen
van de verantwoordelijkheid voor een asielverzoek van de ene naar de andere lidstaat
staat nog ter discussie.

Het voorliggend compromis voor het solidariteitsmechanisme in de AMMR betreft een
jaarlijkse cyclus waarin de Commissie aangeeft welke lidstaten naar verwachting onder
hoge migratiedruk komen te staan, of solidariteit nodig is en aan welke aantallen
herplaatsingen en financiering behoefte is. Daarbij wordt een (nog te bepalen) minimumaantal
jaarlijkse herplaatsingen wettelijk vastgelegd op EU-niveau, maar worden op lidstaatniveau
geen verplichte aantallen vastgelegd. De lidstaten dienen op basis van de Commissieaanbevelingen
hun aandeel te leveren aan de hand van inwonersaantal en BBP, maar mogen kiezen of
zij dit in de vorm van een financiële/operationele bijdrage doen, of door het overnemen
van asielzoekers. Ook komt er een opt-out voor lidstaten die zichzelf onder hoge druk
achten, al moeten andere lidstaten daar op basis van een voorstel van de Commissie
mee akkoord gaan. In de situatie dat de in de AMMR neergelegde minimumaantallen herplaatsingen
niet worden bereikt door een tekort aan toezeggingen (pledges) van de lidstaten, moeten
lidstaten dit compenseren door verantwoordelijkheid over te nemen voor de behandeling
van asielverzoeken van Dublin claimanten op hun grondgebied, die anders overgedragen
zouden worden naar de zogenoemde «begunstigde lidstaat» (de lidstaat die blijkens
de genoemde Commissiebeoordeling onder hoge migratiedruk staat/komt te staan en dientengevolge
aanspraak heeft op een solidariteitsbijdrage vanuit de andere lidstaten). Het aantal
Dublinzaken waarin de verantwoordelijkheid overgaat van de begunstigde lidstaat naar
de lidstaat waarnaar de asielmigrant is doorgereisd kan maximaal oplopen tot het aantal
herplaatsingszaken waarvoor de laatstgenoemde lidstaat volgens zijn aandeel verantwoordelijk
zou zijn geweest. Onderwerp van discussie is nog of het niet (kunnen) uitvoeren van
Dublinoverdrachten wegens bijvoorbeeld een artikel 3 EVRM beletsel ook gecompenseerd
kan worden met het aantal herplaatsingszaken. Nederland zet zich hiervoor in.

Zoals hierboven reeds toegelicht zet Nederland zich in voor de uitgangspunten zoals
neergelegd in de BNC-fiches. Binnen het huidige krachtenveld en met het oog op de
zich nu vormende Raadsposities, ligt de nadruk van de inzet in deze fase op het bereiken
van 1) voldoende waarborgen voor de monitoring en implementatie van de nieuw tot stand
te komen wetgeving, 2) het bereiken van zoveel mogelijk verplichte asielgrensprocedures,
3) een zo goed en uitvoerbaar mogelijk Dublin-systeem met langere termijnen, 4) een
gebalanceerd solidariteitsmechanisme waarin rekening wordt gehouden met asieldruk
in zowel bijdragende als ontvangende lidstaten; en 5) het vergroten van de mogelijkheden
om partnerschappen te sluiten met veilige derde landen. In algemene zin betrekt het
kabinet ook de uitvoering van de motie van het lid Kuzu om te waarborgen dat voorstellen
fundamentele mensenrechten niet ondermijnen, bij deze onderhandelingen.10

Gezien het belang voor Nederland van de onderhandelingen, wordt de Nederlandse inzet
continu in allerlei gremia en contacten over het voetlicht gebracht en wordt op alle
niveaus actief aansluiting gezocht bij belangrijke gelijkgezinde lidstaten. Ook wordt
geprobeerd overbrugging te bereiken met traditioneel minder gelijkgezinde lidstaten.
Deze activiteiten worden in aanloop naar de JBZ-Raad voortgezet. Hiermee geeft het
kabinet uitvoering aan de moties van het lid Ceder om plannen te ontwikkelen om tot
een doorbraak op de impasse rond het Europees Migratiepact te komen 11 en te werken aan de vorming van een kopgroep van gelijkgestemde lidstaten 12.

Een ruime meerderheid van lidstaten lijkt vooralsnog gebrand op het vinden van een
compromis langs de door het Voorzitterschap uitgezette lijnen. Slechts een enkele
lidstaat sorteert expliciet voor op een tegenstem. Er is echter een groep lidstaten
die meent dat de huidige voorstellen voor het solidariteitsmechanisme onvoldoende
verdeling van de lasten zullen opleveren. Zij zetten daarom aanvullend in op het verkorten
van termijnen waarbij verantwoordelijkheid onder Dublin overgaat naar de bestemmingslidstaat
en het flexibeler maken van de afspraken over asielgrensprocedures. Veel bestemmingslidstaten
vinden juist dat er al een verstrekkend solidariteitsmechanisme ligt en dat de verantwoordelijkheidszijde
daar wel mee in balans moet blijven. Een belangrijke groep lidstaten legt daarbij
de nadruk op de verplichte asielgrensprocedures, andere lidstaten focussen juist op
verlenging van de Dublin-termijnen. Een andere groep lidstaten blijft nog altijd fel
gekant tegen verplichte herplaatsing. De flexibiliteit in het nu voorliggend solidariteitsmechanisme
is ook indachtig dat standpunt opgenomen.

Het Europees Parlement stelde in maart op alle voorstellen zijn standpunt vast. Op
een aantal kernpunten is er een kloof tussen de positie van het EP en de posities
van de Raad. Zo worden in de EP-amendementen screening- en asielgrensprocedures afgezwakt
tot vrijwillige afspraken. Daarnaast stelt het EP een aantal fundamentele wijzingen
in het Dublinstelsel voor, zoals het niet laten gelden van het land-van-eerste-aankomst-criterium
na reddingsoperaties op zee of wanneer een lidstaat onder hoge migratiedruk staat.
Dit is niet in lijn met de Nederlandse inzet.

