Brief regering : Fiche: Verordening ter verbetering van het EU elektriciteitsmarktontwerp

Nr. 3665
BRIEF VAN DE MINISTER VAN BUITENLANDSE ZAKEN

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 21 april 2023

Overeenkomstig de bestaande afspraken ontvangt u hierbij 6 fiches die werden opgesteld
door de werkgroep Beoordeling Nieuwe Commissie voorstellen (BNC). Met Kamerstuk 22 112, nr. 3663 voldoet het kabinet aan het verzoek van de vaste Kamercommissie voor Justitie en
Veiligheid om een kabinetsreactie op de betreffende mededeling.

Fiche: Mededeling hernieuwde Maritieme Veiligheidsstrategie EU (Kamerstuk 22 112, nr. 3660)

Fiche: Verordening tegen marktmanipulatie op de groothandelsmarkt voor energie (Kamerstuk
22 112, nr. 3661)

Fiche: Mededeling 30 jaar interne markt (Kamerstuk 22 112, nr. 3662)

Fiche: Mededeling meerjarig strategisch beleid Europees geïntegreerd grensbeheer (Kamerstuk
22 112, nr. 3663)

Fiche: Mededeling over EU Space Strategy for Security and Defence (EUSSSD) (Kamerstuk
22 112, nr. 3664)

Fiche: Verordening ter verbetering van het EU elektriciteitsmarktontwerp

De Minister van Buitenlandse Zaken,
W.B. Hoekstra

Fiche: Verordening ter verbetering van het EU elektriciteitsmarktontwerp

1. Algemene gegevens

a) Titel voorstel:

Voorstel voor een verordening van het Europees Parlement en de Raad tot wijziging
van de Verordeningen (EU) 2019/943 en (EU) 2019/942 en de Richtlijnen (EU) 2018/2001
en (EU) 2019/944 om de opzet van de elektriciteitsmarkt van de Unie te verbeteren

b) Datum ontvangst Commissiedocument:

14 maart 2023

c) Nr. Commissiedocument:

COM/2023/148 final

d) EUR-lex:

https://eur-lex.Europa.eu/legal-content/NL/TXT/PDF/?uri=CELEX:52023PC01…

e) Nr. Impact assessment:

Geen impact assessment opgesteld, staff working document (ter vervanging): SWD(2023) 58

f) Behandelingstraject Raad:

Raad voor Vervoer, Telecommunicatie en Energie (Energie)

g) Eerstverantwoordelijk ministerie:

Ministerie van Economische Zaken en Klimaat

h) Rechtsbasis

Artikel 194, lid 2, Verdrag betreffende de Werking van de Europese Unie (VWEU)

i) Besluitvormingsprocedure Raad

Gekwalificeerde meerderheid

j) Rol Europees Parlement

Medebeslissing

2. Essentie voorstel

a) Inhoud voorstel

Op 14 maart jl. publiceerde de Europese Commissie (hierna: de Commissie) een pakket
aan voorstellen voor hervorming van de elektriciteitsmarkt. Dit pakket bestaat allereerst
uit een verordening tot wijziging van de elektriciteitsrichtlijn en de elektriciteitsverordening,
die in dit fiche centraal staat. Daarnaast worden aanpassingen aan de Regulation on Wholesale Energy Market Integrity and Transparency-verordening1 voorgesteld (hierna: REMIT-verordening) die het toezicht op de groothandelsmarkten
voor energie regelt2, waarover separaat een BNC-fiche is opgesteld, en een aanbeveling over energieopslag3,
4.

Aanleiding voor het voorstel tot wijziging van de elektriciteitsrichtlijn en de elektriciteitsverordening
is de grote stijging in energieprijzen gedurende 2021 en 2022. Deze prijsstijging
is met name toe te schrijven aan een acute schaarste in het aanbod van fossiele brandstoffen
uit Rusland, en door tegenvallende productie van kerncentrales en waterkrachtcentrales.
Ook speelde de toegenomen vraag naar energie als gevolg van economisch herstel van
de COVID-pandemie een rol bij de prijsstijgingen.

Doel van dit voorstel is om zorgen van burgers en bedrijven over prijsvolatiliteit
door hoge prijzen voor fossiele energie te adresseren. Dit doet de Commissie door
het huidige elektriciteitsmarktontwerp aan te vullen met een grotere rol voor langeretermijnmarkten5, naast de kortere termijnmarkten, die afnemers meer prijszekerheid bieden en investeringen
in hernieuwbare energie faciliteren. Ook wil de Commissie met het voorstel de bescherming
van consumenten versterken.

De Commissie zet erop in de stabiliteit en voorspelbaarheid van energiekosten te vergroten
en investeringen in hernieuwbare energie te bevorderen. Dit doet ze in de eerste plaats
door het gebruik van stroomafnameovereenkomsten (of: power purchase agreement – PPA) te bevorderen door middel van (staatsgesteunde) garantieregelingen voor financieel
gezonde afnemers die nu geen toegang hebben tot de PPA-markt. Daarnaast dienen lidstaten
te overwegen om door middel van aanbestedingscriteria van hernieuwbare energieprojecten
de toegang tot de PPA-markt te stimuleren voor afnemers die nu moeilijk toegang hiertoe
hebben.

De Commissie stelt daarnaast voor om toepassing van tweerichtingscontracten (2-sided Contracts for Difference) verplicht te maken wanneer er prijssteun wordt gegeven aan windenergie, zonne-energie,
geothermie, waterkracht zonder reservoir en nucleaire energie. Hierbij krijgt de elektriciteitsproducent
subsidie als de prijs lager is dan de referentieprijs en dienen eventuele inkomsten
als gevolg van een elektriciteitsprijs die hoger is dan de bovenste referentieprijs
van het tweerichtingscontract door de overheid te worden geïnd en vervolgens verdeeld
over eindgebruikers, naar rato van hun elektriciteitsverbruik. Daarbij stelt de Commissie
een aantal criteria voor een goed ontwerp van tweerichtingscontracten. Om de liquiditeit
van de termijnmarkten te vergroten stelt de Commissie voor regionale virtual hubs te introduceren. Hierin wordt de elektriciteitsprijs uit enkele biedzones6 geaggregeerd tot een referentieprijs, die gebruikt kan worden door marktpartijen
om verder vooruit elektriciteit te verhandelen, en zich daarmee in te dekken tegen
prijsfluctuaties.

