Brief regering : Beleidsreactie WODC-rapporten alimentatie en bewind

Nr. 83
BRIEF VAN DE MINISTER VOOR RECHTSBESCHERMING

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 17 april 2023

Hierbij doe ik u mijn reactie op twee onderzoeksrapporten toekomen. Het eerste deel
van deze brief betreft de reactie op het WODC-onderzoek «Alimentatie van nu, acceptatie
van alimentatie in het licht van de maatschappelijke ontwikkelingen»1 alsmede de samenvatting van de reactie van de Expertgroep Alimentatienormen op de
aanbevelingen op het rapport ten aanzien van de alimentatienormen. Het tweede gedeelte
van deze brief mijn bevindingen ten aanzien van het onderzoeksrapport «Toezicht op
het bewind van ouders en voogden over het vermogen van minderjarigen». 2 Dit in navolging van mijn toezegging aan uw Kamer om nogmaals te kijken naar de aanbevelingen
in dit onderzoek naar toezicht op vermogensbeheer bij minderjarigen en vier overige
aanverwante onderwerpen».

I. Het onderzoeksrapport van het WODC «alimentatie van nu, acceptatie van alimentatie
in het licht van maatschappelijke ontwikkelingen»

In 2021 is het WODC-onderzoeksrapport «Alimentatie van nu, acceptatie van alimentatie
in het licht van maatschappelijke ontwikkelingen» aan uw Kamer aangeboden (Kamerstuk
33 826, nr. 61). Het onderzoek vloeide voort uit het Regeerakkoord 2017 (Bijlage bij Kamerstuk
34 700, nr. 34) waarin was vermeld dat nader onderzoek zou worden verricht ten behoeve van verdere
herijking van het familierecht. Een inhoudelijke reactie op het onderzoeksrapport
is destijds overgelaten aan een nieuw kabinet. Door mijn ambtsvoorganger is reeds
waardering uitgesproken voor de inspanningen die de onderzoekers hebben verricht en
de grondigheid waarmee zij het omvangrijke onderzoek gestalte hebben gegeven. Bij
die waardering sluit ik mij aan.

Het onderzoeksrapport gaat over de vraag of het huidige alimentatierecht nog wel van
deze tijd is. Daarbij is gekeken naar zowel partner- als kinderalimentatie. Door de
onderzoekers is ingezoomd op de «acceptatie» van alimentatie door alimentatieplichtigen
en -gerechtigden, op de aansluiting van het alimentatiestelsel bij de maatschappij
– onder meer naar de positie van ongehuwd samenwonenden- en op mogelijke aanpassingen
van het berekeningssysteem voor partneralimentatie. Wat betreft de acceptatie van
alimentatie komen de onderzoekers tot de conclusie dat over het algemeen de alimentatieverplichting
behoorlijk wordt nageleefd en dat het aantal alimentatieprocedures de laatste jaren
daalt. Hieruit blijkt volgens de onderzoekers al dat het bestaan van zowel partner-
als kinderalimentatieverplichtingen doorgaans wordt geaccepteerd.

Het rapport geeft aanbevelingen op het terrein van wet- en regelgeving en aanbevelingen
ten aanzien van het Rapport Alimentatienormen van de Expertgroep Alimentatienormen
van de rechtspraak. Ik ga eerst in op de aanbevelingen ten aanzien van de bestaande
wet- en regelgeving. Vervolgens zal ik ingaan op de aanbevelingen ten aanzien van
het Rapport Alimentatienormen. Daarbij is tevens een samenvatting opgenomen van de
reactie van de Expertgroep Alimentatienormen op deze aanbevelingen.

1. Aanbevelingen op het gebied van wet- en regelgeving

De WODC-onderzoekers doen in het rapport de volgende aanbevelingen tot aanpassing
van wet- en regelgeving:

a. Alleen wijziging van het alimentatiebedrag als dit leidt tot vaststelling van een
bedrag dat meer dan een bepaald percentage verschilt van het oorspronkelijke bedrag;

b. Introductie van een alimentatieplicht na ongehuwd samenwonen, met de mogelijkheid
voor samenwoners van een «opt-out»;

c. Beperking van de kinderalimentatie voor jongmeerderjarigen tot alleen studerenden,
maar dan wel tot maximaal 24 jaar in plaats van 21 jaar;

d. Heroverweging van de alimentatieplicht van stiefouders.

e. Defiscalisering en afkoop van partneralimentatie.

