Brief regering : Fiche: Groene Claims Richtlijn

Nr. 3671 BRIEF VAN DE MINISTER VAN BUITENLANDSE ZAKEN

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 26 april 2023

Overeenkomstig de bestaande afspraken ontvangt u hierbij 3 fiches die werden opgesteld
door de werkgroep Beoordeling Nieuwe Commissie voorstellen (BNC).

Fiche: Groene Claims Richtlijn

Fiche: Richtlijn gemeenschappelijke regels voor stimuleren reparatie (Kamerstuk 22 112, nr. 3672)

Fiche: Net Zero Industry Act (netto-nul industrie verordening) (Kamerstuk 22 112, nr. 3673)

De Minister van Buitenlandse Zaken, W.B. Hoekstra

Fiche: Groene Claims Richtlijn

1. Algemene gegevens

a) Titel voorstel

Proposal for a DIRECTIVE OF THE EuropEAN PARLIAMENT AND OF THE COUNCIL on substantiation
and communication of explicit environmental claims (Green Claims Directive)

b) Datum ontvangst Commissiedocument

22 maart 2023

c) Nr. Commissiedocument

COM (2023) 166

d) EUR-Lex

https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=COM%3A2023%3A0166%3…

e) Nr. impact assessment Commissie en Opinie Raad voor Regelgevingstoetsing

SWD (2022) 85 en SEC (2022) 166

f) Behandelingstraject Raad

Milieuraad

g) Eerstverantwoordelijk ministerie

Ministerie van Infrastructuur en Waterstaat in nauwe samenwerking met het Ministerie
van Economische Zaken en Klimaat

h) Rechtsbasis

Artikel 114 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU)

i) Besluitvormingsprocedure Raad

Gekwalificeerde meerderheid

j) Rol Europees Parlement

Medebeslissing

2. Essentie voorstel

a) Inhoud voorstel

Op 22 maart 2023 heeft de Europese Commissie (hierna: Commissie) het derde circulaire
economiepakket gepubliceerd. Het pakket bestaat uit het voorstel voor een Groene Claims
Richtlijn, het onderhavige fiche, en uit een wetgevend voorstel dat zich richt op
het stimuleren van de reparatie van producten1, waar een separaat fiche over wordt opgesteld. Met beide voorstellen wordt uitvoering
gegeven aan het Actieplan Circulaire Economie van de Europese Commissie uit 20202.

Bedrijven die in de Europese Unie (hierna: EU) actief zijn, maken gebruik van vrijwillige
milieuclaims, die niet altijd goed worden gestaafd. De Groene Claims Richtlijn heeft
als doel misleidende en slecht onderbouwde vrijwillige milieuclaims (greenwashing) tegen te gaan en het aantal misleidende milieuclaims en milieukeurmerken te beperken.
Om dat te bereiken stelt de Commissie eisen aan de onderbouwing van en communicatie
over expliciete milieuclaims die vrijwillig worden gemaakt. Expliciete milieuclaims
(hierna: milieuclaims) zijn claims in tekstuele vorm of via een milieukeurmerk (label)
gemaakt door handelaren3 richting consumenten, over de milieuprestatie van producten of van bedrijven. Het
voorstel beoogt een wetgevend kader te bieden voor die terreinen waar anderszins geen
specifieke wetgeving ten aanzien van milieuclaims van toepassing is4. Ook toekomstige, specifieke, verplichtende EU-wetgeving over keurmerken of over
de onderbouwing van milieuclaims prevaleert boven deze richtlijn. Onder de Ecodesign-verordening
kunnen bijvoorbeeld middels specifieke productverordeningen informatie-eisen worden
gesteld5.

Onder de richtlijn worden handelaren ertoe verplicht om milieuclaims te onderbouwen
door de milieu-impact te beoordelen aan de hand van erkende wetenschappelijke methoden.
De milieuclaim moet duidelijk maken of deze betrekking heeft op een product of op
een productonderdeel of dienst, en de milieuclaim moet betrekking hebben op milieu-impact
die vanuit een levenscyclus-perspectief significant is voor het product of bedrijf.
De beoordeling moet daarnaast aantonen dat de claim niet gaat over verplichte wettelijke
eisen of over zaken die gebruikelijk zijn voor de relevante productgroep. De richtlijn
stelt daarnaast aanvullende eisen aan vergelijkende expliciete milieuclaims6. Er wordt geen specifieke methode7 voorgeschreven voor de onderbouwing van milieuclaims. Microbedrijven8 zijn uitgezonderd van de verplichtingen.

Daarnaast stelt het voorstel eisen aan de communicatie over milieuclaims. Een van
de eisen is dat bedrijven alleen een geaggregeerde score9 mogen gebruiken als deze voortkomt uit een methode die op EU-niveau is ontwikkeld.
Daarnaast maakt het voorstel, in geval van claims over CO2- neutraliteit, een duidelijk onderscheid tussen de broeikasgasemissie bij producten
of het daaraan gerelateerde productieproces en de off sets10 waarop de geclaimde broeikasgasreductie wordt gebaseerd. Ook milieuclaims over toekomstige
milieuprestaties moeten goed worden onderbouwd. Handelaren zijn verplicht om in de
milieuclaim te verwijzen naar de conformiteitsbeoordeling11 en de studie of berekeningen waarop deze claim berust. De informatie over de milieuclaim
en de onderbouwing hiervan dient fysiek en via een weblink of QR-code beschikbaar
te zijn.

