Brief regering : Voorjaarsbesluitvorming Klimaat

Nr. 1230
BRIEF VAN DE MINISTER VOOR KLIMAAT EN ENERGIE

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 26 april 2023

We staan voor een grote uitdaging: het tegengaan van klimaatverandering om de opwarming
van de aarde te beperken tot 1,5° Celsius. Het kabinet is ervan overtuigd dat Nederland
met zijn creativiteit, innovatiekracht en ondernemerschap deze grote uitdaging aankan.
Als rijk land dat veel uitstoot heeft veroorzaakt, hebben we de verantwoordelijkheid
bij te dragen aan de oplossingen én de kennis en kunde om dat te doen.

De grote omwenteling waarmee we zijn begonnen, zal Nederland mooier, schoner en welvarender
maken. In onze steden en dorpen zullen comfortabele en goed geïsoleerde huizen staan,
zodat we minder geld kwijt zijn aan energie. We kunnen ontspannen in een groenere
leefomgeving, die natuur de ruimte geeft en verkoeling biedt tijdens hete zomers.
En we verdienen ons geld in een economie die op duurzame activiteiten is gebaseerd,
die minder afhankelijk is van een beperkt aantal fossiele energie exporterende landen,
en die zo onze welvaart ook voor toekomstige generaties zeker stelt. In de transitie
zijn de uitdagingen van vandaag de verdienkansen van morgen. Het kabinet wil ruim
baan maken voor alle bedrijven die de omslag willen maken. Van kleinbedrijf tot grootbedrijf.
Het adagium is daarbij: liever groen hier, dan grijs elders. Daarom helpen we bedrijven
die van hun uitstoot af willen en met goede afspraken de ambitie tonen om kopposities
in te nemen in de duurzame groeimarkten van morgen.

Het kabinet is hoopvol over de toekomst van Nederland en de kansen die de transitie
biedt. Ook al stemt het nieuws dat ons overspoelt over klimaatverandering soms somber.
Van het wetenschappelijk bewijs valt immers niet meer weg te kijken. Het klimaat verandert
onder invloed van de mens, en dat proces gaat bovendien steeds sneller. Voor wie nu
geboren worden zal dat, tegen de tijd dat zij oud zijn, zeer ernstige gevolgen hebben.
Wie nu geboren worden zullen in toenemende mate extreme hitte en droogte meemaken,
maar ook vaker extreme regenval en overstromingen. De zeespiegel zal stijgen en het
veranderende klimaat zal ook negatieve gevolgen meebrengen voor de gezondheid. Daarnaast
zullen meer mensen migreren door klimaatverandering en door tekorten aan voedsel en
water die daardoor kunnen ontstaan. De wetenschap laat gelukkig ook zien dat we deze
ontwikkelingen nog kunnen tegengaan. Als we samen de uitstoot van broeikasgassen drastisch
verlagen, kunnen we onze aarde ook voor toekomstige generaties leefbaar en bewoonbaar
houden. Technisch kan het. Het komt aan op het maken van maatschappelijk gedragen
keuzes en meer tempo in de uitvoering. De tijd van vrijblijvendheid is voorbij. De
knop moet om.

Inhoud en opzet van deze brief

In 2050 is Nederland onderdeel van een klimaatneutraal Europa. In 2030 willen we als
tussenstap ten minste 55% minder CO2-uitstoten ten opzichte van 1990. Dit zijn de doelen in de aangescherpte Klimaatwet.
Met het beleidsprogramma Klimaat, dat een aanvulling is op het Klimaatplan van 2019
en in het voorjaar van 2022 werd aangeboden aan uw Kamer, is het beleid uitgewerkt
gericht op de hogere 2030-doelstelling. Ten opzichte van 1990 stoten we met huidig
beleid in 2030 39–50% minder broeikasgassen uit is nu de prognose van het Planbureau
voor de Leefomgeving (PBL), als het beleid dat is ingezet voortvarend en volledig
worden uitgevoerd. Hoewel we al veel doen om de uitstoot omlaag te brengen, is méér
nodig om de doelstelling te halen.

In het Coalitieakkoord is afgesproken om het klimaatbeleid te richten op een hogere
opgave van circa 60% reductie, zodat het doel in de Klimaatwet met grotere waarschijnlijkheid
wordt gehaald. Met deze brief presenteert het kabinet een aanvullend pakket aan maatregelen
dat hieraan invulling geeft. Het pakket bestaat uit subsidies, normering en beprijzing.
Onderdeel daarvan is het (eerste) ontwerp-Meerjarenprogramma voor de besteding van
middelen uit het Klimaatfonds (bijlage 2).

Ik bied u dit beleidspakket aan mede namens de Minister van Binnenlandse Zaken en
Koninkrijksrelaties (BZK), de Minister voor Natuur en Stikstof (N&S), de Minister
voor Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening (VRO), de Minister van Landbouw, Natuur
en Voedselkwaliteit (LNV), de Minister van Economische Zaken en Klimaat (EZK), de
Minister van Financiën, de Minister van Infrastructuur en Waterstaat (I&W), de Staatssecretaris
Fiscaliteit en Belastingdienst (FB) en de Staatssecretaris van Infrastructuur en Waterstaat.

Deze brief bestaat uit vier delen. Deel I gaat in op de opdracht om te komen tot een
rechtvaardig, uitvoerbaar en ambitieus klimaatbeleid. Deel II beschrijft de maatregelen
die het kabinet met deze brief aanbiedt aan uw Kamer en het perspectief per sector
waaraan deze maatregelen moeten bijdragen. Deel III geeft een toelichting op de besluitvorming.
Deel IV gaat in op de vervolgstappen.

Deel I: Een rechtvaardig, uitvoerbaar en ambitieus klimaatbeleid

Rechtvaardig klimaatbeleid

Klimaatbeleid is er voor iedereen. Vanwege geldzorgen, beperkte tijd of minder digitale
vaardigheden, is er een groeiende groep mensen die moeite heeft om mee te komen in
de transitie. Zij hebben bijvoorbeeld geen spaargeld om te verduurzamen, weten niet
hoe ze subsidies kunnen aanvragen of hebben niet de tijd om hun huis te verduurzamen.
Of ze wonen in een huurhuis waardoor ze voor verduurzaming afhankelijk zijn van de
verhuurder. Het kabinet wil deze groep extra ondersteuning bieden met subsidies en
ontzorging.

De Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (WRR) heeft aandacht gevraagd voor
rechtvaardigheid in het klimaatbeleid en roept op expliciet te zijn over de principes
van verdelende rechtvaardigheid die worden gehanteerd. Het kabinet neemt de aanbevelingen
van de WRR ter harte en zal voor de zomer met een kabinetsreactie komen op het rapport.
Het kabinet houdt in het klimaatbeleid rekening met het nut voor de maatschappij,
waarbij de bijdrage aan de klimaatdoelen en de kosten voor de maatschappij worden
meegewogen. Het kabinet wil dat de «uitstoter» betaalt, en dat verduurzaming loont.
We kijken ook naar draagkracht. Het kabinet wil bijvoorbeeld niet dat alleen mensen
die investeringen kunnen voorfinancieren profiteren van overheidsregelingen. Van sterkere
schouders wordt verwacht dat zij zwaardere lasten kunnen dragen: lastenstijgingen
voor lage en middeninkomens worden zoveel mogelijk beperkt. Bij de vormgeving van
subsidieregelingen kijken we niet alleen naar de grootste impact op de doelen, maar
ook naar de vraag of overheidsondersteuning terechtkomt bij huishoudens en ondernemers
die deze het hardst nodig hebben. Voor het kabinet is nooit één rechtvaardigheidsprincipe
dominant. Het gaat er om dat het pakket van maatregelen samen tot een rechtvaardige
uitkomst leidt. En er zullen gedurende de transitie voortdurend momenten zijn waarop
we het beleid zullen herijken.