Bij de keuze om wel of geen opvolging te geven aan de aanbevelingen is gebruik gemaakt
van een aantal overwegingen. Bij de aanbevelingen die betrekking hebben op kinderalimentatie
is als maatstaf de financiële consequenties en belang van het kind aangehouden. Bij
de aanbevelingen die betrekking hebben op partneralimentatie is als maatstaf de financiële
belangen van de (meest kwetsbare) partners als uitgangpunt aangehouden alsmede de
partijautonomie. De aanbevelingen zijn ook bekeken aan de hand van een afwegingskader
-dat ook is aangehouden in het onderzoek-, namelijk of zij het alimentatiestelsel
eenvoudiger, begrijpelijker en duidelijker maken en of zij meer leiden tot het accepteren
van de vastgestelde alimentatie.

Ad a Drempels voor wijziging van de alimentatie

Wijziging van een eerder vastgestelde alimentatieverplichting komt geregeld voor.
De wijzigingen kunnen worden verzocht door zowel de alimentatieplichtigen als de alimentatiegerechtigden.
Uit het onderzoek blijkt dat wijzigingen van partner- en/of kinderalimentatie vaker
door de rechter worden bepaald dan in onderling overleg worden aangepast. Om te voorkomen
dat over minimale wijzigingen wordt geprocedeerd, wordt de aanbeveling gedaan om een
procedure tot wijziging van alimentatie slechts toe te staan indien sprake is van
een zekere procentuele wijziging ten opzichte van de bestaande alimentatieverplichting.

Met het opvoeren van een dergelijke drempel om een wijzigingsprocedure te starten
zou voor een aantal alimentatieplichtigen en -gerechtigden de toegang tot het recht
worden geblokkeerd. Van te voren kan vaak moeilijk worden ingeschat welk nieuw alimentatiebedrag
wordt vastgesteld en dus ook of dit boven een bepaald percentage van de te wijzigen
alimentatie ligt. De rechter zal bij een ontvankelijk wijzigingsverzoek een volledig
nieuwe berekening maken waarbij rekening wordt gehouden met alle gewijzigde omstandigheden.
Daarbij komt dat wat voor de één een klein bedrag is, voor de ander een groot verschil
kan maken. Ik neem deze aanbeveling dan ook niet over. Ik wil wel blijven inzetten
op de-escalatie bij geschillen tussen ex-partners. Om te voorkomen dat er wijzigingsprocedures
voor zeer geringe wijzigingen worden gevoerd ligt er mijns inziens primair een taak
voor advocaten, mediators en andere (financieel) deskundigen in het alimentatieveld
alsmede bij de ex-partners zelf. De deskundigen kunnen ex-partners voorlichten over
de merites van een wijzigingsverzoek en de gevolgen van een alimentatieprocedure.

Ad b. Financiële verplichtingen na ongehuwd samenwonen

De afgelopen jaren is er een trend te zien van steeds meer ongehuwd samenwonenden.
Voor ongehuwd samenwonenden bestaat geen wettelijke onderhoudsplicht. De onderzoekers
concluderen dat er onder deskundigen grote verdeeldheid bestaat over goede gronden
voor het al dan niet introduceren van een onderhoudsverplichting voor deze ongehuwd
samenwonenden. Zij stellen dat gelet op het toenemend aantal ongehuwd samenwoners,
de gelijke aard van de relatie van samenwoners en gehuwden en het niet bewust zijn
van het ontbreken van onderhoudsverplichtingen, te overwegen valt een alimentatieregeling
in te voeren die dezelfde zou kunnen zijn als die voor gehuwden, met als toevoeging
de mogelijkheid van een «opt-out». Deze «opt out» zou dan inhouden dat de samenlevers
waarop de alimentatieverplichting van toepassing zou zijn, gezamenlijk kunnen kiezen
om de alimentatieverplichting niet voor hen te laten gelden. Ongehuwden zouden kwalificeren
voor deze nieuwe regeling wanneer zij «samenleven als waren zij gehuwd» in de zin
van art. 1:160 BW gedurende een bepaalde periode, of als zij een of meer gezamenlijke
kinderen hebben.