De Commissie doet ook een aantal andere voorstellen om investeringen in hernieuwbare
energie en de integratie daarvan in het energiesysteem te bevorderen. Zo doet de Commissie
enkele voorstellen om de flexibiliteit7 van het elektriciteitssysteem te bevorderen. Toezichthouders dienen eens per twee
jaar de behoefte aan flexibiliteit van het elektriciteitssysteem voor de aankomende
vijf jaar in kaart te brengen. Eveneens dienen lidstaten een indicatief doel voor
vraagrespons8 en opslag te definiëren in hun nationale energie- en klimaatplannen. Ook krijgen
lidstaten de mogelijkheid om, onder voorwaarden, de capaciteit van niet-fossiele flexibiliteit,
zoals vraagrespons en opslag financieel te ondersteunen. Transmissiesysteembeheerders
krijgen naast de bestaande producten ter ondersteuning van het opereren van het elektriciteitssysteem
een extra mogelijkheid om piekvraag verminderend in te kopen om de elektriciteitsvraag
tijdens piekuren te verminderen. Daarnaast moeten transmissie- en distributiesysteembeheerders
inzichtelijk maken welke capaciteit er op het elektriciteitsnet beschikbaar is voor
nieuwe aansluitingen van afnemers of producenten op het elektriciteitsnetwerk. Transmissiesysteembeheerders
dienen hierbij aan te geven of in gebieden met congestie aansluitingen voor energieopslag
beschikbaar zijn. Ook dienen distributiesysteembeheerders informatie met voldoende
detailniveau te presenteren voor ontwikkelaren van hernieuwbare energieprojecten en
andere gebruikers van het elektriciteitsnetwerk. Daarnaast stelt de Commissie voor
om door wijziging van de tariefmethode waarmee de vergoeding voor netbeheerders voor
gebruik van het elektriciteitsnet wordt bepaald, het eenvoudiger te maken voor transmissie-
en distributiesysteembeheerders om anticiperende investeringen te doen, en om flexibiliteitsdiensten
in te zetten om efficiënter gebruik van het elektriciteitsnet te bevorderen.

Ook stelt de Commissie voor om grensoverschrijdende handel korter op het moment van
levering van elektriciteit mogelijk te maken. De gedachte daarbij is dat, doordat
de daadwerkelijke productie van hernieuwbare elektriciteit (door meer betrouwbare
weersdata) beter te voorspellen is in de periode vlak voor levering, het eenvoudiger
en daarmee goedkoper wordt om het elektriciteitssysteem te balanceren. De Commissie
introduceert ook de mogelijkheid om congestie-inkomsten9 in te zetten voor de compensatie van offshore elektriciteitsproductie, in een offshore biedzone, wanneer deze bijvoorbeeld door een capaciteitsbeperking op een interconnector niet in staat is de eigen elektriciteitsproductie te exporteren naar de markt.

Om consumenten beter te beschermen tegen volatiele elektriciteitsprijzen stelt de
Commissie voor om energieleveranciers met meer dan 200.000 klanten te verplichten
om naast dynamische ook vaste contracten aan te bieden. Ook stelt de Commissie dat
consumenten een heldere en leesbare samenvatting van de belangrijkste contractvoorwaarden
dienen te krijgen voor het afsluiten of verlengen van een elektriciteitscontract.
Eindgebruikers dienen volledig te worden geïnformeerd over de mogelijkheden, kosten
en risico's van dynamische elektriciteitscontracten.

Om te voorkomen dat consumenten nadeel ondervinden van te riskante inkoopstrategieën
van elektriciteitsleveranciers, dienen toezichthouders ervoor te zorgen dat leveranciers
passende strategieën hebben om consumentencontracten financieel af te dekken voor
de risico’s van veranderingen op de groothandelsmarkt. Ook dienen zogeheten noodleveranciers
te worden aangewezen om de levering aan huishoudens in het geval van faillissement
van een leverancier te waarborgen. Bovendien introduceert de Commissie de mogelijkheid
om gereguleerde elektriciteitsprijzen vast te stellen voor een deel van het elektriciteitsverbruik:
voor huishoudens 80% van het mediane huishoudelijke verbruik en voor MKB-bedrijven
70% van hun historische individuele verbruik in het geval van een «prijscrisis». De
Commissie stelt vast of er sprake is van een prijscrisis. Tot slot stelt de Commissie
het recht om energie te delen voor waardoor huishoudens10, MKB-bedrijven en publieke instellingen onderling energie kunnen uitwisselen, niet
meer alleen met de energieleverancier.

