Brief regering : Voortgang Verbetertraject Kinderopvangtoeslag 2023

Nr. 1219
BRIEF VAN DE MINISTER VAN SOCIALE ZAKEN EN WERKGELEGENHEID EN DE STAATSSECRETARIS
VAN FINANCIËN

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 26 april 2023

Inleiding

Ouders die kinderopvangtoeslag (KOT) aanvragen, dienen zo veel mogelijk zekerheid
te ervaren over hun toeslag, waarbij de dienstverlening zo goed mogelijk aansluit
bij het doel van de KOT: het toegankelijk en betaalbaar maken van kinderopvang en
het ondersteunen van ouders bij de combinatie van arbeid en de zorg voor kinderen.
Momenteel wordt hard gewerkt aan de ontwikkeling van een nieuw financieringsstelsel
voor kinderopvang. Wij blijven ons echter ook binnen het huidige stelsel inzetten
voor verbeteringen. Ook ouders die op dit moment KOT ontvangen, hebben immers recht
op een goedwerkend stelsel. Binnen het verbetertraject KOT werken het Ministerie van
Sociale Zaken en Werkgelegenheid en Dienst Toeslagen, in samenwerking met veldpartijen,
stakeholders en de doelgroep, sinds 2018 aan verbetermaatregelen rondom de KOT. Verbeteringen
worden met het nieuwe stelsel in ogenschouw ontworpen, om waar mogelijk een soepele
transitie te ondersteunen.

Het verbetertraject KOT is de afgelopen jaren essentieel geweest om noodzakelijke
verbeteringen in beleid, uitvoering en dienstverlening van KOT in gang te zetten.
Daarin zijn belangrijke stappen gezet, zoals de ontwikkeling van de KOT-app, verplichte
maandelijkse gegevenslevering door kinderopvangorganisaties (KOO’s) en verbeteringen
in dienstverlening, zoals persoonlijke begeleiding. Dit heeft bovendien een aanjagende
werking op verbetering van de bredere dienstverlening van Dienst Toeslagen, door ideeën
vanuit het verbetertraject KOT door te ontwikkelen en toe te passen op de gehele toeslagpopulatie.

Op 20 april 2022 is uw Kamer voor het laatst geïnformeerd over de voortgang van het
verbetertraject KOT.1 Ook in het afgelopen jaar zijn stappen gezet om verdere verbeteringen in de dienstverlening
te realiseren. In deze brief geven wij een stand van zaken van de verschillende maatregelen
die recentelijk zijn gerealiseerd en wordt een doorkijk gegeven naar de komende periode.

Stand van zaken

1. Gegevens

Eén van de pijlers binnen het verbetertraject KOT richt zich op verbeterde benutting
van gegevens. Dit stelt Dienst Toeslagen in staat om de dienstverlening richting ouders
te verbeteren. Ouders kunnen hiermee beter worden ondersteund bij het tijdig actualiseren
van hun aanvraag. Zo worden gegevens gebruikt om ouders te attenderen op eventuele
afwijkingen in hun aanvraag (vroegsignalering) en om transparantie richting ouders
te vergroten. Hiermee kunnen terugvorderingen en nabetalingen beter worden beperkt
of voorkomen. Daarvoor is het van belang dat gegevens zo compleet en betrouwbaar mogelijk
zijn en tijdig worden ontvangen. Enkele verbeterinitiatieven omtrent het benutten
van gegevens binnen het verbetertraject KOT worden hieronder van een update voorzien.

1.1 Verplichte gegevenslevering kinderopvangorganisaties

Sinds 1 januari 2022 is het voor kinderopvangorganisaties verplicht maandelijks gegevens
te leveren aan Dienst Toeslagen over het aantal genoten opvanguren. Zoals ook in de
vorige voortgangsbrief aangegeven, hebben partijen uit de sector zich ingespannen
om reeds vóór inwerkingtreding Dienst Toeslagen van tijdige gegevens te voorzien.
Daardoor verstrekte eind 2021 ongeveer 80% van de KOO’s vrijwillig gegevens aan Dienst
Toeslagen ter verbetering van de dienstverlening. Met de wettelijke verplichting steeg
dit in januari 2022 naar ongeveer 90%. In 2022 is dit dankzij gezamenlijke inspanning
van Dienst Toeslagen, KOO’s en de sector verder gestegen naar circa 93%, waarmee KOO’s
breed zijn aangesloten.

