Brief regering : Voortgang beleidsagenda informeel onderwijs

Nr. 169 BRIEF VAN DE MINISTER VOOR PRIMAIR EN VOORTGEZET ONDERWIJS

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 24 mei 2023

Nederland is een land waarin je mag zijn wie je bent. Waarin je verliefd mag worden
op wie je wilt en waarin je mag geloven wat je gelooft. Een land waarin je je in vrijheid
mag uiten en ontwikkelen, maar ook respect toont voor elkaar en waarin we vastberaden
en compromisloos staan voor onze democratische rechtsstaat. Dit is de kern van onze
democratie. Een kern van waarden en afspraken die dit kabinet koestert en waarvoor
het zich maximaal wil inzetten, zeker ook waar het het onderwijs betreft. Daar geven
we immers door wat van waarde is en roepen we dat wat eraan tegengesteld is een halt
toe.

Een democratie staat of valt met de mate waarin zij haar burgers kan ondersteunen
om deze kernwaarden in de praktijk te brengen en onze democratie weerbaar en robuust
te houden. Daarom wordt in het reguliere onderwijs verplicht aandacht besteed aan
de basiswaarden van de democratische rechtsstaat: vrijheid, gelijkwaardigheid en solidariteit.
Daarmee bereidt het reguliere onderwijs kinderen voor op hun verdere deelname aan
de Nederlandse samenleving.

Ook onderwijs dat buiten ons reguliere onderwijsstelsel valt, heeft invloed op de
manier waarop kinderen elkaar, hun leefwereld en de rest van de wereld tegemoet treden.
Veel informele onderwijsinstellingen leveren een waardevolle bijdrage aan onze samenleving.
Zij helpen kinderen bij het ontwikkelen van sociale vaardigheden, van een eigen zelfbewustzijn
en een eigen identiteit, bijvoorbeeld door hen over de taal en cultuur van hun ouders
of grootouders te leren. Zo dragen zij eraan bij dat kinderen vertrouwen krijgen in
zichzelf en hun plek vinden in de Nederlandse samenleving.

Het is uw Kamer echter ook bekend dat er een aantal informele onderwijsinstellingen
is dat kinderen er juist van weerhoudt zich in vrijheid te ontwikkelen door hen te
stimuleren zich af te keren van de Nederlandse samenleving. Dit baart mij zorgen,
want geen enkel kind mag onderwijs ontvangen in een omgeving waar onverdraagzaamheid,
discriminatie en isolationisme worden gepropageerd. Ik pleit ervoor een vuist te maken
tegen dit soort uitwassen. In het belang van het kind, van de samenleving en van die
partijen die wél goed informeel onderwijs geven.

In het coalitieakkoord (bijlage bij Kamerstuk 35 788, nr. 77) is opgenomen dat dit kabinet sneller zal ingrijpen bij informele onderwijsinstellingen
en hun vertegenwoordigers wanneer zij anti-integratief, antidemocratisch of antirechtstatelijk
opereren en dat het de mogelijkheden aanscherpt om dat te doen. Met deze afspraak
richt dit kabinet zich op die instellingen die kinderen bewust opzetten tot het actief
handelen tegen de kernwaarden van onze democratische rechtsstaat. In aanvulling op
deze afspraak uit het coalitieakkoord heeft dit kabinet ook de ambitie om alle informele
onderwijsinstellingen die daar behoefte aan hebben te ondersteunen bij het doorontwikkelen
van hun onderwijs naar een vorm waarin het onderwijs goed aansluit bij de belevingswereld
van de kinderen die het volgen.

In mijn vorige brief en rondom de begrotingsbehandeling heb ik duidelijk gemaakt dat
het uitwerken van deze acties een complexe taak is die ik niet lichtzinnig oppak.
Dit geldt met name voor het voornemen om, in het uiterste geval, op goed toezicht
te kunnen vertrouwen. Het toezicht moet effectief zijn en tegelijkertijd gegrond zijn
binnen de grenzen die in het bijzonder het recht op de vrijheid van meningsuiting,
vrijheid van godsdienst, vrijheid van vereniging en de vrijheid van onderwijs, het
recht op de persoonlijke levenssfeer en de democratisch-rechtsstatelijke beginselen
stellen. Het informele onderwijs vindt veelal plaats in de privésfeer en buiten het
publieke domein. Dat maakt dat de wetgever terughoudend moet zijn bij het reguleren
van dat onderwijs. Voor de wetgever bestaat alleen aanleiding om zich buiten het publieke
domein te begeven en in de privésfeer te treden als het informeel onderwijs de belangen
van kinderen en de samenleving kan schaden.

Dit thema ligt gevoelig, dat begrijp ik goed. Ik heb daarom een zorgvuldig proces
doorlopen en met vele, religieuze en niet-religieuze, partijen gesproken. Deze gesprekken
hebben mij geraakt: ik heb grote bewondering voor de wijze waarop zo veel vrijwilligers
zich hardmaken voor de ontwikkeling van groepen kinderen. Ook hebben deze gesprekken
mij in mijn overtuiging gesterkt dat het aanpakken van uitwassen in het informeel
onderwijs belangrijk is en dat we samen een vuist kunnen maken om al het goede en
mooie te kunnen behouden. Juist omdat ik niet wil dat de vele instellingen die hun
zaken goed op orde hebben, last hebben van de instellingen die willens en wetens kinderen
opzetten tegen de samenleving. Het gaat daarbij nadrukkelijk niet om religie, maar
het aanpakken van radicaal gedachtegoed en schadelijke praktijken die tot doel hebben
om de samenleving waarin wij leven te ondermijnen en daarbij kinderen schaden. Dit
is bij uitstek een rol voor de overheid.

In november van 2022 heb ik uw Kamer in de brief Vrij en veilig onderwijs geïnformeerd
over de concrete stappen die ik op dit onderwerp wil zetten: het verbeteren van kwaliteit
en het stimuleren van zelfregulering, het toewerken naar een Verklaring Omtrent het
Gedrag (hierna: VOG) voor alle medewerkers en vrijwilligers die in het informeel onderwijs
werken met kinderen en als sluitstuk het ontwikkelen van signaalgericht toezicht op
informele onderwijsinstellingen.1

In paragraaf 1 en 2 van deze brief ga ik in op het werken aan kwaliteitsverbetering
en zelfregulering en op het toewerken naar een VOG voor alle medewerkers en vrijwilligers
die in het informeel onderwijs werken met kinderen. In paragraaf 3 van deze brief
leg ik de resultaten van de verkenning over toezicht op informeel onderwijs aan uw
Kamer voor en schets ik, zoals toegezegd, de eerste uitwerking van wetgeving om toezicht
te houden op informeel onderwijs.

1. Kwaliteitsontwikkeling van informele lesorganisaties

In mijn brief Vrij en veilig onderwijs van 18 november jl. heb ik duidelijk willen
maken dat informeel onderwijs waardevol is voor de ontwikkeling van kinderen: voor
de vorming van hun identiteit en sociale vaardigheden en voor het vinden van hun plek
in de maatschappij. Informeel onderwijs hoort dan wel van voldoende kwaliteit te zijn
en niet in de weg te staan van democratisch burgerschap of daar lijnrecht tegenin
te gaan. Met aanbieders van informeel onderwijs ben ik in gesprek gegaan over hun
uitdagingen en behoeften op dit vlak en over hoe ik hen hierbij kan ondersteunen.