b) Impact assessment Commissie

Voor het voorstel is geen impact assessment uitgevoerd. In plaats daarvan is een Staff Working Document meegezonden waarin wordt ingegaan op mogelijke effecten van de verschillende voorstellen
van de Commissie in het pakket. Wat betreft de stimulering van PPA’s stelt het document
dat de voorgestelde maatregelen voornamelijk voortbouwen op reeds bestaande wetgeving.
Voor tweerichtingscontracten benadrukt het document dat bij het ontwerp van tweerichtingscontracten
voorkomen moet worden dat elektriciteitsproducenten een aanpak hanteren die niet in
het belang is van het elektriciteitssysteem. Voor de toepassing van tweerichtingscontracten
met terugwerkende kracht op bestaande capaciteit wordt de mogelijk significant negatieve
impact hiervan op het investeringsklimaat benoemd en de gevolgen hiervan voor het
tempo van de energietransitie, het voorstel stelt de toepassing van tweerichtingscontracten
(daarom) alleen verplicht voor nieuwe capaciteit. Om virtual hubs tot een succes te maken, is het essentieel dat deze gecomplementeerd worden met zogenoemde
lange-termijntransmissierechten. De Commissie stelt dat het recht op energie delen
positief is voor de energierekening van consumenten en de uitrol van hernieuwbare
elektriciteitsproductie. Voor het gebruik van congestie-inkomsten voor de compensatie
van offshore elektriciteitsproductie in een offshore biedzone stelt de Commissie dat het voorstel de verschillende perspectieven van offshore ontwikkelaars, transmissiesysteembeheerders en toezichthouders zorgvuldig balanceert.
De Commissie is ook van mening dat de verschillende aanpassingen aan de korte-termijnmarkt
bijdragen aan het verder efficiënt maken van deze markt. Wat betreft flexibiliteit
stelt de Commissie dat de voorgestelde maatregelen op dit terrein het gebruik van
vraagrespons en opslag in het elektriciteitssysteem versnellen. De Commissie benadrukt
dat sommige voorgestelde maatregelen voor consumentenbescherming de positie, keuze
en mogelijkheid om deel te nemen aan de energietransitie van consumenten versterken.
In de voorgestelde maatregel voor passende afdekstrategieën voor leveranciers stelt
de Commissie rekening te houden met nationale verschillen. Ook stelt de Commissie
dat de voorgestelde maatregel voor noodleveranciers de situatie van consumenten bij
een energieleverancier in de problemen verduidelijkt. Wat betreft de voorgestelde
maatregel voor gereguleerde prijzen in het geval van een prijscrisis stelt de Commissie
dat de criteria van het uitroepen van een prijscrisis in lijn zijn met de noodinterventie
in reactie op de hoge energieprijzen11 en dat dit in nauwe afstemming zal plaatsvinden met de lidstaten en nationale autoriteiten.

3. Nederlandse positie ten aanzien van het voorstel

a) Essentie Nederlands beleid op dit terrein

Het voorstel tot hervorming van de elektriciteitsmarkt wijzigt de elektriciteitsverordening12 en de elektriciteitsrichtlijn13. Nederlands beleid op het terrein van de elektriciteitsmarkt is verankerd in de Nederlandse
elektriciteitswet. Deze wet zal in de nabije toekomst samengaan met de Gaswet in de
nieuwe Energiewet. Daarvoor zal het kabinet naar verwachting voor deze zomer een wetsvoorstel
indienen bij de Tweede Kamer. Dit wetsvoorstel voorziet onder meer in de implementatie
van de bestaande elektriciteitsrichtlijn en elektriciteitsverordening. Het Nederlandse
beleid voor de elektriciteitsmarkt richt zich in algemene zin op het waarborgen van
de publieke belangen van betaalbaarheid, voorzieningszekerheid en duurzaamheid. Bovendien
zijn de door de Commissie voorgestelde maatregelen om consumenten beter te beschermen
voor een belangrijk deel al opgenomen onder in het ontwerp voor de nieuwe Energiewet.
Het voorstel voor het delen van elektriciteit vergt meer tijd om uit te werken.

b) Beoordeling + inzet ten aanzien van dit voorstel

In het algemeen ziet het kabinet meerwaarde in een gerichte aanpassing van de opzet
van de elektriciteitsmarkt van de Europese Unie. De elektriciteitssector staat namelijk
voor een aantal grote opgaves. De stijging van elektriciteitsprijzen in 2021 en 2022
heeft huishoudens en bedrijven hard geraakt. Ondanks dat deze stijging naar de mening
van het kabinet accuraat de onderliggende schaarste van aardgas en elektriciteit (met
name uit nucleaire bronnen en waterkracht) liet zien, is het noodzakelijk om te kijken
welke gerichte maatregelen genomen kunnen worden, om te zorgen dat consumenten beter
beschermd zijn tegen toekomstige prijsschokken op de groothandelsmarkt. Wel heeft
het kabinet een aantal aanmerkingen bij het voorstel van de Commissie.

Aanpassingen aan het marktontwerp voor elektriciteit moeten een nauwkeurige balans
vinden tussen het versterken van de positie van de consument, het bevorderen en integreren
van hernieuwbare energie en het waarborgen van de leveringszekerheid. Tegen deze achtergrond
had het kabinet de voorkeur gehad dat de Commissie een volwaardig impact assessment bij dit voorstel had gepubliceerd. Hiervoor heeft het kabinet zich ook regelmatig
uitgesproken.