De Commissie krijgt voorwaardelijke bevoegdheid om eisen aan de onderbouwing van milieuclaims
aan te vullen via een gedelegeerde handeling. De Commissie kan er dan voor kiezen
om een specifieke methode op te nemen. Daarnaast kan de Commissie ook, middels separate
gedelegeerde handelingen, de communicatie-eisen aanvullen zodat deze in lijn zijn
met de aanvullende eisen aan onderbouwing. Milieuclaims in de vorm van een milieukeurmerk
moeten gaan voldoen aan de eisen voor milieuclaims en aan de eisen voor milieuetiketteringssystemen12. Deze eisen hebben bijvoorbeeld betrekking op het besluitvormingsorgaan achter deze
systemen en de gehanteerde voorwaarden voor toetreding tot het systeem. Publieke autoriteiten
of lidstaten mogen geen nieuwe milieuetiketteringssystemen (hierna: keurmerken) opzetten,
maar kunnen de Commissie verzoeken dat te doen. Nieuwe keurmerken van private partijen uit EU-lidstaten of derde landen moeten door de lidstaten worden beoordeeld
op basis van hun toegevoegde waarde alvorens zij toegestaan worden op de interne markt
van de EU. Deze moeten aan dezelfde onderbouwingseisen voldoen als EU-systemen. Nieuwe
publieke keurmerken uit derde landen worden door de Commissie beoordeeld.

Lidstaten zijn verantwoordelijk voor het toezicht op de verificatieprocedures voor
de onderbouwing van en communicatie over milieuclaims, en het opzetten van procedures
om te beoordelen of keurmerken aan de eisen van de richtlijn voldoen. Een geaccrediteerde13 verificateur, die aan gestelde kwaliteitseisen voldoet, voert de verificatie uit.
Het certificaat van conformiteit wordt in elk lidstaat erkend. De richtlijn bevat
geen rechtstreekse bepalingen over toezicht op verificateurs. De bepalingen over verificatie
en certificering zijn alleen van toepassing op microbedrijven indien zij daar om verzoeken.
Lidstaten worden verplicht tot het ondersteunen van midden- en kleinbedrijven (mkb)
zodat zij aan de eisen van de richtlijn te kunnen voldoen. De richtlijn verplicht
lidstaten er tevens toe om bedrijven die in overtreding zijn tijdelijk – voor een
periode tot een jaar – uit te sluiten van publieke aanbestedingsprocessen.

b) Impact assessment Commissie

Het voorstel berust op de effectbeoordeling horend bij het Commissievoorstel voor
de richtlijn Grotere rol voor de consument bij de groene transitie14. Er is op basis van een groot aantal probleemstellingen met oplossingsrichtingen
uiteindelijk een tweetal opties overgebleven die de Commissie nader heeft geanalyseerd.
De eerste optie betreft het toepassen van een specifieke vaste standaardmethode. De
tweede optie gaat uit van het stellen van minimumvereisten voor transparantie en betrouwbaarheid.
Omdat een standaardmethode nog niet toepasbaar blijkt voor alle productgroepen, stelt
de Commissie dat één vaste standaard aan eisen niet haalbaar is. Dit wordt niet in
de effectbeoordeling toegelicht, maar in het voorstel zelf onder het kopje impact assessment. Gekozen is voor de tweede optie die in de uitvoering meer flexibiliteit biedt. Het
Groene Claims voorstel biedt een oplossing voor onduidelijke, slecht onderbouwde duurzaamheidsclaims
en niet-transparante, onduidelijke milieukeurmerken. De effectbeoordeling komt tot
de inschatting dat de effecten op het milieu positief zullen zijn, ondanks dat de
milieueffecten moeilijk te kwantificeren zijn. De effectbeoordeling geeft daarnaast
aan dat de richtlijn een positief effect heeft voor het bedrijfsleven door harmonisatie
van de interne markt en het garanderen van een gelijk speelveld. Consumenten ervaren
ook een positief effect doordat zij beter worden geïnformeerd en zo makkelijker duurzame
aankopen kunnen doen.

