Brief regering : Beleidsreactie op WODC-rapport 'De effectiviteit van de BORG-training. Een vergelijkend recidiveonderzoek onder daders van partnergeweld'

Nr. 264
BRIEF VAN DE MINISTER VOOR RECHTSBESCHERMING

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 24 april 2023

Op 19 september jl. ontving uw Kamer het onderzoeksrapport De effectiviteit van de BORG-training. Een vergelijkend recidiveonderzoek onder daders
van partnergeweld (Bijlage bij Kamerstuk 28 345, nr. 258). Het onderzoek is uitgevoerd door het Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatiecentrum
(WODC) op aanvraag van het Ministerie van Justitie en Veiligheid, als sluitstuk van
een meerjarig onderzoekstraject naar recidive onder daders van huiselijk geweld. Met
deze brief ontvangt uw Kamer de beleidsreactie op dit rapport, mede namens de Staatssecretaris
van Volksgezondheid, Welzijn en Sport. Mijn inhoudelijke beleidsreactie heeft langer
op zich later wachten dan de bedoeling was als gevolg van een vertraging in de voorbereiding
van de doorontwikkeling van de BORG-training tijdens de wijziging van het kwaliteitssysteem
voor gedragsinterventies (waarop later in deze brief nader wordt ingegaan).

Partnergeweld is een groot maatschappelijk veiligheidsprobleem. Het komt vaak voor
in Nederland en heeft vaak ingrijpende gevolgen in het leven van mensen.1 De gedragsinterventie «Beëindiging Onderling Relationeel Geweld» (BORG) is ontwikkeld
om de geweldsdynamiek tussen partners te stoppen en om toekomstig geweld te voorkomen.
Deze interventie wordt momenteel in strafrechtelijk kader uitgevoerd door de reclassering.
De BORG-training is in Nederland de enige gedragsinterventie die door de reclassering
wordt ingezet voor verdachten of veroordeelde daders van huiselijk geweld.2 De bevindingen van het WODC wijzen uit dat de BORG-interventie in de huidige vorm
en inzet niet effectief is in het terugdringen van de recidive. Tegelijkertijd ziet
het WODC aanknopingspunten voor verbeteringen, waarmee de interventie wel effectief
zou kunnen worden. In deze brief wordt uiteengezet dat deze interventie mede op basis
van de onderzoeksbevindingen verder wordt doorontwikkeld. Ook zal ernaar worden gestreefd
om de doorontwikkelde training vroegtijdiger in te zetten, en dan niet alleen in het
strafrechtelijk kader maar ook in het vrijwillig kader.

Onderzoeksbevindingen

In dit onderzoek van het WODC is onderzocht in hoeverre de BORG-training effectief
is in het terugdringen van de recidive bij daders van partnergeweld en wat mogelijk
succesvolle en minder succesvolle aspecten van de training zijn. Dat wil zeggen dat
het WODC heeft onderzocht of de inzet van de BORG-training effectief is in het voorkomen
dat daders van partnergeweld binnen één tot drie jaar opnieuw worden vervolgd vanwege
het plegen van respectievelijk huiselijk geweld, een geweldsdelict of enig delict.
Hiervoor zijn de achtergronden van 463 veroordeelde daders van partnergeweld die van
2015 tot en met 2017 deelnamen aan de BORG-training in beeld gebracht. De recidive
van hen is vergeleken met de recidive van een vergelijkbare groep daders die ook veroordeeld
waren voor partnergeweld, maar de BORG-training niet hebben gevolgd (de zogenaamde
«controlegroep»). Daarnaast zijn interviews gehouden met dertien ex-BORG-deelnemers
om meer zicht te krijgen op mogelijk succesvolle en minder succesvolle aspecten van
de training.

In het onderzoek is geen bewijs gevonden voor de effectiviteit van de BORG-training
in termen van recidive. De recidivevergelijking liet zien dat de huiselijk gewelds-,
gewelds- en algemene recidive van de BORG-deelnemers en de controlegroep niet significant
van elkaar verschilden. In overeenstemming met en in aanvulling op eerdere studies
naar de BORG-training zijn in de huidige studie verschillende knelpunten gesignaleerd
in de uitvoering van de BORG-training. Zo lijkt de beoogde doelgroep niet bereikt
te worden, worden geen haalbare en SMART3-geformuleerde doelen gesteld, wordt de partner onvoldoende betrokken bij de training,
is de training inhoudelijk onvoldoende gebaseerd op evidence-based methodieken en een gedegen integraal theoretisch kader, en is er volgens het WODC
onvoldoende landelijke sturing op de uitvoering van de training.