Naast de discussie over de Raadsposities zal de Commissie naar verwachting onder dit
agendapunt kort rapporteren over de implementatie van de vrijwillige solidariteitsverklaring,
die een jaar geleden onder Frans voorzitterschap werd bereikt. Uw Kamer werd reeds
geïnformeerd over de Nederlandse bijdrage onder deze solidariteitsverklaring in het
verslag van de JBZ-raad van 9 en 10 maart 2023.

6. Veiligheidsuitdagingen tegengaan: beoordeling door de Intelligence Advisory Board

= presentatie/stand van zaken

De veiligheidsdiensten van de Europese lidstaten, Noorwegen, Zwitserland en het Verenigd
Koninkrijk werken nauw samen aan de veiligheid van Europa. Zoals gebruikelijk geven
de diensten tijdens de JBZ-raad een periodieke briefing over de huidige veiligheidssituatie.
Deze briefing wordt verzorgd door de voorzitter van de Intelligence Advisory Board (IAB), het kanaal van de Europese veiligheidsdiensten voor gezamenlijke communicatie
en dialoog met de EU. Voorheen vond deze briefing plaats onder de vlag van de Counter Terrorism Group (CTG).

Op moment van schrijven is nog niet bekend waar de presentatie zich op zal toespitsen.
Er wordt geen discussie voorzien, het kabinet zal de informatie van de IAB aanhoren.

7. Werklunch: De strijd tegen extremisme en terrorisme

= gedachtewisseling

Met het oog op de veranderende dreiging en in aanloop naar een nieuwe Commissie en
Europees Parlement in 2024 beoogt het Zweedse voorzitterschap tijdens de informele
werklunch aan de hand van een discussiepaper vooruit te blikken op de uitdagingen
en prioriteiten op het gebied van terrorismebestrijding voor de komende periode.

De JBZ-Raad zal van gedachten wisselen over de diverse aanbevelingen die in het Zweedse
paper worden gedaan, waaronder extra aandacht voor het verder bestrijden van terroristische
content online en versterkte uitwisseling van informatie over geradicaliseerde ex-gedetineerden.
Ook benoemt het paper het belang van een gezamenlijk inzet op meer transparantie voor
wat betreft externe financiering van extremisme. Dit is een onderwerp waar Nederland
zich samen met Frankrijk hard voor heeft gemaakt. Daarnaast wordt aandacht gevraagd
voor desinformatie en de verspreiding van complottheorieën door buitenlandse actoren
en voor het belang van toegang tot bewijs voor rechtshandhaving.

Het kabinet waardeert deze hernieuwde aandacht voor terrorismebestrijding en zal vooral
positief reageren op de aanbevelingen die aansluiten op de nationale prioriteiten
(zoals ook genoemd in de Nationale CT strategie13). Ook bij de andere lidstaten wordt brede steun verwacht voor deze inzet op gewelddadig
extremisme en terrorisme, waarbij de lidstaten hun eigen aandachtsgebieden hebben.

8. Toegang tot bewijs voor rechtshandhaving / «Going Dark»

= stand van zaken

De EU-lidstaten hebben zorgen over de uitdagingen waar rechtshandhavingsdiensten in
het digitale tijdperk voor staan in de strijd tegen georganiseerde misdaad. De rechtshandhaving
wordt door deze uitdagingen in de taakuitvoering belemmerd bij het verkrijgen van
digitale gegevens.

Tijdens de JBZ-raad wordt een update gegeven van de werkzaamheden voor de oprichting
van een High Level Expert Group on Access to Data for Effective Law Enforcement, dat als doel heeft oplossingsrichtingen voor deze problematiek te bieden. Het Voorzitterschap
beoogt hiermee een inclusief platform te bieden, waarin experts uit de rechtshandhaving,
NGO’s, de private sector en academici en dataprotectie-experts worden betrokken. In
de expertgroep zullen naar verwachting onder meer de onderwerpen encryptie en dataretentie
aan de orde komen. De expertgroep kan aanbevelingen doen voor de ontwikkeling van
EU-beleid en -regelgeving voor het verbeteren van de toegang tot digitaal bewijs voor
de rechtshandhaving. Daarmee wordt bijgedragen aan de integratie van de perspectieven
van de rechtshandhaving, privacy en gegevensbescherming in de relevante activiteiten
van de EU. De expertgroep zal naar verwachting in juni van dit jaar starten en ongeveer
een jaar werkzaam zijn.

9. Russische agressie tegen Oekraïne

a). Gevolgen voor interne veiligheid

Het Voorzitterschap informeert de JBZ-raad over de ontwikkelingen rondom het EU-veiligheidsdialoog
met Oekraïne. Nederland acht het structurele veiligheidsdialoog van groot belang en
deelt de focus op vier prioritaire onderwerpen, zijnde: vuurwapens, grensveiligheid,
extremisme en terrorisme en vervolging van oorlogsmisdaden.

b.)
Tijdelijke bescherming gevluchte personen

= stand van zaken

Sinds het uitbreken van de oorlog in Oekraïne hebben de EU-lidstaten aan meer dan
4 miljoen ontheemden uit Oekraïne tijdelijk bescherming geboden. In Nederland zijn
sinds het activeren van de Richtlijn Tijdelijke Bescherming bijna 100.000 ontheemden
uit Oekraïne opgevangen, met name in publieke opvangfaciliteiten. Hoewel het discussiestuk
van het Zweedse voorzitterschap ten tijde van schrijven nog niet gereed is, is het
aannemelijk dat de lidstaten tijdens de bespreking van dit onderwerp zullen in gaan
op zowel de opgedane ervaringen in het afgelopen jaar, als over de (nabije) toekomst
van de opvang van ontheemden uit Oekraïne in de EU. Daarbij zal het mogelijk ook gaan
over het verlengen van de werking van de Richtlijn Tijdelijke Bescherming, die nu
actief is tot en met 4 maart 2024 en met politieke besluitvorming nog verlengd kan
worden tot en met 4 maart 2025. Het is de inzet van het kabinet om zowel voor de kortere
als voor de langere termijn opvang van ontheemden primair voor een Europees gecoördineerde
oplossing te kiezen. Dat betekent dat Nederland ten eerste voorstander is van het
verder verlengen van de huidige werking van de Richtlijn Tijdelijke Bescherming richting
maart 2025, als de situatie daar aanleiding toe geeft. En ten tweede, mocht opvang
van ontheemden uit Oekraïne in de EU na maart 2025 nodig blijken, dan is Nederland
sterk voorstander van een Europees gecoördineerde oplossing daarvoor. Die inzet zal
Nederland tijdens de JBZ-Raad van 8 en 9 juni uitdragen. Naar verwachting is er breed
draagvlak onder de lidstaten voor zowel de verlenging van de huidige werking van de
Richtlijn Tijdelijke Bescherming als voor een nader uit te weken Europees gecoördineerde
aanpak daarna.

