Brief regering : FSV gerelateerde onderwerpen

Nr. 1227
BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN FINANCIËN

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 17 mei 2023

Tot februari 2020 gebruikte de Belastingdienst de Fraude Signalering Voorziening (FSV)
om risicosignalen en informatieverzoeken vast te leggen. Er is geconstateerd dat dit
systeem nooit gebruikt had mogen worden, onder andere omdat dit niet voldeed aan de
eisen van wet- en regelgeving, zoals de Algemene verordening gegevensbescherming (AVG).
Daarom is FSV in februari 2020 uitgezet. Naar aanleiding hiervan zijn verschillende
onderzoeken naar FSV gedaan. Alles met als doel om duidelijkheid te krijgen over het
gebruik van FSV en de gevolgen daarvan voor burgers en bedrijven. Eerst door KPMG
en daarna vijf deelonderzoeken door PwC. Ook heeft de Belastingdienst nog verschillende
onderzoeken zelf gedaan, bijvoorbeeld naar het verstrekken van gegevens uit FSV.

Sinds mijn aantreden is het uitwerken van een tegemoetkomingsbeleid met betrekking
tot de gevolgen van een registratie in FSV een van de belangrijkste onderwerpen geweest.
Bij brief van 16 mei jl. heb ik uw Kamer geïnformeerd over de voortgang van het tegemoetkomingsbeleid
FSV. Op 25 mei ga ik hierover met uw Kamer in gesprek. Met deze brief informeer ik
u over een aantal onderwerpen die niet specifiek over het tegemoetkomingsbeleid FSV
gaan maar wel van belang kunnen zijn voor het debat op 25 mei. In deze brief zal ik
onder andere ingaan op het vervolgonderzoek naar lijsten en het Programma fiscale
meldingen en informatiestromen.

Andere lijsten en applicaties met persoonsgegevens

FSV was niet de enige manier om risicosignalen en informatieverzoeken vast te leggen.
Om hier breder inzicht in te krijgen is in oktober 2020 bij de medewerkers van de
Belastingdienst een inventarisatie gedaan naar lijsten met nationaliteit en/of risico-
of fraudesignalen in mailboxen, persoonlijke omgevingen of (lokale) samenwerkingsgebieden.
Zoals ik eerder aan uw Kamer heb aangegeven wordt er nog vervolgonderzoek gedaan naar
deze lijsten.1 Ik zal in deze brief ingaan op de stand van zaken van dit onderzoek. Daarnaast heeft
de Belastingdienst onderzoek gedaan naar applicaties binnen de Belastingdienst waar
nationaliteit, medische of strafrechtelijke gegevens in aanwezig zijn zonder grondslag.

Ook met de verschillende externe onderzoeken naar FSV en de interne onderzoeken naar
FSV en andere lijsten is niet uit te sluiten dat in de toekomst nog andere applicaties
of lijsten worden ontdekt met persoonsgegevens. Een belangrijke oorzaak hiervan zijn
de onvolkomenheden in de informatiehuishouding bij de Belastingdienst. De Belastingdienst
heeft een actieplan ter verbetering van de informatiehuishouding opgesteld, maar daarmee
is niet te repareren wat in het verleden niet goed is gegaan.

Als dergelijke lijsten of applicaties gevonden worden, zal de vraag opkomen waarvoor
deze lijsten of applicaties zijn gebruikt en wat de gevolgen voor burgers en bedrijven
zijn geweest. Daarbij zal dan de vraag opkomen of en zo ja door wie dit onderzocht
moet worden. Dergelijke onderzoeken zijn vaak omvangrijke en dure trajecten. In het
geval van FSV is het zeer terecht geweest dat deze onderzoeken zijn gedaan. Maar dat
zal niet bij elke lijst het geval zijn.

Om aan de voorkant helderheid te geven over de situaties waarin nader onderzoek wenselijk
is, heb ik de Belastingdienst gevraagd om voor toekomstige situaties een afwegingskader
te ontwikkelen. Hierbij zullen criteria, zoals bijvoorbeeld de omvang van de gevolgen
voor burgers en bedrijven, de mate van verspreiding van lijsten binnen de Belastingdienst,
en of er gegevensuitwisseling heeft plaatsgevonden een plek krijgen. In de volgende
stand-van-zakenbrief Belastingdienst, die voor het Commissiedebat Belastingdienst
van 7 september 2023 aan uw Kamer zal worden gestuurd, kom ik terug op dit afwegingskader.