3. Nederlandse positie ten aanzien van het voorstel

a) Essentie Nederlands beleid op dit terrein

Het kabinet heeft als doelstelling om in 2050 een circulaire economie gerealiseerd
te hebben.15Dit betekent dat producten circulair moeten worden ontworpen, gebruikt en verwerkt.
Het kabinet zet zich in voor een sterke, duurzame en eerlijke gemeenschappelijke interne
markt. De interne markt is van groot belang voor de Nederlandse mondiale concurrentiepositie
en voor een aantrekkelijk vestigings- en ondernemingsklimaat in Nederland, als ook
voor het realiseren van een circulaire economie. Het Nationaal Programma Circulaire
Economie16 (NPCE) wijst op het belang dat burgers en bedrijven bewust voor duurzame producten
kunnen kiezen. Het verbeteren van de informatievoorziening naar consumenten over duurzaamheid
is daarom belangrijk. Het kabinet is voorstander van goed onderbouwde duurzaamheidsclaims.
De Autoriteit Consument en Markt (ACM) houdt toezicht op oneerlijke handelspraktijken
om de consument te beschermen en het gelijke speelveld te garanderen. De ACM heeft
de Leidraad Duurzaamheidsclaims17opgesteld om bedrijven te helpen bij het formuleren van duurzaamheidsclaims en werkt
aan een update hiervan.

b) Beoordeling + inzet ten aanzien van dit voorstel

Het kabinet ziet het voorstel als een belangrijke aanvulling op de EU Richtlijn Grotere
rol voor de consument bij de groene transitie18. Dat voorstel voegt onder meer een verbod op het gebruik van generieke en vage duurzaamheidsclaims
toe aan de Richtlijn oneerlijke handelspraktijken19. In tegenstelling tot het Groene Claims voorstel heeft het consumentenvoorstel ook
betrekking op claims over sociale aspecten. Het Groene Claims voorstel vult tevens
aan op de Kaderverordening Ecodesign voor duurzame producten20 waaronder aan specifieke productgroepen ontwerpeisen en informatie-eisen over de
milieuprestatie kunnen worden gesteld. Betrouwbare onderbouwing van de verschafte
informatie is belangrijk. Het Groene Claims voorstel sluit ook aan op de ambities
van het kabinet betreffende verduurzaming van het voedselsysteem.21

Het voorstel is volgens het kabinet een belangrijk middel om bedrijven te verplichten
milieuclaims betreffende producten en bedrijven goed te onderbouwen en daar duidelijk
over te communiceren, en milieuclaims en keurmerken die niet goed onderbouwd zijn
uit te bannen. Het kabinet acht het positief als het aantal keurmerken daardoor afneemt.
Daarnaast komt het voorstel tegemoet aan de vraag van het lid Hagen over de definitie
van groene claims en de hantering hiervan22. Hoewel het kabinet positief is over het doel dat het Groene Claims voorstel beoogt
te bereiken, heeft het kabinet een aantal twijfels bij de effectiviteit van het voorstel
in huidige vorm. In het licht van de doelstellingen van de richtlijn om de goede werking
van de interne markt te verzekeren en marktfragmentatie als gevolg van uiteenlopende
nationale benaderingen te voorkomen, heeft het kabinet vragen of het Commissievoorstel
hier voldoende aan tegemoet komt.

Het kabinet kijkt met name kritisch naar het ontbreken van een uniforme methode voor
onderbouwing van milieuclaims. Doordat het voorstel geen uniforme methode voorschrijft,
kan de verificatieprocedure van milieuclaims en de onderliggende geaccepteerde methode
per lidstaat verschillen. Omdat certificering wederzijds erkend wordt, kan het bedrijfsleven
ervoor kiezen om de methode te kiezen die de minst strenge eisen stelt en tot de meest
gunstige resultaten leidt. Dit kan tot ongewenste fragmentatie van de interne markt
leiden en het gelijk speelveld tegenwerken. Bovendien is het hanteren van verschillende
methodes verwarrend voor de consument, omdat milieuclaims over producten en bedrijven
niet met elkaar te vergelijken zijn. Het kabinet zal daarom pleiten voor opname van
een duidelijke, specifieke, en betrouwbare algemene methode in de richtlijn. Indien
nodig kan de methode via gedelegeerde handelingen verder worden uitgewerkt voor specifieke
productgroepen en sectoren.

Het kabinet geeft hierbij de voorkeur aan de Milieuvoetafdrukmethode23 die is ontwikkeld door de Commissie.24 Er wordt in Nederland al ingezet op het gebruik van deze methode voor voedselproducten.25 Het kabinet ziet graag dat deze methode verder wordt ontwikkeld, zodat de relevante
milieuaspecten voor alle producttypen kunnen worden getoetst. Dit zal ook noodzakelijk
zijn voor het uitwerken van product-specifieke wetgeving onder de Ecodesign-verordening.
Het kabinet staat eventueel ook open voor opname van een of meer andere methode(n)
dan voornoemde Milieuvoetafdrukmethode, wanneer deze wetenschappelijk onderbouwd zijn
en door de Commissie als even of meer betrouwbaar worden aangemerkt. Door het voorschrijven
van een of meer specifieke methode(n) op EU-niveau, kunnen lidstaten gemakkelijker
procedures opstellen voor de verificatie van de onderbouwing van milieuclaims. Daarnaast
wordt het voor markttoezichthouders gemakkelijker om toezicht te houden als dit op
basis van één EU-methode gebeurt.