10. Externe dimensies van migratie

=stand van zaken

Het discussiestuk van het Voorzitterschap is op het moment van schrijven nog niet
beschikbaar. Zoals Uw Kamer bekend acht het kabinet het van groot belang dat het Europese
ambitieniveau ten aanzien van migratiepartnerschappen met de belangrijkste landen
van herkomst en transit verder omhoog gaat. Voor het kabinet geldt dat deze partnerschappen
essentieel zijn om irreguliere migratie te beperken en terugkeer te bevorderen. Daarbij
vindt het kabinet het van belang dat er gebruik gemaakt wordt van een whole-of-government
en een whole-of-Commission benadering, waarbij de verschillende instrumenten die de
Commissie tot haar beschikking heeft worden ingezet, denk aan handel, visa en ontwikkelingssamenwerking
– om deze migratiepartnerschappen verder vorm te geven. Naar verwachting zullen de
Commissie en verscheidene lidstaten aandacht vragen voor de situatie in Tunesië. Commissaris
Johansson bezocht Tunesië eind april. Het kabinet verwelkomt de inspanningen van de
Commissie en acht een brede en integrale benadering van belang om de migratiesamenwerking
met Tunesië te versterken en wil daar actief aan bijdragen.

De meeste lidstaten onderschrijven het belang van migratiepartnerschappen met derde
landen, alsook van een integrale benadering om deze vorm te geven.

11. Conclusies over het versterken van de weerbaarheid van de samenleving in de context
van civiele bescherming, waaronder de voorbereiding op chemische, biologische, radiologische
en nucleaire dreigingen

= goedkeuring

Naar verwachting zal de JBZ-Raad conclusies aannemen over versterken van de weerbaarheid
van de samenleving in de context van civiele bescherming. Europa is de afgelopen jaren
geraakt door verschillende parallelle, langdurige en sector- en grensoverschrijdende
crises. De oorlog in Oekraïne, de COVID-19-pandemie en een groot aantal natuurrampen
zoals aardbevingen, bosbranden en overstromingen hebben het belang van een weerbare
samenleving onderstreept. Doeltreffende rampenbeheersing in de lidstaat en erkenning
van de noodzaak om vanuit een whole-of-society-visie op deze bedreigingen te reageren is hierbij noodzakelijk. In het licht van de
oorlog in Oekraïne is het daarbij van belang dat de EU en de lidstaten de paraatheid
en respons versterken ten aanzien van mogelijke chemische, biologische, radiologische
en nucleaire (CBRN)-dreigingen.

Het kabinet onderschrijft het belang van de weerbaarheid van de samenleving tegen
bovengenoemde dreigingen en dat de EU en de lidstaten hier samen in optrekken en steunt
daarom de Raadsconclusies. Er is breed draagvlak onder de lidstaten.

12. AOB

a) EU-VS JBZ ministeriële bijeenkomst (Stockholm, 20–21 juni 2023)

= informatie van het Voorzitterschap

Tijdens dit agendapunt informeert het Voorzitterschap de JBZ-Raad over de agenda en
inzet voor de EU-US Justice and Home Affairs Ministrial Meeting op 20–21 juni 2023 in Stockholm. Eén keer per jaar komen de Ministers van Justitie
en Binnenlandse Zaken van het land van het Voorzitterschap, de twee Commissarissen
en de Amerikaanse Minister van Homeland Security en de Minister van Justitie bijeen
voor deze ontmoeting. De bijeenkomst eindigt met een gemeenschappelijke verklaring.

Op de agenda van de aankomende ministeriële bijeenkomst staat een aantal onderwerpen,
waaronder de herstart van de onderhandelingen tussen de Europese Unie en de Verenigde
Staten over grensoverschrijdende toegang tot elektronisch bewijs voor justitiële samenwerking
in strafzaken. Het sluiten van dergelijk verdrag naar aanleiding van de Cloud Act
van de Verenigde Staten is een exclusieve Uniebevoegdheid op grond van artikel 3 van
het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU). Het onderhandelingsmandaat
is tijdens de JBZ-Raad van 6–7 juni 2019 vastgesteld. Lidstaten worden bij het onderhandelingsproces
betrokken via de Raadswerkgroep die daartoe in het onderhandelingsmandaat is aangewezen.

De onderhandelingen tussen EU en VS waren na enkele inleidende gesprekken opgeschort
totdat meer duidelijkheid bestond over de inhoud van het EU interne pakket inzake
e-evidence. Nu de onderhandelingen over het interne EU e-evidence pakket zijn afgerond,
heeft op 15–16 maart 2023 heeft een eerste gesprek tussen de EU-VS plaatsgevonden
teneinde de onderhandelingen weer op te starten en zal het gesprek op de ministeriële
bijeenkomst in Stockholm worden voortgezet. De verwachting is dat de daadwerkelijke
onderhandelingen na de zomer van 2023 herstarten.

b) Werkprogramma van het inkomend Voorzitterschap

= presentatie door de Spaanse delegatie

Het inkomend Spaans voorzitterschap zal aan de JBZ-Raad haar prioriteiten presenteren.
Naar verwachting benoemt het inkomend Voorzitterschap hierbij het Asiel- en Migratiepact,
het voorkomen en bestrijden van extremisme en terrorisme en de strijd tegen georganiseerde
misdaad als haar belangrijkste prioriteiten. Nederland zal de presentatie van het
aankomend Spaans voorzitterschap aanhoren en onderstreept het belang van voortgang
en een gezamenlijke aanpak op deze thema’s die aansluiten bij de Nederlandse prioriteiten.