De onderzoeksresultaten zijn in lijn met buitenlandse onderzoeksbevindingen. Ook in
het buitenland blijken interventies voor het tegengaan van partnergeweld geen tot
een klein effect te hebben op de recidive bij daders van partnergeweld.

Tegelijkertijd constateert het WODC dat er wel aanknopingspunten zijn om de BORG-training
te verbeteren, waardoor de training mogelijk wel effectief wordt. Bovendien lijkt
volgens het WODC een substantieel deel van de (dertien) geïnterviewde deelnemers van
de training positief te oordelen over de training. Volgens het WODC lijkt het daarom
de moeite waard om de BORG-training (grondig) aan te passen.

Aanbevelingen

Het WODC heeft in het rapport een aantal aanbevelingen gedaan. Deze worden hieronder
geclusterd weergegeven.

1. Aanbevelingen voor de doorontwikkeling van de BORG-training. De aanbevelingen van het WODC voor de doorontwikkeling van de BORG-training zien
op a) het bepalen van de meest geschikte doelgroep voor de training en het afbakenen
van deze doelgroep met duidelijk te toetsen selectiecriteria, b) het bijstellen en
SMART formuleren van de trainingsdoelen, c) het beter theoretisch onderbouwen van
de training, d) het betrekken van de partner van de pleger bij de training, e) het
landelijk organiseren van een goede selectie, (na)scholing en intervisie van de BORG-trainers
voor een uniforme kwaliteit, f) het nadenken over de trainingsvorm (groeps- of individuele
training), g) het nadenken over de wenselijkheid van de dubbelrol van trainer en toezichthouder
en h) het binnen één of twee maanden na aanhouding van de verdachte laten starten
van de training en het onderzoeken of de BORG-training ook buiten het strafrechtelijk
kader kan worden aangeboden.

2. Aanbevelingen voor toekomstig onderzoek. Het WODC beveelt aan de effectiviteit van de doorontwikkelde BORG-training vast te
stellen middels een randomized controlled trial (RCT) en ook daarna gegevens van de BORG-training en de (potentiële) doelgroep structureel
bij te houden. Bij een RCT worden daders van partnergeweld die in aanmerking komen
voor de BORG-training willekeurig wel of niet aan de training toegewezen, waardoor
de resultaten van de twee dadergroepen goed met elkaar kunnen worden vergeleken. Met
de betreffende gegevens kan de uitvoering en de effectiviteit van de BORG-training
gemonitord worden en kan indien nodig hierop bijgestuurd worden.

3. Beleidsaanbevelingen voor de aanpak van huiselijk geweld en kindermishandeling.

• Het WODC beveelt aan de gevolgen van de wijziging in de regeling van het voorwaardelijk
beleidssepot voor huiselijk geweldstrafzaken te monitoren, zodat bij nadelige effecten
tijdig bijgestuurd kan worden. Sinds 1 maart 2021 is het niet meer mogelijk om bijzondere
voorwaarden, zoals een gedragsinterventie (zoals de BORG-training), te verbinden aan
een voorwaardelijk beleidssepot. De BORG-training kan enkel nog als gedragsaanwijzing
worden opgelegd via een strafbeschikking van het Openbaar Ministerie of als bijzondere
voorwaarde worden opgelegd via een veroordeling door de rechter. Deze wijziging zou
volgens het WODC nadelige gevolgen kunnen hebben voor huiselijk geweldzaken, bijvoorbeeld
omdat het lang kan duren voordat een zaak voor de rechter komt terwijl huiselijk geweld
vraagt om een snelle reactie en direct ingrijpen.

• Ook beveelt het WODC aan om betere randvoorwaarden te scheppen om een integrale en
systeemgerichte aanpak van huiselijk geweld mogelijk te maken. Het gegeven dat de
BORG-training vanwege de financieringsstructuur momenteel gebonden is aan een justitieel
kader kent volgens het WODC een aantal negatieve gevolgen. Juist bij huiselijk geweld
past een integrale en domeinoverstijgende aanpak, waarbij organisaties in de strafrechtsketen
en zorg samenwerken, maar waarbij ook financiële barrières tussen het justitie- en
zorgdomein aangepakt worden.