In principe steunt het kabinet de doelstelling om de rol van de lange termijnmarkten14 te versterken, zodat afnemers en producenten van elektriciteit meer mogelijkheden
hebben om de elektriciteitsprijs voor langere tijd vast te leggen. Wel is het belangrijk
op te merken dat het uitbreiden van de forwardmarkten niet per se leidt tot lagere
prijzen, maar vooral tot meer voorspelbare prijzen. Daarom geeft het kabinet er de
voorkeur aan om zoveel mogelijk te concentreren op het faciliteren van handel op forwardmarkten
door bijvoorbeeld het wegnemen van barrières, maar de keuze om wel of niet op deze
markten te handelen zoveel mogelijk bij marktpartijen te laten. PPA’s kunnen hierbij
een belangrijke rol spelen. PPA’s geven een investeerder zekerheid over de inkomsten
die hij kan verwachten, wat kan helpen bij het regelen van de benodigde financiering
en kan leiden tot minder subsidiebehoefte. Ook de afnemer van de PPA heeft hiermee
over een langere periode duidelijkheid voor (een deel) van zijn inkoopkosten. Om zekerheid
te krijgen over de inkomsten uit een PPA vindt het kabinet het voor de aanbieder belangrijk
dat de afnemer van de PPA voldoende kredietwaardig is. Dit kan door een bankgarantie
af te geven, dit is in de eerste plaats aan de markt. Er is in Nederland al een bank
die garanties afgeeft voor zakelijke PPA’s. In overleg met de financiële sector zal
onderzocht worden of de markt voor garanties op zakelijke PPA’s zich voldoende kan
ontwikkelen om de ambitie met betrekking tot uitbreiding van duurzame productie (met
name wind op zee) te ondersteunen. Het kabinet wil graag meer ruimte om te zien op
welke manier PPA’s het beste gefaciliteerd kunnen worden, welk type risico’s hiermee
gepaard gaan en of er een rol is voor de overheid wanneer de markt niet zelf dergelijke
garanties kan aanbieden. Dit ook om verstoringen van het gelijke speelveld te voorkomen.
Daarbij vindt het kabinet het van belang dat er een duidelijke definitie komt van
bedrijven die lastig op de PPA-markt kunnen handelen maar waarvan het wel wenselijk
is dat ze daarop kunnen handelen te specificeren. Het kabinet staat positief tegenover
de optie om in tendercriteria mee te wegen of producenten PPA’s sluiten met partijen
die lastig op PPA-markten kunnen handelen. Wel wil het kabinet de vrijblijvendheid
van deze maatregel behouden, omdat het de ruimte wil houden om bij tendercriteria
ook op andere publieke belangen zoals systeemintegratie, ecologie, circulariteit,
internationaal maatschappelijk verantwoord ondernemen (IMVO), en financiële aspecten
te sturen.

Het kabinet staat ook positief tegenover het idee om virtual hubs te introduceren op de elektriciteitsmarkt. In theorie kan dit bijdragen aan een betere
liquiditeit op de forwardmarkten en daarmee meer mogelijkheden creëren voor marktpartijen
om zich in te dekken tegen prijsveranderingen. Doordat in het huidige voorstel nog
veel onzekerheid bestaat over de precieze uitwerking en reikwijdte van deze hubs wil het kabinet nog wel graag een bevoegdheid voor de Raad inbouwen om de mogelijke
toekomstige instelling van virtual hubs goed te keuren. Het kabinet zal hier dan ook voor pleiten tijdens de onderhandelingen.

Het kabinet ziet de voorgestelde tweerichtingscontracten als een nuttig instrument,
dat kan bijdragen aan investeringen in met name hernieuwbaar vermogen en tegelijkertijd
excessieve winsten kan voorkomen. Aan de andere kant ziet het kabinet ook een aantal
belangrijke aandachtspunten bij de toepassing van tweerichtingscontracten. Zo kan
de toepassing van tweerichtingscontracten leiden tot een hogere subsidiebehoefte van
projecten, en kan – afhankelijk van de vormgeving – toepassing van tweerichtingscontracten
ertoe leiden dat producenten van elektriciteit geen of minder prikkels hebben om bij
te dragen aan systeemintegratie en aan het beperken van systeemkosten. Daarom is het
kabinet kritisch op een verplichting om tweerichtingscontracten in alle gevallen van
prijssteun toe te passen. Bovendien zou deze verplichting tot gevolg hebben dat de
bestaande systematiek van de Stimuleringsregeling Duurzame Energieproductie en Klimaattransitie
(SDE++) in Nederland herzien zou moeten worden, met waarschijnlijk hogere uitvoeringslasten
als gevolg, naast de noodzaak een langere implementatietermijn te hanteren. Ook is
het kabinet kritisch op de verplichting om de opbrengsten van tweerichtingscontracten
te herverdelen onder elektriciteitsafnemers (huishoudens en bedrijven) naar rato van
elektriciteitsconsumptie. Het kabinet vindt dat lidstaten de bevoegdheid moeten houden
om te besluiten hoe eventuele opbrengsten van tweerichtingscontracten ingezet worden.
Ook zou deze herverdeling mogelijk bedrijven en huishoudens kunnen ontmoedigen om
zuinig met elektriciteit om te gaan ten tijden van hoge elektriciteitsprijzen wat
mogelijk een prijsopdrijvend effect heeft. Daarnaast is het kabinet van mening dat
het toepassen van tweerichtingscontracten op bestaande capaciteit alleen in duidelijk
omschreven gevallen zou moeten kunnen, waar er evident sprake is van voldoende grote
investeringen in levensduurverlenging of aanpassing van de bestaande productiecapaciteit
die toepassing van een tweerichtingscontract rechtvaardigt. Toepassing van tweerichtingscontracten
op bestaande capaciteit kan het gelijk speelveld tussen lidstaten schaden.

Het kabinet steunt de voorgestelde maatregel om in de tariefmethodes voor transmissie-
en distributiesysteembeheerders meer ruimte te bieden voor anticiperende investeringen,
maar ook oplossingen die een efficiënter gebruik van het huidige elektriciteitsnet
mogelijk moeten maken. Hierbij vindt het kabinet het echter van belang dat er een
redelijke en efficiënte balans is tussen kapitaalkosten en operationele kosten, opdat
voldoende rekening wordt gehouden met eventueel korte termijnbehoeftes (zoals congestiemanagement)
en ook langere termijn noodzakelijkheden (zoals netinvesteringen). Voor het handhaven
van deze balans is een belangrijke rol weggelegd voor de toezichthouder, in Nederland
de ACM.