Aanvullend verwacht: Richtlijn inzake de enkelvoudige toelatingsprocedure en de gecombineerde
vergunning voor verblijf en arbeid (GVVA – Single Permit)

Op 27 april 2022 publiceerde de Commissie een voorstel tot herziening van de Richtlijn
2011/98/EU inzake de enkelvoudige toelatingsprocedure en de gecombineerde vergunning
voor verblijf en arbeid. Hoewel op het moment van schrijven dit onderwerp nog niet
op de JBZ-agenda staat, zal de JBZ-Raad naar verwachting worden gevraagd in te stemmen
met de bereikte Raadspositie. Het kabinet heeft uw Kamer in het BNC-fiche geïnformeerd
over het kabinetsstandpunt.14 Het doel van het voorstel is de toelatingsprocedure voor arbeidsmigranten te vereenvoudigen
en de rechten van toegelaten arbeidsmigranten licht te herzien. In het fiche is uiteengezet
dat het kabinet op hoofdlijnen positief ten opzichte van het voorstel staat maar een
aantal aandachtspunten heeft. Al deze punten zijn in de onderhandelingen naar tevredenheid
in de voorliggende tekst verwerkt. Het kabinet is dan ook voornemens de Raadspositie
te steunen. Nadat de JBZ-Raad de zogeheten algemene oriëntatie heeft bereikt, zal
de triloog met het Europese Parlement starten.

II. Justitie

1. Richtlijn strategische rechtszaken tegen publieke participatie (anti-slapp richtlijn)

= algemene oriëntatie

Naar verwachting zal de JBZ-Raad een Raadspositie aannemen voor het voorstel voor
een Richtlijn voor strategische rechtszaken tegen publieke participatie (SLAPP).

Op 27 april 2022 heeft de Commissie een voorstel voor een Richtlijn en een Aanbeveling
gepubliceerd om strategische procedures tegen deelnemers aan het publieke debat tegen
te gaan (Strategic Lawsuits Against Public Participation). Het kabinet heeft uw Kamer hierover geïnformeerd via de BNC-procedure15. SLAPPs zijn in een aantal lidstaten een groot probleem. Het voorstel voor de richtlijn
heeft als doel de doelwitten (journalisten, maatschappelijk middenveld) van SLAPPs
te beschermen en te voorkomen dat het verschijnsel zich verder verspreidt in de EU.
Het voorstel bevat daarom verschillende waarborgen tegen SLAPPs in civiele zaken met
grensoverschrijdende gevolgen. De aanbeveling aan lidstaten heeft een breder karakter.
Hierin moedigt de Commissie de lidstaten aan om te voorzien in dezelfde waarborgen
zoals genoemd in de richtlijn voor zaken zonder grensoverschrijdend karakter en op
andere rechtsgebieden. Daarnaast worden lidstaten aangemoedigd ondersteuning te bieden
aan doelwitten van SLAPPs in de vorm van bewustwordingscampagnes en individuele en
onafhankelijke steun.

Het kabinet was positief over het doel van het voorstel maar kritisch over een aantal
elementen in het Commissievoorstel. Die dreigden de toegang tot het recht te vergaand
te beperken en de doelwitten van SLAPPs onvoldoende te helpen. Ten opzichte van het
Commissievoorstel is het voorstel vereenvoudigd. Het is nu goed uitvoerbaar voor de
Nederlandse rechtspraktijk en minder belastend voor doelwitten van SLAPPs. Het kabinet
is daarom positief over het bereikte compromis, dat naar verwachting in de JBZ-raad
brede steun van de lidstaten zal krijgen.

2. Richtlijn ter wijziging van Richtlijn 2011/36/EU ter voorkoming en bestrijding
van mensenhandel

= algemene oriëntatie

De JBZ-Raad zal naar verwachting een Raadspositie aannemen over de Richtlijn ter wijziging
van Richtlijn 2011/36/EU ter voorkoming en bestrijding van mensenhandel.

Op 19 december jl. heeft de Commissie een voorstel tot aanpassing van Richtlijn 2011/36/EU
inzake de voorkoming en bestrijding van mensenhandel en de bescherming van slachtoffers
daarvan gepubliceerd. Het doel van het voorstel is om het Unierechtelijke kader voor
mensenhandel te versterken door capaciteit van stakeholders te versterken, de nationale
en internationale strafrechtelijke aanpak te versterken, de juiste hulp, ondersteuning
en bescherming aan slachtoffers te bieden en door te beogen de vraag naar diensten
geleverd door slachtoffers van mensenhandel terug te dringen. Zoals uw Kamer reeds
bekend, is het kabinet positief over dit voorstel.16

De JBZ-raad wordt gevraagd om instemming met een compromistekst van de Richtlijn.
Nederland steunt de herziene tekst nu de door Nederland ingediende voorstellen daarin
zijn overgenomen. De belangrijkste aandachtspunten van Nederland zagen op opheldering
over de rollen van nationale diensten (zogeheten focal points) en op het opnemen van de voorwaarde in de Richtlijn dat sprake moet zijn van «uitbuiting»
om illegale adoptie en gedwongen huwelijk als mensenhandel aan te kunnen merken. Deze
bepaling is opgenomen in de compromistekst. Voorts was het voor Nederland van belang
dat bij het opleggen van maatregelen aan rechtspersonen die zich schuldig maken aan
mensenhandel de lidstaten ruimte wordt gelaten bij invulling van die sancties en bij
de keuze of via het bestuursrecht, privaatrecht of strafrecht in die maatregelen wordt
voorzien. Uiteindelijk is er een tekst opgenomen waar Nederland zich goed in kan vinden.
Tenslotte is er een uitbreiding gekomen voorde strafbaarstelling van gebruikers van
diensten van slachtoffers mensenhandel. Waar dit eerst een vrijwillige bepaling voor
de lidstaten was en gericht op diensten van slachtoffers van seksuele uitbuiting,
betreft het nu een verplichting om wetgeving te realiseren waarin gebruikers van diensten
van slachtoffers van alle soorten uitbuiting strafbaar zijn, indien zij kennis hadden
van de uitbuiting. Nederland kan dit steunen. De verwachting is dat er brede steun
onder de lidstaten is voor de herziene tekst van de Richtlijn.