Ik hecht grote waarde aan autonomie van partners en ik vind het belangrijk dat (aanstaande)
partners hier zelf een (bewuste) keuze in kunnen maken. De wet biedt met het huwelijk
en het geregistreerd partnerschap twee laagdrempelige mogelijkheden om de onderlinge
verhoudingen te regelen. Partners die niet kiezen voor een huwelijk of geregistreerd
partnerschap hebben in de eerste plaats een eigen verantwoordelijkheid om met betrekking
tot hun relatie afspraken te maken en financiële zaken te regelen, al dan niet in
de vorm van een samenlevingsovereenkomst. Een onderhoudsverplichting kan onderdeel
uit maken van die afspraken. Maar er zijn ook ongehuwd samenwonenden die bewust geen
afspraken maken. Ik sluit niet uit dat ongehuwd samenwonenden bij de beëindiging van
hun relatie onbedoeld in financiële problemen kunnen komen. Ik vind het daarom belangrijk
dat partners zich bewust zijn van de gevolgen die bij hun keuze van een bepaalde relatievorm
horen en welke afspraken tussen partners mogelijk zijn, zoals over alimentatie. Daarbij
hoort goede voorlichting. Daarom ga ik mij inzetten voor meer voorlichting over de
verschillende juridische relatievormen en de financiële gevolgen daarvan bij beëindiging.
Hiervoor zal ik mij richten op onder andere de digitale kanalen van de rijksoverheid
en zal ik professionals, zoals notarissen en advocaten, vragen hier (meer) aandacht
aan te schenken.

Billijkheidscorrectie

In samenhang met een alimentatieplicht voor ongehuwd samenwonenden verwijs ik naar
de beantwoording van de Kamervragen3 van mei 2022 over de problemen die ongehuwd samenwonenden kunnen ondervinden als
hun relatie ten einde komt. In de beantwoording van de Kamervragen heb ik aangeven
dat ik bij mijn reactie op het WODC-onderzoek in zal gaan op de mogelijkheid van het
toepassen van een billijkheidscorrectie4 bij het einde van de relatie tussen ongehuwd samenwonenden.

Ongehuwd samenwonenden vallen niet onder een wettelijk huwelijkstelstel met de daarbij
behorende rechten en plichten.5 Zoals hiervoor is opgemerkt is het belangrijk dat (aanstaande) partners hierover
onderling afspraken maken. Het treffen van een wettelijke voorziening in de vorm van
een billijkheidscorrectie voor ongehuwd samenwonenden zou een inbreuk inhouden op
de autonomie van deze partners. Daarnaast zijn er reeds wettelijke voorzieningen die
ingezet kunnen worden door ongehuwd samenwonenden6, zoals een beroep op de aanvullende werking van de redelijkheid en billijkheid en
op de regeling over onvoorziene omstandigheden. Deze wettelijke voorzieningen kunnen
mogelijk efficiënter worden toegepast. Ik zal hieraan daarom ook aandacht schenken
in de hiervoor genoemde extra voorlichting die ik zal geven. Ik zie geen noodzaak
om op dit terrein aanvullende regelingen te treffen.

Ad c. Onderhoudsverplichting voor jongmeerderjarigen

Alle ouders – al dan niet gescheiden – zijn wettelijk verplicht te voorzien in de
kosten van het levensonderhoud van hun kind tot het kind de leeftijd van 21 jaar heeft
bereikt. Bij kinderen tussen de 18 jaar en 21 jaar spreken we van jongmeerderjarigen.
De op dit moment geldende onderhoudsverplichting van jongmeerderjarigen tot 21 jaar
is van toepassing op alle kinderen, studerend of niet. Na het bereiken van de 21-jarige
leeftijd geldt de onderhoudsplicht alleen in het geval van behoeftigheid.7 De onderzoekers geven aan dat de onderhoudsplicht tijdens de minderjarigheid over
het algemeen wordt aanvaard door alimentatieplichtigen en -gerechtigden. In het onderzoeksrapport
wordt aanbevolen om de kinderalimentatie door alle ouders voor jongmeerderjarigen:

A. enerzijds te beperken tot de jongmeerderjarigen die een opleiding of studie volgen
en bij andere jongmeerderjarigen van 18 tot 21 jaar de behoeftigheidseis te hanteren,

B. anderzijds de generieke onderhoudsverplichting van ouders te verlengen tot 24 jaar,
wanneer de jongmeerderjarige nog een opleiding of studie volgt.