Naast onderzoek naar het verleden is het belangrijk aandacht te geven aan de toezichttaak
van de Belastingdienst ten aanzien van fiscale wetgeving in de actualiteit. In deze
brief ga ik in op de meldingen die niet worden opgepakt sinds het uitzetten van FSV.
Bij brieven van 16 december 20222 en 16 maart jl.3 ben ik hierop ingegaan en heb ik aangegeven dat binnen de Belastingdienst een programma
hiervoor is opgestart. Met deze brief zal ik uw Kamer tevens informeren over de voortgang
van dit programma.

Als laatste zal ik met deze brief ingaan op een aantal toezeggingen die nog lopen.

De inhoud van deze brief is als volgt:

A. Vervolgonderzoek lijsten

B. Risico Analyse Model

C. Programma fiscale meldingen en informatiestromen

D. Overige toezeggingen

a. Openbaarmaking briefwisseling

b. Aanvulling overzicht wettelijke grondslagen voor het gebruik van nationaliteit

c. FSV als hotspot

d. AVG en jurisprudentie over reden opname fraudelijst

Vervolgonderzoek lijsten

In mijn brief van 30 januari 20234 heb ik bericht dat 47 interne e-mails aangetroffen zijn met (excel-)lijsten met informatie
over een FSV-registratie (veelal alleen of een persoon wel of niet in de FSV staat)
die binnen de Belastingdienst zijn gedeeld. De Belastingdienst onderzoekt voor welk
doeleinde deze (excel-)lijsten binnen de Belastingdienst zijn verspreid en of gevalideerd
kan worden dat deze (excel-)lijsten binnen de Belastingdienst zijn gebleven. De Belastingdienst
streeft ernaar de resultaten in september 2023 met uw Kamer te delen.

In mijn correspondentie aan uw Kamer op 30 mei 20225 heb ik u geïnformeerd over andere lijsten met nationaliteit en/of risico- of fraudesignalen.
Hierin is toegezegd om te onderzoeken of burgers onterechte gevolgen hebben gehad
van deze lijsten. Dit onderzoek is recent aangevangen. In het onderzoek zal worden
beoordeeld wat het doel van de lijst is, welk type gegevens gebruikt zijn en hoeveel
belastingplichtigen op de lijst staan. Ook wordt via het onderzoek achterhaald of
informatie uit de lijsten aan gemeenten zijn verstrekt. Omdat het onderzoek nog niet
afgerond is, kan nog niet geconcludeerd worden wat dit betekent per lijst. Op basis
van de uitkomsten van het onderzoek, zal bepaald worden of een passende oplossing
nodig is, en wat die is. In de volgende stand-van-zakenbrief Belastingdienst, die
voor het Commissiedebat Belastingdienst van 7 september 2023 aan uw Kamer zal worden
gestuurd, zal ik hier op terugkomen.

Risico Analyse Model (RAM)

In mijn brief van 29 maart 2022 ben ik, naar aanleiding van de aanbeveling van PwC
om aanvullend onderzoek naar de werking en effecten van de analyses in het Risico
Analyse Model (RAM) en de daaropvolgende besluiten in het keuzeproces en de gevolgen
van de keuzes in de heffing uit te voeren, ingegaan op RAM. RAM was een applicatie
die data uit 72 andere (interne- en externe) bronnen combineerde. Zoals mijn ambtsvoorganger
op 13 oktober 2020 heeft aangegeven hanteert de Belastingdienst een drieslag als er
bevindingen boven tafel komen. De drieslag van onderzoeken, daar waar nodig het nemen
van (beheers)maatregelen en informeren van uw Kamer. Bij RAM zijn er eerder al beheersmaatregelen
genomen. Bij het gaan gelden van de AVG op 25 mei 2018 is RAM «bevroren en dichtgezet».
Op 10 maart 2022 heb ik uw Kamer geïnformeerd dat tot januari 2021 een deel van de
database waarop RAM draaide nog aan de Belastingdienst ter beschikking stond. Daarna
zijn beheersmaatregelen getroffen. Bij RAM zijn in het verleden dus al verschillende
beheersmaatregelen getroffen en het wordt niet meer gebruikt.