Ik constateer dat aanbieders van informeel onderwijs beschikken over een grote hoeveelheid
kennis en gedrevenheid om kinderen meer bij te brengen over bijvoorbeeld religie,
cultuur, een tweede taal, over hoe zij op een prettige manier omgaan met elkaar of
hoe zij zich verhouden tot de samenleving en de natuur. Daarbij drijven zij doorgaans
op vrijwillige inzet, op bijdragen van hun leden en op donaties uit de eigen gemeenschap.
Mede daardoor is er op sommige plekken behoefte aan ondersteuning. Ik hoor een brede
vraag: om bijscholing van vrijwilligers in hun didactische en pedagogische vaardigheden,
om vertalingen van lesmaterialen of van herziene lesmaterialen zelf en om ondersteuning
bij het opzetten van leernetwerken en samenwerkingsstructuren tussen informele lesorganisaties
onderling en tussen informele en reguliere lesinstellingen over en weer.

Met name bijscholing van vrijwilligers en doorontwikkeling van lesmateriaal kan het
informeel onderwijs helpen om hun aanbod en methodes beter af te stemmen op het aanbod
en methodes van het reguliere onderwijs. Samenwerkingsstructuren zouden instellingen
daarnaast ook tegemoet kunnen komen in hun praktische wensen, zoals de wens om een
stabiele en veilige leslocatie waar gebruik kan worden gemaakt van dezelfde applicaties
die reguliere lesorganisaties in hun lessen gebruiken. Met name kleinere instellingen,
bijvoorbeeld taalscholen, hebben deze wens bij mij aangekaart.

Sommige gesprekspartners gaven aan dat zij reeds een proces van kwaliteitsontwikkeling
hebben doorlopen, maar nog ondersteuning kunnen gebruiken bij het maken van specifieke
stappen. Andere instellingen willen hun onderwijs anders organiseren, maar weten niet
goed waar te beginnen. Aan beide vragen wil ik graag gehoor geven.

Dit heeft ertoe geleid dat ik samen met koepelorganisaties op verschillende plekken
in het land werk aan: 1) het beter in kaart brengen van specifieke ontwikkelbehoeften
van instellingen die informeel onderwijs verzorgen, 2) de ontwikkeling en verbetering
van lesmethoden en 3) docententraining inclusief opfrismodules. Ik ben erg blij met
deze stappen. We staan bij al deze trajecten we nog wel aan het begin. Daarom zal
ik uw Kamer in het najaar van 2023 hier meer concrete informatie over verschaffen.
Ook zal ik dan ingaan op welke andere stappen ik op dit vlak in de tussentijd heb
gezet.

Bij deze verschillende trajecten werk ik zoveel mogelijk vraaggestuurd. Instellingen
geven aan wat ze nodig hebben en werken hun ideeën in samenwerking met koepelorganisaties,
experts, kennisinstituten en onderwijsinstellingen verder uit. De rol van het Ministerie
van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap (hierna: OCW) is een ondersteunende. Vanuit OCW
breng ik partijen samen en inventariseren we (financiële) ondersteuning nodig is.
Waar mogelijk werk ik daarbij ook samen met het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid
(hierna: SZW).

2. VOG voor medewerkers van informele lesorganisaties

Binnen het reguliere onderwijs eisen we van medewerkers een VOG. Dit is nodig om te
kunnen bepalen of het gedrag van een persoon geen belemmering vormt voor een functie
in het onderwijs. Voor medewerkers van informele lesorganisaties is een VOG nog niet
verplicht, terwijl het om dezelfde kinderen gaat. Ik heb in de Kamerbrief Vrij en
Veilig onderwijs aangegeven dit te willen veranderen.

Uit mijn gesprekken met het veld blijkt dat organisaties die informeel onderwijs bieden
positief staan tegenover de verplichting van een VOG voor personen die actief zijn
in het informeel onderwijs. Op een aantal plekken hebben bestuurders hier al werk
van gemaakt, maar nog lang niet overal. Omdat er in beginsel kosten verbonden zijn
aan een VOG, gaan deze organisaties niet altijd over tot het vragen daarvan. Organisaties
die met vrijwilligers werken kunnen echter gebruik maken van de Regeling Gratis VOG.
Deze regeling maakt het mogelijk om, onder voorwaarden, gratis een VOG aan te vragen
voor vrijwilligers die in contact komen te staan met personen in een kwetsbare positie.
Ik wil deze regeling bij zo veel mogelijk instellingen onder de aandacht brengen.
Ook onderzoek ik in hoeverre de gestelde voorwaarden een probleem vormen voor organisaties
die informeel onderwijs verzorgen.

Voor organisaties waar deze regeling niet voor geldt, ben ik in contact met de screeningsautoriteit
Justis en het Centraal Informatiepunt Beroepen Gezondheidszorg (CIBG) om de mogelijkheden
te verkennen. Met verschillende veldpartijen heb ik daarnaast afgesproken dat zij
zich maximaal committeren om te komen tot een VOG voor al hun vrijwilligers die met
kinderen werken. Veldpartijen die zich daaraan willen committeren zouden zich kunnen
verenigen in een thematische alliantie, om zo hun ambitie aan hun leerlingen en hun
ouders kenbaar te maken. Ook hierbij wil ik de partijen, indien gewenst, ondersteunen.

Intussen werk ik aan een verplichte VOG via wetgeving. In het najaar van 2023 verwacht
ik de Kamer hier verder over te kunnen informeren.

3. Contouren wetsvoorstel toezicht op informeel onderwijs

Geen enkel kind zou onderwijs mogen ontvangen in een omgeving waar onverdraagzaamheid,
discriminatie en isolationisme worden gepropageerd. Waar informele onderwijsinstanties
dit nu wel doen, is toezicht gerechtvaardigd, maar alleen voor zover het toezicht
zich richt op die vormen van informeel onderwijs waar met het propageren van onverdraagzaamheid,
discriminatie en isolationisme de belangen van kinderen en van de samenleving inderdaad
worden geschaad.

Om deze voorwaarden in het wetsvoorstel te kunnen waarborgen, heb ik aangegeven met
een aantal definitieverkenningen aan de slag te zullen gaan. In het bijzonder: wat
valt er onder informeel onderwijs? Hoe zorgen we voor een scherpe, juridische afbakening
van het anti-integratief, antidemocratisch en antirechtsstatelijk onderwijs en hoe
definiëren we de wettelijke norm die daartegen moet beschermen? Welke vorm van toezicht
kan deze norm het best bewaken en wat zijn de sancties wanneer de norm toch wordt
overschreden? Hoe verhoudt dit alles zich tot het grondwettelijk kader waarop de rechtsstaat
is gebaseerd?

Deze verkenningen heb ik uitgevoerd in overleg met mijn collega’s van SZW, het Ministerie
van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, het Ministerie van Justitie en Veiligheid,
met relevante uitvoerende organisaties waaronder de Inspectie van het Onderwijs (hierna:
inspectie), met academici en met experts. Ook heb ik gesprekken hierover gevoerd met
gemeenten en vertegenwoordigers van diverse gemeenschappen en informele instellingen.

Op basis van de verkenningen zijn voor het wetsvoorstel de volgende kernelementen
bepaald:

• De in het wetsvoorstel op te nemen norm zal een verbod inhouden om aan kinderen in
de leeftijd van 4 t/m 17 jaar onderwijs te geven of te doen geven dat aanzet tot haat,
geweld of discriminatie.

• Deze norm kent een ruim toepassingsbereik: het is in principe op al het onderwijs
van toepassing, met uitzondering van het leerplichtig onderwijs. Daarbij geldt wel
nog een aantal nadere afbakeningen.

• Het toezicht zal signaalgestuurd zijn en in onafhankelijkheid worden uitgevoerd door
de inspectie.

• De Minister krijgt de bevoegdheid om aan informele onderwijsinstanties een aanwijzing
te geven wanneer de inspectie een overtreding vaststelt. Het wetsvoorstel zal omschrijven
welke aanwijzingen mogelijk zijn.