Het kabinet is kritisch op de beoordeling van de toegevoegde waarde van nieuwe private
keurmerken door de individuele lidstaten. Dit kan namelijk ingewikkelde discussies
opleveren hoe exact te beoordelen of keurmerken voldoende toegevoegde waarde bieden
in termen van milieuwinst ten opzichte van bestaande keurmerken. Bovendien kunnen
handelaren ervoor kiezen om keurmerken te laten erkennen in de lidstaat die de zwakste
eisen stelt aan de toegevoegde waarde of waarin op dit moment nauwelijks keurmerken
bestaan, waardoor de impact op het milieu en de consument onzeker is. Daarnaast zorgt
het uitzonderen van bestaande keurmerken voor een ongelijk speelveld voor bedrijven
of ngo’s die (gezamenlijk) een nieuw keurmerk willen opzetten. Het kabinet zal daarom
pleiten voor het stellen van strenge proceseisen aan bestaande en nieuwe keurmerken
ten aanzien van onder meer onderbouwing en verificatie. Een aantal jaar na inwerkingtreding
van het voorstel over milieuclaims zal worden geëvalueerd wat dit voor het aantal
keurmerken en het consumentenvertrouwen in keurmerken betekent. Wanneer blijkt dat
het voorstel onvoldoende resultaat heeft gehad, kan de introductie van een toets op
toegevoegde waarde of andersoortig ingrijpen worden overwogen. Het kabinet zal ook
verduidelijking vragen over de betekenis van de gestelde onderbouwingseisen voor bestaande
keurmerken, zoals Milieukeur26, en de ontwikkeling van criteria voor nieuwe productgroepen binnen die systemen.
Het is onduidelijk of de huidige uitzonderingsgrond in het voorstel voor bestaande
systemen hier ruimte toe biedt.

Het voorstel ziet op het reguleren van vrijwillige milieuclaims. Het kabinet voorziet
een risico dat bedrijven, wanneer claims maken vrijwillig is en certificering duur
is, minder of helemaal niet (meer) communiceren over hun milieuprestatie en daarom
minder geneigd zijn om de milieu-impact aantoonbaar te verkleinen. Het kabinet verwacht
dat dit grotendeels zal worden ondervangen door de product specifieke informatie-eisen
die onder de uitwerking van de Eco-designverordening vastgesteld zullen worden, en
inzicht zullen bieden in de milieuprestaties van de betreffende productgroep(en).
Het kabinet zal daarnaast verkennen of het wenselijk is om business-to-business milieuclaims ook aan de eisen voor onderbouwing en communicatie te laten voldoen.
Inkopende bedrijven lopen namelijk net als consumenten tegen moeilijkheden aan wanneer
zij duurzame producten willen aanschaffen.

Het kabinet zal ervoor pleiten dat de maker van de milieuclaim27, in plaats van de handelaar, verantwoordelijk wordt voor de onderbouwing, communicatie
erover en verificatie ervan. De handelaar kan wel verplicht worden om op het moment
van verkoop informatie te verstrekken over de milieuclaim, maar de onderbouwing ervan
is de verantwoordelijkheid van de producent.

Het kabinet zal bepleiten dat de verplichtingen ook voor producerende microbedrijven
gelden, omdat consumenten ervan uitgaan dat de milieuclaim goed onderbouwd en betrouwbaar
is en niet weten dat een product door een microbedrijf geproduceerd is. Het kabinet
acht ondersteuning aan microbedrijven en het mkb belangrijk, en zal inzetten op ondersteuning
die proportioneel is voor lidstaten doch past bij de verplichtingen waaraan deze bedrijven
moeten voldoen.

Het kabinet vindt het positief dat het voorstel een duidelijk onderscheid maakt tussen
de broeikasgasemissie bij producten of daaraan gerelateerde productieprocessen in
de ketens en CO2-compensatie (gekochte elders gerealiseerde broeikasgasreductie of koolstofvastlegging),
en rapportage-eisen stelt aan claims die off sets bevatten. Het kabinet wil voorkomen dat producten en bedrijven onterecht als klimaatneutraal
gezien worden en wil bedrijven aansporen tot het zoveel mogelijk reduceren van eigen
emissies. Daarom zouden alleen de producten waarvan i) de broeikasgasuitstoot voor
een significant deel in de productieketen zelf is gereduceerd en ii) de restemissies
zijn gecompenseerd, als klimaatneutraal mogen worden gekenschetst.28 Het kabinet is ook geen voorstander van het toestaan van milieuclaims met betrekking
tot de toekomstige milieuprestatie van een product of handelaar, omdat deze milieuclaim
moeilijk te verifiëren is. Bovendien valt de verbeterde milieuprestatie niet toe te
schrijven aan een individueel product.

Het kabinet steunt verificatie door een onafhankelijke, geaccrediteerde verificateur.
Het is positief dat de verificatiekosten voor bedrijven die in verschillende lidstaten
handelen worden beperkt, doordat het certificaat van de verificateur in de gehele
EU wordt erkend. Tegelijkertijd kan wederzijdse erkenning van certificering29 ertoe leiden dat handelaren milieuclaims laten verifiëren in de lidstaat die de zwakste
verificatie-eisen stelt. Het kabinet zal daarom inzetten op het opnemen van strenge
eisen aan de verificateur. Daarnaast zal het kabinet, in lijn met bestaand productbeleid30, pleiten voor opname van een bepaling over handhaving op de verificateur.