Kwaliteit gegevens

Een zekere mate van niet-aangeleverde gegevens is onvermijdelijk, bijvoorbeeld in
het geval van een net startende KOO die nog aan de vorm van de gegevenslevering moet
wennen. Het is echter van belang het aantal leverende KOO’s structureel verder te
verhogen en de kwaliteit te verbeteren. Uit analyse van de gegevensleveringen blijkt
dat de samenstelling van de niet-leverende KOO’s maandelijks wisselt. Slechts enkele
KOO’s leveren structureel geen maandelijkse gegevens aan. Problemen met gegevensleveringen
lijken zich vooral voor te doen bij kleinere KOO’s zonder softwarepakket.

Sinds aanvang van de regeling wordt in de eerste plaats ondersteuning geboden aan
KOO’s om de aansluiting en kwaliteit van gegevensleveringen te verbeteren. Hiervoor
is het supportteam voor kinderopvangorganisaties in 2022 uitgebreid. Zij beantwoorden
vragen van KOO’s over gegevensleveringen en nemen zo nodig zelf contact op met KOO’s.
Daarnaast worden KOO’s door Dienst Toeslagen voorzien van informatie voor ouders over
het aanleveren van het BSN. Deze inspanningen hebben geleid tot verbetering van de
gegevensleveringen, maar verdere inzet blijft noodzakelijk.

Op het gebied van de kwaliteit van aangeleverde gegevens blijkt nog winst te behalen.
Een deel van de informatie uit de geleverde gegevens kan (uit voorzorg) niet gebruikt
worden voor vroegsignalering, omdat deze niet voldoet aan de kwaliteitscriteria voor
vroegsignalering. Dit kan bijvoorbeeld zijn omdat de leveringen geen BSN’s bevatten
of dat sprake is van inconsistenties met eerdere leveringen. Echter is ook binnen
de kwaliteit van de gegevensleveringen reeds verbetering zichtbaar: waar in maart
2021 nog voor 59% van de kinderen in een aanvraag bruikbare opvanggegevens beschikbaar
waren, is dit nu 67%. Dienst Toeslagen zet zich in voor verdere verbeteringen in de
kwaliteit om zodoende bij te dragen aan de effectiviteit van de dienstverlening.

Gebruik gegevens

Aan de hand van maandelijks verstrekte gegevens door KOO’s zijn in 2022 ruim 41.000
ouders per brief of via de KOT-app gevraagd om de gegevens van hun KOT-aanvraag te
controleren. Daarop hebben ruim 11.000 ouders hun aanvraag naar beneden aangepast,
waarmee terugvorderingen zijn beperkt of voorkomen. KOO’s hebben in 2022 meer jaaropgaven
(eindafrekeningen) ingezonden, mogelijk door inspanningen uit de sector en doorwerking
van de verplichte leveringen. Hierdoor nam het aantal uitvragen van jaaropgaven bij
ouders met 45% af.

Effecten op terugvorderingen

In de bijlage is een tabel opgenomen met het aantal KOT-aanvragen en hoge terugvorderingen
over de jaren 2016–2020, waarover het proces definitief toekennen nagenoeg is afgerond.
Dit percentage ligt de laatste jaren stabiel ongeveer een derde lager dan in 2015.
Het is nog te vroeg om met zekerheid uitspraken te kunnen doen over de effecten van
gegevensleveringen, vroegsignalering en de inzet van de KOT-app op het aantal (hoge)
terugvorderingen. Tevens hebben andere ontwikkelingen in beleid en dienstverlening
invloed op het aantal en de hoogte van terugvorderingen.

Op peildatum 1 maart 2023 is bij 82% van de ontvangers de KOT over 2021 definitief
toegekend (DT). Afgezet tegen eerdere jaren waar binnen het DT-proces 82% definitief
was toegekend, is sprake van een afname van het aantal terugvorderingen (figuur bijlage).
Tegelijkertijd is het aantal ouders dat KOT gebruikt de laatste jaren toegenomen en
ligt het gemiddelde KOT-bedrag hoger. De (voorzichtige) prognose is dan ook dat terugvorderingen
zowel procentueel als in absolute aantallen afnemen ten opzichte van de jaren ervoor.
De ervaring leert ook dat hoge terugvorderingen relatief vaak laat in het DT-proces zitten, waardoor nog geen uitspraken
over deze ontwikkeling in 2021 kan worden gedaan.