Ook de eerste rapportage van Het Nationaal Klimaatplatform (NKP) die op 11 april 2023
verscheen onder de titel «Richting, Ruimte en Rechtvaardigheid» onderstreept het belang
van een rechtvaardige transitie. Kees Vendrik, voorzitter van het platform, adviseert
op basis van 100 gesprekken in zijn eerste 100 dagen om meer richting te geven aan
systeemveranderingen, meer ruimte te bieden voor maatschappelijke initiatieven explicieter
aandacht te geven aan een rechtvaardige verdeling van lusten en lasten, met voorrang
voor de meest kwetsbare groepen.

Het kabinet verwelkomt de aanbevelingen van het NKP en werkt graag intensief samen
met het platform om concreet te maken welke aanpassingen nodig zijn om burgers, mkb’ers
en maatschappelijke initiatieven te ondersteunen in het meedoen aan de transitie,
en deze zo rechtvaardiger te maken. In de kabinetsvisie op burgerbetrokkenheid in
de energietransitie – die dit voorjaar naar de Kamer wordt gestuurd – komt het kabinet
met een aanpak die burgerinitiatieven en -collectieven meer ruimte en ondersteuning
geeft. We betrekken het NKP bij de uitwerking van deze aanpak.

Uitvoerbaar klimaatbeleid

Met het tempo dat we moeten maken zoeken we de grenzen op van wat tot en met 2030
uitvoerbaar is. Omdat we een inhaalslag moeten maken, knellen de randvoorwaarden voor
verduurzaming. Is de noodzakelijke infrastructuur tijdig gereed? Zijn er genoeg vakkundige
mensen om het werk te doen? Zijn wetten en regels op tijd aangepast?

We zien nu al dat het soms piept en kraakt. Dat kan vanwege de urgentie van de klimaatopgave
geen reden zijn om maatregelen en ambities af te schalen. In plaats daarvan zetten
we in op gerichte oplossingen waarmee we alles op alles zetten om de uitvoering van
beleid te versnellen. Dat doen we samen met provincies, gemeenten, onderwijsinstellingen,
netbeheerders, bedrijven en maatschappelijke partners (waaronder via het nieuwe NKP).

De uitdagingen rondom het elektriciteitsnet gaan we te lijf met het Landelijke Actieprogramma
Netcongestie (LAN). Netbeheerders voeren investeringen op om het net sneller uit te
breiden en het flexibel en optimaal te gebruiken. Het kabinet maakt het wettelijk
mogelijk om procedures, en daardoor doorlooptijden, voor energie-infrastructuurprojecten
te versnellen. Tevens is het kabinet bereid om te participeren in de regionale netwerkbedrijven,
zodat zij over voldoende kapitaal beschikken om voortvarend te investeren in het uitbreiden
van het elektriciteitsnet. Het kabinet komt tegemoet aan de oproep van partijen tot
Rijksregie via het Meerjarenprogramma Infrastructuur Energie en Klimaat (MIEK), zodat
netbeheerders investeringen beter kunnen plannen en prioriteren en kunnen richten
op plekken waar de capaciteit het meest knelt en uitbreiding maatschappelijk het meest
urgent is. Met de komst van het Nationaal Plan Energiesysteem (NPE) willen we beter
anticiperen op toekomstige ontwikkelingen, door vooruit te plannen en te programmeren.
In het Nationaal Programma Verduurzaming Industrie (NPVI) werkt het kabinet samen
met het bedrijfsleven, netbeheerders aan de verduurzaming van de industrie in Nederland,
waarbij een belangrijke uitdaging is om de vraag en het aanbod van groene elektronen
en moleculen goed op elkaar af te stemmen.

Dan de vakmensen: om te voorkomen dat tekorten leiden tot vertraging in de uitvoering,
heeft het kabinet onlangs een Actieplan Groene en Digitale Banen gelanceerd. We doen
ook een beroep op werkgevers om te blijven investeren in het om- en bijscholen van
vakmensen. Zij pakken de handschoen op. Zo hebben de techniekbranches (WENB, FME,
Bouwend Nederland, Techniek Nederland en de MetaalUnie) samen met VNO-NCW eind 2022
het Aanvalsplan Techniek aangeboden. Een mooi voorbeeld dat hieruit voortkomt is de
pilot Techniek Inclusief, die ervoor zorgt dat vrouwen en andere minder vertegenwoordigde
doelgroepen zich welkom, thuis en veilig voelen op de technische arbeidsmarkt.

Ambitieus klimaatbeleid

In 2050 is Nederland onderdeel van een Klimaatneutraal Europa. Dat levert ons veel
op. Met onze inzet in internationaal verband verminderen we de druk op verschillende,
onderling samenhangende planetaire grenzen, zoals het verlies aan biodiversiteit en
de verzuring van onze oceanen. We leveren een bijdrage aan de grote natuuropgaven
waar we voor staan doordat door uitfasering van fossiele energie minder stikstof neerdaalt.
En we boeken gezondheidswinst doordat de luchtkwaliteit verbetert.

De Nederlandse bijdrage aan een klimaatneutraal Europa wordt vastgelegd in de Nederlandse
Klimaatwet. Dat geldt ook voor het tussendoel voor 2030, om nationaal ten minste 55%
reductie van broeikasgassen te bereiken. We sturen op circa 60% reductie, zodat we
bij tegenvallers toch het wettelijke doel halen.

Het kabinet presenteert met deze brief een aanvullend maatregelenpakket van circa
22 Mton.1 Hiermee verwacht het kabinet, tezamen met de uitwerking van het Coalitieakkoord (Bijlage
bij Kamerstuk 35 788, nr. 77) zoals neergelegd in het beleidsprogramma Klimaat, dat de ambitie van ten minste
55%-reductie binnen bereik komt. Conform het Coalitieakkoord zet het kabinet nadrukkelijk
in op «overprogrammering» van maatregelen.

Dit najaar blijkt met Prinsjesdag uit berekeningen van het PBL – vooruitlopend op
de jaarlijks Klimaat- en Energieverkenning – waar de bandbreedte van uitstootreductie
in 2030 op uitkomt. De komende jaren zullen we het beleid blijven toetsen op doelbereik
en rechtvaardigheid en waar nodig bijsturen.

Onderstaande tabel bevat een overzicht van de beoogde emissiereductie die het kabinet
met dit pakket wil realiseren, de verdeling van het pakket over sectoren en de aanpassing
van indicatieve restemissiedoelen op basis van het pakket.2 De opbrengst uit sectoroverstijgende maatregelen is nog niet toegerekend aan de inviduele
sectoren. Dit bezien we bij de Klimaatnota in het najaar. Bij de inschatting van effecten
in onderstaande tabel is rekening gehouden met een correctiefactor voor de samenhang
tussen maatregelen, conform het IBO Klimaat. De Minister voor Natuur & Stikstof zal
nog inzichtelijk laten maken wat de stikstofeffecten van het pakket zijn.

Voor de verdere transitie naar Klimaatneutraliteit werkt het kabinet aan de langetermijnstrategie
als integraal onderdeel van het nieuwe Klimaatplan dat op basis van de Klimaatwet
in 2024 moet verschijnen. Per brief is uw Kamer hierover op 17 maart 2023 geïnformeerd,
zie ook deel III van deze brief.3

Tabel 1: Schatting emissies in 2030 uitgaande van het huidige beleid uit IBO Klimaat
en de reductie per sector door aanvullende maatregelen. In megatonnen.