Beperking onderhoudsplicht jongmeerderjarigen (sub A)

Bij het opvolgen van de eerste aanpassing zou er een onderscheid gemaakt moeten worden
tussen jongmeerderjarigen die al dan niet een opleiding of studie volgen. Het opvolgen
van de aanbeveling, die ziet op alle ouders en dus verder gaat dan alimentatiegerelateerde
situaties, zou betekenen dat voor jongmeerderjarigen die geen opleiding volgen de
ouders niet meer onderhoudsplichtig zijn. Dat zou mijns inziens nadelig uitpakken
voor de betreffende jongmeerderjarigen en daarmee ongewenst zijn. Door financiële
professionals wordt aangegeven dat van jongeren in die leeftijdsgroep (18–21) een
bepaalde mate van volwassenheid in het omgaan met financiën wordt verwacht die niet
altijd realistisch is. Het in stand laten van de leeftijdsgrens voor de onderhoudsplicht
voor ouders tot 21 jaar zorgt voor een zachte landing in de meerderjarigheid. Een
periode om te wennen aan de zelfstandigheid. Daarbij komt dat de leeftijdsgrens tot
21 jaar uitdrukking geeft aan een breed beleefd maatschappelijke overtuiging dat de
financiële verantwoordelijkheid ook voor jongmeerderjarigen in eerste instantie nog
bij ouders ligt. In lijn daarmee geldt voor thuis- en uitwonende jongeren van 18 tot
21 jaar een lagere algemene bijstandsnorm die daarnaast gerelateerd is aan de minimumjeugdlonen.
Dit betreft de jongerennorm. Als ouders niet langer financieel verantwoordelijk zijn
voor jongmeerderjarigen zou dit naar verwachting leiden tot een fors hogere druk op
de bijstand door deze jongeren voor zover deze nog niet in hun eigen levensonderhoud
kunnen voorzien.8 Om deze redenen handhaaf ik de onderhoudsplicht tot 21 jaar voor alle jongmeerderjarigen,
ongeacht of zij een opleiding volgen of niet.

Verhoging leeftijdsgrens onderhoudsplicht voor jongmeerderjarigen naar 24 jaar (sub
B)

Voor jongmeerderjarigen ouder dan 21 jaar geldt thans dat zij alleen recht hebben
op een bijdrage van hun ouders als zij niet in staat zijn om in hun eigen levensonderhoud
te voorzien. Uit jurisprudentie blijkt dat een onderhoudsverplichting na 21 jaar niet
snel wordt aangenomen omdat er vanuit wordt gegaan dat jongmeerderjarigen vanaf die
leeftijd zelf in staat zijn om in hun levensonderhoud te voorzien. Voor jongmeerderjarigen
zou het een voordeel kunnen zijn als zij hun ouders tot de leeftijd van 24 jaar kunnen
aanspreken voor een financiële bijdrage tijdens hun studie/opleiding. Het opvolgen
van deze aanbeveling zou gaan gelden voor alle jongmeerderjarigen die een opleiding
of studie volgen. Ook voor jongmeerderjarigen van niet gescheiden ouders. Ook deze
aanbeveling beperkt zich dus niet tot alimentatiegerelateerde situaties. De impact
van deze generieke aanbeveling voor alle ouders in Nederland is groot en dermate verstrekkend,
terwijl nut en noodzaak niet blijkt uit het WODC-onderzoek en onduidelijk is hoe zich
dit verhoudt met het generieke inkomensbeleid ten aanzien van deze groep. De impact
van deze aanbeveling is voor alle ouders in Nederland groot, terwijl nut en noodzaak
niet blijkt uit het WODC-onderzoek en onduidelijk is hoe zich dit verhoudt met het
generieke inkomensbeleid. Ik zal de aanbeveling dan ook niet opvolgen.