• Bij overtreding van de aanwijzing zal met een herstelsanctie en/of een bestraffende
sanctie worden opgetreden.

• Tegen zowel de aanwijzing als de sancties staat rechtsbescherming bij de bestuursrechter
open.

Hieronder worden alle kernelementen nader toegelicht en onderbouwd, mede in het licht
van de grondwettelijke context waarbinnen de kernelementen van het wetsvoorstel zullen
moet worden beoordeeld. Ten behoeve van het laatste zal eerst worden ingegaan op het
constitutioneel kader en de grondrechtelijke context.

Constitutioneel kader

In Nederland mag je zijn wie je bent. Die vrijheid danken we aan de bescherming die
de grondrechten, die zijn verankerd in de Grondwet en verschillende verdragen, ons
bieden. Het is daarom van groot principieel belang dat we die grondrechten koesteren
en eerbiedigen. En als de maatschappelijke ontwikkelingen vragen om een beperking
van grondrechtelijke vrijheden dan moeten die beperkingen zorgvuldig en deugdelijk
worden gemotiveerd. Van de wetgever mag worden verwacht dat hij duidelijk uitlegt
waarom een gegeven beperking in overeenstemming is met de grondrechtelijke kaders.
Ik vind het daarom belangrijk om in deze brief aan te geven hoe het hierna beschreven
wetsvoorstel binnen die kaders past. Daartoe beschrijf ik eerst welke grondrechten
uit de Grondwet en het Europees verdrag tot bescherming van de rechten van de mens
(EVRM) van toepassing zijn en vervolgens onder welke voorwaarden zij kunnen worden
beperkt.

Grondwet2

Een eerste grondrecht dat relevant is in de context van het wetsvoorstel is de vrijheid
van meningsuiting, zoals die in artikel 7 van de Grondwet is verankerd. Daarin ligt
ook het censuurverbod besloten, in het eerste lid (dat over de vrijheid van drukpers
gaat) en in het derde lid (dat andere uitingen betreft).

Het censuurverbod uit artikel 7, eerste artikellid is absoluut, maar kent een beperkte
reikwijdte. Het verbiedt alleen het beperken van het in drukwerk openbaren van bepaalde
gedachten en gevoelens. Het beperken van wat daarna plaatsvindt – het verspreiden
van die geopenbaarde gedachten en gevoelens – is wel toegestaan en niet absoluut beschermd.3 Het derde lid heeft betrekking op het openbaren van uitingen via andere middelen
dan drukwerk. Voor deze uitingen geldt dat het onder omstandigheden aanvaardbaar kan
zijn om maatregelen te treffen die een reactie zijn op een in het verleden gedane
uiting. Dat geldt zeker als de bedoeling van die maatregel is te voorkomen dat de
uiting (in een specifieke context) wordt herhaald.4 Beperkingen van de vrijheid van meningsuiting moeten tot slot bij wet worden gesteld.
Dit volgt uit de zinsnede «behoudens ieders verantwoordelijkheid volgens de wet» die
in de artikelleden wordt gehanteerd. Deze zinsnede bevat een verbod op delegatie van
regelgevende bevoegdheid, maar sluit het toekennen van uitvoerende bevoegdheden niet
uit.

Een tweede grondrecht dat relevant is in de context van het voorliggende wetsvoorstel
en dat afzonderlijke aandacht verdient, is de vrijheid van onderwijs zoals die in
artikel 23, tweede lid, van de Grondwet is verankerd. Het begrip onderwijs dat door
het grondwetsartikel wordt beschermd is breed en omvat het systematisch overbrengen
van kennis, vaardigheden of houdingen. Ook informeel onderwijs wordt dus door het
grondwetsartikel beschermd. Tegelijkertijd geldt dat deze onderwijsvrijheid niet absoluut
is en alleen geldt «behoudens het toezicht van de overheid en het onderzoek naar de
bekwaamheid en de zedelijkheid van hen die onderwijs geven». Het begrip «toezicht»
in deze bepaling betreft meer dan alleen het houden van toezicht op de naleving van
wettelijke voorschriften. Het omvat ook de bevoegdheid om inhoudelijke minimumeisen
te stellen aan het onderwijs. Aan het leerplichtige, niet-bekostigde onderwijs wordt
op deze grondslag bijvoorbeeld de eis gesteld dat ook dit onderwijs aan de burgerschapsopdracht
moet voldoen. Artikel 23, tweede lid, van de Grondwet staat het dus ook toe om eisen
te stellen aan informele scholen, mits deze voldoen aan het proportionaliteits- en
subsidiariteitsvereiste.

EVRM

De in het EVRM vervatte mensenrechten die in de context van het voorliggende wetsvoorstel
relevant zijn, betreffen: het recht op eerbiediging van privé, familie- en gezinsleven
(artikel 8), de vrijheid van gedachte, geweten en godsdienst (artikel 9), de vrijheid
van meningsuiting (artikel 10) en de vrijheid van vereniging (artikel 11). Ook het
recht op onderwijs, en met name het daarin besloten recht van ouders om zich van opvoeding
en onderwijs te verzekeren dat aansluit bij hun overtuigingen (artikel 2 van het Eerste
Protocol EVRM) is van toepassing. Deze rechten zijn echter niet absoluut. Hieronder
wordt beschreven onder welke voorwaarden deze rechten kunnen worden beperkt.

In algemene zin stelt het EVRM drie vereisten aan beperkingen van de hier aan de orde
zijnde grondrechten.5 Ten eerste moet de beperking een legitiem doel nastreven. Ten tweede moet de beperking
bij wet zijn voorgeschreven en dient de beperking in de wet zodanig te zijn afgebakend
dat voorzienbaar is in welke gevallen de beperkende norm door de overheid kan worden
ingeroepen. Ten derde moet de beperking noodzakelijk zijn in een democratische samenleving.
Hieronder zet ik uiteen hoe het wetsvoorstel aan deze vereisten zal voldoen.

Legitiem doel

Allereerst: het wetsvoorstel moet een legitiem doel nastreven. Dat wil zeggen: het
nagestreefde doel moet kunnen worden geschaard onder de doelen die het EVRM noemt
als mogelijke redenen voor beperking van het grondrecht. Ook mag het doel als zodanig
niet in strijd zijn met het EVRM.

Alle genoemde bepalingen maken het mogelijk de daarin aan de orde zijnde rechten te
beperken in het belang van de bescherming van de rechten en vrijheden van anderen.
Dit is ook het voornaamste doel van het toezicht op informeel onderwijs. Het toezicht
is er immers in de eerste plaats op gericht de rechten van kinderen te beschermen.
Volgens het Internationaal Verdrag inzake de Rechten van het Kind (hierna: IVRK) hebben
kinderen het recht op ontwikkeling in de ruimst mogelijk mate.6 Onderwijs dat hen aanzet tot haat, geweld of discriminatie, belemmert hen in deze
ontwikkeling wanneer zij zich daardoor af dreigen te zetten tegen de pluriforme samenleving
en daarin niet volledig kunnen participeren. Ook de rechten van derden zijn aan de
orde wanneer haat, geweld en discriminatie de grondrechten van bepaalde (minderheids)groepen
raken, bijvoorbeeld hun recht op gelijke behandeling.

Op meer indirecte wijze dient het wetsvoorstel ook het voorkomen van strafbare feiten
en de openbare veiligheid. Dit zijn eveneens doelen die in het EVRM worden genoemd
als mogelijke redenen voor beperking van de betreffende grondrechten. Kinderen die
worden aangezet tot haat, geweld of discriminatie kunnen daardoor strafbaar gaan handelen.
Afhankelijk van de omstandigheden kunnen zij daarmee ook de openbare veiligheid in
het geding brengen.