Sector

Uitstoot in 2030 o.b.v. IBO Klimaat

Aanvullende maatregelen

Restemissies 2030

Elektriciteit

17

4,0

13

Industrie + CE

34,8

5,2

29,6

Mobiliteit

25,0

4,0

21,0

Landbouw

20,5

41

17,91

Landgebruik

2,5

1,81

Gebouwde Omgeving

14,6

1,4

13,2

Sectoroverstijgend

–

3,2

–3,2

 
 
 
 

Som van de sectoren

114,4

 

93

Totaal nationale raming2

(Basispad IBO)

113

Circa 22

91

Additioneel reductie mondiaal

 

Circa 2,5

 

X Noot

1

De indicatieve restemissie van de landbouw is t.o.v. het Beleidsprogramma Klimaat
aangescherpt met 1 Mton extra reductie in de glastuinbouw. De indicatieve opgave is
niet gecorrigeerd voor het aanvullende beleid voor de veehouderij en akkerbouw, omdat
de taakstelling in megatonnen van het NPLG (5 Mton) uit het Coalitieakkoord hierdoor
niet wijzigt. Voor het landgebruik handhaaft het kabinet het restemissiedoel uit het
Beleidsprogramma Klimaat.

X Noot

2

Het PBL en het IBO-Klimaat hebben in de ramingen rekening gehouden met interactie-effecten
tussen de sectoren. De som van de emissiecijfers per sector is daardoor voor de geraamde
uitstoot iets hoger, dan wat in deze tabel is weergegeven als nationaal totaal.

Deel II. Beschrijving van maatregelen

Hieronder volgt een beschrijving van het perspectief per sector en de nieuwe en aangepaste
maatregelen die hieraan bijdragen. Daarna zijn de sectoroverstijgende maatregelen
beschreven die het kabinet treft. Per sector is een balans gevonden tussen normering,
beprijzing en subsidiëring. Daarbij is ook gekeken naar faciliterend beleid. In bijlage
1 is het overzicht van alle maatregelen opgenomen, inclusief de budgettaire afspraken.
Deze bijlage bevat ook een overzicht van de verantwoordelijke bewindspersonen die
de verdere uitwerking van de maatregelen ter hand nemen.

2A. Elektriciteit: de transitie naar CO2-vrij

De elektriciteitsvoorziening dient voorop te lopen in de verduurzaming van Nederland.
De beschikbaarheid van voldoende duurzame elektriciteit is een belangrijke randvoorwaarde
om de industrie, transport- en dienstensector en onze huizen te verduurzamen. Om deze
toegenomen vraag naar elektriciteit op te vangen, zijn grote stappen nodig in de vergroening
van ons elektriciteitsnet. Daarnaast is het nodig om de bestaande uitstoot – nu ongeveer
een vijfde deel van onze totale CO2-uitstoot – in rap tempo te verlagen. Hiermee zorgen we er bovendien voor dat we onafhankelijker
worden van de import van fossiele brandstoffen uit het buitenland.

Aanvullende beleidsinzet

Het kabinet scherpt de ambitie voor de elektriciteitssector aan: het streven wordt
om al in 2035 in Nederland een CO2-vrije elektriciteitsproductie te hebben, die betaalbaar en betrouwbaar is. Het perspectief
is een elektriciteitssysteem waarin fabrieken slim inspelen op momenten waarop er
een overschot aan voordelige duurzame stroom is, en waarin we elektriciteit slimmer
gebruiken, en flexibel genoeg zijn om periodes met minder zon en wind op te vangen.
Leveringszekerheid en betaalbaarheid van energie houden we in de gaten door ontwikkelingen
goed te monitoren en jaarlijks bij te sturen als daartoe aanleiding is.

Hoewel de verduurzaming van onze elektriciteitsvoorziening voortvarend gaat, ziet
het kabinet kansen om op een aantal punten te versnellen. Het vergroten van het aanbod
van wind- en zonne-energie speelt daar een belangrijke rol in, wat ook investeringen
in ons elektriciteitsnet vraagt. Maar we moeten ook voldoende elektriciteit produceren
op momenten dat er minder of geen wind en zon is. Hiervoor zet het kabinet in op de
uitbreiding van CO2-vrij regelbaar vermogen, aanvullende energieopslag en extra beleid op het uitbalanceren
van de energievraag.

Voor regelbaar vermogen zijn we nu vooral afhankelijk van elektriciteitscentrales
op aardgas, kolen of biogrondstoffen. Per 2030 is de productie van elektriciteit op
basis van kolen verboden.4 We onderzoeken welke maatregelen we kunnen nemen om bestaande elektriciteitscentrales
zo snel mogelijk op hernieuwbare energiedragers te laten draaien. Hierbij kijken we
bijvoorbeeld naar het stimuleren van het gebruik van waterstof. Uiteindelijk is het
elektriciteitssysteem in 2035 door de groei van hernieuwbare groene stroom en de ombouw
van centrales helemaal CO2-vrij. De inzet voor kernenergie is dat de nieuwe centrales rond 2035 een belangrijke
rol gaan spelen in het CO2-vrije elektriciteitssysteem. Als twee extra centrales rond die tijd operationeel
zijn, groeit het aandeel kernenergie naar meer dan 10 procent van de elektriciteitsmix.
Met twee extra centrales die rond die tijd operationeel moeten zijn, groeit het aandeel
kernenergie naar meer dan 10% van de elektriciteitsmix. Ook versnellen we de ontwikkeling
van Small Modular Reactors (SMR’s) die in hun ontwerpfase dicht tegen de markt aan zitten. Dit doen we door
de waardeketen te versterken en de ontwikkelaars van SMR’s te koppelen aan de Nederlandse
maakindustrie.

We zetten in op elektriciteitsopslag door te investeren in batterij-innovaties en
door het verplichten van batterijen bij grootschalige zonneparken. Hiermee kan zonne-energie
ook gebruikt worden als de zon niet schijnt en wordt het elektriciteitsnet ontlast.
Ook stimuleren we waterstofproductie op zee en uitwisseling van energie met andere
Noordzeelanden, zodat energie langdurig opgeslagen en uitgewisseld kan worden.

We zetten in op een balancering van de elektriciteitsvraag. Door ons elektriciteits-
en waterstofnetwerk fors uit te breiden en nog beter aan te sluiten op omliggende
landen, en samen te werken met landen die waterstof kunnen leveren, kunnen elektriciteit
en waterstof gemakkelijker geïmporteerd en geëxporteerd worden en kunnen we beter
inspelen op lokale onbalans in vraag en aanbod. Ten slotte blijft energiebesparing
van groot belang. Immers, alle energie die we besparen, hoeven we niet op te wekken
of te importeren. Daarom breiden we de energiebesparingsplicht voor grootverbruikers
uit en komen er energiebesparingsdoelen per sector.

2B. Industrie; de transitie naar klimaatneutraal en circulair produceren

Een klimaatneutrale, circulaire industrie kan een nieuwe aanjager worden van het verdienvermogen
van Nederland. De industrie draagt nu bovengemiddeld bij aan innovatie, productiviteit
en hoogwaardige banen. Tegelijkertijd is het ook de sector met de meeste uitstoot.
In de energietransitie kan de industrie een vliegwielfunctie vervullen en een centrale
rol spelen in de transitie naar een circulaire economie. Volgens de Klimaat- en Energieverkenning
2022 (KEV2022) biedt het bestaande en geagendeerde beleid voor de industrie zicht
op het behalen van het klimaatdoel en een significante daling van de stikstofuitstoot.
De onzekerheid daarover is echter nog groot, met name ten aanzien van de realisatie
van randvoorwaarden die de industrie nodig heeft om te verduurzamen, zoals vergunningen
en infrastructuur. Dit is de belangrijkste uitdaging van het Nationaal Programma Verduurzaming
Industrie (NPVI). Binnen het pakket aanvullende maatregelen dat het kabinet treft,
wordt een extra bijdrage gevraagd van de industrie. Hierbij houden we oog voor de
concurrentiepositie van de industrie en zetten we ons in voor vergroening in Nederland,
zodat uitstoot niet weglekt naar andere landen. Om die reden stimuleert het kabinet
de verduurzaming van bedrijven met ondersteunend instrumentarium5 en werkt het aan het op orde brengen van de randvoorwaarden voor verduurzaming via
het NPVI.6 Er is daarbij ook aandacht voor de industrie die niet gevestigd is in de grote 5
industrieclusters. Voor deze zogeheten «cluster 6»-bedrijven wordt binnen het Nationaal
Programma Verduurzaming Industrie (NPVI) ondersteuning georganiseerd om concrete knelpunten
voor verduurzaming te identificeren en weg te nemen.