Voor ouders heeft de verhoging grote impact omdat zij wettelijk verplicht worden om hun kinderen langer financieel te ondersteunen. De impact voor
de jongmeerderjarigen zal vooral ook voelbaar zijn als de ouders de onderhoudsplicht
niet nakomen. In het alimentatierapport wordt aangeven dat het voor jongmeerderjarigen
eigenlijk niet te doen is om een procedure tegen de eigen ouder(s) te beginnen, maar
door het volgen van deze aanbeveling wordt die periode voor jongmeerderjarigen wel
verlengd. Op dit moment is dat tot 21 jaar en zal door het opvolgen worden verlengd
tot 24 jaar. Dit zou voor jongmeerderjarigen in die situatie een nadelig gevolg kunnen
zijn.

Ad d. Alimentatieplicht van stiefouders

Na een scheiding blijven ouders onderhoudsplichtig voor hun eigen kinderen. Op grond
van de wet is ook de stiefouder die gehuwd is met de onderhoudsplichtige ouder onderhoudsplichtig
voor het kind dat tot het gezin behoort, naast die van beide (biologische) ouders.
Onderzoekers stellen voor om de onderhoudsplicht van deze stiefouder te heroverwegen.
Het kan in financieel belang van het kind zijn als er meerdere (stief)ouders onderhoudsplichtig
zijn. Daar staat tegenover dat door het wegnemen van deze verplichting er een grond
verdwijnt voor (nieuwe) escalatie. De grondslag voor de alimentatieplicht jegens kinderen
ligt primair bij de juridische ouders. Deze aanbeveling past binnen het dejuridiseren
en het de-escaleren van scheidingen hetgeen ten goede komt van kinderen met gescheiden
ouders. Door het afschaffen van de alimentatieplicht van stiefouders wordt een stap
gezet in de beweging om de complexe scheidingen en de ontstane situatie daarna uit
het juridisch kader te halen en minder ingewikkeld te maken. De alimentatieverplichting
van de stiefouder zorgt voor complexere en kwetsbaardere berekeningen van de kinderalimentatie,
omdat meer partijen betrokken zijn. Het afschaffen van de onderhoudsplicht voor stiefouders
zorgt voor een eenvoudigere, minder gecompliceerde en doelmatiger berekeningswijze
van de kinderalimentatie. Het onderscheid tussen de gehuwde en niet gehuwde stiefouder,
die niet onderhoudsplichtig is, wordt hiermee ook weggenomen. Ik zal de wet op dit
punt aanpassen.

Ad e. Defiscalisering en afkoop partneralimentatie

De onderzoekers wijzen op de mogelijkheden van defiscalisering en afkoop van partneralimentatie
die aan een eenvoudigere afwikkeling van alimentatie zouden kunnen bijdragen.

Defiscalisering partneralimentatie

De beleidsverantwoordelijkheid voor het defiscaliseren van partneralimentatie ligt
bij de Staatssecretaris van Financiën. Mede namens de Staatssecretaris merk ik hierover
het volgende op. Uitgangspunt van de huidige fiscale behandeling van partneralimentatie
is dat er sprake is van inkomensoverdracht tussen ex-partners. Alimentatiebetalingen
en -ontvangsten hebben invloed op de draagkracht. Alimentatie leidt tot draagkrachtverhoging
aan de zijde van de ontvanger en draagkrachtverlaging aan de zijde van de betaler.
Om die reden vormen de alimentatie-inkomsten belastbaar inkomen voor de ontvanger
en een (beperkte) aftrekpost voor de betaler. Het defiscaliseren van partneralimentatie
zou ingrijpen op het basis inkomensbegrip in de inkomstenbelasting en tast zodoende
het draagkrachtbeginsel aan.

Defiscaliseren van partneralimentatie zou ertoe leiden dat alimentatiebetalingen geheel
buiten de fiscaliteit blijven. Als gevolg daarvan zal, als de alimentatieplichtige
per saldo eenzelfde bedrag aan alimentatie blijft betalen, de alimentatiegerechtigde
er op vooruit. De alimentatiegerechtigde hoeft geen belasting meer over de te ontvangen
partneralimentatie af te dragen. Daarentegen gaat de alimentatieplichtige er per saldo
op achteruit omdat de alimentatieplichtige de alimentatie niet meer kan aftrekken.
Dit is ongewenst.