Het kabinet deelt de doelstelling om investeringen in hernieuwbare energie te bevorderen
en is in het bijzonder positief over de aandacht voor het integreren van hernieuwbare
energie door zorg te dragen voor voldoende flexibiliteit in het systeem. Deze flexibiliteit
is noodzakelijk om in het toekomstige meer variabele energiesysteem prijspieken te
dempen en leveringszekerheid te garanderen. Wel heeft het kabinet vragen bij de keuze
om lidstaten een aparte studie te laten uitvoeren naar de flexibiliteitsbehoefte.
Het kabinet vraagt zich af of dit voor de consistentie niet beter gecombineerd kan
worden met bestaande studies die reeds worden uitgevoerd. Het kabinet ziet de mogelijkheid
van het bevorderen van niet-fossiele flexibiliteit als nuttig. Desondanks zal het
kabinet er aandacht voor vragen dat andere vormen van flexibiliteit zoals interconnectie
niet vergeten worden en dat er wordt gewaakt voor verstoringen van het gelijke speelveld
tussen lidstaten.

Het kabinet is positief over de voorstellen om meer informatie beschikbaar te maken
over netcongestie. Ook ziet het kabinet het als een positieve stap om grensoverschrijdende
handel dichter bij het moment van levering mogelijk te maken; dit kan bijdragen aan
meer kostenefficiënte inzet van productiemiddelen in de EU.

Het kabinet is niet overtuigd van de noodzaak om een piekvraag verminderend product
te introduceren. Netbeheerders kunnen reeds vraagzijderespons inzetten voor het balanceren
van het elektriciteitsnetwerk. Ook wijkt dit af van de rol van netbeheerders, die
in de eerste plaats de stabiliteit van het netwerk dienen te bewaken.

In principe vindt het kabinet het positief dat de Commissie aandacht heeft voor de
bredere ontwikkeling van (hybride) offshore-netwerken getuige het voorstel over het gebruik van congestie-inkomsten voor de compensatie
van offshore elektriciteitsproductie in een offshore biedzone. Wel vraagt het kabinet zich af in hoeverre via de voorgestelde methodiek
de verschillende risico’s die mogelijk bestaan voor partijen in een offshore biedzone
kunnen worden geadresseerd. Ook vraagt het kabinet zich af of de voorgestelde methode
passend is voor het eindbeeld van een volledig offshore elektriciteitsnetwerk, een netwerk met vele verbindingen en knooppunten. Bovendien
merkt het kabinet op dat voor de realisatie van (hybride) offshore netwerken en verbindingen
ook andere uitdagingen bestaan, zoals de keuze voor het uiteindelijke marktontwerp
en het balanceren in een offshore biedzone. Het kabinet zal er bij de Commissie op
aandringen om op deze aspecten van (hybride) offshore netwerken ook snel meer duidelijkheid
te geven.

Het kabinet is positief over de voorstellen die zien op behoud van keuzevrijheid ten
aanzien van verschillende typen energiecontracten. Dynamische energiecontracten kunnen
een positieve bijdrage aan de energietransitie leveren en geven consumenten de mogelijkheid
om met hun elektriciteitsverbruik in te spelen op prijssignalen. Bijvoorbeeld door
apparaten met een hoog elektriciteitsverbruik, zoals het opladen van een elektrische
auto, juist in te zetten op momenten van lagere elektriciteitsprijzen. Tegelijkertijd
is een dynamische energiecontract niet geschikt voor een consument die op zoek is
naar zekerheid over zijn energiecontract. Bijvoorbeeld voor de zekerheid over de terugverdientijd
van investeringen in duurzaamheidsmaatregelen. Het kabinet vindt het belangrijk dat
een consument keuzevrijheid behoudt over welk type energiecontract het beste bij diens
behoefte past: een dynamisch energiecontract dat minder voorspelbaar is en meebeweegt
met de markt of een vast energiecontract met zekerheid voor een langere termijn (12 maanden).
Ook de uitgebreidere handvatten voor informatievoorziening ten aanzien van energiecontracten,
onder meer via de samenvatting van het energiecontract, dragen bij aan verbetering
van de consumentenbescherming. Wel zal het kabinet tijdens de onderhandelingen aandacht
vragen voor ruimte bij de verplichtingen om efficiënte nationale implementatie mogelijk
te maken.

Nederland staat positief tegenover het voorstel voor het delen van energie, maar ziet
substantiële risico’s bij de implementatie hiervan. Energie delen kan leiden tot een
forse toename van het aantal belastingplichtigen in de energiebelasting. De netbeheerders
zullen bovendien in staat moeten zijn om de juiste meetdata aan de juiste partij te
verstrekken. Die meetdata zijn ook van belang voor de aangifte energiebelasting. Een
substantiële toename van het aantal belastingplichtigen zou zeer grote personele,
organisatorische en ICT gevolgen hebben voor de Belastingdienst. Het kabinet vindt
dat onwenselijk en zal daarom inzetten op implementatie van energie delen zodanig
dat geen substantiële toename ontstaat van het aantal belastingplichtigen. Daarbij
kijkt het kabinet primair naar mogelijkheden om de belastingplicht te verschuiven
zodat geen budgettaire derving ontstaat. Energie delen heeft naar verwachting ook
gevolgen voor de inkomstenbelasting en de omzetbelasting. In welke omvang en vorm
zal zorgvuldig worden onderzocht.

Het is onduidelijk wat de samenhang tussen dit voorstel voor het delen van energie
en de (nieuwe) Richtlijn energieprestatie van gebouwen is ten aanzien van de berekeningsmethodiek
voor de energieprestatie van gebouwen en het energielabel. Het kabinet zal de Commissie
hierover om verduidelijking vragen en ziet graag dat de berekening uitvoerbaar blijft
voor marktpartijen.