Aanvullende beleidsinzet

Met een gebalanceerde combinatie van normering, beprijzing, subsidiering worden bedrijven
gestimuleerd en gefaciliteerd om in Nederland te verduurzamen. Naast de CO2-heffing en de CO2-minimumprijs, is de maatwerkaanpak voor de grootste industriële uitstoters een effectieve
route om de uitstoot van de industrie sneller te verlagen. Het kabinet intensiveert
daarom de maatwerkafspraken met de grootste industriële uitstoters tot een opgave
van 3,5 Mton in 2030 ten opzichte van de CO2-heffing. Om deze extra reductie te bereiken wordt zo nodig een grotere groep bedrijven
benaderd en worden extra middelen vrijgemaakt. Om de verplaatsing van uitstoot te
voorkomen, wordt ervoor gezorgd dat de door de maatwerkafspraken vrijvallende dispensatierechten
niet meer verhandeld worden. Om te komen tot nog verdere CO2-reductie zet het kabinet in op maatregelen om de transitie van een lineaire naar
een circulaire economie te versnellen. Zo wordt ingezet op circulaire plastics ketens
door normering en verbeterde beprijzing van afvalverbranding (inclusief kunststof)
door afvalverbrandingsinstallaties (Avi’s), in combinatie met subsidie (zie hieronder
onder «circulaire economie»).

Daarnaast nemen we maatregelen om ervoor te zorgen dat de eerder afgesproken opgave
van 4 Mton onder de CO2-heffing zeker wordt gehaald. Zoals eerder aangekondigd wordt het tarief van de CO2-heffing per 1 januari 2025 verhoogd op basis van een tariefstudie die het PBL uitvoert.
De CO2-heffing wordt daarnaast verlengd tot en met 2032 om meer investeringszekerheid te
bieden. Met het oog op de voorziene capaciteitsproblemen op het elektriciteitsnet
besluit het kabinet in plaats van de eerder afgesproken uitwerking van normering van
e-boilers tot uitwerking van een verbod op de inzet van fossiele brandstoffen voor
verwarmingsprocessen bij uitbreiding, nieuwbouw en vervanging van industriële productie-installaties.

De transitie naar een circulaire economie

De transitie naar klimaatneutraliteit en een circulaire economie zijn nauw verbonden.
Het perspectief is een economie die bijdraagt aan het tegengaan van klimaatverandering,
maar ook aan het verbeteren van de biodiversiteit, aan een schonere leefomgeving,
en aan de leveringszekerheid van grondstoffen. Het schaal waarop en het tempo waarmee
wereldwijd grondstoffen worden gewonnen is immers onhoudbaar en leidt tot een overschrijding
van planetaire grenzen.

In het Nationaal Programma Circulaire economie (NPCE) heeft het kabinet de maatregelen
gepresenteerd om de komende jaren zuiniger om te gaan met grondstoffen. Het kabinet
scherpt dit beleid aan. Vooruitlopend op EU-wetgeving wordt per 2027 een nationale
verplichting voor plasticproducenten ingevoerd om de toepassing van gerecycled plastic
of biogebaseerd plastic te stimuleren. Het voornemen is om de verplichting te laten
oplopen naar 25%-30%7 plastic recyclaat of biogebaseerd plastic in 2030. Deze verplichting is van toepassing
op alle plastics die in Nederland en voor de Nederlandse markt worden geproduceerd.
Export is dus uitgezonderd. Het kabinet gaat vanuit het Klimaatfonds bedrijven ondersteunen
bij deze transitie naar een circulaire plasticketen. Daarnaast wordt bij de Avi’s
nog veel kunststof verbrand dat ook gerecycled kan worden, waarmee bruikbare grondstoffen
verloren gaan en broeikasgassen onnodig worden uitgestoten. Het kabinet zet daarom
in op meer kunststofsortering, verdere beprijzing van afvalverbranding en toepassing
van negatieve emissies (CCS) waar wenselijk. Tot slot komt er extra geld beschikbaar
voor het opschalen van circulaire innovaties om zo de circulaire transitie verder
te ondersteunen.

2C. Gebouwde omgeving: de transitie naar wonen en werken in duurzame, comfortabele
woningen en gebouwen

In 2030 zijn miljoenen woningen en gebouwen verduurzaamd. Een duurzaam verwarmd en
goed geïsoleerd huis of gebouw is niet alleen comfortabeler, het is ook goed voor
het klimaat én de portemonnee. We geven daarbij prioriteit aan de huizen en gebouwen
met de slechtste energielabels (E, F en G). Om het voor iedereen mogelijk te maken
mee te doen met de verduurzaming zijn extra ondersteuning en duidelijkheid over de
te bereiken eindsituatie nodig. Zo zorgen we voor klimaatwinst en een structureel
lagere energierekening.

Aanvullende beleidsinzet

Kwetsbare huishoudens worden extra ondersteund met energiefixteams die overal in het
land ondersteuning gaan bieden. Het Nationale Programma Lokale Warmtetransitie biedt
gemeenten hierbij ondersteuning. We investeren daarnaast extra in verduurzaming van
kwetsbare wijken en dorpen die te maken hebben met een hoog aandeel energiearmoede.
Via het Warmtefonds zorgen we voor nog laagdrempeligere financiering voor lage inkomens
en (lage) middeninkomens. Het 0% rentetarief wordt verbreed naar inkomens tot 60.000
euro. En voor Verenigingen van Eigenaren (VvE’s) komt er een rentekorting. Zo neemt
het aantal huishoudens dat te maken heeft met energiearmoede af en gaan de meeste
kwetsbare huishoudens merken dat klimaatbeleid ook voor hen werkt. Verder zijn er
ter ondersteuning van de investering in onder andere isolatie en warmtepompen aanvullende
middelen beschikbaar in de Investeringssubsidie Duurzame Energie en Energiebesparing
(ISDE). Voor het financieren van de onrendabele top van warmtenetten is de Warmte
Infrastructuur Subsidieregeling (WIS) gepubliceerd, waarvoor in 2024 middelen zijn
gereserveerd. Ook komt er een ontwikkelfonds voor warmtecoöperaties. Daarnaast wordt
er verder ingezet op geothermie en het opschalen van de groengasproductie.

We geven met wettelijke verplichtingen duidelijkheid over duurzame eisen aan woningen
en bedrijfsgebouwen, inclusief maatschappelijk vastgoed, zodat mensen weten waar ze
aan toe zijn. Daarbij hanteren we zoveel als mogelijk redelijke termijnen en sluiten
we zoveel mogelijk aan bij natuurlijke momenten, zoals een transactie of renovatie.
We vragen daarbij meer tempo van professionele gebouweigenaren dan van particuliere
woningeigenaren. Commerciële gebouweigenaren dienen voor 2027 de 15% en voor 2030
de 25% slechtste gebouwen uit hun voorraad te verbeteren. Voor bepaalde categorieën
maatschappelijke gebouwen gelden latere jaartallen. Met de voorgestelde programmatische
aanpak kan de verduurzaming van het maatschappelijk vastgoed beter georganiseerd worden.
Ook huurwoningen met een EFG-label dienen de komende jaren versneld verduurzaamd te
worden. Deze woningen mogen vanaf 2029 niet meer verhuurd worden als zij niet minimaal
label D zijn. En worden vanaf 2029 bij verduurzaming direct naar de standaard voor
woningisolatie verduurzaamd, zodat ze qua isolatie klaar zijn voor de overstap naar
duurzame warmte.