Het kabinet onderstreept het belang van effectieve en proportionele sancties om greenwashing tegen te gaan. Het kabinet is er echter geen voorstander van om partijen die de richtlijn
overtreden voor maximaal 12 maanden uit te sluiten van publieke aanbestedingsprocedures
en blijft liever bij de huidige systematiek waarbij inschrijvers alleen verplicht
worden uitgesloten wanneer zij een misdrijf hebben begaan. Daar zal het kabinet aandacht
voor vragen in de onderhandelingen.

Implicaties voor brede welvaart

De Tweede Kamer verzoekt met de van het lid Motie Van Raan31 om bij voorstellen voortkomend uit de Green Deal rekening te houden met welvaart in brede zin. Het kabinet kijkt bij welvaart in brede
zin naar vier aspecten: kwaliteit van leven voor huidige generaties, kapitaalvoorraden
voor latere generaties, grensoverschrijdende effecten en de verdeling van kosten en
baten. Het effect op kwaliteit van leven is positief.

Uit de effectbeoordeling van de Commissie blijkt dat consumentenwelvaart stijgt omdat
consumenten milieuclaims voortaan beter kunnen vertrouwen en als gevolg hiervan duurzame
producten kunnen onderscheiden en aanschaffen. Het kabinet plaatst daar twee aandachtspunten
bij. Ten eerste zal het effect op consumentenwelvaart pas na enige tijd optreden,
omdat het consumentenvertrouwen in de keurmerken en milieuclaims over producten en
bedrijven moet worden hersteld. Momenteel laten zij hun koopgedrag nauwelijks beïnvloeden
door milieukeurmerken.32Ten tweede bestaat het risico dat consumenten juist meer producten kopen omdat een
product milieuvriendelijk is, wat leidt tot lagere milieuwinst.33Het kabinet zal aandacht vragen voor deze punten.

Het voorstel dwingt bedrijven hun gehele milieu-impact te bekijken wanneer zij een
milieuclaim maken. Dit stelt bedrijven in staat hun product of bedrijfsvoering te
verduurzamen. Het voorstel leidt tot milieuwinst omdat het verbruik van eindige grondstoffen
vermindert wanneer duurzamere producten worden gekocht.

c) Eerste inschatting van krachtenveld

Bij de eerste presentatie van het voorstel verwelkomden de meeste lidstaten het doel
dat het voorstel probeert te bereiken. Sommige lidstaten vroegen aandacht voor de
administratieve lasten en de kosten voor lidstaten. Ook werd door een klein aantal
lidstaten het ontbreken van een specifieke methode benoemd.

Het voorstel zal behandeld worden door het Comité Interne Markt en Consumentenbescherming
van het Europees Parlement. Er is nog geen rapporteur aangesteld. Kim van Sparrentak
(de Groenen) is aangesteld als schaduwrapporteur. De positie van het Europees Parlement
met betrekking tot dit voorstel is nog niet bekend, maar in het Europees Parlement
werd er door de Groenen en de Progressieve Alliantie van Socialisten en Democraten
op gewezen dat het in het voorstel ontbreekt aan een voorgeschreven methode.

4. Beoordeling bevoegdheid, subsidiariteit en proportionaliteit

a) Bevoegdheid

Het oordeel van het kabinet ten aanzien van de bevoegdheid is positief. Het voorstel
voor de richtlijn is gebaseerd op artikel 114 VWEU. Op grond van dit artikel heeft
de EU de bevoegdheid om maatregelen vast te stellen betreffende de aanpassing van
de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen van de lidstaten die de instelling
en de werking van de interne markt betreffen. Het kabinet kan zich vinden in deze
rechtsgrondslag, aangezien het voorstel uniforme eisen stelt aan vrijwillige milieuclaims
die gaan over producten of bedrijven op de Europese markt. Daarbij heeft het voorstel
primair tot doel de werking van de interne markt te verbeteren door eisen voor de
onderbouwing van milieuclaims voor producten en bedrijven te harmoniseren en marktfragmentatie
als gevolg van uiteenlopende nationale benaderingen te voorkomen.

Op het terrein van de interne markt is sprake van een gedeelde bevoegdheid tussen
de EU en de lidstaten (art. 4, lid 2, sub a, VWEU).

b) Subsidiariteit

Het oordeel van het kabinet ten aanzien van de subsidiariteit van het voorstel is
positief. Het voorstel heeft tot doel milieuclaims over producten en bedrijven binnen
de Europese interne markt betrouwbaarder te maken, en de vereisten voor de onderbouwing
van dergelijke milieuclaims binnen de interne markt te harmoniseren. Het voorstel
bevordert dus een gelijk speelveld op het gebied van milieuclaims. Aangezien deze
richtlijn focust op alle producten op de Europese interne markt, en productie- en
waardeketens grensoverschrijdend van karakter zijn, kan de doelstelling niet voldoende
door de lidstaten op nationaal, regionaal of lokaal niveau worden verwezenlijkt. Het
afzonderlijk stellen van eisen aan milieuclaims en milieuetiketteringssystemen door
lidstaten zou leiden tot uiteenlopende eisen in verschillende lidstaten. Marktpartijen
die in meerdere lidstaten actief zijn, zouden dus aan verschillende voorwaarden moeten
voldoen waardoor het functioneren van de interne markt zou worden belemmerd. Om die
redenen is optreden op het niveau van de EU gerechtvaardigd.