Ook steunt het kabinet het voorstel om eisen te stellen aan de hedging-strategieën van energieleveranciers. Het kabinet steunt het doel van de verplichting
om noodleveranciers aan te wijzen aangezien dit continuïteit van levering aan consumenten
garandeert in het geval van een faillissement. Wel vindt het kabinet het van belang
dat lidstaten ruimte behouden om dit doel op andere manieren te bereiken, bijvoorbeeld
door consumenten in het geval van een faillissement te verdelen over alle bestaande
leveranciers, zoals in Nederland gebruikelijk is. Tot slot vindt het kabinet het goed
dat in geval van nood, dus tijdens een extreme prijscrisis, de mogelijkheid blijft
bestaan om tijdelijke en gerichte maatregelen te nemen om consumenten steun en zekerheid
te bieden op het gebied van de energierekening, zoals het kabinet op dit moment doet
met het tijdelijke prijsplafond voor energie. Het kabinet kan een voorstel steunen
waarin op basis van vooraf vastgestelde objectieve criteria wordt bepaald wanneer
er sprake is van een energieprijscrisis. Wel vindt het kabinet dat er ook criteria
zouden moeten worden vastgelegd om te bepalen wanneer de prijscrisis is afgelopen,
om zo beter te waarborgen dat het marktingrijpen tijdelijk is en niet structureel.
Het kabinet vindt het belangrijk dat het voorstel van de Commissie de invulling van
de steunmaatregelen aan de individuele lidstaten zelf laat. Het kabinet vindt dat
maatregelen de energietransitie en verduurzaming niet in de weg mogen staan, bijvoorbeeld
door steunmaatregelen te richten op kwetsbare huishoudens en zoveel als mogelijk met
behoud van de beprijzing van energiegebruik.

c) Eerste inschatting van krachtenveld

Tijdens de Energieraad van 28 maart jl. heeft een eerste uitwisseling van standpunten
plaatsgevonden over het voorstel. De lidstaten hebben hier hun algemene waardering
voor het voorstel uitgesproken en aangegeven positief te staan tegenover het versterken
van lange-termijn markten en transacties om prijsvolatiliteit te verminderen. Hetzelfde
geldt voor de ambitie om consumenten betere bescherming te bieden en de flexibiliteit
van het elektriciteit systeem te vergroten.

Tijdens het beleidsdebat bleek met name nog verdeeldheid tussen lidstaten over de
vraag of het voorstel voldoende bescherming biedt tegen hoge prijzen en of het voorstel
het effect van fossiele energieprijzen op de elektriciteitsprijs voldoende dempt.
Daarnaast bestaat er discussie in de Raad over de vraag of tweerichtingscontracten
verplicht moeten worden, en hoeveel flexibiliteit landen moeten hebben om zelf te
bepalen hoe de eventuele opbrengsten van tweerichtingscontracten in te zetten. Een
grote groep lidstaten lijkt elkaar te vinden in de noodzaak voor meer flexibiliteit
voor nationale instrumenten rond consumentenbescherming.

Vanuit het Europees Parlement is Nicolás González Casares (Progressieve Alliantie
van Socialisten en Democraten) aangesteld als rapporteur. Het voorstel wordt besproken
in het comité voor industrie, onderzoek en energie. De positie van het Europees Parlement
is nog niet bekend.

4. Beoordeling bevoegdheid, subsidiariteit en proportionaliteit

a) Bevoegdheid

Het oordeel van het kabinet ten aanzien van de bevoegdheid is positief. De voorgestelde
rechtsgrondslag is artikel 194, tweede lid, van het Verdrag betreffende de werking
van de Europese Unie (VWEU). Dit artikel geeft de EU de bevoegdheid om maatregelen
vast te stellen die noodzakelijk zijn om de in artikel 194, eerste lid, van het VWEU
genoemde doelstellingen te verwezenlijken: waarborgen van de werking van de energiemarkt,
waarborgen van de continuïteit van de energievoorziening in de Unie, het stimuleren
van de ontwikkeling van nieuwe en duurzame energie, energie-efficiëntie, energiebesparing
en bevorderen van de interconnectie van energienetwerken. Artikel 194, tweede lid,
VWEU is ook de rechtsgrondslag van de Uniehandelingen die met dit voorstel gewijzigd
worden. Het kabinet kan zich vinden in de voorgestelde rechtsgrondslag. Op het gebied
van energie hebben de EU en de lidstaten een gedeelde bevoegdheid (artikel 4, tweede
lid, sub i, van het VWEU).

b) Subsidiariteit

Het kabinet is positief over de subsidiariteit van dit voorstel. Het voorstel heeft
tot doel bescherming van consumenten, stabiliteit en voorspelbaarheid van energiekosten,
en investeringen in hernieuwbare energie te versterken. Omdat de EU-groothandelsmarkten
voor elektriciteit in grote mate Europees geïntegreerd zijn, kunnen aanpassingen aan
het marktontwerp onvoldoende door de lidstaten op centraal, regionaal of lokaal niveau
worden verwezenlijkt, daarom is een EU-aanpak nodig. Vanwege de grensoverschrijdende
aard van deze markt is optreden op het niveau van de EU gerechtvaardigd. Tevens kan
bestaande EU-regelgeving alleen op EU-niveau worden gewijzigd.

c) Proportionaliteit

Het kabinet is positief met kanttekeningen over de proportionaliteit van het voorstel.
Het voorstel heeft tot doel bescherming van consumenten, stabiliteit en voorspelbaarheid
van energiekosten, en investeringen in hernieuwbare energie te versterken. Het voorgestelde
optreden draagt bij aan deze doelstelling en is daarmee geschikt. De voorstellen kunnen
leiden tot versterking van de lange termijn markten, wat bijdraagt aan investeringen
in hernieuwbare energie en aan de voorspelbaarheid van energiekosten. Daarnaast kunnen
de voorstellen leiden tot meer keuze, en betere informatie voor consumenten, waarbij
consumenten beter beschermd zijn tegen riskante inkoopstrategieën van energieleveranciers.