Om naar de toekomst toe ook voldoende tempo in de verduurzaming van de koopsector
te waarborgen, worden woningeigenaren ondersteund door het Warmtefonds en door differentiatie
van de leennormen op basis van energielabel, waardoor er voor woningen met een EFG-label
meer leenruimte komt voor verduurzaming. Burgers kunnen vertrouwen op de beschikbaarheid
van subsidies. Ten slotte verbeteren we de ondersteuning van VvE’s en de informatievoorziening
aan burgers en decentrale overheden, denk bijvoorbeeld aan informatie voor huurders
via verbeterjehuis.nl.

Klimaatactie in sectoren zorg en sport

De klimaattransitie raakt iedereen – burgers, bedrijven en maatschappelijke organisaties
in alle sectoren. De zorg- en sportsector dragen daarom ook hun steentje bij door
zich in te zetten om hun klimaatvoetafdruk te verkleinen. Het kabinet ondersteunt
dit van harte. Naast de meer generieke klimaatinstrumenten werkt het Ministerie van
VWS aan integrale programma’s voor Verduurzaming van zorg, welzijn en sport, gericht
op een passende mix van normering, beprijzing en subsidiëring. Er worden voorstellen
uitgewerkt voor eventuele aanvullende instrumenten om de verduurzaming in deze sectoren
te versnellen en voor gezamenlijke financiering vanuit de sector, het Ministerie van
VWS en het Meerjarenprogramma Klimaatfonds 2025.

2D. Landbouw & Landgebruik: de transitie naar duurzame landbouw en (meer) koolstofvastlegging

De omslag naar een duurzame landbouw en duurzaam landgebruik zijn cruciaal om als
Nederland de klimaattransitie te realiseren. Alleen door samen met de sector beleid
te maken, kan een belangrijke bijdrage worden geleverd aan het doel van 30% minder
methaanuitstoot in 2030 ten opzichte van 2020 (Global Methane Pledge) en het herstel van de ecologische balans met natuur, bodem en water. Het is daarbij
van groot belang om oog te hebben voor een toekomst van de landbouw die aansluit bij
het beleidsdoel van klimaatneutraliteit voor Nederland in 2050, die bijdraagt aan
een houdbaar en aantrekkelijk verdienmodel voor de sector. Dit komt samen in het Nationaal
Programma Landelijk Gebied (NPLG), waarin de transitie voor veehouderij, akkerbouw
en landgebruik integraal wordt benaderd.

Aanvullende beleidsinzet

Het kabinet handhaaft daarom de klimaatopgave voor veehouderij en akkerbouw op 5 Mton
broeikasgasreductie in 2030 via het NPLG. De verwachting is dat met opkoopregelingen
circa 1 Mton reductie gerealiseerd kan worden. Voor de resterende klimaatopgave van
4 Mton wordt normerend en beprijzend beleid gemaakt. Over de concrete invulling van
het normerende en beprijzende beleid maakt de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit
afspraken in het Landbouwakkoord. Als de beoogde reductie hiermee niet wordt gehaald,
komt het kabinet met aanvullende maatregelen. Het normerend en beprijzend beleid is
input voor de gebiedsprogramma’s van het NPLG waarmee provincies gebiedsgericht en
integraal invulling geven aan de opgaven. Bij de keuze van de maatregelen wordt daarom
rekening gehouden met synergie met doelbereik voor stikstof en waterkwaliteit. De
Minister voor Natuur & Stikstof werkt normering en beprijzing uit in het kader van
het stikstofbeleid. Het kabinet zal de bevindingen van de werkgroep «normeren en beprijzen
stikstof» en de mogelijkheid tot gebiedsdifferentiatie meenemen in de uitwerking van
een samenhangend pakket dat leidt tot minder stikstofdepositie, minder uitstoot van
broeikasgassen en een verbetering van de water- en bodemkwaliteit. NL zet zich in
EU-verband in voor het toerekenen van CO2-reductie door opslaan van CO2 in gewassen.

De omslag naar een duurzame landbouw hangt samen met gedragsverandering van burgers
en bedrijven. Gedragsverandering kan worden ondersteund door maatregelen gericht op
het verduurzamen van het voedselaanbod. De invulling van vraagstukken gericht op consumenten,
markt en keten betrekt de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit bij de
besprekingen van het Landbouwakkoord. Hierbij wordt onder andere gekeken naar heffingen
ter bevordering van duurzame productie en consumptie van voedingsmiddelen. Hier is
naar verwachting eerst nader onderzoek voor nodig.

Het kabinet sluit voor de glastuinbouw aan bij het Convenant Energietransitie Glastuinbouw
2022–20308 door het CO2-sectorsysteem per 2025 te vervangen door een vlakke individuele CO2-heffing per 2025 en door het restemissiedoel vast te stellen op 4,3 Mton. Het kabinet
hecht aan de balans tussen beprijzing en subsidiëring en stelt daarom middelen uit
het Klimaatfonds beschikbaar voor energiebesparing en een regeling voor warmte-infrastructuur.
De CO2-heffing is in aanvulling op de fiscale maatregelen zoals aangekondigd in het Coalitieakkoord;
voor deze fiscale maatregelen geldt dat deze volledig ingegroeid zijn per 2030 en
dat het kabinet in augustus 2023 op basis van een nog te verschijnen impactanalyse
eventueel zal besluiten tot een ingroeipad met substantiële stappen vanaf 2025. De
genoemde vlakke individuele CO2-heffing wordt hierbij als tegenprestatie voorgesteld. Voorts stelt het kabinet de
SDE-categorie «lucht-water-warmtepompen» open voor de glastuinbouw en worden er middelen
gereserveerd voor bestaande hernieuwbare warmteprojecten, naar aanleiding van de motie
van de leden Grinwis en Erkens.9

Ten slotte zorgt de kunstmatig lage waterstand in veenweidegebieden voor oxidatie
van het veen en dat leidt tot extra uitstoot van broeikasgassen en tot bodemdaling.
Het kabinet werkt aan oplossingen samen met provincies en landbouw- en natuurorganisatie
via de veenweideaanpak. Het kabinet wil deze aanpak, onder voorbehoud van beschikbare
financiering, intensiveren door gebiedsgerichte normering van het grondwaterpeil.
De exacte norm kan verschillen per gebied en wordt onderdeel van de gebiedsgerichte
aanpak. Gesprekken over de normstelling vinden plaats in het kader van het Landbouwakkoord.

2E. Mobiliteit: de transitie naar schonere en ander wijzen van vervoer

In 2050 stoot het Nederlandse verkeer en transport geen schadelijke uitlaatgassen
en CO2 meer uit, wat goed is voor het klimaat, de stikstofopgave en onze gezondheid. Dit
vereist dat we ons reisgedrag veranderen en daarbij een overstap maken naar schoner
vervoer. Hierbij is het voor het kabinet noodzakelijk dat er voldoende toegang tot
vervoer is voor arm en rijk, jong en oud, valide en minder valide. Het tegengaan van
klimaatverandering moet dan ook hand in hand gaan met het realiseren van vervoer zonder
uitstoot voor alle Nederlanders.

Aanvullende beleidsinzet

Het kabinet versnelt de ingroei van emissievrije personenauto’s door het CO2-doel voor werkgebonden personenmobiliteit te verhogen. Hierdoor worden werkgevers
geprikkeld om zowel voor zakelijke rijden als woonwerk-verkeer het gebruiken van EV,
OV of fiets te stimuleren. Daarnaast subsidieert het kabinet de aanschaf van een tweedehands
elektrische auto. Dat is belangrijk om elektrisch rijden voor een grote groep Nederlanders
snel aantrekkelijk te maken. Tegelijkertijd investeert het kabinet in extra laadinfrastructuur
voor elektrische voertuigen, zodat een snellere uitrol van elektrisch rijden ook echt
mogelijk is in stad én regio.