c) Proportionaliteit

Het oordeel ten aanzien van de proportionaliteit van de richtlijn is positief. Het
voorstel heeft tot doel milieuclaims over producten en bedrijven binnen de Europese
interne markt betrouwbaarder te maken, en de vereisten voor de onderbouwing van dergelijke
milieuclaims binnen de interne markt te harmoniseren. Het kabinet acht het voorgestelde
optreden geschikt om dit doel te bereiken omdat eisen worden gesteld aan de onderbouwing
van milieuclaims en de communicatie hierover en een verificatiemechanisme wordt ingesteld,
maar vindt het voorstel niet ver genoeg gaan. Het aandachtspunt van het kabinet betreft
dan ook het ontbreken van een uniforme methode voor onderbouwing van milieuclaims.
Het kabinet acht het onwenselijk dat het voorstel geen uniforme methode voorschrijft,
waardoor de verificatieprocedure van milieuclaims en de onderliggende geaccepteerde
methode per lidstaat kan verschillen.

5. Financiële consequenties, gevolgen voor regeldruk, concurrentiekracht en geopolitieke
aspecten

a) Consequenties EU-begroting

De kosten voor het Directoraat-Generaal Milieu van de Commissie en daarmee voor de
EU begroting, worden geschat op ongeveer 24,3 miljoen euro voor de periode 2024–2027.
De kosten voor de jaren na 2027 worden begroot op 6.440.000 euro. De kosten vallen
onder rubriek 3, natuurlijke bronnen en milieu, en rubriek 7, administratieve uitgaven
van het Meerjarig Financieel Kader. De totale kosten voor beleidsontwikkeling bedragen
21.129.000 euro in de periode 2024–2027. De totale personele kosten voor die periode
worden ingeschat op 3.144.000 euro. Deze voorziene kosten omvatten onder andere de
kosten voor het ontwikkelen van de Milieuvoetprint methode, het beschikbaar stellen
van de bestaande datasets aan het bedrijfsleven, onderzoekskosten (Gezamenlijk Onderzoekscentrum,
JRC) en het ontwikkelen van gedelegeerde handelingen met betrekking tot de onderbouwing
van expliciete milieuclaims aan de hand van de levenscyclus van specifieke productgroepen
of sectoren.

De Commissie verwacht 4 fte extra personeel nodig te hebben voor het uitwerken van
de, naar inschatting 6 tot 7, gedelegeerde handelingen waarin specifieke eisen voor
de onderbouwing van milieuclaims die betrekking hebben op bepaalde productgroepen,
en voor het uitwerken van de uitvoeringshandelingen. Het kabinet is van mening dat
deze middelen gevonden dienen te worden binnen de in de Raad afgesproken financiële
kaders van de EU-begroting 2021–2027 en dat deze moeten passen bij een prudente ontwikkeling
van de jaarbegroting. Daarnaast moet de ontwikkeling van de administratieve uitgaven
in lijn zijn met de ER-conclusies van juli 2020 over het Meerjarig Financieel Kader.
Het kabinet is kritisch over de stijging van het aantal werknemers.34

b) Financiële consequenties (incl. personele) voor rijksoverheid en/ of medeoverheden

De effectbeoordeling schat de kosten voor uitvoering en handhaving voor de afzonderlijke
lidstaten op 14–15 miljoen euro in totaal voor de periode 2025–2040. Voor wat betreft
het opzetten van een instantie die ex-ante beoordelingen uitvoert voor milieuclaims,
werden de totale kosten voor het opzetten van zo’n orgaan op EU-niveau geschat op
42 miljoen euro in totaal voor de periode 2025–2040. De effectbeoordeling gaat niet
in op de kosten voor het nationaal opzetten van dit orgaan of op de kosten voor ondersteuning
van het MKB. Voor de ondersteuning van het MKB zijn op dit moment geen middelen gereserveerd.
Indien het beoordelingsorgaan al in 2025 moet functioneren, zullen al eerder kosten
moeten worden gemaakt voor het opzetten ervan, wat mogelijk leidt tot hogere totaalkosten.
Deze budgettaire gevolgen zullen worden ingepast op de begroting van het beleidsverantwoordelijke
departement, conform de begrotingsregels. Voor de medeoverheden worden geen financiële
gevolgen voorzien.

c) Financiële consequenties en gevolgen voor regeldruk voor bedrijfsleven en burger

De effectbeoordeling schat in dat het verbieden van milieuclaims die niet aan gestelde
eisen voldoen, een positief effect heeft op het gelijke speelveld. De nalevingskosten
per bedrijf bedragen eenmalig 373–380 euro en vervolgens 120–150 euro per jaar voor
de periode 2025–2040. 99% van deze kosten zal voor rekening van het MKB zijn.35

Het verbieden van keurmerken die niet aan minimum transparantie en geloofwaardigheidseisen
voldoen, heeft volgens de effectbeoordeling een positief effect op het bedrijfsleven
doordat het bijdraagt aan een gelijk speelveld en handelsbarrières wegneemt. Bedrijven
zullen weliswaar kosten moeten maken voor verificaties van hun milieuclaims, maar
profiteren van een beter functionerende interne markt. De verwachte administratieve
kosten zullen per bedrijf eenmalig 88 euro bedragen en vervolgens 37 – 43 euro per
jaar voor de periode 2025 – 2040. Voor beheerders van milieuetiketteringssystemen
zullen de administratieve lasten relatief groot zijn, omdat zij zich moeten inlezen
in de minimum criteria en moeten beoordelen of zij daar al aan voldoen. Daarnaast
moeten de medewerkers worden opgeleid en moet de informatie op de website worden aangepast.

