Brief regering : Onderzoeksrapport 'De effecten van het aflopen van de langlopende overgangsbepalingen in ES-TRIN (2035/2041)'

Nr. 400
BRIEF VAN DE MINISTER VAN INFRASTRUCTUUR EN WATERSTAAT

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 18 april 2023

Hierbij bied ik u het onderzoeksrapport «De effecten van het aflopen van de langlopende
overgangsbepalingen in ES-TRIN (2035/2041)» van Erasmus UPT en Panteia aan.

Aanleiding voor dit onderzoek is een toezegging van mijn ambtsvoorganger in een brief
aan de Tweede Kamer om onderzoek te laten uitvoeren naar technische voorschriften
voor binnenschepen die pas vanaf 2035 in werking treden, en naar oplossingen voor
mogelijke knelpunten.1

Dit onderzoek is een beoordeling van de effecten vanwege het aflopen van de overgangstermijnen
voor bestaande schepen vanaf 1 januari 2035 op het vaargebied van de Rijn en vanaf
30 december 2049 op het vaargebied buiten de Rijn. Daarnaast brengt het onderzoek
oplossingen in beeld voor mogelijke knelpunten voor bestaande schepen die het gevolg
zijn van het moeten voldoen aan de technische voorschriften. Deze overgangstermijnen
betreffen eisen die in het verleden bij nieuwbouw gesteld werden, maar waarbij de
toen bestaande vloot werd uitgezonderd. Na intensief onderzoek en onderhandelingen
zijn voor al deze bepalingen in 2003 termijnen vastgelegd waarop deze eisen ook voor
de bestaande vloot gaan gelden. Inmiddels zijn er al vanaf 2010 een aantal in werking
getreden.

Het belang van dit onderzoek blijkt ook uit de relatie die in de Kamerbrief over de
toekomst van de binnenvaart wordt gelegd tussen het belang dat verladers en bevrachters
toekennen aan kleine schepen en de gevolgen van het aflopen van de overgangstermijnen
voor technische voorschriften vanaf 2035 voor met name deze kleine schepen.2 In de recente Kamerbrieven met antwoorden op de Kamervragen van het lid Van Haga
naar aanleiding van het bericht over nieuwe CCR-eisen voor de binnenvaart3 en het lid Koerhuis naar aanleiding van het bericht dat het bijna niet meer rendabel
is om als binnenvaartschipper te varen4,is ook toegezegd uw Kamer in het voorjaar van 2023 te informeren over de resultaten
van dit onderzoek.

Onderzoek

In het onderzoek worden de volgende onderzoeksvragen behandeld:

1. Welke overgangsbepalingen met afloopdatum 2035/2041 geven problemen?

2. Wat is het effect van het aflopen van deze overgangsbepalingen op het aantal schepen,
de beschikbare vervoerscapaciteit en de bevaarbaarheid van de vaarwegen?

3. Leidt het aflopen van de overgangsbepalingen bij ongewijzigd beleid tot knelpunten,
zo ja welke? Wanneer zullen deze knelpunten zich naar verwachting (gaan) voordoen
en tot welke economische schade kunnen ze leiden en voor wie?

4. Welke oplossingen zijn denkbaar voor de gesignaleerde knelpunten en wat is ervoor
nodig om deze oplossingen te realiseren (handelingsperspectief) en welk tijdpad hoort
daarbij?

Voor het beantwoorden van de onderzoeksvragen zijn verschillende activiteiten uitgevoerd,
namelijk deskresearch, interviews met partijen uit de sector en een workshop met onafhankelijke
experts.

Naast de beantwoording van de onderzoeksvragen geven de onderzoekers diverse oplossingsrichtingen
mee en een handelingsperspectief voor het Ministerie van IenW. Hieronder wordt kort
stil gestaan bij enkele bevindingen van de onderzoekers en een aantal suggesties die
in het onderzoeksrapport worden gedaan.

In het onderzoek wordt geconstateerd dat het aantal kleine schepen (CEMT-klassen I
t/m III) al jaren terug loopt en dat naar verwachting zal blijven doen. De oorzaken
voor het teruglopen van de kleine schepen zijn meerledig: de leeftijdsstructuur van
de ondernemers (veel tegen de pensioengerechtigde leeftijd), de technische staat van
het vaartuig in relatie tot de vereiste investeringen (bijvoorbeeld als gevolg van
overgangsbepalingen), maar ook economische en ruimtelijke factoren waardoor de vraag
naar vervoer met kleine schepen is afgenomen. Er spelen aldus meerdere ontwikkelingen
in de sector waardoor het aantal kleine schepen afneemt en het aflopen van de langlopende
overgangsbepalingen is daar één van.