Voor het zwaar transport en vervoer van goederen maakt het kabinet prestatieafspraken
met de transportsector over het terugdringen van CO2-uitstoot. Ook zet het kabinet in op verduurzaming van de binnenvaart – door de introductie
van een emissielabel en beprijzing van brandstoffen via het ETS2. Het kabinet wil
de transportsector hierbij helpen en stelt via een terugsluis van de vrachtwagenheffing
middelen beschikbaar voor de aanschaf van zware elektrische voertuigen. Daarnaast
is geld gereserveerd voor het gebruik van waterstof in het zwaar transport op de weg
en via de binnenvaart. De zeevaart is een internationale sector en telt niet mee voor
het nationale emissiedoel. Toch is het van belang dat ook in deze sector verduurzaming
op gang wordt gebracht. Het kabinet reserveert daarom middelen voor ontwikkeling van
duurzame zeeschepen.

Omdat de komende jaren nog een groot deel van het huidig wegverkeer op fossiele brandstoffen
rijdt, wordt de inzet van biobrandstoffen in het wegverkeer geleidelijk verhoogd.
Naarmate de elektrificatie doorzet zal een steeds groter aandeel hiervan benut worden
door vervoer waar nog weinig alternatieven voor zijn, zoals zwaar wegtransport.

2G. Sectoroverstijgende maatregelen

Omdat de klimaattransitie alle sectoren in Nederland raakt, kijkt het kabinet ook
naar effectieve maatregelen die in meerdere sectoren tegelijk effect hebben. Het gaat
hierbij om de afbouw van fiscale voordelen voor fossiele brand- en grondstoffen, aanpassing
van de energiebelasting, aanscherping van de energiebesparingsplicht, uitbreiding
van het SDE++-budget, het breed toepassen van het nieuwe Europese handelssysteem (ETS2)
en de inzet uit het Klimaatfonds.

Afbouw van fiscale voordelen voor fossiele brand- en grondstoffen

Het kabinet schaft de kolenbelasting voor duaal gebruik van kolen per 1 januari 2028
af. Het huidige belastingstelsel in Nederland bevat nog meer (indirecte) voordelen
in de vorm van fiscale vrijstellingen, kortingen en aangepaste belastingtarieven die
het gebruik van fossiele energie en fossiele grondstoffen (onbedoeld) kunnen bevorderen
en zo de transitie naar een klimaatneutrale, circulaire industrie vertragen. In het
Coalitieakkoord is afgesproken om de mogelijkheden te onderzoeken om deze financiële
prikkels af te bouwen om vervolgens de financiële stimulering waar mogelijk te beëindigen.
We doen dit zoveel mogelijk met andere landen, met het oog op ons vestigingsklimaat.

De komende paar jaar worden fiscale voordelen in de Energiebelastingen afgebouwd:
verschillende vrijstellingen en verlaagde tarieven worden stapsgewijs aangepast om
zo investeringen en de overstap van fossiele naar duurzame energie te belonen. Daarnaast
zorgen onder meer de maatwerkafspraken, de bijmengverplichting voor plastics en de
aangescherpte eisen uit de Europese derde richtlijn hernieuwbare energie (RED3) de
komende jaren voor verdere afbouw van fossiele brand- en grondstoffen. En de Nederlandse
inzet bij onderhandelingen over de Europese Energy Taxation Directive (ETD) zijn gericht
op versnelde fiscale vergroening in de gehele EU.

De afgelopen tijd is er meer en meer maatschappelijke discussie over voordelen voor
fossiele brand- en grondstoffen. Het kabinet is daarom eerder al gestart met een inventarisatie
van alle fossiele vrijstellingen, kortingen en aangepaste belastingtarieven. De uitkomsten
hiervan worden voor de zomer verwacht. We willen de Kamer zo beter inzicht geven in
de omvang en de effecten. Het kabinet zal vervolgens bij de Miljoenennota voorstellen
doen of, en zo ja in welk tijdspad de resterende fiscale vrijstellingen voor fossiel
kunnen worden afgebouwd. Een impactanalyse per maatregel is onderdeel van deze inventarisatie,
zodat wordt geborgd dat bedrijven voldoende handelingsperspectief hebben om de overstap
van fossiel naar CO2-vrij te maken.

Energiebelasting

De energiebelasting wordt aangepast zodat verduurzaming meer gaat lonen en de kosten
voor energie voor huishoudens worden verlaagd. Het kabinet voert daarom een verlaagd
tarief in tot een bepaald gasverbruik. Tegelijkertijd wordt de degressiviteit van
de aardgastarieven aangepakt, door de tarieven boven de nieuwe schijf te verhogen.
Er komt een apart tarief voor waterstof dat lager is dan het tarief voor gas, zodat
verduurzaming bij bedrijven wordt aangemoedigd. Tot slot worden de tarieven elektriciteit
in de hogere verbruiksschijven verlaagd. Deze wijzigingen van de Energiebelasting
krijgt een taakstellende opgave van 1,2 Mton; de budgettaire opbrengst is indicatief
bij de technische uitgangspunten, maar niet taakstellend. Verschillende varianten
worden uitgewerkt, waarvan een nadere impactanalyse wordt uitgevoerd door de Ministers
van Financiën en EZK. Daarbij wordt onder meer gekeken naar een gelijk speelveld en
handelingsperspectief voor bedrijven om tijdig te verduurzamen. Aan de hand van deze
uitkomsten zal een definitief pad worden vastgesteld. Over de exacte maatvoering en
fasering wordt besloten in de augustusbesluitvorming.

Aanscherping Energiebesparingsplicht

Energiebesparing draagt bij aan de klimaatopgave en leidt tot een lagere energierekening.
Het kabinet verhoogt de terugverdientijd in de energiebesparingsplicht in 2027 naar
7 jaar. Ook verbetert het kabinet het toezicht op de naleving van de energiebesparingsplicht.
Bij de verdere uitwerking is oog voor de uitvoerbaarheid van de maatregelen voor bedrijven
en instellingen. Ook worden er middelen beschikbaar gesteld voor de ondersteuning
van het mkb om energiebesparende maatregelen uit te voeren.

Budget SDE++

Het kabinet heeft besloten om op basis van de huidige inzichten in de kasramingen
een deel van de SDE-middelen in te zetten voor openstellingsbudgetten van 8 miljard
euro in 2024 en 2025. Hiermee wordt een extra impuls gegeven aan de uitrol van CO2-reducerende technieken – zoals de uitrol van hernieuwbare elektriciteit, duurzame
warmte en uitrol van CCS. Deze technieken ondersteunen de transitie voor alle sectoren.
Daarbij zal het kabinet zoals gebruikelijk ook kijken naar de te verwachten projecten
en beschikbare kasruimte. Er blijft daarmee naar huidige inzichten ook na 2025 voldoende
ruimte voor in de SDE++.

Bredere toepassing ETS2

Door zoveel mogelijk bij Europese wetgeving aan te sluiten, kunnen maatregelen uitvoerbaar
worden gehouden. Het kabinet wil het nieuwe Europese emissiehandelssysteem voor de
gebouwde omgeving, wegtransport en kleine industrie (ETS2) zo breed mogelijk in te
voeren in 2027. Hiervoor wordt gebruik gemaakt van de opt-in, waarmee alle fossiele
brandstoffen in Nederland onder het nieuwe handelssysteem zullen vallen. Onder andere
Duitsland en Oostenrijk hebben aangegeven ook van deze opt-in gebruik te willen maken.