In de inleiding bij deze brief heb ik aangegeven een afwegingskader te laten ontwikkelen
om te bepalen wanneer verder onderzoek naar lijsten en applicaties wenselijk is. Hierbij
zullen criteria, zoals bijvoorbeeld de omvang van de gevolgen voor burgers en bedrijven,
de mate van verspreiding van lijsten binnen de Belastingdienst, en of er gegevensuitwisseling
heeft plaatsgevonden een plek krijgen. Tegelijkertijd moet er ook een afweging worden
gemaakt tussen de wenselijkheid van onderzoek, en de tijd en capaciteit die hiervoor
nodig is. Deze afweging speelt ook bij het Risico Analyse Model (RAM). Voor het zomerreces
van 2023 zal ik uw Kamer informeren over de vraag of ik onderzoek zal (laten) doen
naar RAM. Daarbij zal ik onder andere kijken naar de mogelijke gevolgen van het gebruik
van RAM en dit afwegen tegen de kosten en tijd die een dergelijk onderzoek met zich
brengen.

Programma Fiscale Meldingen en Informatiestromen

In de Kamerbrief van 16 maart jl.6 heb ik toegezegd u te informeren over de ontwikkelingen binnen het programma Fiscale
Meldingen & Informatiestromen (hierna: PFMI) dat in februari 2023 van start is gegaan.
Het programma heeft als doel om de stilgelegde informatiestromen waarin meldingen
(voorheen signalen genoemd), die mogelijke fiscaal relevant zijn, binnenkomen en verwerkt
worden, zo spoedig mogelijk gefaseerd te herstarten. Het programma zal daarbij de
benodigde waarborgen inrichten voor de gegevensbescherming van burgers en bedrijven.
Tot dusver blijkt dat er een grote variëteit aan informatiestromen, zowel centraal
als decentraal, en een gebrek aan éénduidige definities bestaat. Dit vraagt van het
programma dat per soort melding het gegevensverwerkingslandschap binnen de Belastingdienst
inzichtelijk gemaakt wordt. Deze aanpak is ook in lijn met het advies van de Autoriteit
Persoonsgegevens (hierna: AP) hierover. Dit vergt wel een grote aanpassing van de
werkwijze en processen.

Zoals beschreven in de Kamerbrief van 16 december 20227, heb ik toegezegd u te informeren over de nulmeting, het steekproefsgewijs onderzoek
en de prioritering van informatiestromen. Met deze brief beschouw ik deze toezeggingen
als afgedaan.

Nulmeting

Het PFMI is gestart met een nulmeting door middel van een uitvraag binnen de Belastingdienst
om inzicht te krijgen in alle stilgelegde en doorlopende informatiestromen. Met deze
nulmeting wordt inzicht gecreëerd in de variëteit aan informatiestromen binnen de
Belastingdienst. Dit inzicht is essentieel om zorgvuldig en stapsgewijs de informatiestromen
te analyseren en gefaseerd te kunnen herstarten.

Steekproefsgewijs onderzoek

Informatiestromen die direct gerelateerd zijn aan FSV zijn in 2020 stilgelegd. Meldingen
vanuit deze informatiestromen worden dus niet verwerkt door de Belastingdienst. Deze
meldingen zijn in e-mailpostbussen opgeslagen. Begin 2023 heeft de Belastingdienst
een steekproefsgewijs onderzoek uitgevoerd binnen deze postbussen naar de voorraad
meldingen. Het doel van het onderzoek was inzicht te krijgen in deze meldingen. Het
onderzoek heeft verschillende inzichten opgeleverd in de (fiscale) relevantie van
de meldingen die niet in behandeling zijn genomen. Zo missen meldingen structuur en
zijn ze erg divers van aard en inhoud. Ook blijken de onderzochte meldingen vaak onvoldoende
concreet of onderbouwd. Hieruit volgt dat er binnen de voorraad meldingen geen relevante
selectie gemaakt kan worden aan de hand van één of enkele objectieve kenmerken. De
resultaten van de steekproef zullen gebruikt worden om te beoordelen wat gedaan moet
worden met de voorraad stilgelegde meldingen. Daarnaast neemt het programma de inzichten
uit de steekproef mee om de stilgelegde informatiestromen en de behandeling van meldingen
daarbinnen weer gewaarborgd te kunnen opstarten.

