Brief regering : Inzet van Nederland in de Raad voor de herziening van de richtlijn Luchtkwaliteit

Nr. 12
BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN INFRASTRUCTUUR EN WATERSTAAT

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 15 mei 2023

Op 11 april 2023 stuurde ik de Kamer het briefrapport van het RIVM1 met de uitkomsten van het onderzoek naar de gevolgen van de voorgestelde herziening
van de richtlijn Luchtkwaliteit2. Ik heb toen aangegeven de Kamer zo spoedig mogelijk te informeren over de conclusies
die ik uit het briefrapport trek voor de inzet van Nederland in de Raad. Dat doe ik
met deze brief.

Overwegingen voor de Nederlandse inzet

Ik ben ervan overtuigd dat een ambitieuze en haalbare Europese richtlijn Luchtkwaliteit
in het belang is van Nederland en geheel Europa, en een bijdrage zal leveren aan verdere
verbetering van de gezondheid van alle Europeanen. Voor het bereiken en in stand houden
van een goede luchtkwaliteit is Nederland ook afhankelijk van de ons omringende landen,
en zij van ons. Luchtverontreiniging houdt zich immers niet aan grenzen. In de EU
doen zich jaarlijks nog 300.000 voortijdige sterftegevallen voor als gevolg van luchtverontreiniging.
Daarom is het belangrijk, dat de onderhandelingen over de richtlijn tot resultaat
zullen leiden. Het jaar 2024 is een Europees verkiezingsjaar, waarin een nieuw Europees
Parlement en een nieuwe Commissie van start zullen gaan. Met het oog hierop zal Nederland
zich ervoor inzetten dat er binnen een jaar een ambitieuze maar tegelijkertijd haalbare
herziene richtlijn wordt overeengekomen.

Uit het onderzoek van het RIVM blijkt dat Nederland, zoals ook eerder in het BNC-fiche3 is geconstateerd, goed op weg is om te kunnen voldoen aan de nieuwe standaarden van
een herziene richtlijn Luchtkwaliteit. Nederland zal binnen afzienbare tijd de voorgestelde
grenswaarden voor de belangrijkste luchtvervuilende stoffen NO2, PM10 en PM2.5 kunnen halen, en daarmee goed gepositioneerd zijn voor het vervolgtraject naar nul
vervuiling (zero pollution) in 2050. Dit is mede te danken aan het Schone Lucht Akkoord,
waarin de afgelopen jaren samen met meer dan honderd decentrale overheden is gewerkt
aan verlaging van emissies in alle sectoren, maar bijvoorbeeld ook aan de inzet die
los van dit akkoord is gepleegd om emissies in mobiliteit, industrie en landbouw te
verminderen.

Er is echter op grond van de berekeningen van het RIVM geen volledige garantie dat
in 2030 overal in Nederland kan worden voldaan aan de in het Commissievoorstel opgenomen
grenswaarden. Het kabinet en de bij het Schone Lucht Akkoord (Kamerstuk 30 175, nr. 343) aangesloten decentrale overheden werken nog hard aan de uitvoering van concrete
maatregelen. Daar tegenover staat dat in de komende jaren maatregelen die in het Coalitieakkoord
(Bijlage bij Kamerstuk 35 788, nr. 77) zijn aangekondigd tot uitvoering komen op de terreinen klimaat en stikstof in de
sectoren mobiliteit en industrie. Deze maatregelen zijn nog niet doorgerekend maar
gaan onmiskenbaar een positief effect hebben op die plaatsen waar het het hardst nodig
is: een groenere manier van staal maken in de IJmond in 2030 en vergelijkbare transformaties
bij andere industriële bedrijven, bijvoorbeeld in de Rijnmond, een systematiek voor
de luchtvaart met een maximale milieugebruiksruimte, vermindering van stikstofemissies
over alle sectoren in de komende jaren, en steeds verdergaande elektrificatie van
het wegverkeer richting 2035. Europees en nationaal beleid dat nog in de maak is,
zoals Euro 7, zal ook een bijdrage leveren aan het behalen van de voorgestelde grenswaarden
op de plekken waar een extra inspanning noodzakelijk is. Voortgaand bronbeleid gericht
op verlaging van emissies in diverse sectoren zullen ons op termijn daarbij helpen.