3. Richtlijn ter bestrijding van geweld tegen vrouwen en huiselijk geweld

= algemene oriëntatie

De Commissie heeft op 8 maart 2022 een voorstel gedaan voor een richtlijn voor de
effectieve bestrijding van geweld tegen vrouwen en van huiselijk geweld in de Europese
Unie. De richtlijn stelt maatregelen voor op de volgende terreinen:

– Het strafbaar stellen en bepaling van sancties voor relevante misdrijven;

– Bescherming van slachtoffers en toegang tot justitie;

– Slachtofferhulpverlening en coördinatie tussen de bevoegde diensten;

– Preventie;

– Nauwere coördinatie, samenwerking en dataverzameling op EU- en nationaal niveau.

De JBZ-Raad zal naar verwachting een Raadspositie aannemen over deze Richtlijn. Nederland
kan zich vinden in dit voorstel. Met het voorstel wordt, aanvullend op het Verdrag
van Istanbul, voorzien in de groeiende behoefte aan uniformiteit voor niet alleen
de bestrijding van, maar ook de hulpverlening bij landsgrensoverschrijdende vormen
van geweld zoals online geweld. De krachtige bestrijding van online vrouwenhaat wordt
ook in het coalitieakkoord benadrukt.

Het kabinet heeft op 15 april 2022 het BNC-fiche ten aanzien van de voorgestelde richtlijn
naar de Tweede en Eerste Kamer gestuurd.17 Het kabinet heeft onder meer de reeks strafbaarstellingen, die in de richtlijn is
opgenomen, gesteund. In de loop van de onderhandelingen is echter gebleken dat de
rechtsgrondslag voor de harmonisatie van de strafbaarstellingen van verkrachting en
van vrouwelijke genitale verminking aanvechtbaar is. Dit blijkt uit een advies van
de Juridische Dienst van de Raad (JDR) van 31 oktober 2022 (14277/22). Artikel 83
van het Verdrag inzake de werking van de Europese Unie (VWEU) vormt een belangrijke
rechtsgrondslag voor de richtlijn.

Volgens de JDR is de rechtsgrondslag voor de harmonisatie van verkrachting betwistbaar
en is er wel een rechtsgrondslag voor van vrouwelijke genitale verminking bij minderjarigen,
maar niet bij volwassenen. Een grote meerderheid van de lidstaten heeft dit advies
overgenomen, waardoor de harmonisatie op EU-niveau van het delict verkrachting niet
kon worden gehandhaafd in de concept-richtlijn. Ook Nederland heeft deze lijn gevolgd.
De bevoegdheid om op EU-niveau minimumvoorschriften vast te stellen ten aanzien van
strafbare feiten en sancties is vastgesteld en begrensd in het VWEU. Voor Nederland
is het belangrijk dat de «spelregels» die in de EU-verdragen zijn vastgelegd zorgvuldig
worden gevolgd. Als bij deze richtlijn een extensieve interpretatie van de rechtsgrondslag
zou worden toegepast, dan zou dit via precedentwerking een uitbreiding van de bevoegdheid
van de EU tot het harmoniseren van strafrechtelijke bepalingen kunnen betekenen. Een
tweede overweging is dat het belangrijk is dat de richtlijn voor de bestrijding van
geweld tegen vrouwen en huiselijk geweld een solide grondslag heeft, in het geval
de richtlijn zou worden voorgelegd aan het Hof van Justitie van de EU (op grond van
artikel 263 VWEU).

De strafbaarstelling voor vrouwelijke genitale verminking \ zou kunnen worden beperkt
tot minderjarigen maar e meeste lidstaten willen hier geen leeftijdsgrens aan verbinden.
Voor Nederland is het van belang dat dit delict voornamelijk bij minderjarige slachtoffers
plaatsheeft en dat de inperking tot minderjarigen materieel weinig verschil maakt.
Daarom heeft Nederland zich ook op dit punt aangesloten bij de meerderheid van de
lidstaten.

De tekst van de richtlijn die op de agenda is gezet van de JBZ-Raad vormt volgens
Nederland een goed resultaat. Het belang van slachtoffers van ernstige geweldsdelicten
van huiselijk geweld wordt gediend met de EU-regeling voor bescherming van slachtoffers,
toegang tot justitie, slachtofferhulp en preventie. De voorzieningen voor slachtoffers
gelden voor slachtoffers van alle gewelds- en zedendelicten, ook van feiten waarvan
de strafbaarstelling niet is geharmoniseerd in de richtlijn.

In een eerder stadium heeft Nederland zorgen geuit over de uitvoerbaarheid van een
aantal gedetailleerde voorschriften dat in het oorspronkelijke Commissievoorstel was
opgenomen. In de loop van de onderhandelingen is hieraan tegemoet gekomen. Verder
heeft Nederland als aandachtspunt opgevoerd dat (crisis)ondersteuning voor slachtoffers
van seksueel geweld dient aan te sluiten op het Nederlandse zorgstelsel en de financiering
hiervan. Ook op dit punt biedt de tekst van de richtlijn inmiddels een oplossing.

4. Richtlijn betreffende de definitie van strafbare feiten en sancties voor de schending
van beperkende maatregelen van de Unie

= algemene oriëntatie

Naar verwachting zal de JBZ-Raad een Raadspositie aannemen over de Richtlijn betreffende
de definitie van strafbare feiten en sancties voor de schending van beperkende maatregelen
van de Unie.