Bij wet voorgeschreven

Het toezicht op informeel onderwijs zal in de wet worden geregeld, zoals het EVRM
dat van beperkende maatregelen eist. Dit vereiste houdt ook in dat de wet zodanig
duidelijk moet zijn, dat voorzienbaar is in welke gevallen de wet zal worden ingeroepen.
Absolute zekerheid is niet vereist, het gaat erom dat met een redelijke mate van voorzienbaarheid
kan worden voorspeld welke consequenties bepaald gedrag zal hebben.7

Noodzakelijk in een democratische samenleving

De vraag of een grondrechtenbeperking noodzakelijk is in een democratische samenleving,
vereist een proportionaliteits- en subsidiariteitsbeoordeling. Het gekozen middel
moet geschikt zijn om het doel van de beperking te bereiken, er moet geen lichter
middel voorhanden zijn om het doel te bereiken, en er moet sprake zijn van een evenredigheid
tussen middel en doel. Dit houdt in dat de inbreuk in een proportionele verhouding
moet staan tot wat door het Europees Hof voor de Rechten van de Mens een pressing social need wordt genoemd: een dringende maatschappelijk behoefte. Hieronder ga ik in op deze
dringende maatschappelijke behoefte en waarom deze van voldoende gewicht is om toezicht
te houden op het informeel onderwijs.

Kort samengevat komt het erop neer dat er beperkte, maar zeer ernstige signalen zijn
over informeel onderwijs dat aanzet tot haat, geweld of discriminatie. Dat het gaat
om beperkte signalen, is echter geen reden om niet in te grijpen. De belangen van
het kind (die in internationale verdragen zijn erkend) wegen daarvoor te zwaar. Ook
belangen van derden, die geraakt worden door haat, geweld of discriminatie spelen
een rol. Incidenten kleuren nu vaak ten onrechte het gehele beeld, dat komt deze vrijheden
niet ten goede en schaadt onderlinge verdraagzaamheid. Tegelijkertijd zie ik ook in
dat het instellen van toezicht op informeel onderwijs een stevig besluit is. Om een
goede balans te treffen tussen de aan de orde zijnde belangen en (botsende) grondrechten,
moet daarom worden gekomen tot een zorgvuldig afgebakend wetsvoorstel, zoals in deze
brief omschreven. Verderop in deze brief wordt een en ander uitgebreider toegelicht,
voordat op de inhoud van het wetsvoorstel wordt ingegaan.

In het rapport van de Parlementaire Ondervragingscommissie naar ongewenste beïnvloeding
(POCOB) (Kamerstuk 35 228, nr. 4) uit 2020 wordt, op basis van gesprekken met experts, vastgesteld dat kinderen en
jongvolwassenen kunnen vervreemden van de samenleving door een radicale invulling
van informele scholing en daardoor mogelijk belemmerd raken in hun deelname aan de
maatschappij. In hetzelfde jaar heeft het Verwey-Jonker Instituut in een onderzoek
naar een specifieke instelling opgemerkt: kinderen die structureel haatdragende of
anderszins anti-integratieve boodschappen krijgen ingeprent, vallen weg in een dogmatisch
isolement en raken vervreemd van de wereld om zich heen.8 Ook in de media zijn verschillende signalen over problematische salafistische boodschappen
bij informele scholing verschenen. In een onderzoek van Nieuwsuur en NRC uit 2019
kwam naar voren hoe bij minstens vijftig onderwijsplekken door het hele land haatdragende
overtuigingen werden opgelegd aan meer dan duizend kinderen. Het kabinet maakt zich
zorgen over deze ontwikkelingen en wil doortastend ingrijpen tegen deze excessen.
Dit geldt uiteraard voor al het huidige en eventueel toekomstige informele onderwijs
waar dergelijke ernstige ondermijnende lessen worden onderwezen, of het dit nu vanuit
een religieuze, extreemrechtse, extreemlinkse of een andere ideologische overtuiging
wordt gegeven. Dit is een probleem dat we bij de wortels aan moeten pakken. Want juist
kinderen zijn ontvankelijk.

Het aantal signalen over informeel onderwijs dat aanzet tot haat, geweld of discriminatie
is op dit moment beperkt. De signalen die we wel kennen, getuigen echter van een dermate
ernstige problematiek dat niettemin kan worden gesproken van een pressing social need, een dringende maatschappelijk behoefte, om in te grijpen. Ook wanneer slechts een
kleine groep kinderen het risico loopt om te worden aangezet tot haat, geweld of discriminatie,
is sprake van een dergelijke behoefte, mede gezien het reeds genoemde belang van de
bescherming van de rechten van het kind.

Of het te introduceren toezicht op informeel onderwijs (en de daarmee aan te brengen
beperking op grondrechten) ook in een proportionele verhouding staat tot deze dringende
maatschappelijke behoefte, vereist een afweging, veelal tussen botsende grondrechten.

Binnen deze afweging moet aan de grondrechten waarop het wetsvoorstel een inbreuk
zou maken, veel gewicht worden toegekend. Uitgangspunt is immers dat grondrechtelijke
vrijheden ruimhartig dienen te worden geïnterpreteerd en de eventueel daarop aan te
brengen beperkingen restrictief. Respect voor fundamentele rechten en vrijheden is
van wezenlijk belang voor het goed functioneren van onze democratische rechtstaat.
Samen garanderen de hiervoor genoemde vrijheden en rechten, zeker wanneer zij in onderlinge
samenhang worden bezien, dat burgers buiten het publieke domein hun leven naar eigen
inzicht kunnen vormgeven. Burgers moeten in de beslotenheid van hun huis en binnen
de intimiteit van het gezinsleven hun godsdienst vrij kunnen belijden, hun eigen religieuze
of levensbeschouwelijke opvattingen kunnen naleven en deze opvattingen ook aan hun
kinderen kunnen overdragen. Ouders zijn als eerste verantwoordelijk voor de opvoeding
van hun kind.9 Dit pleit voor terughoudendheid in het reguleren van het onderwijs.

Tegelijkertijd moet ook rekening worden gehouden met de eerder genoemde en eveneens
zwaarwegende belangen die het wetsvoorstel dient, namelijk: de rechten van het kind,
zoals verankerd in het Internationaal Verdrag inzake de Rechten van het Kind (hirena:
IVRK), de (grond)rechten van andere burgers en de openbare veiligheid.

Grondrechten mogen niet zo uitgelegd worden dat zij de vrijheid omvatten om de rechten
en vrijheden van andere burgers of de samenleving te schaden.10 Van die situatie kan in ieder geval sprake zijn bij bepaalde extreme, uitingen, die
aanzetten tot haat, discriminatie of geweld. Zo heeft het Europees Hof voor de Rechten
van de Mens meermaals bepaald dat het oproepen tot geweld en haat jegens bepaalde
bevolkingsgroepen niet door het EVRM worden beschermd.11 Maar ook in minder extreme gevallen kan het noodzakelijk en legitiem zijn om grondrechten
te beperken. Daarvan is in ieder geval sprake als het informele onderwijs de belangen
van andere burgers of de samenleving in ernstige mate schaadt.12 In het kader van de vrijheid van godsdienst heeft de Hoge Raad overwogen dat dit
recht niet zodanig kan worden uitgeoefend dat daardoor de vrijheden en rechten van
anderen, waaronder die van het kind van degene die zich op dit recht beroept, (dreigen
te) worden geschaad.13 Juist op de bescherming van dit type belangen ziet het wetsvoorstel.