Echter gaat het voorstel op een aantal belangrijke punten naar de mening van het kabinet
verder dan noodzakelijk om de doelen te bereiken. Dit geldt voor de voorgestelde maatregel
om tweerichtingscontracten te verplichten, waarbij onvoldoende aangetoond is waarom
het noodzakelijk is om hiervoor een verplichting te hanteren. Hetzelfde geldt voor
de bepaling dat eventuele opbrengsten van de tweerichtingscontracten in alle gevallen
gebruikt moeten worden om afnemers te compenseren. Hierbij acht het kabinet het onwenselijk
dat lidstaten deze fondsen niet voor andere doeleinden kunnen gebruiken zoals bijvoorbeeld
extra investeringen in hernieuwbare energie of het versterken van elektriciteitsnetwerken.
Het voorstel laat op dit punt dus onvoldoende ruimte aan de lidstaten. Bovendien zullen
de mogelijkheden van landen om te profiteren van tweerichtingscontracten verschillen
afhankelijk van het energieprofiel van landen (bijvoorbeeld de mate van import en
export en de energiemix). Hierdoor kan het breed invoeren van tweerichtingscontracten
het gelijk speelveld tussen bedrijven in verschillende EU landen schaden. Ook voor
de mogelijke verplichting tot staatsgaranties in het kader van PPA’s geldt dat voldoende
ruimte voor lidstaten een aandachtspunt is.

Ook plaatst het kabinet een kanttekening bij onderdelen van het voorstel die betrekking
hebben op consumentenbeleid. Omdat consumentenmarkten niet volledig Europees geïntegreerd
zijn, is het passend om lidstaten op deze onderwerpen meer beleidsruimte te laten
om maatregelen te formuleren die in de nationale context passend zijn. Zo vindt het
Kabinet dat het voorstel bij de verplichting om noodleveranciers aan te wijzen zou
moeten sturen op het doel (waarborgen continuïteit van levering) en niet op het middel.
Op dit punt laat het voorstel onvoldoende ruimte aan de lidstaten.

5. Financiële consequenties, gevolgen voor regeldruk, concurrentiekracht en geopolitieke
aspecten

a) Consequenties EU-begroting

Het voorstel heeft implicaties voor de EU-begroting. Zo voorziet het voorstel om de
aanvullende taken uit te voeren door vier FTE voor het Europees Agentschap voor toezichthouders
(ACER) en drie FTE extra voor DG ENER. Het kabinet is van mening dat de benodigde
EU-middelen gevonden dienen te worden binnen de in de Raad afgesproken financiële
kaders van de EU-begroting 2021–2027 en dat deze moeten passen bij een prudente ontwikkeling
van de jaarbegroting. Daarnaast moet de ontwikkeling van de administratieve uitgaven
in lijn zijn met de ER-conclusies van juli 2020 over het MFK-akkoord Het kabinet is
kritisch over de stijging van het aantal werknemers.

b) Financiële consequenties (incl. personele) voor rijksoverheid en/ of medeoverheden

De Commissie heeft geen impact assessment uitgevoerd voor dit voorstel, en biedt dus
geen inzicht in de financiële consequenties, uitvoeringslasten en gevolgen voor toezicht
en handhaving in lidstaten.

Het voorstel kan gevolgen hebben voor de rijksbegroting. De verplichting om tweerichtingscontracten
te hanteren zou een complexe aanpassing van de SDE++ vragen en budgettaire onzekerheid
en onevenwichtigheid op de rijksbegroting introduceren. Omdat het voorstel voorschrijft
dat de afgeroomde baten moeten worden herverdeeld richting de energieafnemers, worden
er middelen aan de integrale besluitvorming onttrokken. Wanneer bedrijven rekening
houden met het maximumbedrag in het tweerichtingscontract, zullen bedrijven naar verwachting
meer subsidie vragen om de onrendabele top van investeringen af te dekken. Daarmee
bestaat het risico dat de subsidiekosten aanzienlijk hoger zullen zijn dan de afgeroomde
baten van CfD’s. Ook kan het voorstel ertoe leiden dat de overheid een garantieregeling
voor PPA’s moet opzetten wat financiële gevolgen kan hebben. De omvang hiervan is
niet bekend.

De budgettaire gevolgen worden ingepast op de begroting van het beleidsverantwoordelijke
departement, conform de regels van de budgetdiscipline.

c) Financiële consequenties en gevolgen voor regeldruk voor bedrijfsleven en burger

Het voorstel zal financiële gevolgen hebben voor bedrijfsleven en burgers. Naar verwachting
zullen de eisen om naast dynamische ook vaste contracten aan te bieden ertoe leiden
dat consumenten meer zekerheid kunnen krijgen over de elektriciteitsprijs die zij
betalen. Echter is dit niet noodzakelijkerwijs goedkopere elektriciteit. Hetzelfde
geldt voor bedrijven die gebruik maken van de handelsmogelijkheden op forwardmarkten
om de elektriciteitsprijs voor langere tijd vast te zetten. Het voorstel om opbrengsten
uit tweerichtingscontracten te verdelen onder afnemers kan prijsstijgingen van elektriciteit
voor burgers en bedrijven dempen in tijden van hoge energieprijzen. Echter kunnen
tweerichtingscontracten ook leiden tot hogere subsidiebehoefte bij bedrijven. Ook
het delen van energie kan tot lagere prijzen leiden voor een deel van het elektriciteitsverbruik
van deelnemende afnemers.

Een aantal elementen van het voorstel kan leiden tot extra regeldruk. Dit geldt voor
de verplichting voor energieleveranciers om zich beter te hedgen en om vaste contracten aan te bieden. Ook kunnen bepalingen over virtuele hubs, aanpassingen
aan de termijnen voor grensoverschrijdende handel, en informatieplichten voor netbeheerders
tot additionele administratieve lasten leiden.

d) Gevolgen voor concurrentiekracht en geopolitieke aspecten

Een versterkte inzet van hernieuwbare energie in de EU kan bijdragen aan verdere investeringen
en innovaties door Europese bedrijven waardoor hun internationale concurrentiekracht
verder zal toenemen. Daarnaast richt het voorstel zich op totstandbrenging van efficiëntere
forwardmarkten en stabielere elektriciteitsprijzen. Ook dit zou de concurrentiekracht
van het Europees bedrijfsleven kunnen versterken. Anderzijds kan worden gesteld dat
de mogelijkheid voor bedrijven om te profiteren van opbrengsten uit tweerichtingscontracten
sterk zal verschillen, mede afhankelijk van o.a. de energiemix van landen en de implementatiekeuzes.
Om die reden is het denkbaar dat het gelijk speelveld binnen de EU negatief beïnvloed
kan worden door dit voorstel.

