Brief regering : Signaalrapportage staalslakken ILT, herijking bodemregelgeving en enkele toezeggingen

Nr. 113
BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN INFRASTRUCTUUR EN WATERSTAAT

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 19 april 2023

De Inspectie Leefomgeving en Transport (ILT) heeft een signaalrapportage opgesteld
waarin zij de risico’s benoemt van staalslakken die worden toegepast als bouwstof.
Het signaalrapport is gebaseerd op een studie die het Rijksinstituut voor Volksgezondheid
en Milieu (RIVM) in opdracht van de ILT heeft gedaan. Met deze brief wordt de signaalrapportage
en het RIVM rapport aan uw Kamer aangeboden en wordt ingegaan op het beleidsmatig
vervolg op de conclusies van de ILT.

Verder treft u in deze brief een duiding van de voorgenomen herijking van de bodemregelgeving.
Daarmee wordt invulling gegeven aan de toezegging die is gedaan in de Kamerbrief van
19 januari 2023 (Kamerstuk 30 015, nr. 112).Daarmee wordt ook tegemoetgekomen aan de aangehouden motie (Kamerstuk 30 015, nr. 107) van de leden Bouchallikh (GL) en van Esch (PvdD), die tijdens het Tweeminutendebat
Kwalibo van 8 december jl.1 is ingediend. Ook wordt met deze brief een vraag van het lid Van Esch (PvdD) beantwoord,
gesteld tijdens het Tweeminutendebat Kwalibo van 8 december jl.1 Tot slot wordt stilgestaan bij het uitstel van het aanwijzen van een Bodem Richtlijn
(BRL) granuliet.

Signaalrapportage ILT m.b.t. staalslakken

In de transitie naar een circulaire economie is het doel is om zoveel mogelijk grond
en bouwstoffen circulair te gebruiken. Daarmee worden primaire grondstoffen uitgespaard,
zoals zand en grind. Tegelijkertijd is de doelstelling om de bodem en het (grond)water
te beschermen. Met het toepassen van grond en bouwstoffen is het daarom van belang
dat er geen schade aan het milieu ontstaat. Staalslakken zijn een restproduct bij
productie van staal en kunnen als bouwstof nuttig worden toegepast. In het signaalrapport
constateert de ILT dat de wettelijke regels voor het gebruik van staalslakken de risico’s
voor mens en milieu niet voldoende afdekken.

In het signaalrapport concludeert de ILT dat staalslakken in grote hoeveelheden en
in dikkere lagen worden toegepast dan bij het opstellen van de wetgeving het uitgangspunt
was; dat er in de huidige wetgeving over het toepassen van bouwstoffen geen normen
zijn opgenomen voor zuurgraad (de pH); dat niet alle stoffen zijn genormeerd en dat
er aanwijzingen zijn dat de uitloging van metalen en de lage zuurgraad ten minste
tientallen jaren door kan gaan. Tot slot constateert de ILT dat de mogelijkheid tot
controle op de gestelde toepassingsvoorwaarden van de producent zeer beperkt is vanwege
het ontbreken van een meldplicht en de verplichting tot het toepassen onder IBC voorwaarden
(isoleren, beheersen en controleren). Hieronder worden de huidige kaders geschetst
en de nodige vervolgstappen om de risico’s voor mens en milieu terug te brengen.

Huidige kaders

In het Besluit bodemkwaliteit (Bbk) zijn de eisen opgenomen die worden gesteld aan
het toepassen van bouwstoffen zoals staalslakken. Daarin staat dat het toepassen van
een bouwstof functioneel moet zijn (niet meer dan nodig), dat een bouwstof niet mag
worden gebruikt voor het ophogen van terreinen én dat een bouwstof moet voldoen aan
milieukwaliteitseisen die zijn opgenomen in de Regeling bodemkwaliteit (Rbk). Ook
moet een bouwstof worden verwijderd, als de toepassing niet meer functioneel is.

Naast de specifieke eisen in het Besluit bodemkwaliteit gelden de zorgplichten die
zijn opgenomen in de Wet bodembescherming, en het Bbk. Het is op grond daarvan verplicht
alle maatregelen te nemen die redelijkerwijs mogelijk zijn om verontreiniging van
de bodem of het oppervlaktewater te voorkomen. Van staalslakken is bekend dat deze
een hoge pH-waarde hebben (lage zuurgraad). Bij toepassing moet hier rekening mee
worden gehouden. Als degene die staalslakken toepast geen maatregelen neemt om verontreiniging
van de bodem of het oppervlaktewater te voorkomen, is hij in overtreding van de eerdergenoemde
zorgplicht. Dit wordt ook uitgelegd in de Circulaire «Toepassing van staalslak en
hoogovenslak(zand) in aanvullingen en ophogingen van 6 juli 2005».