Inzet negatieve emissies

Tot slot geldt dat Nederland alleen klimaatneutraliteit kan bereiken door behalve
emissiereductie ook in te zetten op negatieve emissies, de vastlegging van CO2 uit de lucht. Naar verwachting zullen negatieve emissies in de periode tot 2030 nog
een beperkte rol spelen; de inzet op negatieve emissies mag immers niet leiden tot
een verminderde inzet op emissiereductie. Hoewel negatieve-emissietechnologieën en
natuur-gebaseerde oplossingen nog verder ontwikkeld moeten worden, zijn er op korte
termijn mogelijkheden om aan de slag te gaan en ervaring op te doen met negatieve
emissies. Bijvoorbeeld door de (deels) biogene CO2-uitstoot af te vangen en op te slaan (CCS) bij Avi’s, energiecentrales en de productie
van biobrandstoffen. Hierbij bekijkt het kabinet op welke manier negatieve emissies
techniekneutraal en zo efficiënt en rechtvaardig mogelijk kunnen worden gestimuleerd.
Bij de inzet van biogrondstoffen zal steeds worden getoetst of deze in lijn is met
de duurzaamheidseisen uit het duurzaamheidskader biogrondstoffen, de beschikbaarheid
van biogrondstoffen, en de behoefte aan vervanging van fossiele koolstof door niet-fossiele
koolstof.

Ontwerp Meerjarenprogramma Klimaatfonds 2024

Het Klimaatfonds is een van de belangrijkste instrumenten uit het Coalitieakkoord
om financiering mogelijk te maken voor maatregelen die bijdragen aan het doel van
ten minste 55% CO2-reductie in 2030. In het Ontwerp-Meerjarenprogramma Klimaatfonds 2024 (bijlage 2)
is een uitgebreid overzicht opgenomen van de voorstellen die het kabinet de komende
jaren wil stimuleren. Ook worden daarin het beoordelingsproces en de criteria toegelicht
(inclusief de PBL-reflectie) en omschreven bij wie de middelen uiteindelijk terechtkomen.

Ter voorbereiding op de Voorjaarsbesluitvorming voor 2024 zijn in totaal ruim tachtig
maatregelen ingediend bij de Minister voor Klimaat en Energie. Het PBL heeft een onafhankelijke
reflectie gegeven op de ingediende voorstellen en de eerste beoordeling van de fondsbeheerder.
Deze is bijgevoegd in bijlage 2a. De voorstellen zijn beoordeeld aan de hand van de
doelen van het fonds en de criteria (onder meer doeltreffendheid, doelmatigheid, additionaliteit
en uitvoerbaarheid). Tijdens de Voorjaarsbesluitvorming zijn maatregelen toegevoegd
die volgden uit het integrale aanvullende klimaatpakket. In totaal wordt er 28,0 miljard
euro vrijgemaakt voor klimaatuitgaven. Dit wordt gedekt door 24,6 miljard euro uit
het Klimaatfonds te onttrekken, 2,5 miljard euro uit de SDE-meevaller, 350 miljoen
euro via de BZK-begroting (Coalitieakkoordreeks Energieprestatie-eisen nieuwbouw industrie)
en 528 miljoen euro via de opbrengsten van het mobiliteitspakket.

Dit betekent dat een groot deel van het fonds dit jaar al geprogrammeerd wordt, met
uitzondering van het perceel kernenergie. Veel van de uitgaven zijn reserveringen.
Daarvoor geldt dat de maatregel nog verder moet worden onderbouwd en uitgewerkt. Middelen
die niet worden besteed, vloeien terug naar het fonds. Ook worden veel maatregelen
toegekend onder bepaalde voorwaarden. De voorwaarden zijn opgenomen in de lijst van
maatregelen (bijlage 1) en het ontwerp-Meerjarenprogramma (bijlage 2). Het verantwoordelijke
beleidsdepartement levert een addendum aan bij de fondsbeheerder waarin onderbouwd
wordt dat aan de voorwaarden is voldaan. Om te zorgen dat de balans tussen normering,
beprijzing en subsidiering gewaarborgd wordt in de uitvoering, worden de benodigde
middelen gereserveerd op de Aanvullende Post van het Ministerie van Financiën of op
de fondsbegroting totdat voldoende voortgang is geboekt met de bijbehorende normerende
en/of beprijzende maatregelen. De Minister van Financiën en de Minister voor Energie
en Klimaat dienen beide toestemming te geven voor de overheveling van middelen.

Met het Klimaatfonds worden veel extra klimaatuitgaven mogelijk gemaakt. Recentelijk
heeft de Algemene Rekenkamer na onderzoek geconstateerd dat de overzichten van de
klimaatuitgaven die de Kamer ontvangt niet altijd consistent zijn. Eenuitgebreide
kabinetsreactie hierop ontvangt u voor de zomer. Met het ontwerp-Meerjarenprogramma
beoogt het kabinet een duidelijk overzicht te geven van de voorgenomen uitgaven uit
het Klimaatfonds. Het definitieve Meerjarenprogramma wordt samen met de formele begroting
van het fonds op Prinsjesdag aan het parlement aangeboden. In het jaarverslag van
het Klimaatfonds zal een integrale verantwoording worden opgenomen van de uitputting
van de middelen die beschikbaar zijn gesteld uit het Klimaatfonds. Deze verantwoording
staat tevens in het jaarverslag van het betreffende departement waar de middelen naar
zijn overgeheveld.

De instellingswet voor het Klimaatfonds (Tijdelijke wet Klimaatfonds) is nog niet
aangenomen door de Tweede en Eerste Kamer. Naar verwachting zal het fonds per 1 januari
2024 geformaliseerd worden. Om onnodige vertraging in de transitie te voorkomen, worden
(een deel van de) middelen voorafgaand aan instelling van het klimaatfonds overgeboekt
naar de begroting van het beleidsverantwoordelijke departement. Voordat middelen worden
overgeboekt worden de uitgaven altijd voorgelegd ter autorisatie bij de Tweede en
Eerste Kamer.

Deel III: Toelichting op de besluitvorming

Het kabinet heeft in de besluitvorming gebruik gemaakt van het Interdepartementaal
Beleidsonderzoek (IBO) Klimaat, «Scherpe Doelen, Scherpe Keuzes» dat op 13 maart 2023
aan uw Kamer is aangeboden.10 Dit IBO heeft het beleidsprogramma Klimaat kritisch tegen het licht gehouden en zonder
politieke last of ruggespraak inzichtelijk gemaakt welke aanscherpingen van, en aanvullingen
op, het huidige klimaatbeleid mogelijk zijn om invulling te geven aan de klimaatdoelen
van het kabinet. Het IBO Klimaat heeft alle maatregelen voorzien van een korte uitvoerbaarheidstoets
en heeft in kaart gebracht wat de totale financiële impact is om aan de nationale
en Fit for 55-doelen invulling te geven met verschillende beleidspakketten.11

Per sector is toegewerkt naar een pakket aan maatregelen. Hierin zijn de opties uit
het IBO voor normerende en beprijzende maatregelen in samenhang beschouwd met subsidiërende
maatregelen bekostigd uit het Klimaatfonds. Ook zijn de effecten van het ingezette
Europese klimaatbeleid meegewogen. De kwartaaloverleggen tussen de Minister voor Klimaat
en Energie en betrokken vakministers zijn benut om besluitvorming voor te bereiden.12

IBO-aanbevelingen in relatie tot uitwerking Langetermijnstrategie en Klimaatplan 2024

Het IBO bevat algemene aanbevelingen voor het klimaatbeleid. Het kabinet heeft deze
aanbevelingen waar dat al kon betrokken bij de besluitvorming, zoals uiteengezet in
deel 1 van deze brief. Het gaat dan bijvoorbeeld om het expliciet meewegen van overwegingen
van rechtvaardigheid en betaalbaarheid in de besluitvorming. Ook zal het kabinet in
lijn met aanbevelingen van het IBO een concreet perspectief schetsen voor de afbouw
van fiscale uitzonderingsposities. De inzichten van gedragsexperts van TNO en het
Behavioural Insights Netwerk Nederland, die in het IBO zijn opgenomen, zullen door het kabinet bij de uitvoering
van maatregelen worden benut.