Stand van zaken in de onderhandelingen

Ook andere lidstaten onderzoeken op dit moment de haalbaarheid van het herzieningsvoorstel.
Dit blijkt uit hun inbreng in de onderhandelingen, die tot nu toe uitsluitend op ambtelijk
niveau zijn gevoerd. Enkele lidstaten hebben zich positief uitgesproken, terwijl enkele
andere lidstaten ernstige twijfels naar voren hebben gebracht. Een deel van die lidstaten
voldoet op dit moment niet aan de grenswaarden die zijn vastgelegd in de bestaande
richtlijn en ziet hun opgave alleen maar groter worden. Na het beleidsdebat, dat gepland
is voor de Milieuraad van 20 juni 2023, zal er meer bekend zijn over het krachtenveld
in de Raad.

In het Europees Parlement heeft rapporteur Javi López zijn rapport4 uitgebracht, waarin hij aangeeft verder te willen gaan dan het voorstel van de Commissie.
Het parlement lijkt verdeeld hierover in aanloop naar een definitief standpunt. Gegeven
het krachtenveld in zowel Raad als parlement is de verwachting dat naast het voorstel
van de Commissie voor een combinatie van hoogten van grenswaarden, het jaar waarin
deze bereikt moeten worden en mogelijkheden voor tijdelijke uitzonderingen in specifieke
gevallen, ook andere scenario’s op tafel zullen komen om een voor alle lidstaten en
het parlement haalbaar compromis te kunnen vinden.

Inzet van Nederland in de Milieuraad

Nederland zal benadrukken dat voor ambitieuze doelen voor schone lucht gecoördineerd
bronbeleid op alle niveaus en door alle spelers, inclusief de lidstaten en de Commissie,
essentieel is. Het is daarom de inzet van het kabinet dat vastgehouden wordt aan maatregelen
uit diverse Europese voorstellen gericht op bronbeleid, gezien de samenhang met de
luchtkwaliteit. Eenduidig EU-beleid gericht op het verlagen van emissies aan de bron
is van cruciaal belang. De ambitie die Nederland kan tonen op het gebied van luchtkwaliteit
is mede afhankelijk van het overeind blijven van de doelen van Europees bronbeleid.

In de bijlage zijn de resultaten van het aanvullende onderzoek van het RIVM uiteengezet.
In het BNC-Fiche is aangegeven dat indien uit het aanvullende onderzoek van het RIVM
blijkt dat ook met extra kosteneffectieve en uitvoerbare maatregelen de nieuwe normstelling
in 2030 nog niet overal in Nederland gehaald kan worden, er voor een later doeljaar
gekozen moet worden. Daarom zal Nederland in de verdere onderhandelingen aangeven
de voorgestelde grenswaarden voor NO2, PM10 en PM2.5 te willen steunen, maar voorlopig nog een voorbehoud maken wat betreft het jaar waarin
deze behaald moeten worden.

De aangescherpte grenswaarden zullen ook invloed hebben op regionale en lokale overheden.
Daarom is met deze partners gesproken over het feit dat ook lokaal extra maatregelen
nodig zijn om ervoor te zorgen dat er geen overschrijdingen van de grenswaarden optreden.
Dit is complex want regionale en lokale overheden hebben grote opgaven op het terrein
van woningbouw en bereikbaarheid op hun bord. Zij geven aan dat de mogelijkheden die
zij hebben om in korte tijd concentraties te laten dalen beperkt zijn.

Mijn verwachting is dat er na het ingeplande beleidsdebat in de Milieuraad van 20 juni
2023 meer duidelijkheid zal zijn over het krachtenveld in de Raad. Het gaat hierbij
om het jaar waarin de nieuwe grenswaarden gaan gelden en de mate waarin er op vertrouwd
kan worden dat de huidige en toekomstige Europese regelgeving voor bronbeleid onder
de paraplu van de Europese Green Deal de noodzakelijke emissiereducties zal realiseren.
Ook spelen de voorwaarden om gebruik te maken van flexibiliteit – waaronder derogaties
– een rol, evenals andere aspecten van het voorstel, zoals toegang tot het recht en
compensatie- en sanctiebepalingen. Ondanks het feit dat in Nederland op het gebied
van klimaat en stikstof nog maatregelen genomen worden die een gunstig effect zullen
hebben op het kunnen bereiken van de doelstellingen van de richtlijn, kunnen we op
dit moment niet uitsluiten dat kosten gemaakt zullen moeten worden om in hoog blootgestelde
gebieden aan de vereisten van de richtlijn te kunnen voldoen. Om hier meer inzicht
in te krijgen wordt nader onderzoek gedaan.