Op basis van vorenstaande is de conclusie dat deze aanbeveling niet wordt opgevolgd.

Afkoop partneralimentatie

Door de onderzoekers wordt verder gewezen op de mogelijkheid om de rechter de bevoegdheid
te geven de afkoop van partneralimentatie9 op te leggen op verzoek van één van de partijen. Op dit moment is afkoop van partneralimentatie
alleen mogelijk indien partijen dit overeenkomen. Ook afkoop heeft fiscale gevolgen.
De onderzoekers wijzen er ook op dat afkoop in de praktijk niet veel voorkomt, omdat
hiervoor een vermogen moet worden aangewend dat in de praktijk doorgaans ontbreekt.
Afkoop van de partneralimentatie ineens kan door de progressieve tariefstelling in
de Nederlandse inkomstenbelasting leiden tot hogere belastingheffing aan de zijde
van de alimentatiegerechtigde.10

Ik hecht ook hier aan de autonomie van partijen. Als beide partijen instemmen met
de afkoop dan kunnen partijen hierover een afspraak maken die door partijen vastgelegd
kunnen worden in een vaststellingsovereenkomst of door de rechter in een beschikking.
Ik vind het niet noodzakelijk, gelet op de beperkte toepasbaarheid en de mogelijk
grote fiscale gevolgen, om mogelijk te maken dat de rechter op eenzijdig verzoek afkoop
kan bepalen. Daarbij speelt ook een rol dat de behoefte aan alimentatie na verloop
van tijd kan veranderen, waardoor de noodzaak van aanvullende bijdragen, eventueel
in de vorm van bijstandsverhaal, niet valt uit te sluiten.

2. Rapport Alimentatienormen

In het Rapport Alimentatienormen staan aanbevelingen voor de wijze van het berekenen
van kinder- en partneralimentatie. Het Rapport Alimentatienormen wordt opgesteld door
de Expertgroep Alimentatienormen van de rechtspraak.11 De rechtspraak heeft met het Rapport Alimentatienormen maatstaven ontwikkeld om invulling
te geven aan de open normen «behoefte» en «draagkracht» in artikel 1:397 eerste lid
van het Burgerlijk Wetboek. De rechtspraak heeft daarmee maatstaven ontwikkeld om
de voorspelbaarheid van een alimentatieberekening te vergroten. In het WODC-onderzoek
worden aanbevelingen gedaan voor het toegankelijker en leesbaarder maken van het rapport
alimentatienormen en om het rapport op bepaalde punten aan te vullen. Ook wordt aanbevolen
de wijze waarop alimentatie wordt berekend aan te passen.

Het is niet primair aan mij om een reactie te geven op aanbevelingen ten aanzien van
een rapport dat wordt opgesteld door een Expertgroep. Ik heb de Expertgroep dan ook
gevraagd om een reactie op deze aanbevelingen in het WODC-rapport. Het verheugt mij
dat uit de reactie blijkt dat de Expertgroep serieus met de aanbevelingen aan de slag
is gegaan.

De reactie van de Expertgroep komt samengevat op het volgende neer:

– De Expertgroep is het eens met de kritiek van de onderzoekers op de toegankelijkheid
en leesbaarheid van het Rapport Alimentatienormen. Er kunnen inderdaad kanttekeningen
worden geplaatst bij de volgorde en samenhang in het Rapport Alimentatienormen. Een
werkgroep uit de Expertgroep is daarom bezig met het opnieuw opzetten en herschrijven
van het Rapport Alimentatienormen teneinde het rapport voor een breder publiek toegankelijker
te maken. Het streven is dat met ingang van 1 januari 2024 gewerkt kan gaan worden
met het herschreven rapport.

– De Expertgroep geeft aan minder goed uit te voeten te kunnen met de aanbevelingen
van het WODC om bepaalde onderwerpen een plaats te geven in het Rapport Alimentatienormen.
Het gaat hier concreet om de vraag hoe de lotsverbondenheid na echtscheiding in te
vullen en hoe om te gaan met het ontbreken van relevante financiële gegevens.12 Reden hiervoor is dat het Rapport niet de functie heeft van een handboek voor alles
wat met alimentatie te maken heeft. De Expertgroep is van mening dat het Rapport Alimentatienormen
die functie ook niet moet krijgen. Het Rapport Alimentatienormen doet aanbevelingen
om aan de wettelijke begrippen behoefte en draagkracht invulling te geven en om de
hoogte van kinder- en partneralimentatie te bepalen.