In de Regeling bodemkwaliteit is ook geregeld dat degene die de bouwstof toepast over
informatie beschikt over de risico’s van de bouwstof. Gezien het belang hiervan is
in de Regeling bodemkwaliteit 2022 (Stcrt. 2023, nr. 1338), die zal gaan gelden onder de Omgevingswet, explicieter opgenomen wat in de milieuverklaring
moet staan, die verstrekt wordt bij een levering van bouwstoffen.

Het op de markt brengen van stoffen en mengsels wordt geregeld door de EU stoffenverordening
REACH. Deze verordening maakt degene die een stof of mengsel op de markt brengt (registrant)
verantwoordelijk voor het overleggen van informatie over samenstelling en gebruik
hiervan. Het is de verantwoordelijkheid van de registrant én van de gebruiker dat
het gebruik veilig is. REACH stelt daartoe ook eisen aan de communicatie in de keten.
Indien het gebruik van staalslakken toch leidt tot risico voor gezondheid of milieu,
betekent dit dat de samenstelling, het gebruik of de communicatie niet conform de
vereisten van REACH is, wat handhavend optreden mogelijk lijkt te maken.

REACH kent verschillende manieren van ingrijpen in geval er risico voor gezondheid
of milieu kan zijn zoals het controleren of alle geleverde gegevens adequaat zijn
(compliance check), een nadere analyse gevolgd door vraag naar extra informatie (stofevaluatie)
of een onderzoek naar risicobeheersmaategelen. De ILT, zoals het signaalrapport zelf
ook al stelt, doet nog onderzoek naar de inzet van de mogelijkheden binnen REACH.

Vervolgstappen

De huidige kaders maken het toepassen van staalslakken mogelijk. Tegelijkertijd worden
de zorgen die de ILT uitdraagt in de signaalrapportage herkend. Daarom wordt de komende
tijd een aantal stappen gezet.

Om toezicht en handhaving beter te kunnen borgen wordt samen met ODNL onderzocht wat
nodig is. Daarin zal onder meer worden bekeken in hoeverre een meldplicht en/of een
vergunningplicht voor werken met staalslakken toegevoegde waarde heeft. Een vergunning
en/of een meldplicht biedt de mogelijkheid vooraf te toetsen of een toepassing voldoet
aan de eisen gesteld in het Bbk en of er voldoende maatregelen worden genomen om risico’s
te voorkomen. De gesprekken worden nu opgestart. U wordt na de zomer nader geïnformeerd
over de voortgang.

Als onderdeel van de herijking van de bodemregelgeving worden ook de kaders voor circulaire
bouwstoffen, waaronder staalslakken, tegen het licht gehouden. Belangrijke input daarvoor
is een meerjarig onderzoek van het RIVM naar de milieueffecten op bodem en grondwater
door het hergebruik van circulaire grond en bouwstoffen. Onderdeel van dit onderzoek
zijn de in de signaalrapportage beschreven onderdelen: de uitloging van niet genormeerde
stoffen, de effecten van de zuurgraaf (pH) bij toepassingen, de laagdiktes van toepassing
en de langjarige effecten van een toepassing op de ondergrond. Bij dit onderzoek zullen
ook de uitkomsten van het literatuuronderzoek door het RIVM, waarop het signaal van
de ILT is gebaseerd meegenomen worden. De herijking van de bodemregelgeving wordt
hieronder nader toegelicht.

Herijking bodemregelgeving

De komende jaren wordt aan de herijking van de bodemregelgeving gewerkt. De huidige
bodemregelgeving is in 2008 voor het laatst grondig herzien. Gegeven maatschappelijke
opgaven zoals de circulaire economie; juridische ontwikkelingen, zoals de Omgevingswet;
(nieuwe) Europese richtlijnen, zoals de KRW en de aangekondigde Europese bodemrichtlijn,
is het van belang om de regelgeving tegen het licht te houden. Het doel van de herijking
is om tot een solide toekomstbestendig bodemstelsel te komen, waarin bodem en grondwater
beschermd zijn, en waar een goede balans tussen beschermen en benutten bereikt wordt.

Voor de herijking is een traject in twee fasen ontworpen. De eerste fase bekijkt welke
beleidsontwikkelingen in de afgelopen jaren niet of nog niet voldoende verwerkt zijn
in de bodemregelgeving. Naast de herijking van de regelgeving voor circulaire bouwstoffen,
zoals hierboven beschreven zal het aansluiten van de bodemregelgeving op die van de
Kaderrichtlijn Water onderdeel zijn van deze fase. Tenslotte worden in deze eerste
fase ook de mogelijkheden onderzocht voor regelgeving die gericht is op het verminderen
van het risico van opkomende diffuus verspreide stoffen waar (nog) geen normering
of goede onderzoeksmethoden voor bestaan, zoals microplastics. Hierbij worden ook
internationale ontwikkelingen gevolgd. In het najaar wordt u nader geïnformeerd over
de voorziene aansluiting van de bodemregelgeving op de Kaderrichtlijn Water en de
voortgang met betrekking tot de herijking van de regelgeving voor circulaire bouwstoffen.