Verbetering gegevens

Binnen Dienst Toeslagen is ingezet op verbetering van de maandelijkse gegevensleveringen,
maar verdere inspanningen van Dienst Toeslagen, SZW en de sector blijven nodig om
de dienstverlening voor alle ouders te verbeteren. Zo heeft Dienst Toeslagen een dashboard
ontwikkeld waarmee monitoring van de kwaliteit van gegevensleveringen is verbeterd.
De monitoring biedt handvatten voor verdere verbeteringen. Een aandachtspunt is bijvoorbeeld
dat niet alle ouders bereid zijn hun BSN met de KOO te delen. Gezamenlijk met een
KOO waar veel BSN’s ontbraken, is daarom een pilot opgezet om ouders het belang van
het doorgeven van het BSN te illustreren. Afhankelijk van de resultaten hiervan zal
deze op punten worden verbeterd en breder worden toegepast.

Bij de implementatie van wettelijke gegevenslevering ter waarborging van de kwaliteit
van gegevens is nagedacht over een geautomatiseerde gegevenslevering vanuit KOO’s
naar Dienst Toeslagen. In het nieuwe financieringsstelsel zijn gegevensleveringen
ook noodzakelijk. Om te voorkomen dat KOO’s binnen korte tijd twee keer softwareaanpassingen
moeten doorvoeren, wordt nu nog niet ingezet op automatische gegevenslevering. Dit
wordt wel meegenomen in de uitwerking van het nieuwe stelsel; ook daar is het van
groot belang dat opvanggegevens gemakkelijk kunnen worden aangeleverd. Op het moment
dat meer duidelijk is over de inrichting en uitvoering van het nieuwe financieringsstelsel
kan de optie heroverwogen worden om mogelijk eerste stappen hiertoe binnen het huidige
stelsel te zetten.

Handhaving gegevenslevering

Omdat de verplichte maandelijkse gegevenslevering administratieve inspanningen met
zich meebrengt, waarbij niet kan worden verwacht dat iedere KOO deze direct zonder
problemen kan volbrengen, wordt zoals gezegd tot nu toe ondersteuning geboden aan
KOO’s. Vooralsnog zijn daarom geen sancties opgelegd aan KOO’s die deze verplichting
niet of slechts ten dele zijn nagekomen. Nu de ondersteuning geruime tijd wordt geboden,
wordt ook de stap naar handhaving geïntroduceerd. Op dit moment wordt er gewerkt aan
het aanpassen van het handhavings- en sanctiebeleid, zodat naast dienstverlening op
korte termijn ook meer handhavend zal worden opgetreden als nakoming van de informatieverplichting
structureel uitblijft.

1.2 Onderzoek Regioplan: optimalisatie bedrijfsvoering kinderopvangorganisaties

In opdracht van SZW en Dienst Toeslagen heeft het onderzoeksbureau Regioplan een onderzoek
uitgevoerd naar de huidige staat en eventuele knelpunten van de bedrijfsvoering en
financiële administratie van KOO’s in relatie tot de maandelijkse gegevenslevering.
Het overgrote deel van de KOO’s kan de bedrijfsvoering en financiële administratie
op een goede manier uitvoeren. Met name kleinere KOO’s zonder een softwaresysteem
of een financieel-administratief medewerker in dienst ervaren knelpunten in het uitvoeren
van de financiële administratie. KOO’s met deze mate van professionalisering hebben
ook vaker moeite met de maandelijkse gegevenslevering.