Hoewel het hierbij gaat om zwaarwegende belangen, dient in het oog te worden gehouden
dat het in het leven te roepen toezicht op informeel onderwijs alleen is toegespitst
op het probleem en niet verder gaat dan nodig om dat probleem te bestrijden om zo
een proportionaliteits- en subsidiariteitstoets in dit verband te kunnen doorstaan.
Hiertoe moet worden voorzien in een scherp omlijnde norm, die alleen betrekking heeft
op ernstige en duidelijke aantasting van de genoemde belangen, en in afdoende waarborgen
om ervoor te zorgen dat alleen de situaties waarin het probleem zich daadwerkelijk
voordoet, door het wetsvoorstel kunnen worden bestreken. Een belangrijk uitgangspunt
daarbij is dat moet worden vermeden dat situaties die tot de kern van het privédomein
behoren, binnen het toepassingsbereik van de wet zouden vallen. Teneinde hiertoe te
komen, is voorzien in de hieronder omschreven contouren van het wetsvoorstel.

Norm

Uit het zojuist geschetste constitutionele kader volgt dat de rechtvaardigingen voor
het stellen van regels aan het informeel onderwijs voortvloeien uit de rechten van
het kind, de rechten van andere burgers en de bescherming van de openbare veiligheid.
De norm waaraan het informeel onderwijs gehouden wordt, moet op die combinatie van
belangen zijn toegesneden. Deze moet dus grenzen stellen aan informeel onderwijs dat
schadelijk is voor het kind dat het onderwijs volgt en onderwijs waarvan tegelijkertijd aannemelijk is dat de rechten en vrijheden van anderen of de openbare veiligheid
er in ernstige mate door worden aangetast.

Om het bovenstaande tot uitdrukking te brengen, stel ik voor om in de wet op te nemen
dat het verboden is om onderwijs te geven dat kinderen aanzet tot haat, geweld, of
discriminatie. Voor dergelijk onderwijs staat buiten twijfel dat het schadelijk is
voor de kinderen die het betreft, omdat zij daardoor houdingen en denkbeelden krijgen
aangeleerd waardoor zij zich dreigen af te keren van onze pluriforme samenleving en
niet tot volle ontplooiing kunnen komen – integendeel zelfs. Ook is duidelijk dat
dergelijk onderwijs de rechten van anderen, alsook de openbare veiligheid, in gevaar
brengt.

De voorgestelde invulling van de norm sluit aan bij het begrippenkader van artikel 137d
van het Wetboek van Strafrecht, maar vult dat begrippenkader ook aan: anders dan het
genoemde wetsartikel zal de norm niet alleen zien op in het openbaar gedane uitingen
maar (mede) op besloten situaties, namelijk op informeel onderwijs dat achter gesloten
deuren (met uitzondering van de woning, zie hierna) plaatsvindt.

De toepassing van het begrippenkader (aanzetten tot haat, geweld, of discriminatie)
behoeft ten aanzien van het onderwijs aan kinderen voor een deel een autonome uitleg.
Dat geldt in het bijzonder voor het begrip discriminatie, waaronder ik in de context
van onderwijs ook onderwijs versta dat structureel de ongelijkwaardigheid van (groepen)
personen bepleit, met het kennelijke doel om te voorkomen dat kinderen met die personen
interacteren door een houding van minachting of vijandschap aan te wakkeren. Op basis
van deze norm kan dus worden opgetreden tegen informeel onderwijs dat bijvoorbeeld
extreemrechts gedachtengoed propageert doordat het structureel mensen met een migratieachtergrond
wegzet als verachtelijk en daarbij propageert dat omgang daarmee moet worden vermeden.

Ik hecht eraan in dit verband op te merken dat het mogelijk is en blijft orthodox-religieuze
visies in het informeel onderwijs over te dragen. De vrijheid van godsdienst beschermt
immers (ook) dergelijke overtuigingen.14 Dit houdt in dat het bijvoorbeeld toegestaan blijft om in het informeel onderwijs
te bepleiten dat de overtuiging van anderen «fout» is en dat contact met de daaruit
voortvloeiende levenswijze moet worden vermeden. Het is van principieel belang dat
dit mogelijk blijft. In een democratische rechtsstaat dienen juist minderheden en
minderheidsstandpunten te worden beschermd. Die bescherming kent echter ook grenzen.
Zoals eerder aangegeven is de vrijheid van godsdienst (of het recht van de ouder de
eigen religieuze overtuiging over te dragen aan diens kinderen) geen absoluut recht
en mag dit niet zodanig worden uitgeoefend, dat daarmee de rechten en vrijheden van
anderen (dreigen te) worden aangetast. Juist daarvan is sprake indien wordt aangezet
tot discriminatie in de vorenbedoelde zin: het aanleren van een houding van minachting
of vijandschap draagt er immers niet alleen aan bij dat het kind zich afzondert van
de samenleving, maar creëert ook het risico dat het kind actief anderen zal willen
schaden of benadelen. Daarmee zijn de rechten van het kind op zo volledig mogelijke
ontplooiing én de rechten van anderen in het geding en is dus sprake van een gerechtvaardigde
inbreuk op de eerdergenoemde grondrechten.

Ook voor de overige elementen van de norm geldt dat ze ruimte laten om ook door middel
van informeel onderwijs, scherpe kritiek op bijvoorbeeld de rechtstatelijke en democratische
instituties, de onderlinge verhouding van grondrechten of het overheidsbeleid te leveren.
Kritiek op overheidsbeleid vormt juist de essentie van een rechtstaat en democratie,
die immers uitsluitend kunnen bestaan bij de gratie van kritiek en een botsing van
standpunten.

Duidelijk mag wel zijn dat hieronder niet die situaties vallen waarin kinderen zich
als gevolg van het onderwijs schuldig kunnen gaan maken aan rassenhaat, antisemitisme,
moslimhaat, of oproepen zich met geweld tegen rechtsstatelijke instituties te keren.
Die handelingen en uitingen zijn immers bedoeld om een dergelijke open discussie onmogelijk
te maken, door (dreiging met) geweld of door uitsluiting en intimidatie.

Zoals hierna ook aan de orde zal komen, betreft de voorgestelde norm alleen onderwijs
aan minderjarigen. Hoewel informeel onderwijs aan volwassenen dat aanzet tot haat,
geweld of discriminatie vanzelfsprekend ook onwenselijk is, zie ik ten aanzien daarvan
op dit moment geen (extra) taken en bevoegdheden voor de overheid weggelegd. Van volwassenen
kan immers worden verwacht dat zij voldoende weerbaar zijn om zich door dergelijk
onderwijs niet te laten beïnvloeden. Dat geldt niet zonder meer voor kinderen die
zich, vanwege hun jonge leeftijd, moeilijker weerstand kunnen bieden aan beïnvloeding
door onderwijs – vaak gegeven door personen waarvoor zij een natuurlijk ontzag hebben –
dat erop is gericht hen aan te zetten tot uiterst en evident onwenselijk gedrag.

Toepassingsbereik

Het wetgevingstraject waarvan deze brief de contouren schetst, is niet het eerste
traject geweest dat aanliep tegen de noodzaak om het begrip «informeel onderwijs»
af te bakenen. In 2019 voerde het Ministerie van SZW een verkenning uit naar signalen
over instellingen waar mogelijk sprake was van antidemocratische of antirechtsstatelijke
onverdraagzame uitingen van informeel onderwijs. Daarbij hanteerden de onderzoekers
een afbakening van informeel onderwijs (of toen nog: «informele scholing») als «scholing
die buiten formele schooluren en buiten het regulier onderwijs die wordt georganiseerd
door private partijen en die zich richt op taal, cultuur en/of religie voor kinderen
tussen de 5 en 16 jaar». Het advies dat ik over dit onderwerp aan de Landsadvocaat
heb gevraagd gebruikte dezelfde afbakening.15

Deze eerste afbakening maakt wat mij betreft duidelijk op welk soort informele scholen
dit wetsvoorstel in ieder geval betrekking moet hebben. Volgens de voorliggende contouren zal het wetsvoorstel daarnaast
ook op andere informele scholen van toepassing zijn, namelijk op al het onderwijs,
met uitzondering van leerplichtig onderwijs, aan kinderen in de leeftijd van 4 t/m
17 jaar. Daarbij geldt wel nog een aantal nadere afbakeningen en waarborgen, waarop
ik later terug zal komen.