In de tweede fase wordt bekeken welke nieuwe beleidsontwikkelingen aanpassing van
regelgeving vergen. Het gaat hierbij om de inpassing van de Europese bodemrichtlijn
in de nationale bodemregelgeving en een deel van de verdere uitwerking van de Water
en bodem sturend brief voor het bodembeleid. Ingeschat wordt dat met de tweede fase
medio 2025 kan worden aangevangen.

Handhaven bij normoverschrijding factor 1,4

Het lid van Esch stelde tijdens het Tweeminutendebat Kwalibo2 de vraag of uitgelegd kan worden hoe het kan dat pas wordt gehandhaafd op een genormeerde
stof bij toepassing van grond of een bouwstof op het moment dat de norm met 40% wordt
overschreden. En of het niet slimmer is om dat strenger te gaan normeren. Zoals toegezegd
treft u hierbij het antwoord.

Als grond of een bouwstof wordt toegepast moet vooraf worden vastgesteld dat de kwaliteit
voldoet aan de norm; dit wordt vastgelegd in de milieuhygiënische verklaring die de
toepasser in bezit moet hebben. In de huidige Regeling bodemkwaliteit is een bepaling
opgenomen waarin wordt voorgeschreven dat pas sprake is van een overtreding als de
norm met een factor 1,4 wordt overschreden. Dit laatste geldt alleen bij een handhavingsonderzoek
dat kan worden uitgevoerd bij of na toepassing. Bij het handhaven van bodemnormering
moet namelijk rekening worden gehouden met onnauwkeurigheden en spreidingen. De controle
van de gehaltes in de bodem kent veel aspecten, zoals monsterneming, monstervoorbehandeling
en analyse, elk met een onnauwkeurigheid, die het eindresultaat kunnen beïnvloeden.
Daarnaast is er een spreiding van aanwezige concentraties van stoffen binnen een partij
grond of bouwstof.

Door middel van statistische analyses is vastgesteld dat als bij controle een bodemnorm
met een factor groter dan 1,4 wordt overschreden met voldoende betrouwbaarheid vastgesteld
kan worden dat er sprake is van een normoverschrijding. In de Regeling bodemkwaliteit
2022 (Stcrt. 2023, nr. 1338) die met de Omgevingswet in werking treedt staat de factor 1,4 niet meer omschreven,
omdat het, in lijn met de Omgevingswet, een decentrale bevoegdheid is om vast te stellen
wanneer kan worden gehandhaafd.

Uitstel BRL granuliet

In de Kamerbrief van 14 juli 2022 (Kamerstukken 35 334 en 30 015, nr. 190) is aangekondigd dat een aparte beoordelingsrichtlijn (BRL) voor het aantonen van
de milieukwaliteit van granuliet in het voorjaar van 2023 wordt aangewezen in de Regeling
bodemkwaliteit. Een BRL wordt opgesteld door en in opdracht van private partijen.
Een beoordelingsrichtlijn geeft invulling hoe, overeenkomstig eisen uit de Regeling
bodemkwaliteit, wordt aangetoond dat grond of een bouwstof voldoet aan de milieukwaliteitseisen
uit deze Regeling bodemkwaliteit. Een BRL mag pas gebruikt worden als deze is aangewezen
in de Regeling bodemkwaliteit.

Er is inmiddels een aparte BRL beschikbaar. Deze BRL voldoet echter niet aan alle
eisen die in artikel 25 van het Besluit bodemkwaliteit zijn gesteld. De BRL kan daarom
op dit moment niet worden aangewezen. Zolang de BRL niet kan worden aangewezen moet
het bedrijfsleven op een andere manier aantonen dat granuliet voldoet aan de milieukwaliteitseisen
voor grond. Deze mogelijkheden zijn er.

Als er een aangepaste BRL komt, zal eerst worden getoetst of de BRL aan de wettelijke
eisen voldoet. Dit zal gebeuren op basis van de regelgeving zoals die zal gelden onder
de Omgevingswet. Pas daarna zal worden beoordeeld of aanwijzen mogelijk is en wanneer
dat is. U wordt over de voortgang geïnformeerd.

De Staatssecretaris van Infrastructuur en Waterstaat,
V.L.W.A. Heijnen