Consumenten zullen positieve effecten ondervinden van de richtlijn, omdat deze eraan
bijdraagt dat milieuclaims betrouwbaarder worden waardoor consumenten in staat worden
gesteld voor de meest duurzame producten te kiezen. Het totale effect op consumentenwelvaart
in de EU wordt geschat op 6080 – 9520 miljoen euro voor de periode 2025–2040.36 De effectbeoordeling noemt daarnaast een aantal positieve effecten van de richtlijn
die moeilijk kwantificeerbaar zijn, namelijk: geïnformeerde aankoopbeslissingen door
de consument, consumentenvertrouwen en consumentenbescherming.

d) Gevolgen voor concurrentiekracht en geopolitieke aspecten

Bedrijven die buiten de EU zijn gevestigd en vrijwillige milieuclaims indienen gericht
aan EU-consumenten, zullen ook de vereisten van de voorgestelde richtlijn moeten naleven.
Aangezien het vrijwillige milieuclaims betreft, heeft de richtlijn geen gevolgen voor
de concurrentiekracht. Het voorstel zet wel belangrijke stappen op weg naar een circulaire
economie en klimaatneutraliteit en helpt hierdoor de EU om op mondiaal niveau een
voortrekkersrol op zich te nemen in de groene transitie.

6. Implicaties juridisch

a) Consequenties voor nationale en decentrale regelgeving en/of sanctionering beleid
(inclusief toepassing van de lex silencio positivo)

De lidstaten moeten de eisen aan de onderbouwing van en communicatie over milieuclaims
vertalen naar nationale wetgeving. Daarnaast moeten lidstaten een procedure opzetten
voor het verifiëren van de onderbouwing van milieuclaims en milieuetiketteringssystemen
inclusief het aanwijzen van een conformiteit beoordelende instantie. Verder moeten
nationale competente autoriteiten worden aangewezen die verantwoordelijk zijn voor
de handhaving en moet een nationaal coördinatie-mechanisme worden opgezet. Voor het
opstellen van normdocumenten voor het verifiëren van de onderbouwing van milieuclaims
en milieuetiketteringssystemen en voor het accrediteren van conformiteit beoordelende
instanties is regelgeving nodig.

b) Gedelegeerde en/of uitvoeringshandelingen, incl. NL-beoordeling daarvan

Het voorstel bevat twee grondslagen voor de vaststelling van gedelegeerde handelingen.

Artikel 3, lid 4, stelt de Commissie in staat om middels gedelegeerde handelingen
aanvullende eisen op te nemen voor de onderbouwing van expliciete milieuclaims wanneer
i) uit de monitoring van de toepassing van de richtlijn op grond van artikel 20 naar
voren komt dat tussen de lidstaten verschillen bestaan in toepassing van de vereisten
in de richtlijn en dit leidt tot obstakels voor het goed functioneren van de interne
markt, of ii) wanneer voor specifieke claims geen vereisten bestaan en dit leidt tot
wijdverbreide misleiding van consumenten.

Artikel 5, lid 8, stelt de Commissie in staat om middels gedelegeerde handelingen
communicatie-eisen voor milieuclaims, zoals opgenomen in deze richtlijn, aan te vullen.
De Commissie heeft deze bevoegdheid wanneer een gedelegeerde handeling als bedoeld
in artikel 3, lid 4, onder a en c, is vastgesteld.

Delegatie aan de Commissie is mogelijk, omdat de gedelegeerde handelingen geen essentiële
onderdelen van de richtlijn regelen. De toekenning van een delegatiebevoegdheid is
ook aangewezen, aangezien het gaat om bevoegdheden tot aanvulling van de richtlijn.
Over de wenselijkheid van de bevoegdheidstoekenning is het kabinet positief, omdat
de benodigde snelheid en flexibiliteit voor aanpassingen aan ontwikkelingen wordt
geborgd.

Artikel 18 bakent de gedelegeerde bevoegdheid procedureel af overeenkomstig de afspraken
uit het Interinstitutioneel Akkoord tussen het Europees Parlement, de Raad van de
Europese Unie en de Europese Commissie over beter wetgeven. De gedelegeerde bevoegdheid
geldt voor een periode van vijf jaar, met de mogelijkheid van stilzwijgende verlenging,
waardoor de bevoegdheidsdelegatie naar behoren kan worden geëvalueerd.