Op 2 december jl. heeft de Commissie een voorstel voor deze richtlijn gepubliceerd
om definities van strafbare feiten die verband houden met de schending van beperkende
maatregelen van de Unie te harmoniseren. Het voorstel heeft als doel grensoverschrijdend
onderzoek en vervolging te bevorderen alsmede de operationele doeltreffendheid van
de nationale handhavingsketens te verbeteren om onderzoeken, vervolgingen en strafrechtelijke
sancties te bevorderen. Het kabinet heeft uw Kamer met een BNC-fiche hierover geïnformeerd.18

Lidstaten ondersteunen de doelstelling van de richtlijn, namelijk door een EU-brede
strafbaarstelling het voor lidstaten eenvoudiger maken met gebruikmaking van de Europese
rechtshulpinstrumenten samen te werken. De meeste lidstaten zijn voorstander van effectieve
handhaving van beperkende maatregelen van de Unie op basis van geharmoniseerde maatstaven.
Het kabinet ondersteunt actief de inspanningen vanuit de EU die zijn gericht op bijdragen
aan opsporing, vervolging en berechting van misdaden naar aanleiding van de Russische
militaire agressie in Oekraïne en is voorstander van het doel van de richtlijn. De
noodzaak voor een snelle implementatie onderschrijft het kabinet. Het Nederlandse
sanctiestelsel voorziet er reeds in dat overtredingen van beperkende maatregelen van
Unie een strafbaar feit opleveren op grond van de Wet op de Economische Delicten.

5. Richtlijn vermogensherstel en confiscatie

= algemene oriëntatie

De JBZ-Raad zal naar verwachting een Raadspositie aannemen over de Richtlijn vermogensherstel
en confiscatie. Dit betekent een stap voorwaarts ten opzichte van het huidige Europese
juridisch kader voor ontneming en confiscatie. Over deze richtlijn heeft het kabinet
uw Kamer met een BNC-fiche geïnformeerd.19Discussies richten zich met name op de scope van de richtlijn (artikel 2), het toekennen
van spoedbevriezingsbevoegdheden (artikel 11) en het mogelijk maken van confiscatie
zonder veroordeling.

Het kabinet hecht grote waarde aan de aanpak van het criminele verdienmodel, wat een
essentieel onderdeel is van de aanpak van georganiseerde criminaliteit. De Minister
van Justitie en Veiligheid heeft dat in de JBZ-Raad van december jl. onderstreept.
Belangrijk speerpunt is ervoor te zorgen dat crimineel verkregen vermogen kan worden
geconfisqueerd. Ten behoeve van de bevriezing en confiscatie van wederrechtelijk verkregen
vermogen is internationale samenwerking voor Nederland essentieel, omdat veel van
het vermogen buiten de Nederlandse landsgrenzen valt.

Tijdens het schriftelijk overleg voorafgaand aan de JBZ-raad van maart jl. is toegezegd
om de Kamer te informeren, mocht het concept-gemeenschappelijk standpunt van de JBZ-Raad
over deze richtlijn afwijken van de Nederlandse onderhandelingsinzet.20

Op één punt wijkt het gemeenschappelijk standpunt af van de Nederlandse onderhandelingsinzet.
De artikelen in de richtlijn die zogenoemde «non conviction based confiscation» (NCBC) en de confiscatie van onverklaarbaar vermogen mogelijk moeten maken, sluiten
niet aan bij de Wet confiscatie criminele goederen die op dit moment voorligt bij
de Raad van State.21 Het richtlijnvoorstel heeft een puur strafrechtelijk kader en de Nederlandse voorgestelde
regeling een civielrechtelijke. De jurisprudentie van het Europees Hof voor de Rechten
van de Mens en het Hof van Justitie van de Europese Unie geven onvoldoende houvast
om de richtlijn zonder meer te kunnen implementeren via de voorgestelde civielrechtelijke
Nederlandse regeling. Belangrijke elementen hierin zijn dat de Nederlandse voorgestelde
regeling geen punitief karakter heeft (maar gericht is op rechtsherstel) en los kan
worden gevoerd van een strafzaak.

Bekeken wordt op welke manier de bepalingen uit de richtlijn kunnen worden geïmplementeerd.
Hiervoor wordt gedacht aan het instellen van een aparte en beperkte strafrechtelijke
NCBC-regeling die naast de civielrechtelijke NCBC-regeling zal bestaan. Deze regeling
zou zich beperken tot de gevallen waarin op basis van het richtlijnvoorstel (strafrechtelijke)
confiscatie mogelijk moet zijn.22 In overige situaties kan de voorgestelde Nederlandse civielrechtelijke regeling toegepast
(blijven) worden, waardoor het effect op de reikwijdte van de civielrechtelijke NCBC-regeling
beperkt is. Het kabinet kan om deze reden instemmen met het voorstel.

6. Europees Openbaar Ministerie (EOM)

= stand van zaken

Op het moment van schrijven zijn er nog geen discussiestukken beschikbaar. De verwachting
is dat er onder andere zal worden gesproken over de vervanging van een derde deel
van de Europese aanklagers, waaronder de Nederlandse, per 29 juli 2023. Europese aanklagers
zijn benoemd voor een niet-hernieuwbare termijn van zes jaar. De Raad kan besluiten
deze termijn aan het eind van deze periode met maximaal drie jaar te verlengen. In
verband met de overgangsmaatregelen voor de eerste ambtstermijn bij het EOM zijn de
Europese aanklagers die zijn voorgedragen door een derde van de deelnemende lidstaten,
op basis van loting, echter voor een niet-hernieuwbare termijn van drie jaar benoemd.
Dit geldt ook voor de Nederlandse Europese aanklager. Het kabinet zal de informatie
over de vervanging van de Europese aanklagers aanhoren.