– Een derde aanbeveling ziet op suggesties en wensen voor aanpassing van het berekeningssysteem
van (partner)alimentatie. De Expertgroep wijst er op dat de ingewikkeldheid van het
berekeningssysteem vooral zit in de fiscaliteit. De Expertgroep heeft recent besloten
tot meer harmonisatie bij het bepalen van draagkracht voor kinder- en partneralimentatie.
Met ingang van 1 januari 2023 beveelt de Expertgroep aan de draagkracht voor de partneralimentatie
net als bij kinderalimentatie meer forfaitair te bepalen. Hiermee is feitelijk invulling
gegeven aan deze aanbeveling van de WODC-onderzoekers. Er wordt gerekend met een forfaitaire
woonlast: het woonbudget. Dit heeft als voordeel dat de discussie over de feitelijke
woonlasten van de alimentatieplichtige wordt voorkomen. Ook zal op dezelfde wijze
als bij kinderalimentatie rekening gehouden gaan worden met bijzondere lasten, bijvoorbeeld
hoge energielasten. In de praktijk gebeurde dit al, maar het krijgt nu ook een plaats
in het Rapport Alimentatienormen.

II. Het onderzoeksrapport van het WODC «Toezicht op het bewind van ouders en voogden
over het vermogen van minderjarigen»

Op 1 februari 201713 is aan uw Kamer het onderzoeksrapport van het WODC betreffende het toezicht op het
bewind over het vermogen van minderjarigen toegezonden.14 De onderzoekers concluderen onder meer dat de huidige regeling van toezicht op het
beheer van het vermogen van minderjarigen niet volledig voldoet aan haar doelstelling.
De doelstelling van de regeling is om een systeem van toezicht op vermogensbeheer
te bieden dat minderjarigen daadwerkelijke beschermt, maar tevens hanteerbaar is en
proportioneel. Een afdoende bescherming ontbreekt volgens de onderzoekers vooral als
een minderjarige een erfrechtelijke aanspraak heeft en soms ontbreekt daadwerkelijke
bescherming als de minderjarige, ook buiten het erfrecht, vermogen verkrijgt in de
vorm van geld.

Het onderzoek heeft als belangrijkste onderwerp toezicht op het beheer van het vermogen
van minderjarigen, zoals dat wordt uitgevoerd door ouders of voogden. Daarnaast gaat
het onderzoek in op enkele verwante onderwerpen, namelijk ouderlijk vruchtgenot, testamentair
bewind bij minderjarigen, de aanspraak op kinderalimentatie in het erfrecht in de
vorm van een som ineens en de werking van verjarings- en vervaltermijnen bij vorderingen
van minderjarigen. De onderzoekers schetsten op deze terreinen verschillende scenario’s
tot verbetering van de bestaande regelingen. Ten aanzien van de genoemde onderwerpen
worden de belangrijkste aanbevelingen van de onderzoekers in deze brief beschreven.

Vanwege de benodigde capaciteitsinzet op andere voorstellen en trajecten is aan de
besluitvorming rondom het vervolg naar aanleiding van het onderzoeksrapport om het
vermogen van minderjarigen effectiever te beschermen minder prioriteit gegeven. In
de beantwoording van Kamervragen van het lid Van Nispen15 heb ik medio 2022 aangegeven dat ik onderken dat de positie van de minderjarige in
het erfrecht, in het bijzonder de bescherming van zijn erfrechtelijke aanspraken en
het toezicht daarop, een aandachtspunt is. Ik heb uw Kamer gemeld dat ik daarom nog
eens goed wil kijken naar de aanbevelingen die de onderzoekers in het rapport hebben
gedaan. De aanbevelingen heb ik bezien aan de hand van de volgende maatstaven: de
noodzaak tot aanpassing van wetgeving, de bescherming van de vermogensrechtelijke
positie van het kind en het voorkomen van onnodig ingrijpen in familieverhoudingen.
In deze brief geef ik mijn bevindingen weer.