Daarnaast kent het voorstel een tweetal uitvoeringsbevoegdheden aan de Commissie toe.
Artikel 8, lid 8, stelt de Commissie in staat om met betrekking tot de volgende onderwerpen
uitvoeringshandelingen vast te stellen: i) eisen voor goedkeuring van certificeringssystemen,
ii) het format voor en de inhoud van de ondersteunende documenten die systeembeheerders
moeten aanleveren, en iii) gedetailleerde regels over de goedkeuringsprocedure. Artikel 10,
lid 9, stelt de Commissie in staat om middels uitvoeringshandelingen het formulier
voor het conformiteitscertificaat en de technische middelen voor wat betreft uitgave
van een conformiteitscertificaat vast te stellen.

In de uitvoeringshandelingen zullen geen essentiële onderdelen van de richtlijn worden
geregeld. De toekenning van uitvoeringsbevoegdheden is daarmee mogelijk en ligt voor
de hand, omdat het gaat om handelingen die ertoe leiden dat de richtlijn volgens eenvormige
voorwaarden wordt uitgevoerd, en om handelingen tot het vaststellen van procedures
en technische aspecten ter uitvoering van de richtlijn. Het kabinet acht het toekennen
van deze uitvoeringsbevoegdheden wenselijk, aangezien deze bijdragen aan uniformiteit
en de nodige flexibiliteit bieden voor aanpassing aan ontwikkelingen. Het kabinet
kan daarom instemmen met de toekenning van deze uitvoeringsbevoegdheden.

Wat betreft de keuze voor de procedure voor vaststelling van de uitvoeringshandelingen,
bepalen artikel 8, lid 8, en artikel 10, lid 9, dat de uitvoeringshandelingen worden
vastgesteld overeenkomstig onderzoeksprocedure als bedoeld in artikel 5 van verordening
182/2011 (comitologieverordening). Het kabinet kan zich gelet op artikel 2, lid 2,
sub a, en sub b, onder iii), van de comitologieverordening vinden in de keuze voor
de onderzoeksprocedure gezien de uitvoeringshandelingen van algemene strekking zijn
en/of betrekking hebben op het milieu. Het kabinet zal pleiten voor een duidelijke
verwijzing in artikel 19 naar de onderzoeksprocedure in artikel 5 van de comitologieverordening.

c) Voorgestelde implementatietermijn (bij richtlijnen), dan wel voorgestelde datum
inwerkingtreding (bij verordeningen en besluiten) met commentaar t.a.v. haalbaarheid

Op basis van het voorstel moeten de maatregelen 18 maanden na de inwerkingtreding
van de richtlijn zijn geïmplementeerd in nationale wetgeving. De nationale maatregelen
ter implementatie van deze richtlijn moeten 24 maanden na inwerkingtreding van de
richtlijn worden toegepast. Het kabinet zal pleiten voor een implementatietermijn
van ten minste 2 jaar zodat een tijdige en zorgvuldige implementatie kan plaatsvinden.

d) Wenselijkheid evaluatie-/horizonbepaling

Artikel 21 voorziet in een evaluatie van de richtlijn, 5 jaar na inwerkingtreding.
Het kabinet waakt ervoor dat de evaluatie niet op kortere termijn zal plaatsvinden,
omdat het na inwerkingtreding van de richtlijn nog minstens een jaar zal duren voordat
de lidstaten de richtlijn hebben omgezet in nationale wetgeving. Een evaluatie op
te korte termijn zal geen representatief beeld geven.

e) Constitutionele toets

Niet van toepassing

7. Implicaties voor uitvoering en/of handhaving

De Nederlandse competente autoriteit(en) worden verplicht om de milieuclaims en milieuetiketteringssystemen
op de nationale markt met regelmaat te controleren. Momenteel wordt onderzocht bij
welke toezichthouder(s) deze taken belegd kunnen worden. Een digitaal rapport over
de resultaten van de controles moet publiek toegankelijk zijn. Ook moeten lidstaten
bijhouden welke milieuclaims en milieuetiketteringssystemen niet aan de wetgeving
voldeden en moesten worden aangepast. Verder moet worden aangegeven in welke gevallen
werd gehandhaafd aan de hand van het sanctiemechanisme. Deze informatie moet jaarlijks
aan de Commissie worden overlegd. Deze taken zullen waarschijnlijk extra capaciteit
en training vergen van de competente autoriteiten. Daarmee gaan kosten gemoeid zoals
benoemd in 5.b.

8. Implicaties voor ontwikkelingslanden

Het voorstel beoogt het harmoniseren van de interne markt en het vergroten van het
consumentenvertrouwen in milieuclaims en duurzame producten, door eisen te stellen
aan het onderbouwen van milieuclaims en aan het communiceren over deze claims. Dit
voorstel draagt daarmee bij aan het creëren van een gelijk speelveld op de interne
markt. Het voorstel heeft geen specifiek negatief effect op handel met ontwikkelingslanden
ten opzichte van de effecten op andere derde landen. Bedrijven in ontwikkelingslanden
die vrijwillig milieuclaims hanteren en de interne markt willen betreden, moeten aan
dezelfde eisen voldoen als bedrijven in andere derde landen of bedrijven die gevestigd
zijn binnen de EU.