Beleidsreactie

Ik ben de onderzoekers van het WODC zeer erkentelijk voor dit rapport. Het biedt heldere
inzichten en aanknopingspunten voor verbetering van de BORG-training. Ik vind het
van groot belang dat voor plegers van huiselijk geweld de juiste interventies worden
ingezet die ertoe bijdragen dat zij niet opnieuw de fout in gaan en die leiden tot
een veilige thuissituatie. Gezien de omvang van partnergeweld in Nederland is dit
hoognodig. Zoals hierboven al is vermeld is de BORG-training in Nederland de enige
gedragsinterventie die door de reclassering wordt uitgevoerd in geval van huiselijk
geweld. Met deze training kan de reclassering met hen aan de slag om tot de gewenste
gedragsverandering te komen. Het is belangrijk dat er geleerd wordt van de opgedane
ervaringen en het onderzoek. De onderzoeksbevindingen van het WODC bieden goede grond
voor een kwalitatieve verbetering van de BORG-training, voor een betere inzet van
deze training en voor een vroegtijdiger inzet van de training. Daarom ondersteun ik
de reclassering met het continueren van de inzet van de huidige BORG-training en met
de doorontwikkeling van deze training naar een verbeterde versie.

Doorontwikkeling BORG-training

Voordat het WODC dit rapport publiceerde was de reclassering al begonnen met de voorbereiding
van de doorontwikkeling van de BORG-training. Deze voorbereiding heeft vervolgens
enkele maanden vertraging opgelopen tijdens het traject dat ziet op een wijziging
van het kwaliteitssysteem voor gedragsinterventies van de reclassering (zie de laatste
paragraaf van deze brief). Inmiddels is het plan van aanpak voor de doorontwikkeling
in concept gereed en kan ik uw Kamer in deze brief informeren welke aanbevelingen
van het WODC worden meegenomen in de doorontwikkeling. De reclassering neemt de meeste
aanbevelingen van het WODC voor de doorontwikkeling van de training (hierboven vermeld
onder 1) mee. Dit betreft het beschrijven, afbakenen en selecteren van de doelgroep,
het bijstellen en SMART formuleren van de trainingsdoelen, het beter theoretisch onderbouwen
van de training en het nadenken over aanpassing van de trainingsvorm. Ook inventariseert
de reclassering of er succesvolle elementen bekend zijn van andere interventies uit
het buitenland en of die toegepast kunnen worden in de vernieuwde BORG-training. Verder
heeft de reclassering een selectie- en opleidingstraject voor reclasseringsmedewerkers
die training willen geven en biedt de reclassering voor iedere gedragsinterventie
een specifieke opleiding. De reclassering bekijkt of het nascholingsaanbod voor trainers
nog kan worden uitgebreid. De aanbeveling van het WODC om de dubbelrol van trainer
en toezichthouder nader te bezien, zal door de reclassering niet worden meegenomen
in de doorontwikkeling. De overwegingen om de trainer van de cliënt ook als toezichthouder
in te zetten kunnen van praktische aard of van inhoudelijke aard zijn (dit is maatwerk,
bijvoorbeeld om snel met een training te kunnen starten of omdat de betreffende reclasseringsmedewerker
deskundig is op gebied van huiselijk geweld). Mocht de cliënt bezwaar hebben tegen
deze dubbelrol, dan bestaat de mogelijkheid om dit bespreekbaar te maken en kan er
een oplossing op maat worden gezocht.

Het WODC heeft tevens aanbevelingen gedaan voor toekomstig onderzoek naar de BORG-training (2).
De doorontwikkeling van de BORG-training door de reclassering moet ertoe leiden dat
de training in de toekomst als goed onderbouwd wordt verklaard volgens de criteria
van de Erkenningscommissie Justitiële Interventies van het Nederlands Jeugdinstituut
(NJi). Ik ben met de reclassering in gesprek over de wijze waarop de effectiviteit
van de BORG-training het beste kan worden gemonitord en onderzocht, met inachtneming
van de aanbevelingen die het WODC hierover doet.