Daarbij is door Regioplan ook gekeken welke mogelijkheden er zijn om beter te kunnen
voldoen aan de verplichte gegevenslevering. Het onderzoeksrapport is recent opgeleverd
en is als bijlage aan deze brief aan de Kamer toegevoegd. In het rapport staan aanbevelingen
die als strategie kunnen worden gebruikt om verdere professionalisering van de sector
op het gebied van bedrijfsvoering en financiële administratie te stimuleren (en zo
de kwaliteit van gegevenslevering te verbeteren), zoals:

1. Creëer één centrale plek waar alle actuele informatie rond verplichte administraties
overzichtelijk te vinden is.

2. Ontwikkel een e-learning over regelgeving rond financiële administratie.

3. Maak beschikbare hulpmiddelen en informatie zo eenvoudig mogelijk.

4. Ondersteun kinderopvangorganisaties bij het opvragen van de benodigde gegevens van
ouders.

5. Faciliteer kinderopvangorganisaties om van elkaar te leren.

6. Onderzoek beleidsopties om softwaregebruik voor de maandelijkse gegevenslevering te
stimuleren.

De komende periode wordt bekeken hoe met de aanbevelingen zal worden omgegaan, zowel
voor het huidige stelsel als het nieuwe stelsel.

1.3 Inzicht en overzicht gegevenslevering KOO’s

Zoals in de vorige voortgangsbrief is aangekondigd, wordt de mogelijkheid onderzocht
om ouders (standaard) inzicht te geven in de opvanggegevens die Dienst Toeslagen ontvangt
van KOO’s. Op 22 maart is daartoe een proef gestart waaraan in de laatste fase tot
10.000 ouders zullen deelnemen. Op basis van de bevindingen wordt een advies opgesteld
en wordt bezien in hoeverre deze dienst kan worden aangeboden aan alle ouders die
gebruik maken van de KOT-app.

Binnen de proef worden gegevens die bij Dienst Toeslagen bekend zijn voor ouders inzichtelijk
gemaakt in de KOT-app. Zo ziet de ouder het verschil tussen opvanguren die de KOO
doorgeeft en uren die de ouder zelf heeft doorgegeven in de KOT-aanvraag. Bij een
verschil wordt voor de burger een wijzigingsaanvraag klaargezet, zodat met één druk
op de knop KOO-gegevens worden overgenomen. Afhankelijk van de uiteindelijke resultaten
van de pilot, opschaalmogelijkheden binnen de IV-architectuur en de beperkte ruimte
in het IV-portfolio van Dienst Toeslagen, wordt bezien in hoeverre bredere toepassing
hiervan mogelijk is.

1.4 Gegevensleveringen Stichting Inlichtingenbureau

Voor een adequate dienstverlening en vroegsignalering zijn niet enkel tijdige opvanggegevens
van KOO’s van belang. De arbeids- of doelgroep-status van de aanvrager en diens partner
bepalen mede of aanspraak bestaat op KOT. DUO, UWV en Stichting Inlichtingenbureau
leveren hier periodiek informatie over aan. In navolging van DUO en UWV wordt sinds
kort ook door Stichting Inlichtingenbureau maandelijks gegevens geleverd, waar dit
voorheen per kwartaal gebeurde.

De nieuwe gegevenslevering is samen met Stichting Inlichtingenbureau ingericht. Het
is van belang dat Dienst Toeslagen maandelijks kan controleren en gepast actie kan
ondernemen bij afwijkende gegevens. Hierdoor wordt eerder inzichtelijk voor de ouder
dat de aanvraag mogelijk niet klopt en kan de KOT-aanvraag tijdig worden gewijzigd.
Zo lopen eventuele terugvorderingen niet onnodig verder op.

2. Gedragsonderzoek D&B

De vorige voortgangsbrief informeerde uw Kamer over het gedragsonderzoek dat onderzoeksbureau
Dijksterhuis & Van Baaren (D&B) heeft uitgevoerd naar KOT-terugvorderingen. Op basis
van de uitkomsten hiervan heeft D&B een aantal aanbevelingen gedaan, zoals het vaker
herinneren van ouders, het vooraf toetsen van de inhoud van een folder bij bepaalde
doelgroepen en het sturen van een brief en folder naar andere doelgroepen. De aanbevelingen
geven Dienst Toeslagen belangrijke handvatten om de dienstverlening en interactie
richting burgers te verbeteren om ze in de actualiteit beter te kunnen ondersteunen.