Bij het bepalen van het gegeven toepassingsbereik heb ik een aantal uitgangspunten
gehanteerd. Ten eerste dient het toepassingsbereik zo te zijn dat het wetsvoorstel
slagvaardig is in het bereiken van haar doel. Dit staat voor mij voorop. De belangen
van bescherming van de democratische rechtsstaat en van onze kinderen zijn te zwaarwegend
om daar concessies op te doen. Het hanteren van bijvoorbeeld de begrippen cultuur,
religie of taal in het toepassingsbereik van de wet, zoals in de eerdergenoemde verkenning
als mogelijke optie naar voren is gebracht, zou in de praktijk zorgen voor onduidelijkheid
over de vraag of een bepaalde situatie wel of niet onder het toepassingsbereik van
de wet valt.

Daarnaast mogen wij niet het risico lopen dat de wet niet van toepassing is op, bijvoorbeeld,
tot haat aanzettend onderwijs omdat dat niet in een bepaalde setting plaatsvindt.
In alle sectoren kan daar immers sprake van zijn. Een dergelijke afbakening kan daarmee
ook de verdenking op zich laden een willekeurige reikwijdte te hebben.

Het kabinet heeft overwogen om het toepassingsbereik te beperken en afhankelijk te
maken van het doel waarmee informeel onderwijs wordt gegeven, door de reikwijdte van
het wetsvoorstel te beperken tot bijvoorbeeld onderwijs dat gericht is op waardenoverdracht.
Dit ziet het kabinet als enige methode om bovenstaande problematiek tegen te gaan
zónder specifieke sectoren uit te zonderen. Dit zal echter veel discussie opleveren
over het toepassingsbereik en acht het kabinet daarmee niet goed uitvoerbaar. Daarbij
komt dat het doel van een afbakening van het toepassingsbereik (het wetsvoorstel moet
zich zo gericht mogelijk toespitsen op het probleem) ook op andere wijze kan worden
bereikt, namelijk door aanvullende waarborgen, zoals signaalgestuurd toezicht.

Dit is de achtergrond voor de keuze voor een ruim toepassingsbereik. Dat wil zeggen:
een toepassingsbereik dat niet beperkt is tot specifieke sectoren maar van toepassing
is op al het informeel onderwijs aan kinderen van 4 t/m 17 jaar. Dat houdt in: op
alle activiteiten (van rechtspersonen of natuurlijke personen) die zijn gericht op
het systematisch overbrengen van kennis, vaardigheden of attitudes16 aan kinderen van 4 t/m 17 jaar.

Zoals al eerder genoemd, valt leerplichtig onderwijs buiten de reikwijdte van de wet.
Dit ligt wat mij betreft voor de hand, op dit onderwijs is immers al een uitvoerig
wettelijk kader, waaronder de burgerschapsopdracht, van toepassing. En de onderwijsinhoud
die met dit wetsvoorstel verboden wordt, zou zeker niet in overeenstemming zijn met
de burgerschapsopdracht die op het reguliere onderwijs van toepassing is.

Nadere waarborgen en afbakeningen

Een ruim toepassingsbereik, zoals hierboven geschetst, zou ertoe leiden dat de wet
ook betrekking zou hebben op situaties die, vanwege de locatie waar deze plaatsvinden
(de woning) of vanwege de aard ervan (de opvoeding) worden geacht tot de kern van
de privésfeer te behoren. Zoals eerder ook al aangegeven, dient de overheid zich daarvan
zoveel mogelijk afzijdig te houden, tenzij er zwaarwegende argumenten zijn die aansporen
tot overheidsinterventie. Om dit principiële uitgangspunt tot uitdrukking te brengen,
zijn nadere afbakeningen in het wetsvoorstel nodig. Nadere afbakeningen en waarborgen
zijn daarnaast nodig, om ervoor te zorgen dat de wet zich zo veel mogelijk toespitst
op het daadwerkelijke probleem en daarmee dat het wetsvoorstel alleen degenen zal
raken waarvoor de wet is bedoeld. Hieronder wordt toegelicht om welke afbakeningen
het gaat.

Dat de wet niet van toepassing is op situaties die gelden als opvoeding, volgt reeds
uit de betekenis van het begrip «onderwijs». Onderwijs is nooit gelijk aan opvoeding,
omdat het bij het geven van onderwijs altijd gaat om situaties waarin kennis, vaardigheden
en attitudes structureel en systematisch worden overgedragen.17

Het gebruik van het begrip «onderwijs» leidt ertoe dat ook allerhande vormende activiteiten
die geen planmatige aanpak kennen, niet door de wet worden bestreken. Er is enige
mate van organisatie (dat wil zeggen: duurzaamheid en planmatigheid)18 noodzakelijk om onder het toepassingsbereik van de wet te vallen. Het geven van spontane
of incidentele uitleg aan kinderen valt dus niet onder het bereik van de wet. Zodoende
richt de wet zich op onderwijssituaties waarin kinderen het meeste gevaar lopen te
worden aangezet tot haat, geweld of discriminatie. Zonder een dergelijke organisatiegraad
is het immers minder waarschijnlijk dat kinderen in dergelijke mate negatief worden
beïnvloed.

Om aan dit criterium te voldoen, is het overigens niet nodig dat het informeel onderwijs
van een rechtspersoon uitgaat. Ook natuurlijke personen die informeel onderwijs geven
of doen geven zullen onder het toepassingsbereik van de wet vallen.

Voor het informeel onderwijs dat in een woning plaatsvindt, zijn er redenen om dit
van de reikwijdte van de wet uit te zonderen. Toepasselijkheid van de wet op hetgeen
«achter de voordeur» plaatsvindt, zou leiden tot een (vergaande) beperking van het
recht op eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer en het huisrecht, zoals verankerd
in artikel 12 van de Grondwet. Om deze reden wordt voorgesteld de wet niet van toepassing
te laten zijn op informeel onderwijs dat in de woning wordt gegeven.

Daarnaast wil het kabinet voorstellen ook het onderwijs dat gegeven wordt door de
ouders aan hun eigen kinderen buiten de reikwijdte van de wet te plaatsen. In situaties
waarin ouders onderwijs aan hun eigen kinderen geven, is het veel moeilijker om een
duidelijke afbakening tussen onderwijs en opvoeding aan te brengen. Om lastige afbakeningsvragen
te voorkomen, behandel ik onderwijs dat door ouders aan alleen hun kinderen gegeven wordt als onderdeel van de opvoeding.

Door deze afbakeningen zal het thuisonderwijs aan kinderen die zijn vrijgesteld van
de leerplicht veelal niet onder het toepassingsbereik van het wetsvoorstel vallen,
omdat dat in de woning plaatsvindt en/of door de ouders aan alleen hun eigen kinderen
wordt gegeven. Indien deze kinderen echter informeel onderwijs buiten de woning ontvangen
van iemand anders dan hun eigen ouder(s), zal de wet wel gewoon van toepassing zijn.
Ten aanzien van deze kinderen geldt immers ook dat er (groot) belang is om te voorkomen
dat zij worden aangezet tot haat, geweld of discriminatie. Dat zij zijn vrijgesteld
van de leerplicht, maakt dat niet anders. Integendeel zelfs: doordat deze kinderen
niet in het reguliere onderwijs les krijgen over burgerschap, zijn zij mogelijk extra
gevoelig voor het type onderwijs dat het voorgenomen wetsvoorstel beoogt tegen te
gaan. Indien er in de toekomst overigens toezicht op het thuisonderwijs mocht worden
georganiseerd, zal in het kader van dat wetsvoorstel worden bekeken of dat ook gevolgen
dient te hebben voor het toepassingsbereik van het toezicht op het informeel onderwijs.