Het wegvallen van de kleine binnenvaart zal volgens de onderzoekers betekenen dat
verladers zullen kiezen voor een andere vervoerwijze – voor de weg of het spoor –
of zullen kiezen voor een alternatieve logistieke structuur: het instellen van een
hub – een voorraadlocatie – aan diep vaarwater, zo dicht mogelijk gelegen bij de bedrijfsvestiging,
wordt het meest genoemd. Hierbij varen grotere schepen naar de «hub» en vervolgens
leggen vrachtwagens de resterende afstand af. Geconstateerd wordt ook dat de effecten
van het verdwijnen van de vloot op kleine vaarwegen regionaal anders kunnen uitpakken
dan op nationale schaal.

Een modal shift vanuit de binnenvaart naar andere vervoerwijzen is volgens de onderzoekers
echter niet goed mogelijk wegens een aantal knelpunten, zoals hoge transportkosten
voor de weg of de interne bedrijfslogistiek van verladers, die vaak is afgestemd op
kenmerken van de binnenvaart. Vanwege deze nadelen wordt door de ondervraagde verladers
naast de modal-shiftstrategieën gewezen op de invoering van alternatieve, innovatieve,
(semi)autonome vervoersconcepten voor de binnenvaart.

Verder wordt zowel vanuit de ondervraagde vertegenwoordigers van de binnenvaart, de
ondervraagde verladers als de geconsulteerde experts aangegeven dat er vanuit de circulaire
economie, afvalvervoer en bouwlogistiek potentieel meer vraag zal komen naar vervoer
op kleine vaarwegen. Het wegvallen van de binnenvaart op deze vaarwegen is dan een
knelpunt.

Als het gaat om knelpunten vanwege het aflopen van de overgangsbepalingen, biedt de
hardheidsclausule een oplossing. Een beroep op de hardheidsclausule kan door een scheepseigenaar
worden gedaan voor eisen die technisch moeilijk uitvoerbaar zijn of onevenredig hoge
kosten vergen. Hiermee kan een (negatieve) modal shift naar andere modaliteiten worden
afgewend. De geringe mate waarin scheepseigenaren tot op heden van deze procedure
gebruik hebben gemaakt is echter een belangrijk aandachtspunt volgens de onderzoekers.

De onderzoekers stellen dat een demonstratie-traject, aangestuurd door het Ministerie
van IenW, een oplossing voor het gebrek aan aanvragen voor toepassing van de hardheidsclausule
zou kunnen zijn. In dat traject wordt de proces-voortgang van een aanvraag tot ontheffing
transparant gevolgd.

Daarnaast zouden brancheorganisaties een formele coach kunnen aanstellen gericht op
het begeleiden van schippers die een aanvraag willen indienen.

Met aanvragen van schippers die een beroep doen op de hardheidsclausule kunnen bovendien
knelpunten inzichtelijk worden gemaakt. Als er meerdere aanvragen voor afwijking van
dezelfde regels worden ingediend, kan dit argumenten creëren voor een meer algemene
oplossing op internationaal niveau. Een beroep doen op de hardheidsclausules is daarmee
volgens de onderzoekers een noodzakelijke eerste stap richting een collectieve oplossing.

Verder wordt in het onderzoeksrapport gepleit voor het opnieuw onder de aandacht brengen
van informatie over de hardheidsclausule en het communiceren van «best practices»
vanuit de sector.

Als andere belangrijke oplossingsrichting om verladers aan kleine vaarwegen te (blijven)
bedienen, wordt het ontwikkelen van nieuwe kleinschalige innovatieve, semi-autonome
en flexibele binnenvaartschepen genoemd. Bij voldoende ontwikkeling van dergelijke
nieuwe – innovatieve – concepten zouden, aldus de onderzoekers, op termijn de mogelijkheden
kunnen worden onderzocht van een «warme sanering» van de bestaande vloot om de transitie
in de binnenvaart te versnellen en om de vernieuwing van de sector aan te jagen.

Tot slot wijzen de onderzoekers ook op de rol die verladers hebben in het meewerken
aan oplossingen om de continuïteit van werken met bestaande schepen te kunnen garanderen
(het aangaan van vaste relaties en prijsbeleid, waarbij de lange termijn benodigd
voor investeringen in de binnenvaart het uitgangspunt is). Daarnaast kunnen verladers
een rol spelen door mee te denken en te investeren in vernieuwende oplossingen.

De oplossingsrichtingen die in het rapport naar voren worden gebracht richten zich
aldus tot het Ministerie van IenW, de scheepseigenaar/sector, brancheorganisaties
en verladers.

Vervolg

De bevindingen en uitkomsten van het onderzoek zorgen voor een breder perspectief
op de effecten van het aflopen van de langlopende overgangsbepalingen in ES-TRIN.
De logische vervolgvraag is wat met deze bevindingen en inzichten kan worden gedaan.
Ik neem voor wat betreft het geschetste handelingsperspectief voor het Ministerie
van IenW de suggesties van de onderzoekers graag ter harte en zal hierover de aankomende
periode o.a. in het kader van de uitwerking van de toekomstvisie op de binnenvaart5 in overleg treden met de diverse stakeholders om invulling te (kunnen) geven aan
de benodigde acties. Ik zal u hierover in het najaar van 2023 nader informeren.

De Minister van Infrastructuur en Waterstaat,
M.G.J. Harbers