Prioritering van informatiestromen

Het programma richt zich initieel op de korte termijn en start met de hoogst geprioriteerde
informatiestromen (vanuit overheidspartners) om deze in 2023 te kunnen herstarten.
Waarbij de benodigde waarborgen voor gegevensbescherming van burgers en bedrijven
ingericht worden. Deze prioritering heeft plaatsgevonden op basis van haalbaarheids-
en impactindicatoren van de informatiestromen. Daarbij is gekeken naar de betrouwbaarheid,
concreetheid, herleidbaarheid en verondersteld fiscaal belang van de informatiestromen.

De Belastingdienst werkt momenteel voor twee geprioriteerde informatiestromen uit
wat de benodigde technische en organisatorische waarborgen zijn om de informatiestromen
weer op te starten. Dit vertaalt zich naar een «blauwdruk» voor de overige stilgelegde
informatiestromen met de benodigde waarborgen voor de gegevensbescherming van burgers
en bedrijven bij de herstart. De adviezen van de AP van 21 juli 2022 worden betrokken
bij de verdere ontwikkeling van het programma. Verwacht wordt dat een herstart in
2023 van deze twee informatiestromen mogelijk is.

Met de start van het programma in februari is een belangrijke stap gezet om de informatiestromen
bij de Belastingdienst op een gefaseerde wijze te herstarten. Het is belangrijk dat
dit op een zorgvuldige manier gebeurt. Niet alleen omdat de informatiestromen complex
zijn, maar omdat het inbedden van de juiste waarborgen voor de herstart van deze processen
essentieel is. Daarbij is het mijn doel om een juiste balans te vinden in het spoedig
herstarten van deze informatiestromen, en de gegevensbescherming van burgers en bedrijven
te waarborgen. Ik zal uw Kamer periodiek blijven informeren over de voortgang van
het programma met de stand-van-zakenbrieven die voorafgaand aan het Commissiedebat
Belastingdienst worden verzonden. De volgende stand-van-zakenbrief verwacht ik in
eind augustus naar uw Kamer te sturen.

Openbaarmaking briefwisseling Autoriteit Persoonsgegevens en Belastingdienst

De AP publiceerde op 29 oktober 2021 haar onderzoek naar het gebruik van de FSV door
de Belastingdienst.8 Op diezelfde dag is het onderzoek samen met een kabinetsreactie aan uw Kamer gestuurd.9 De AP is, op basis van de resultaten van dit onderzoek, overgegaan tot handhaven
en heeft op 12 april 2022 een boete opgelegd aan de Belastingdienst.10 Deze boete is aansluitend betaald.

Naar aanleiding van het rapport van de AP en de kabinetsreactie zijn er Kamervragen
gesteld en beantwoord.11 Ook is er op 9 december 2021 een debat geweest. Via feitelijke vragen, gesteld voorafgaand
aan het debat, is gevraagd om de communicatie en aangeleverde stukken van de Belastingdienst
aan de AP over het onderzoek aan uw Kamer te verstrekken. Ik heb toegezegd dit te
doen. Mijn ambtsvoorganger heeft daarbij aangegeven dat het samenstellen van dit dossier
om een zorgvuldige aanpak vraagt. Het samenstellen van het dossier heeft aan de zijde
van de Belastingdienst helaas meer tijd gekost dan voorzien. Ik bied u dit dossier,
bestaande uit de communicatie en de aangeleverde stukken, als bijlagen aan bij deze
brief. U treft eveneens in de bijlage een toelichting op de wijze van openbaarmaking
van de stukken.

Aanvulling overzicht wettelijke grondslagen voor het gebruik van nationaliteit

In 2019 heeft mijn ambtsvoorganger besloten het gegeven van nationaliteit niet meer
te gebruiken in het toezicht, tenzij er een expliciete wettelijke grondslag voor is
en het gebruik van dit gegeven noodzakelijk is. Bij brief van 27 januari 202112 is een overzicht van alle tot op dat moment bekende expliciete wettelijke bepalingen
waarvoor het gebruik van nationaliteit nodig is aan uw Kamer gestuurd. Aanvullingen
op dit overzicht zijn op 29 maart 202213 en 30 mei 202214 aan uw Kamer verstuurd. Inmiddels behoeft het overzicht opnieuw aanvulling van regelingen
met een internationaal fiscaal belang. In het kader van transparantie is het de bedoeling
dit overzicht op de website van de Belastingdienst te plaatsen en niet meer afzonderlijk
aan uw Kamer te zenden, zodat het voor eenieder inzichtelijk wordt. Daardoor kunnen
eventuele toekomstige wijzigingen en aanvullingen snel kenbaar gemaakt worden.