7. Russische agressie tegen Oekraïne: onderzoek en vervolging van niet-naleving sancties

= gedachtewisseling

Tijdens de JBZ-raad zullen de ontwikkelingen op het gebied van EU-sancties tegen Rusland
(en Belarus) worden besproken. De discussie zal zich toespitsen op het doen van onderzoek
naar- en het vervolgen van sanctieovertredingen. In het voorliggende discussiestuk
van het Zweedse voorzitterschap worden lidstaten gevraagd naar nationale ervaringen
met onderzoek en vervolging van sanctieovertredingen en of er best practices of uitdagingen
zijn uit te wisselen. Ook zal er waarschijnlijk een gedachtewisseling plaatsvinden
over het idee om het mandaat van het EOM uit te breiden om een rol te spelen in de
vervolging van de niet-naleving van EU-sancties.

Nederland kijkt uit naar de discussie tijdens de JBZ-raad over de verschillende ervaringen
in het doen van onderzoek en vervolging van de niet-leving van sancties, ook voor
Nederland kan dit waardevol zijn.

8. Werklunch: Juridische aspecten in de strijd tegen georganiseerde ondermijnende
criminaliteit

= gedachtewisseling

Naar verwachting zal de JBZ-Raad tijdens de informele werklunch het verbeteren van
de inzet van juridische instrumenten in de strijd tegen georganiseerde criminaliteit
met de JBZ-raad bespreken. Nederland staat positief tegenover een verkenning van de
mogelijkheden van verdere EU-samenwerking in de strijd tegen georganiseerde criminaliteit.
Het is waardevol om ervaringen en best practices met de andere EU-lidstaten op fenomeen-niveau te delen en gebruik te maken van de
beschikbare instanties en netwerken. Mogelijk zal het Zweeds voorzitterschap verder
ingaan op haar voorstel voor een netwerk of groep van experts die kan inventariseren
hoe de beleidsontwikkeling met name op digitaal vlak zich kan ontwikkelen.

Nederland maakt zich in Europees en internationaal verband hard voor een effectieve
aanpak van georganiseerde criminaliteit. Zie hiervoor ook de passages over de bijeenkomst
van de Vendôme-groep op 17 april jl. en de aanstaande bijeenkomst van de Coalitie van Europese landen tegen georganiseerde en ondermijnende criminaliteit.

Tijdens de informele JBZ-Raad van 26–27 januari jl. (Kamerstuk 32 317, nr. 819) sprak een merendeel van de lidstaten steun uit voor een gezamenlijke aanpak van
georganiseerde criminaliteit en onderstreepte dat in de aanpak een balans moet worden
gevonden tussen bescherming van privacy en effectieve rechtshandhaving.

9. Conclusies over de veiligheid van LGBTIQ-personen in de EU

= goedkeuring

De Raadsconclusies over de Bescherming van LHBTIQ-personen in de EU zijn ter goedkeuring
geagendeerd. Alhoewel er brede steun is voor deze Raadsconclusies, bestaat er op het
moment van schrijven nog geen consensus over deze Raadsconclusies. Mogelijk zal daardoor
een korte spreekronde plaatsvinden over (breed gesteunde) Voorzitterschapsconclusies
over dit onderwerp. Tijdens de onderhandelingen is inmiddels besloten om in de conclusies
niet meer over LHBTIQ-personen, maar over LHBTI-personen te spreken. Nederland heeft
hier- zoals ook bij eerdere pogingen om op Raadsniveau de Q toe te voegen aan de reeds
bestaande agreed language (LHBTI) – uiteindelijk mee kunnen instemmen, omwille van
het belang om voor het eerst sinds het Nederlands voorzitterschap van de Raad in 2016
tot consensus te komen over conclusies expliciet over deze groep. Daarin is meegewogen
dat ook queerpersonen baat zullen hebben bij extra aandacht voor LHBTI-beleid: het
gaat immers om beleid ter bescherming van personen ongeacht hun seksuele gerichtheid
en/of genderidentiteit. De keuze voor de afkorting «LHBTI» in deze conclusies heeft
bovendien geen invloed op het feit dat de Europese Commissie zich op Europees niveau
uiteraard blijft inzetten voor de bescherming van queerpersonen op basis van haar
LHBTIQ-strategie 2020–2025. Nederland heeft zich tijdens de onderhandelingen heel
duidelijk uitgesproken voor het behoud van de Q in de tekst, maar helaas moeten we
constateren dat het bij dit onderwerp noodzakelijk blijft om een balans te treffen
tussen een ambitieuze tekst en het aantal lidstaten dat deze steunt. Het feit dat
er voor het eerst sinds 2016 conclusies voorliggen over deze groep is op zichzelf
al een belangrijk stap. Nederland zal zich blijven inzetten voor de inclusie van iedereen
die tot de LHBTIQ+-gemeenschap behoort.

In de Raadsconclusies wordt het belang onderstreept van de bescherming van alle mensenrechten
en het bestrijden van discriminatie, onder andere op basis van gender en seksuele
oriëntatie. In de Raadsconclusies wordt het aanhoudende geweld en discriminatie tegen
LHBTI-personen dan ook verworpen, met daarbij verwijzingen naar de grote LHBTI-enquêtes
van het EU-grondrechtenagentschap (FRA) uit 2012 en 2019. Met de Raadsconclusies zet
de Raad zich in om de fundamentele rechten van alle EU-burgers, inclusief LHBTI-personen,
te bevorderen en te ondersteunen om veilig te zijn voor geweld, intimidatie en discriminatie.
De Raad roept ook lidstaten op om binnen hun nationale bevoegdheden maatregelen te
nemen. Tevens wordt de inzet van de Commissie op het gebied van LHBTI-gelijkheid verwelkomd
en verwezen naar hun LHBTIQ-strategie 2020–2025. De Commissie wordt daarbij uitgenodigd
zich verder in te zetten voor de bescherming van LHBTI-personen tegen geweld, intimidatie
en discriminatie – waaronder haatzaaiende uitlatingen en haatmisdrijven – als prioriteit
voor de EU. Tot slot worden ook relevante EU-agentschappen bij deze inzet betrokken.