Komend jaar is het plan de gebruikte folder in het onderzoek door te ontwikkelen.
Deze wordt breder getrokken dan de KOT-populatie en wordt gericht op «nieuwe toeslaggerechtigden».
Deze wordt getest onder de doelgroep en waar nodig wordt aanvullend burgeronderzoek
gedaan naar de startende doelgroep in het algemeen. Daarnaast is vanuit het verbetertraject
KOT samen met vertegenwoordigers van de kinderopvangsector een plan ontwikkeld voor
een startpakket, waarmee de doelgroep kan worden ondersteund bij het oriënteren op
en aanvragen en wijzigen van hun kinderopvangtoeslag. De inzichten hieruit en de bredere
inzichten uit het onderzoek van D&B worden meegenomen in de ontwikkeling van de interactie
richting de startende doelgroep. De boodschappen die hieruit voortvloeien, worden
aanvullend geïntegreerd in de digitale kanalen. Daar is het bereik groter, kunnen
informatievormen zoals animaties worden gebruikt en profiteren ook bestaande toeslaggebruikers
ervan.

Dienst Toeslagen ziet het belang van het benutten van verschillende kanalen, zoals
ook aangestipt in het onderzoek. In de communicatie naar burgers hanteert Dienst Toeslagen
een brede, integrale aanpak langs vier complementaire sporen: (aansluiten bij) algemene
publieksbenadering; een doelgroep- en themagerichte benadering; benutten van contactmomenten
en proactief benaderen van individuele burgers. Inzichten uit het D&B-onderzoek worden
binnen deze sporen verwerkt. In 2022 en 2023 is het onderwerp «wijzigingen doorgeven»
het belangrijkste thema van campagnes. Uit verschillende onderzoeken, zoals het D&B-gedragsonderzoek
en de recente Awir-evaluatie, komt naar voren dat mensen niet altijd lijken te begrijpen
waarom het urgent is om informatie door te geven en te wijzigen. Dit gegeven wordt
bijvoorbeeld toegepast in de landelijke mediacampagne «Check, Pas aan En door» of
bij het attenderen van burgers via brieven, berichten in de KOT-app, telefonisch contact
of bij fysieke servicepunten. Voortdurend wordt bezien of er andere mogelijkheden
of momenten zijn om ouders te attenderen op het doorgeven van wijzigingen.

3. Evaluatie convenantstructuur

Als een KOO een convenant heeft afgesloten met Dienst Toeslagen kunnen ouders bij
de betreffende KOO ervoor kiezen om hun toeslag direct te laten overmaken naar deze
KOO. Onderzoeksbureau Bureau Bartels heeft, zoals aangekondigd in de vorige voortgangsbrief
verbetertraject KOT, een evaluatie hierop uitgevoerd. Dit is gedaan op basis van veldonderzoek
en data van Dienst Toeslagen. Het eindrapport is medio vorig jaar opgeleverd en gepubliceerd.2 Hierbij bieden wij deze ook aan uw Kamer aan.

Het bureau concludeert dat relatief weinig KOO’s (6%) een convenant hebben afgesloten
en in totaal relatief weinig gebruik wordt gemaakt van de mogelijkheid tot directe
uitbetaling (14%). De convenantenstructuur voorziet bij een deel van de ouders en
KOO’s echter wel in de behoefte aan ondersteuning en vermindering van betalingsrisico’s.
De effecten op terugvorderingen zijn ambigu; er zijn gemiddeld meer terugvorderingen
bij ouders die zijn aangesloten bij een KOO met een convenant dan bij KOO’s zonder
convenant. De verschillen tussen KOT-aanvragers met en zonder directe uitbetaling
zijn beperkt. De reden achter de hoeveelheid terugvorderingen bij convenanthouders
is binnen deze evaluatie niet duidelijk geworden. Cijfermatig lijkt de convenantstructuur
niet aanwijsbaar bij te dragen aan het terugdringen van het aantal terugvorderingen.

Het bureau doet aanbevelingen voor de korte termijn binnen het huidige stelsel:

1. Slecht de drempels die ouders met kinderen bij verschillende KOO’s ervan weerhoudt
om gebruik te maken van directe uitbetaling.