Inzet BORG-training in vrijwillig kader

Op basis van de onderzoeksbevindingen en aanbevelingen van het WODC wil ik samen met
de Staatssecretaris van VWS en de VNG en de betrokken organisaties het komende halfjaar
verkennen hoe de doorontwikkelde BORG-training op termijn kan worden ingezet in vrijwillig
kader en hoe de verwijzing door bijvoorbeeld Veilig Thuis of wijkteam georganiseerd
kan worden.4 Hiervoor heb ik een aantal redenen. Ten eerste blijkt uit de bevindingen van het
WODC dat de BORG-training met name geschikt is voor de groep daders die voor de eerste
keer of lichtere vormen van huiselijk geweld hebben gepleegd. Vroegtijdig ingrijpen
is juist voor deze groep cruciaal. Bovendien worden de meeste plegers van partnergeweld
niet strafrechtelijk vervolgd. Doordat de BORG-training momenteel alleen in strafrechtelijk
kader wordt aangeboden, wordt een grote groep potentiële deelnemers uitgesloten.

Ten tweede beveelt het WODC aan om te bezien of ook de partners van de daders kunnen
deelnemen aan de training. Partnergeweld kent vaak een complexe dynamiek waarbij gedragspatronen
tussen twee mensen leiden tot geweld en waarbij het geweld zelfs wederkerig kan plaatsvinden.
Afhankelijk van de situatie kan het goed zijn om de partner bij de training te betrekken
(hereniging van slachtoffer en pleger kan immers ook contraproductief zijn vanwege
de kans op herhaling of voortzetting van geweld, dit vergt een goede professionele
inschatting). Momenteel vindt de training in strafrechtelijk kader plaats, is de financiering
van de reclassering daarvan afhankelijk en is de training primair gericht op de dader.
Het tevens in het vrijwillig kader aanbieden van de doorontwikkelde BORG-training
biedt mogelijkheden om partners in een eerder stadium te laten deelnemen aan de training,
zodat gezamenlijk een einde kan worden gemaakt aan de geweldsdynamiek.

Ten derde blijkt uit dit onderzoek de wenselijkheid om de BORG-interventie snel na
het geweldsincident of na de aanhouding te starten, omdat de dader dan het meest ontvankelijk
en gemotiveerd is voor het volgen van de training. De BORG-training werd van 2015
tot en met 2017 vaak meer dan een halfjaar na het partnergeweld ingezet, blijkt uit
het WODC-onderzoek. Als gevolg van de gewijzigde Aanwijzing sepot en gebruik sepotgronden
kan de training sinds 1 maart 2021 in strafrechtelijk kader alleen worden ingezet
als gedragsaanwijzing bij een strafbeschikking van het Openbaar Ministerie of bij
een veroordeling door de rechter, niet als een bijzondere voorwaarde bij een (vroegtijdiger
opgelegd) voorwaardelijk beleidssepot door het Openbaar Ministerie.5 Verdachten van huiselijk geweld worden op basis van de Richtlijn voor strafvordering
huiselijk geweld in principe gedagvaard (voor de rechter gebracht).6 Alleen zaken waarin bijvoorbeeld sprake is van het ontbreken van letsel of van (heel)
licht letsel of waarin een dreiging van nieuw geweld ontbreekt, komen in aanmerking
voor een strafbeschikking door het Openbaar Ministerie. Deze beleidswijziging, mede
naar aanleiding van de ingezette maatregelen voor verscherping van de strafrechtelijke
aanpak van ex-partnerstalking,7 is tot stand gekomen op basis van gedegen onderzoek en kent een gegronde reden: het
opleggen van een gedragsaanwijzing (zoals de inzet van de BORG-training) is een ingrijpende
maatregel en daarmee niet proportioneel en subsidiair in combinatie met het besluit
om geen verdere vervolging in te stellen. Omdat het in de strafrechtketen in de praktijk
een lange periode kan duren voordat de verdachte wordt gedagvaard of een strafbeschikking
krijgt, is het wenselijk dat de doorontwikkelde BORG-training ook vroegtijdig (al
kort na een incident) op vrijwillige basis kan worden ingezet, zodat met de verdachte
en eventueel de partner al direct kan worden gewerkt aan een veiliger situatie thuis.