Toezicht

Het toezicht wil ik beleggen bij de Inspectie van het Onderwijs (hierna: inspectie).
Het toezicht vereist onderzoek naar onderwijs, onder andere door gesprekken met ouders,
leerlingen, docenten en beoordeling van leermiddelen. Tegelijkertijd besef ik dat
het toezicht op het informeel onderwijs voor de inspectie een nieuwe en complexe taak
is, die, ten aanzien van de vertrekpunten en benodigde werkwijze, afwijkt van het
reguliere onderwijstoezicht. De inspectie heeft daarover ook haar zorgen naar mij
geuit. Het is dus belangrijk om tijdens de verdere uitwerking van het wetsvoorstel
zorgvuldig te bekijken hoe de inspectie kan worden geëquipeerd om deze taak zo goed
mogelijk uit te voeren.

In de toepassing van het toezicht zullen waarborgen worden ingebouwd om te verzekeren
dat alleen informele onderwijsinstellingen die zich vermoedelijk schuldig maken een
overtreding, geconfronteerd zullen worden met deze wet.

Een belangrijk uitgangspunt is dat het toezicht signaalgestuurd zal zijn. De inspectie
zal dus alleen haar toezichtsbevoegdheden (bijvoorbeeld: vragen om inlichtingen, het
betreden van plaatsen) kunnen inzetten als er een redelijk vermoeden is dat de wet
wordt overtreden. Op die manier wil ik veilig stellen dat het overgrote deel van personen
en instellingen dat informeel onderwijs geeft, nooit met deze wet te maken kan krijgen.

Bij de vraag wanneer sprake is van een redelijk vermoeden, zijn verschillende factoren
relevant. De betrouwbaarheid van de informatie waaruit het vermoeden voortvloeit speelt
een belangrijke rol. Van invloed op deze betrouwbaarheid is bijvoorbeeld de herkomst,
de hoeveelheid aan informatie en de mate van detaillering van de beschrijving van
het signaal. Wat de herkomst betreft geldt dat signalen die van willekeurige derden
afkomstig zijn (bijvoorbeeld buren van een informeel lesinstituut), in de regel weinig
gewicht zullen hebben. Bijzonder gewicht moet worden toegekend aan signalen vanuit
overheidsorganen (zoals de politie en gemeenten), mits die specifiek betrekking hebben
op een bepaalde persoon of organisatie die informeel onderwijs verzorgt. Van deze
overheidsinstanties mag immers worden verwacht dat zij signalen zorgvuldig verzamelen
en op ernst beoordelen. Ook signalen van professionals, zoals docenten, die plotseling
zorgwekkend gedrag zien bij kinderen die informeel onderwijs volgen, zullen doorgaans
extra gewicht hebben.

Niettemin zal de inspectie de signalen in alle gevallen onafhankelijk wegen, om te
beoordelen of inderdaad sprake is van een redelijk vermoeden van overtreding. Dat
oordeel berust bij de inspectie. Om te voorkomen dat de weging van signalen onderwerp
wordt van politiek debat, ben ik voornemens in de wet op te nemen dat er geen bijzondere
aanwijzingen aan de inspectie kunnen worden gegeven door de Minister.

Bij het onderzoek beschikt de inspectie over de bevoegdheden die de Algemene wet bestuursrecht
(hierna: Awb) aan toezichthouders toekent. Degenen die het informeel onderwijs verzorgen
zijn verplicht aan een onderzoek van de inspectie mee te werken. Zo is de inspectie
bevoegd om plaatsen te betreden en inlichtingen te vragen, en medewerking af te dwingen,
door middel van een last onder bestuursdwang of dwangsom.19 Denkbaar is dat de inspectie door gebruikmaking van deze bevoegdheden bijvoorbeeld
constateert dat antisemitisch lesmateriaal wordt gebruikt, hetgeen (mede) aanleiding
zou kunnen zijn voor de vaststelling van overtreding van de hiervoor beschreven norm.

Het toezicht op het informele onderwijs kent vele uitdagingen. In gevallen waarin
er serieuze signalen zijn van onderwijs dat aanzet tot haat of geweld, zal de inspectie
te maken kunnen krijgen met personen die niet bereid zijn mee te werken aan het onderzoek.
Dat vereist een andere benadering van het onderzoek dan de benadering waarmee de inspectie
nu gewoon is te werken. Een andere onderzoeksaanpak moet mogelijk ook gepaard gaan
met eigensoortige bevoegdheden. Daarbij moet ook worden bekeken hoe de samenwerking
tussen de inspectie en andere instanties bij het onderzoek vorm moet krijgen. Ik heb
daar oog voor en wil er voor zorgen dat de inspectie de bevoegdheden, middelen en
ondersteuning heeft om goed uitvoering te geven aan haar nieuwe taak. Denkbaar is
dat de inspectie de bevoegdheid wordt gegeven om informatie op te vragen bij andere
instanties, zoals de politie en de gemeente, indien dat noodzakelijk en proportioneel
is. Daarbij moet uiteraard de Algemene verordening gegevensbescherming in acht worden
genomen. Voor zover noodzakelijk zal in het wetsvoorstel een grondslag worden opgenomen
voor deze gegevensuitwisseling. Bij het opstellen van de wetgeving die het toezicht
op het informeel onderwijs regelt zal, zoals altijd, de inspectie betrokken worden
om tot een zo effectief mogelijk en voor de inspectie uitvoerbaar wettelijk kader
te komen.

Niet alleen de verantwoordelijkheid voor de vraag of er voldoende aanleiding is om
toezichtinstrumenten toe te passen berust bij de inspectie. Dat geldt ook voor de
vraag of inderdaad sprake is van een overtreding. Voor beide vragen geldt dat de inspectie
haar oordeel in onafhankelijkheid moet kunnen geven en dat de Minister, net zoals
bij het toezicht op bekostigd onderwijs, niet bevoegd is om bijzondere aanwijzingen
te geven.

Het beperken van politieke invloed in de toepassing van het toezicht op het informeel
onderwijs is van belang om informele onderwijsinstellingen te beschermen tegen politiek
gedreven handhaving. Daarnaast moet ook worden voorkomen dat de inspectie onderwerp
wordt van politiek debat. Dat kan immers (onbedoeld) tot gevolg hebben dat het vertrouwen
van de samenleving in de inspectie erodeert. De inspectie moet vanuit haar expertise
tot een onafhankelijk oordeel kunnen komen over de vraag of de wettelijke norm is
overtreden. Het wettelijk kader moet deze onafhankelijke oordeelsvorming van de inspectie
op heldere wijze borgen en voorop stellen.

Dit is ook een van de redenen dat de bevoegdheid om naar aanleiding van een overtreding
een maatregel op te leggen, bij de Minister zal worden belegd. Hiermee zal de inspectie
niet worden belast. Zo wordt overigens ook een concentratie van bevoegdheden tegengegaan
en wordt zeker gesteld dat verschillende overheidsorganen zich een oordeel vormen
over de noodzaak tot ingrijpen, ieder vanuit hun eigen rol.

Sancties

Als een overtreding wordt geconstateerd, moet daartegen kunnen worden opgetreden.
Doel van dat optreden moet primair zijn dat voorkomen wordt dat er opnieuw een overtreding
plaatsvindt en dat kinderen nog langer worden blootgesteld aan schadelijk informeel
onderwijs.