2. Zoek naar een mogelijkheid om meer financieel inzicht te bieden aan KOO’s en ouders.

3. Richt voor zowel KOO’s als ouders een heldere en makkelijk vindbare website in met
informatie over de convenantstructuur

4. Zorg voor een duidelijk «contactenoverzicht» voor KOO’s, zodat ze weten bij welke
medewerkers van Dienst Toeslagen zij voor specifieke vragen terecht kunnen.

5. Zorg voor een duidelijk overzicht van het type informatie dat medewerkers van Dienst
Toeslagen wel mogen verstrekken aan KOO’s en welk type informatie niet.

6. Zorg voor een helder stappenplan voor ouders.

7. Zorg bij het belcentrum van Dienst Toeslagen (en de Belastingtelefoon) dat alle medewerkers
over uniforme kennis over directe uitbetaling beschikken.

Met de beperkte ruimte in het IV-portfolio van Dienst Toeslagen kunnen enkel verbeteringen
zonder IV-impact worden uitgewerkt. De laatste vijf korte termijn aanbevelingen van
het onderzoeksbureau voldoen aan deze voorwaarde en zien vooral op verbeteringen in
de informatievoorziening, zowel richting burgers als voor medewerkers van Dienst Toeslagen.
Er is een werkgroep opgestart en een plan van aanpak opgesteld om deze aanbevelingen
opvolging te geven.

Bureau Bartels heeft op basis van de bevindingen ook een aantal aanbevelingen gedaan
voor het nieuwe financieringsstelsel voor de kinderopvang, zoals:

• Overweeg de structuur en grondslagen van het systeem van directe uitbetaling meer
geschikt te maken voor een brede invoering.

• Vereenvoudig de verantwoordelijkheidsverdeling.

• Bepaal welke informatie nog nodig is om goed financieel inzicht te bieden aan ouders
(en KOO’s) en regel dit juridisch.

De lange termijn aanbevelingen worden meegenomen in de uitwerking van het nieuwe stelsel.

Vooruitblik

Wij blijven ons in gezamenlijkheid met stakeholders, veldpartijen en de doelgroep
inzetten om het huidige stelsel van kinderopvangtoeslag te verbeteren. Zo loopt bijvoorbeeld
een onderzoek naar dienstverlening voor burgers met een laag doenvermogen. Daarin
wordt de doelgroep bevraagd over drempels die zij ervaren om toeslagen aan te vragen
en te beheren. In samenspraak met de doelgroep worden mogelijke nieuwe interventies
of interactieproducten ontworpen tussen Dienst Toeslagen en de burger. De inzichten
uit dit onderzoek zijn niet alleen bruikbaar binnen het huidige stelsel rondom kinderopvangtoeslag,
maar ook voor de bredere dienstverlening vanuit Dienst Toeslagen.

Om de dienstverlening richting de burger nog verder te kunnen verbeteren, is het van
belang dat verbetermaatregelen KOT, reguliere werkzaamheden en andere verbeterinitiatieven
en uitdagingen binnen Dienst toeslagen nóg meer in samenhang opgepakt worden.

Daarom wordt uw Kamer hierover voortaan, mede namens de Minister van Sociale Zaken
en Werkgelegenheid, geïnformeerd via de halfjaarlijkse Stand van Zakenbrief Toeslagen
van de Staatssecretaris van Financiën

De Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid,
C.E.G. van Gennip

De Staatssecretaris van Financiën,
A. de Vries

Bijlage

Tabel 1. Ontwikkeling hoge terugvorderingen KOT ten opzichte van 2015

 

Terugvorderingen

> € 1.000 en

<= € 5.000

#

> € 5.000

Totale Populatie

% Beschikt

Ontwikkeling populatie ten opzichte van 2015

ontwikkeling # terugvorderingen

> € 1.000

ontwikkeling # terugvorderingen

> € 1.000 Gecorrigeerd naar toename populatie

2020

29.017

3.702

691.110

98%

+35%

–13%

–37%

2019

28.893

3.739

679.615

100%

+33%

–13%

–35%

2018

27.894

2.632

646.424

99%

+26%

–19%

–36%

2017

28.565

2.990

587.921

100%

+15%

–16%

–27%

2016

34.236

3.536

546.204

100%

+7%

+1%

–6%

2015

33.663

3.910

512.139

100%

100%

100%

100%