Integrale en systeemgerichte aanpak: verkenning en onderzoek

Het WODC heeft ook enkele beleidsaanbevelingen gedaan (3). Met de inzet van de doorontwikkelde
BORG-training door de reclassering in vrijwillig kader zou in een eerder stadium,
en eventueel in combinatie met andere zorg of hulpverlening, kunnen worden ingezet
op het stoppen van geweld, het beperken van risico's en het herstellen van duurzame
veiligheid. Dit is in lijn met de integrale en systeemgerichte aanpak van huiselijk
geweld en kindermishandeling die in de afgelopen jaren is bevorderd in het programma
Geweld hoort nergens thuis8 en die de komende jaren wordt versterkt in het programma Toekomstscenario kind- en
gezinsbescherming. Onderdeel hiervan is het integraler financieren van het stelsel
en de interventies voor kinderen en volwassenen.

Specifiek met betrekking tot de BORG-training verken ik met de betrokken partijen
hoe de verwijzing naar de training georganiseerd kan worden en of de training aangeboden
kan worden door de reclassering nog voordat er eventueel sprake is van een strafrechtelijke
titel (strafbeschikking van het Openbaar Ministerie of afdoening door de rechter).
Hierbij zal ook onderzocht worden wat de vroegtijdiger inzet van de training op termijn
kan betekenen voor de groepsgrootte van de BORG-trainingen en voor de werkdruk en
personele bezetting van de reclassering. Ook zal bekeken worden wat een wenselijke
en haalbare financieringswijze zal zijn. Deze verkenning bouwt voort op een eerdere
inventarisatie naar het hulpaanbod in het vrijwillig kader voor plegers van huiselijk
geweld en kindermishandeling, in 2021 opgeleverd door het programma Geweld hoort nergens.9 In dit rapport staan bouwstenen beschreven voor gemeenten ten behoeve van een plegeraanbod
in vrijwillig kader bij huiselijk geweld en kindermishandeling. Tevens ben ik momenteel
met het WODC in overleg over het opzetten van een meerjarig onderzoeksprogramma dat
zich onder meer richt op het verloop van de netwerkaanpak van huiselijk geweld en
kindermishandeling met daarin ook aandacht voor de inzet van het strafrecht.

In de brief over de aanpak van huiselijk geweld en kindermishandeling zullen de Staatssecretaris
van VWS en ik uw Kamer in het najaar van 2023 informeren over de voortgang van de
hierboven genoemde acties.

Waarborgen kwaliteit gedragsinterventies

In de brief aan uw Kamer van 6 december 2021 heeft mijn voorganger toegezegd u nader
te informeren over het nieuwe kwaliteitssysteem rond de gedragsinterventies van de
reclassering.10 Hierbij doe ik deze toezegging gestand. Zoals aan uw Kamer destijds is gemeld maken
de gedragsinterventies sinds 2022 deel uit van de subsidierelatie tussen het Ministerie
van Justitie en Veiligheid en de drie reclasseringsorganisaties en koopt de Dienst
Justitiële Inrichtingen (DJI) deze niet langer in. Met het beëindigen van de inkooprelatie
van DJI heb ik tevens besloten om de doorontwikkeling van interventies niet langer
via het Kwaliteitsprogramma Forensische Zorg te laten lopen. De reclassering kan nu
naar eigen keuze expertise uit de wetenschap of andersoortige onderzoeksinstituten
hierbij betrekken.

Door middel van de sturingsrelatie met de reclassering kan ik actief de kwaliteit
van de gedragsinterventies waarborgen. Aan de uitvoering van gedragsinterventies stel
ik de voorwaarde dat er door de reclassering uitsluitend wordt gewerkt met erkende
interventies. Dit betekent dat de Erkenningscommissie Justitiële Interventies11 oordeelt dat de werkzaamheid van een interventie ten aanzien van de beoogde doelen
tenminste theoretisch goed onderbouwd is. Ik heb de reclassering daarom verzocht om
alle gedragsinterventies waarmee zij werken (opnieuw) aan te bieden voor erkenning
bij deze commissie.

Na afronding van de doorontwikkeling van de BORG, zal ook deze gedragsinterventie
vanzelfsprekend voornoemd erkenningstraject doorlopen.

De Minister voor Rechtsbescherming,
F.M. Weerwind