Het voorstel kent geopolitieke aspecten. Voor zover het voorstel leidt tot meer stabiele
elektriciteitsprijzen en minder afhankelijkheid van de elektriciteitsprijs van de
prijs voor fossiele energie, verwacht het kabinet dat dit voorstel zal bijdragen aan
de energiezekerheid van de EU en minder afhankelijkheid van exporteurs van fossiele
energie.

6. Implicaties juridisch

a) Consequenties voor nationale en decentrale regelgeving en/of sanctionering beleid
(inclusief toepassing van de lex silencio positivo)

Invoeren van een verplichting om tweerichtingscontracten in te voeren zal de introductie
van een wettelijke grondslag vergen en complexe aanpassing van de bestaande SDE++
systematiek vragen. Daarnaast raken de voorstellen op consumentenbeleid aan elementen
die deels in de Energiewet moeten worden vastgelegd.

b) Gedelegeerde en/of uitvoeringshandelingen, incl. NL-beoordeling daarvan

Het voorstel zelf bevat geen nieuwe geen uitvoerings- of gedelegeerde handelingen.
Wel dienen in een uitvoeringsverordening richtsnoeren te worden gegeven ten aanzien
van het compenseren van beheerders van offshore-productie-installaties in een offshore-biedzone
in verband met de voor de markt beschikbare productiecapaciteit, die afhankelijk kan
zijn van het weer, met uitsluiting van storingen en onderhoudsactiviteiten van het
offshore-project (artikel 2, achtste lid, van het voorstel). Op dit punt wordt in
het voorstel niet voorzien in een uitvoeringshandeling omdat artikel 61, vierde lid,
van Verordening (EU) 2019/943 reeds in een dergelijke grondslag voorziet.

Het betreft hier geen essentiële onderdelen van regelgeving die met behulp van de
gewone wetgevingsprocedure in de verordening zelf moeten worden uitgewerkt, waardoor
toekenning van deze bevoegdheden mogelijk is. Met het oog op de behoefte aan flexibiliteit
en snelheid is het ook wenselijk om op deze punten bevoegdheden toe te kennen aan
de Commissie. In deze gevallen ligt uitvoering (in plaats van delegatie) voor de hand
omdat met de handelingen wordt gewaarborgd dat de verordening volgens eenvormige voorwaarden
wordt uitgevoerd.

In artikel 61, vierde lid, van Verordening (EU) nr. 2019/943 is bepaald dat op het
vaststellen van uitvoeringshandelingen op grond van artikel 67, tweede lid, van Verordening
(EU) nr. 2019/943 de onderzoeksprocedure van artikel 5 van Verordening (EU) nr. nr.
182/2011van toepassing is. Het voorstel brengt hier geen wijziging in aan.

c) Voorgestelde implementatietermijn (bij richtlijnen), dan wel voorgestelde datum
inwerkingtreding (bij verordeningen en besluiten) met commentaar t.a.v. haalbaarheid

De voorgestelde implementatietermijn voor elementen uit de elektriciteitsrichtlijn
die worden gewijzigd is 6 maanden. Aangezien deze aanpassingen voor een deel moeten
meelopen in de Energiewet acht het kabinet deze termijn niet realistisch.

Omdat de bepalingen omtrent tweerichtingscontracten in de huidige vorm aanpassing
van de SDE++ vragen, en daarbij in elk geval een wettelijke grondslag gecreëerd moet
worden voor het afromen van eventuele opbrengsten uit de tweerichtingscontracten,
acht het kabinet een langere implementatietermijn noodzakelijk.

d) Wenselijkheid evaluatie-/horizonbepaling

Niet van toepassing

e) Constitutionele toets

Niet van toepassing

7. Implicaties voor uitvoering en/of handhaving

Op hoofdlijnen acht het kabinet het realistisch dat de door de Commissie voorgestelde
maatregelen op de elektriciteitsmarkt vragen om versterkte uitvoering en handhaving.
De aard en omvang van de impact qua uitvoering en handhaving zijn echter sterk afhankelijk
van de nationale implementatie van de uiteindelijke richtlijn en verordening. Het
kabinet ziet in de volgende maatregelen de belangrijkste implicaties voor de uitvoering:
ten eerste de eventuele complexe wijziging van de SDE++ waar naast het geven van subsidie
ook eventuele opbrengsten uit de tweerichtingscontracten geïnd moeten worden, en eventueel
moeten worden herverdeeld naar rato van consumptie. Dit levert een zeer complexe juridische
en praktische uitvoering op. Ten tweede zullen de bepalingen over energiedelen naar
verwachting een complexe uitvoering vragen. Ten derde kan het eventueel opzetten van
een garantieregeling voor stroomafnameovereenkomsten tot uitvoeringslasten leiden.

8. Implicaties voor ontwikkelingslanden

Er zijn geen rechtstreekse effecten voorzien, anders dan de genoemde effecten voor
derde landen onder 5d. Voor zover het voorstel slaagt in het doel om de uitrol van
hernieuwbare energie te versnellen en daarmee fossiele elektriciteitsproductie te
vervangen, kan dit in bescheiden mate bijdrage aan het mitigeren van klimaatverandering
waardoor ontwikkelingslanden onevenredig worden geraakt.