Tot slot

Kortgezegd is het doel: tijdig een ambitieuze, maar haalbare richtlijn die leidt tot
verdere verbetering van de luchtkwaliteit in Europa, en dus ook in Nederland. Daarbij
hoort een realistische combinatie van luchtkwaliteitsstandaarden (waaronder grenswaarden),
doeljaren en mogelijkheden voor flexibiliteit, zoals tijdelijke uitzonderingen op
specifieke locaties. In de komende maanden zal het Nederlandse standpunt verder worden
vormgegeven.

Ik houd uw Kamer, zoals afgesproken in het kader van het parlementair voorbehoud,
in de komende maanden nauwgezet van de vorderingen in de onderhandelingen op de hoogte.
Ook informeer ik u als er aanleiding is het standpunt van Nederland te veranderen.

De Staatssecretaris van Infrastructuur en Waterstaat,
V.L.W.A. Heijnen

BIJLAGE

Belangrijkste resultaten van het onderzoek van het RIVM

Het onderzoek van het RIVM toont onder andere aan dat de grenswaarden en andere luchtkwaliteitsstandaarden
uit het voorstel van de Europese Commissie op het detailniveau waarop aan de EU gerapporteerd
wordt voor verreweg het grootste deel van Nederland haalbaar zijn, zonder extra maatregelen.
De uitzondering hierop zijn enkele specifieke plekken: de IJmond, de Maasvlakte en
Schiphol.

Bij de uitkomsten van de modellering en het ruimtelijke beeld van concentraties in
Nederland die dat oplevert, tekent het RIVM aan dat het niet al het voorgenomen en
geagendeerd beleid, gericht op het verminderen van emissies, heeft kunnen meenemen.
Het beleid was daarvoor nog niet concreet genoeg uitgewerkt. Het is te verwachten
dat juist door maatregelen volgend uit beleid waarover het kabinet in het Coalitieakkoord
afspraken heeft gemaakt, een verdere reductie van emissies wordt bereikt. Het gaat
hier bijvoorbeeld om de 55% emissiereductie van broeikasgassen, die ook ingevuld zal
worden voor de mobiliteitssector. Dit zal het aantal plaatsen met overschrijdingen
langs de wegen laten dalen. Verder zal de aanpak van stikstof via maatregelen in de
landbouw een gunstig effect kunnen hebben voor het verlagen van de fijnstofconcentraties
in heel Nederland. Tenslotte zal de door het Kabinet gevolgde maatwerkaanpak voor
de verduurzaming van grote industriële uitstoters van broeikasgassen in de IJmond
en de Rijnmond een positief effect hebben.

Meer gedetailleerdere modellering, waarover niet aan de EU gerapporteerd wordt, maar
die wel gebruikt wordt voor het Nationaal Samenwerkingsprogramma luchtkwaliteit (NSL)
laat zeer lokale pieken zien, die op het grootschaligere niveau uitgemiddeld worden:
vlak langs 2% van de wegen worden in 2030 nog beperkte overschrijdingen berekend van
de grenswaarde voor NO2. Deze pieken zijn relevant omdat de rechter op basis van dit type gedetailleerde modellering
toetst of ruimtelijke ontwikkelingen doorgang kunnen vinden.

Het RIVM wijst erop dat voor de berekende overschrijdingen langs de wegen geldt dat
ze beperkt zijn, en daarom voor het overgrote deel binnen de onzekerheidsmarge zullen
vallen die gehanteerd wordt door de Commissie. Ook geeft RIVM aan dat deze overschrijdingen
naar verwachting weinig effect hebben op de grootschalige woningbouwplannen, omdat
vanwege de verspreidingskarakteristieken van luchtverontreinigende stoffen op 50–100 m
van de desbetreffende weg geen overschrijding meer zal zijn en er andere redenen zullen
zijn om zo dichtbij wegen niet te willen bouwen, waaronder het voorkomen van geluidsoverlast.
Overblijvende of lokale overschrijdingen vergen dan lokaal maatwerk.