Tegen die achtergrond wil ik in het wetsvoorstel vastleggen dat de Minister, wanneer
de inspectie een overtreding constateert, een aanwijzing aan de overtreder kan geven20 die de overtreder verplicht tot het zich onthouden van bepaalde, in de aanwijzing
omschreven gedragingen. Dat de Minister een politiek gelegitimeerde ambtsdrager is,
beschouw ik daarbij niet als probleem. Het wetsvoorstel bevat afdoende checks and balances om door politieke motieven ingegeven handhaving te voorkomen. Zo zal de te stellen
norm afdoende zijn afgebakend, zal alleen door de inspectie kunnen worden geconstateerd
dat de wet wordt overtreden en komt de inspectie onafhankelijk tot dat oordeel. Zonder
een dergelijk, onafhankelijk gegeven oordeel, kan de Minister ook niet het initiatief
tot oplegging van een aanwijzing nemen.

De inhoud van de aanwijzing moet uiteraard in verhouding staan tot het daarmee te
dienen doel en de ernst van de overtreding. Zo is voorstelbaar dat een informeel lesinstituut
dat het onderwijs opzettelijk inricht om kinderen aan te zetten tot haat, een aanwijzing
krijgt om alle onderwijsactiviteiten aan minderjarigen te staken. Dat is een heel
andere situatie dan een situatie waarin in een dergelijk instituut lesmateriaal wordt
aangetroffen dat aanzet tot haat dat door de onderwijsgevenden onvoldoende wordt weersproken.
In zo’n situatie zou kunnen worden volstaan met een aanwijzing om het betreffende
lesmateriaal niet meer te gebruiken. Om de evenredigheid en rechtszekerheid te waarborgen,
zal ik in de wet opnemen welke inhoud aanwijzingen kunnen hebben. Het zal gaan om
aanwijzingen aan een of meerdere natuurlijke personen of rechtspersonen om:

a) in het geheel geen informeel onderwijs aan minderjarigen te verzorgen,

b) geen informeel onderwijs aan minderjarigen te doen geven door inzet van een bepaalde
derde persoon (als docent of gastspreker),

c) bepaald lesmateriaal niet voorhanden te mogen hebben.

Aanwijzingen zijn altijd tijdelijk van aard en gelden nooit langer dan twee jaar.

Tegen overtredingen van een gegeven aanwijzing zal met bestuursrechtelijke sancties
worden opgetreden. Gezien de aard van de overtreding – het overtreden van een aanwijzing
die tot doel heeft te voorkomen dat kinderen en de samenleving schade wordt toegebracht –
kan het passend zijn een bestraffende sanctie op te leggen. In het wetsvoorstel krijgt
de Minister de bevoegdheid een bestuurlijke boete op te leggen naar aanleiding van
het niet opvolgen van de aanwijzing. De maximale hoogte daarvan zal in het wetsvoorstel
worden neergelegd. Omdat het ook noodzakelijk is om overtreding voor de toekomst te
voorkomen, wil ik eveneens in het wetsvoorstel de bevoegdheid tot het opleggen van
een last onder dwangsom en een last onder bestuursdwang opnemen. Met een last onder
dwangsom kan een financiële prikkel worden gegeven om de overtreding zo snel mogelijk
op te heffen of niet meer te herhalen. Met een last onder bestuursdwang kan bijvoorbeeld
bepaald lesmateriaal in beslag worden genomen. Denkbaar is ook dat een combinatie
van sancties – bestraffend en herstellend – wordt opgelegd. Welke sanctie(s) passend
zijn, zal van geval tot geval moeten worden beoordeeld. Het evenredigheidsbeginsel
is daarbij leidend. Tegen het sanctiebesluit staat bezwaar en beroep bij de bestuursrechter
open.

Een aanwijzing en een eventuele sanctie zal ook de vrijheid van onderwijs en, in het
verlengde daarvan, de vrijheid van meningsuiting tot op zekere hoogte beperken. Het
zal voor een maximale duur van twee jaar niet mogelijk zijn om informeel onderwijs
te (doen) geven, dan wel bepaald lesmateriaal te gebruiken. Ik acht deze beperking
gerechtvaardigd omdat een aanwijzing zich altijd richt op situaties waarin de belangen
zwaarwegend zijn. Het is daarnaast nooit het geval dat een uiting in haar algemeenheid
wordt verboden. Het wetsvoorstel richt zich op het tegengaan van bepaalde, voor kinderen
schadelijke uitlatingen in een specifieke context, namelijk een informele onderwijssituatie.
Daar komt nog bij dat het instrumentarium gelaagd wordt toegepast. Een sanctie komt
in beeld nadat een overtreding is geconstateerd en de naar aanleiding daarvan gegeven
aanwijzing is overtreden. Ook zal het wetsvoorstel een groot aantal andere waarborgen
omvatten die beogen te garanderen dat er altijd een zorgvuldige afweging plaatsvindt
tussen de belangen van de onderwijsgever en de leerlingen. Daaronder vallen in ieder
geval het onafhankelijke toezicht, de mogelijkheid van rechterlijke toetsing en de
afbakening van mogelijke aanwijzingen in de wet.

Rechtsbescherming

De hierboven beschreven aanwijzing en de naar aanleiding van een overtreding op te
leggen sancties betreffen besluiten in de zin van de Awb. Daartegen staat bezwaar
en beroep op de bestuursrechter open. Hiermee wordt laagdrempelige en volledige rechtsbescherming
geboden. Ook bij andere besluiten die grondrechten kunnen beperken geldt deze vorm
van rechtsbescherming (bijvoorbeeld gebiedsverboden). Ik zie dan ook geen aanleiding
om een bijzondere procedure voor te schrijven (zoals oplegging van maatregelen door
de civiele rechter).

Planning

Ik zal langs bovenstaande lijnen een wetsvoorstel ontwerpen en dit in het derde kwartaal
van 2023 ter internetconsultatie voorleggen. De beoogde indiening bij uw Kamer zal
plaatsvinden in de eerste helft van 2024.

Tot slot

Als Minister voor Primair en Voortgezet Onderwijs beschouw ik het als mijn verantwoordelijkheid
om ervoor te zorgen dat het onderwijs een plek is waar alle kinderen zich in vrijheid
en veiligheid kunnen ontwikkelen. Die verantwoordelijkheid voel ik voor het regulier
onderwijs, maar evenzeer voor het informeel onderwijs dat voor veel kinderen immers
van even grote invloed is op hun ontwikkeling. Voor verreweg de meeste instellingen
geldt dat de invloed die ze hebben op de ontwikkeling van kinderen positief is. Waar
dat niet zo is moeten we tijdig en stevig kunnen helpen dan wel ingrijpen, mede ook
zodat goedwillende instellingen niet onterecht in een kwaad daglicht komen te staan.

Met het realiseren van signaalgericht toezicht op informeel onderwijs hebben we hiertoe
de mogelijkheid. In deze brief heb ik de contouren van het bijbehorende wetsvoorstel
met uw Kamer gedeeld. Ik ga zorgvuldig maar ook ambitieus aan de slag met deze opgave.
Ook verwacht ik dat ik de bezwaren en misvattingen heb kunnen wegnemen die onder sommigen
nog leefden over dit signaalgestuurde toezicht. Dit toezicht zal alleen die plekken
raken die kinderen een kans op vrije en veilige ontwikkeling ontnemen. We kunnen het
ons immers niet veroorloven om daar niet tegen op te treden. Want ieder kind heeft
recht op een eigen toekomst.

De Minister voor Primair en Voortgezet Onderwijs, A.D. Wiersma