Met de in deze brief gepresenteerde verdere uitwerking en concretisering van het klimaatbeleid
richting het 2030-doel is het klimaatbeleid niet af. Zoals gemeld aan uw Kamer, werkt
het kabinet aan een aanpassing van de Nederlandse Langetermijnstrategie Klimaat, die
in 2019 bij het Klimaatplan is aangeboden aan uw Kamer en ingediend bij de Europese
Commissie.13 Deze zal een belangrijk onderdeel vormen van het tweede Klimaatplan dat op basis van de Nederlandse Klimaatwet in 2024 gereed moet zijn. Dit
Klimaatplan verschijnt elke 5 jaar en gaat telkens in op de hoofdlijnen van het klimaatbeleid
voor de daaropvolgende 10 jaar. Het tweede Klimaatplan van 2024 zal daaromde klimaatbeleidsagenda
voor de periode 2025–2035 presenteren. Een aantal aanbevelingen van het IBO Klimaat
wordt door het kabinet betrokken bij de besluitvorming over dit tweede Klimaatplan.
Het gaat dan om de invulling van de weg ná 2030 naar het 2050-perspectief van klimaatneutraliteit,
ontwikkelen van beleid rondom negatieve emissies, het verminderen van de wereldwijde
broeikasgasvoetafdruk van Nederland en het adresseren van grondslagerosie in de fiscaliteit.
Het kabinet wil ten behoeve van het tweede Klimaatplan ook verkennen welk beleid kan
bijdragen aan stimulering van een klimaatvriendelijke leefstijl die nodig is om klimaatneutraliteit
te kunnen bereiken.

Het IBO brengt ook de optie naar voren om, als aanvullend borgingsinstrument, een
nationaal emissieplafond voor ESR-sectoren in te voeren. De komst van het emissiehandelssysteem
ETS2 – dat gaat gelden voor brandstofgebruik in de ESR-sectoren gebouwde omgeving,
wegverkeer en industrie – biedt volgens het IBO de mogelijkheid om aansluitend een
nationaal emissieplafond voor ESR-sectoren in te voeren dat rekening houdt met het
nationale emissiedoel in de nationale klimaatwet. Het kabinet zal de gevolgen van
(verschillende varianten van) invoering van het ETS2 voor Nederland verkennen, met
aandacht voor de samenhang met de energiebelasting en andere beprijzende maatregelen.
Het kabinet zal hierin de optie van een nationaal emissieplafond voor ESR-sectoren
als «stok achter de deur» voor de borging van de doelen in de nationale Klimaatwet
meenemen. Dit gebeurt als onderdeel van de voorbereidingen op het nieuwe Klimaatplan.

Zoals ook gemeld in de brief aan de Tweede Kamer van 17 maart 2023 (Kamerstuk 32 813, nr. 1178) over het proces richting het tweede Klimaatplan, verschijnen het komende jaar de
uitkomsten van een aantal kennis- en adviestrajecten, die naast advisering door de
Raad van State voor de opstelling van het tweede Klimaatplan relevant zijn. De onlangs
door het kabinet ingestelde Wetenschappelijke Klimaatraad is gevraagd om voorafgaand
aan het nieuwe Klimaatplan een advies op te leveren. Daarnaast voert het PBL een studie
uit – Trajectverkenning Klimaatneutraal – naar de wijze waarop Nederland in 2050 klimaatneutraal
kan worden en wat dat impliceert voor de keuzes die nu gemaakt moeten worden. Voorts
zal het kabinet de resultaten van evaluaties betrekken. PBL voert momenteel op verzoek
van het kabinet een lerende evaluatie uit naar het klimaatbeleid. Daarnaast zal het
kabinet een synthese-onderzoek laten uitvoeren dat op basis van bestaande kennis de
doelmatigheid en doeltreffendheid van het Nederlandse Klimaatbeleid zal bezien. In
een aparte brief die gelijktijdig met de voorliggende brief is verzonden, wordt nader
ingegaan op de inhoud van de verschillende evaluatietrajecten en hun onderlinge samenhang.14

Deel IV: Vervolg

De verantwoordelijke Ministers nemen de uitwerking van maatregelen ter hand. Een wie-doet-watlijst
is bijgevoegd. De voortgang wordt binnen het kabinet besproken met de Minister voor
Klimaat en Energie in de hiervoor bestemde kwartaaloverleggen. De reguliere rapportage
over de inhoud van deze kwartaaloverleggen krijgt een plek in de Klimaatnota die regulier
in het najaar verschijnt op basis van de Klimaatwet.

Wetgevingsprogramma

Het kabinet rapporteert in het voorjaar en najaar over de voortgang van de totstandkoming
van klimaatwet- en regelgeving, voor het laatst bij de Klimaatnota op 1 november 2022.
Met het wetgevingsprogramma in bijlage 3 bij deze brief geven we een actueel overzicht
van de klimaatwet- en regelgeving die in voorbereiding is. Voor een groot aantal van
de aanvullende maatregelen die het kabinet in deze brief aankondigt, is naar verwachting
nieuwe wet- en regelgeving of een wijziging van bestaande wet- en regelgeving nodig.
Deze benodigde wet- en regelgeving komt bovenop de wet- en regelgeving die reeds in
voorbereiding is of binnenkort wordt voorbereid voor eerder vastgestelde maatregelen
en de implementatie van het Europese maatregelen, met name het Fit for 55-pakket. De wetgevingsopgave is dan ook aanzienlijk. Het kabinet staat met het klimaatbeleid
voor een grote wetgevingsoperatie die alles vergt van de juridische afdelingen van
de betrokken ministeries. Het is onmiskenbaar een uitdaging om het vereiste tempo
van uitwerking van de benodigde wet- en regelgeving te bereiken. Het kabinet zet alles
op alles om voorstellen zo spoedig mogelijk aan de Tweede Kamer aan te bieden, zodat
de parlementaire behandeling voortvarend ter hard kan worden genomen. De uitwerking
van de benodigde wet- en regelgeving zal worden meegenomen in de volgende wetgevingsprogramma’s.

Doorrekening doelbereik en monitoring van de voortgang

Met Prinsjesdag verschijnt een prognose van het PBL van de bandbreedte van emissiereductie
in 2030 ten opzichte van 1990, vooruitlopend op de publicatie van de Klimaat- en Energieverkenning
2023. Op basis van deze bandbreedte beoordeelt het kabinet of het doel van ten minste
55% reductie van broeikasgassen in 2030 binnen bereik is. In de Klimaatnota rapporteert
het kabinet regulier over de voortgang van het Klimaatbeleid. De website dashboardklimaatbeleid.nl
bevat alle monitoringsinformatie en wordt regulier geüpdatet. Een grotere update is
voorzien voor de zomer.

Lastengevolgen en augustusbesluitvorming

Het zwaartepunt van de voorgestelde lastenmaatregelen ligt in de periode ná 2024 (richting
2030). Voor zover maatregelen in 2024 van kracht worden lopen deze mee in de augustusbesluitvorming
2023, wanneer het kabinet een besluit over het lastenbeeld van 2024 neemt. Het kabinet
streeft ernaar de lastenstijging voor lage- en middeninkomens zoveel mogelijk te beperken.15 Bij individuele maatregelen met lastengevolgen voor specifieke groepen (burgers of
bedrijven) wordt deze impact inzichtelijk gemaakt als onderdeel van de uitwerking
en voorafgaand aan parlementaire behandeling van individuele voorstellen.

Tot slot

Met deze brief zet het kabinet een grote extra stap naar het behalen van onze wettelijke
klimaatdoelen voor 2030. Het komt nu aan op voortvarende uitwerking en uitvoering.
We hebben een achterstand in te halen en zullen daardoor alles op alles moeten zetten
om in 2030 met overtuiging te kunnen stellen dat we, met Europa, op weg zijn naar
klimaatneutraliteit en de mooiere, schonere en welvarende samenleving die we met elkaar
willen bereiken.

De Minister voor Klimaat en Energie, R.A.A. Jetten