10. EU toetreding tot het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens (EVRM)

= stand van zaken

Het Voorzitterschap zal de stand van zaken toelichten met betrekking tot de toetreding
van de Europese Unie (EU) tot het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten
van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM).23 Er wordt geen discussie voorzien.

Tijdens de laatste onderhandelingsronde in Straatsburg, die plaatsvond van 14–17 maart
jl., is na meer dan 2 jaar (her)onderhandelen een voorlopig akkoord op onderhandelaarsniveau
bereikt over de toetreding van de EU tot het EVRM. Het kabinet heeft zich er hard
voor gemaakt om dit voorlopig akkoord voor de Top van regeringsleiders van de Raad
van Europa op 16 en 17 mei jl. te realiseren.

Aanleiding voor de heronderhandelingen was een advies van het EU-Hof in 2014 waarin
het oordeelde dat het eerder uitonderhandelde akkoord op een aantal punten onverenigbaar
was met het EU-recht. Met het nu bereikte voorlopig akkoord staat nog een punt daarvan
open, namelijk het vinden van een oplossing voor het bezwaar van het EU-Hof over het
Gemeenschappelijk Buitenlands en Veiligheidsbeleid (GBVB). Kortgezegd vond het EU-Hof
het problematisch dat het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM), na toetreding
van de EU tot het EVRM, rechtsmacht zou krijgen over GBVB-handelingen waarover het
EU-Hof geen rechtsmacht heeft. Een oplossing voor dit bezwaar van het EU-Hof maakt
geen onderdeel uit van het voorlopig akkoord: de EU heeft toegezegd in te zetten op
een EU-interne oplossing hiervoor.

Het vinden van een interne oplossing voor het GBVB-bezwaar is dus noodzakelijk om
tot een finaal akkoord te komen en toetreding van de EU tot het EVRM te realiseren.
In de Raad van de EU bestaat brede steun voor een interpretatieve verklaring over
het GBVB, waaronder ook van Nederland. Er is op dit moment echter geen consensus over
deze oplossing, noch voor een andere oplossing voor het GBVB-bezwaar. De EU werkt
daarom verder aan een oplossing en zal de RvE regelmatig informeren over de voortgang
die het hierop boekt. Het kabinet blijft zich inzetten om binnen de EU tot een oplossing
voor dit laatste openstaande bezwaar van het EU-Hof te komen.

11. AOB

a) EU-VS JBZ ministeriële bijeenkomst (Stockholm, 20–21 juni 2023)

= informatie van het Voorzitterschap

Zie voor dit onderwerp de Home-agenda hierboven.

b) Conferentie van de Ministers van Justitie van de Raad van Europa

= informatie van de Letse delegatie

Letland zal de JBZ-raad informeren over de Conferentie van de Ministers van Justitie
van de Raad van Europa op 11 september in Riga. Het kabinet zal de informatie aanhoren.

c) Overdracht van persoonsgegevens naar derde landen

i) beoordeling adequaatheidsbesluit Japan

Naar verwachting zal de Commissie de JBZ-raad informeren over de stand van zaken.

Het adequaatheidsbesluit Japan was het eerste adequaatheidsbesluit onder de Algemene
verordening gegevensbescherming (AVG). De Commissie is positief over het resultaat.
Japan heeft diverse nationale wetten uitgebreid en gemoderniseerd en in lijn gebracht
met de vereisten die voortvloeien uit het Europese Gegevensbeschermingsrecht. De Commissie
heeft voor de toekomst, de ambitie om het bereik van het adequaatheidsbesluit verder
uit te breiden. Nu geldt het adequaatheidsbesluit alleen voor commerciële sector.
De beoogde uitbreiding ziet op de publieke sector en wetenschappelijk onderzoek. De
Commissie is van mening dat een dergelijke uitbreiding voordelig zal zijn voor zowel
de EU als voor Japan.

ii) Stand van zaken EU-US data privacy framework

= informatie van de Commissie

Naar verwachting zal de Commissie de JBZ-raad informeren over de laatste ontwikkelingen.

De EU werkt met de VS aan een EU-VS gegevensbeschermingsraamwerk, dat veilige trans-Atlantische
gegevensstromen bevordert, en dat tegemoet komt aan de zorgen omtrent toegang tot
gegevens door VS veiligheidsdiensten die in de Schrems II uitspraak onrechtmatig is
bevonden. De Europese Commissie streeft ernaar het adequaatheidsbesluit in de zomer
aan te nemen. Daarvoor zullen de lidstaten in het zogenaamde artikel 93 Comité worden
gevraagd om over het besluit te stemmen. Voor Nederland is het van belang dat het
nieuwe adequaatheidsbesluit de toets van het Hof van Justitie kan doorstaan. Daarvoor
is vereist dat door de VS wordt voldaan aan alle vereisten die volgen uit de Schrems
II-zaak. De inzet van Nederland zal hierop worden gericht. Op dit moment worden daartoe
het advies van de EDPB en het concept-adequaatheidsbesluit bestudeerd.

d) Justice scoreboard 2023

= informatie van de Commissie

Naar verwachting zal de Commissie aan de hand van het EU Justice Scoreboard 2023 een overzicht geven van hoe de rechtspraak in de lidstaten functioneert op basis van
effectiviteit, kwaliteit en onafhankelijkheid van de rechtspraak. Het kabinet zal
de informatie aanhoren en indien opportuun meenemen in de appreciatie van het Rechtsstaatrapport
dat in juli verschijnt.

e) Werkprogramma inkomend Voorzitterschap

= presentatie door de Spaanse delegatie

Ook voor het Justitiedeel van de JBZ-Raad zal het inkomend Spaans voorzitterschap
haar prioriteiten toelichten. Het Spaans voorzitterschap zal zich inzetten voor de
trilogen van de in deze JBZ-Raad bereikte Raadsposities en richt zich verder naar
verwachting op mensenhandel, digitalisering en de bescherming van kwetsbare groepen.