Aanmerken FSV als hotspot

Het Ministerie van Financiën en de Algemeen Rijksarchivaris hebben in een overleg
van 3 april 2023 vastgesteld dat FSV een hotspot is voor het Ministerie van Financiën.
Dit betekent dat archiefstukken over het onderwerp FSV niet vernietigd zullen worden,
conform artikel 5, lid 1, sub e, van het Archiefbesluit 1995. Meer informatie hierover
is gepubliceerd op de website van het Nationaal Archief.15

Daarnaast heb ik besloten dat de agenda’s, definitieve vergaderstukken en notulen
van de managementvergaderingen, vanaf dit jaar van de directie die belast is met de
behandeling van het dossier FSV openbaar worden gemaakt op het FSV Portaal. Daarom
gaat de Belastingdienst gebruik maken van de wettelijke ruimte om uit eigen beweging
documenten openbaar te maken van deze directie.

AVG en jurisprudentie over delen reden opname fraudelijst

In de beantwoording van vragen van het lid Omtzigt over LSI-verslagen op 28 maart
2023 door de Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid is genoemd dat ik terugkom
op vraag 11 over of de aanleiding van een fraudeonderzoek informatie is die een betrokkene
betreft en daarmee een persoonsgegeven is.16

Een «persoonsgegeven» betreft alle informatie over een geïdentificeerde of identificeerbare
natuurlijke persoon. Er wordt een ruime betekenis gegeven aan het begrip «persoonsgegeven».
Het gaat niet enkel om gevoelige of persoonlijke informatie, maar strekt zich potentieel
uit tot elke soort informatie, zowel objectieve informatie als subjectieve informatie
onder de vorm van meningen of beoordelingen, mits deze informatie de betrokkene «betreft».
Aan deze laatste voorwaarde is voldaan als die informatie wegens haar inhoud, doel
of gevolg gelieerd is aan een bepaald persoon.

De Afdeling heeft in haar uitspraken van 2 maart 2022 en 1 februari 2023 geoordeeld
dat de aanleiding van een fraudeonderzoek als zodanig géén persoonsgegeven betreft.
De Afdeling verwijst in haar uitspraken naar vaste rechtspraak van het Hof van Justitie
van de Europese Unie (HvJ EU) over een juridische analyse. Een zuivere juridische
analyse, oftewel de beoordeling en de toepassing van het recht op de situatie van
de betrokkene, betreft naar vaste rechtspraak van het HvJ EU geen persoonsgegeven.17 Daarbij speelt volgens het HvJ EU mee dat, anders dan de feitelijke gegevens die
de basis vormen voor de juridische analyse, een dergelijke juridische analyse zelf
niet door die aanvrager gecontroleerd kan worden op juistheid ervan en worden gerectificeerd.
Het inzagerecht van artikel 15 AVG ziet niet op het verzekeren van een recht tot toegang
van bestuurlijke documenten. Artikel 15 AVG geeft daarentegen wel recht op inzage
in de persoonsgegevens die ten grondslag liggen aan, of onderdeel vormen van, de juridische
analyse.

De Afdeling hanteert in haar rechtspraak eenzelfde redenering voor documenten over
de aanleiding van een fraudeonderzoek. Deze documenten vormen niet als zodanig een
persoonsgegeven. De juistheid van de juridische analyse die ligt besloten in de documenten
over de aanleiding van het fraudeonderzoek kan niet op basis van de AVG worden gecorrigeerd,
maar dient bestreden te worden in de bestuursrechtelijke procedure gericht tegen de
(on)rechtmatigheid van het besluit om de uitkering stop te zetten. Het is in zoverre
dus uitgesloten dat de betrokkene over de band van zijn inzagerecht een (volledig)
afschrift dient te verkrijgen van de stukken over (de aanleiding van) het fraudeonderzoek.
Artikel 15 AVG geeft recht op inzage in de persoonsgegevens die zijn opgenomen in
de stukken die ten grondslag liggen aan het fraudeonderzoek. Inzage in die persoonsgegevens
kan overigens worden geweigerd indien zich één van de in artikel 41 Uitvoeringswet
AVG juncto artikel 23 AVG genoemde wettelijke uitzonderingen voordoet op het inzagerecht.

De Staatssecretaris van Financiën,
M.L.A. van Rij