I. Toezicht op bewind door ouders en voogden

In het onderzoek wordt geconcludeerd dat het niet voor de hand ligt het stelsel van
toezicht op het bewind door ouders en voogden volledig te hervormen. Er wordt in het
rapport een aantal aanbevelingen gedaan voor verbetering van de bestaande regelingen,
waarvan ik de belangrijkste hier bespreek.

Uitbreiding boedelbeschrijving

In het rapport onderschrijven de onderzoekers het belang van uitbreiding van de mogelijkheden
voor kantonrechters om van ouders een boedelbeschrijving te verlangen indien gevaar
dreigt voor het vermogen van het kind en daarnaast te kunnen bepalen dat periodiek
rekening en verantwoording wordt afgelegd. Een minderjarige kan bijvoorbeeld vermogen
hebben uit een erfenis, schenking of letselschade uitkering. Ouders of voogden voeren
het bewind over dit vermogen. Een boedelbeschrijving kan de kantonrechter nu alleen
verlangen als een ouder opnieuw trouwt.16 Op erfrechtelijk terrein stellen onderzoekers een plicht tot indiening van een boedelbeschrijving
voor in alle gevallen waarin een minderjarige vermogen verkrijgt dat een bepaald bedrag
overstijgt.

Ik zie het belang van een boedelbeschrijving. Een boedelbeschrijving maakt een ouder
bewust van het feit dat het vermogen van de minderjarige gescheiden dient te worden
gehouden van zijn eigen vermogen en van het feit dat de kantonrechter zo nodig kan
ingrijpen. De minderjarige zelf heeft met de boedelbeschrijving een aanknopingspunt
voor ingrijpen als later blijkt dat er slecht bewind is gevoerd. Hieronder ga ik eerst
in op de situatie waarin een boedelbeschrijving kan worden verlangd (in situaties
buiten het erfrecht) en vervolgens op de situatie waarin ik op het terrein van het
erfrecht een boedelbeschrijving verplicht wil stellen.

Boedelbeschrijving buiten het erfrecht

Overeenkomstig de aanbeveling van de onderzoekers, wil ik mogelijk maken dat de kantonrechter
in geval van bewind door ouders kan bepalen dat, als gevaar dreigt voor het vermogen
van de minderjarige, door de ouders een boedelbeschrijving van het vermogen van de
minderjarige moet worden gemaakt. Daarnaast vind ik het, evenals de onderzoekers,
van belang dat de kantonrechter kan bepalen dat ouders periodiek rekening en verantwoording
afleggen over het gevoerde bewind. Signalen over slecht bewind kan de kantonrechter
bijvoorbeeld ontvangen van de andere ouder van de minderjarige of van naaste familie.
Tot voortdurend toezicht op het gevoerde bewind, zoals dat geldt bij voogden, wil
ik niet overgaan, omdat ik dit, net als onderzoekers, binnen de familiesfeer onnodig
en onwenselijk vind.17

Boedelbeschrijving op het terrein van het erfrecht

In het erfrecht bestaat nu al de verplichting tot het indienen van een boedelbeschrijving
bij de rechtbank indien een minderjarige erft van een ouder in het kader van de wettelijke
verdeling.18 Met een boedelbeschrijving wordt de erfrechtelijke aanspraak van de minderjarige
eenvoudig herleidbaar. Ik wil daarom regelen dat in alle gevallen waarin een kind
een erfrechtelijke aanspraak verkrijgt uit een nalatenschap, de wettelijke vertegenwoordiger
verplicht wordt een boedelbeschrijving te maken en in te dienen bij de kantonrechter.
Wanneer de waarde van de goederen van de minderjarige lager is dan € 11.250, kan de
ouder volstaan met het indienen van een ondertekende verklaring, conform de regeling
die ook voor voogden geldt.19 Indien een ouder overlijdt moet de ambtenaar van de burgerlijke stand hiervan op
grond van de huidige wetgeving melding doen aan de rechtbank.20 Wanneer de belastingdienst via een aangifte successierecht op de hoogte is van de
vermogensverkrijging door de minderjarige, is de inspecteur verplicht de rechtbank
hiervan op de hoogte te brengen.21 Van belang is dat het ouders voldoende duidelijk is wanneer zij verplicht zijn een
boedelbeschrijving te maken en in te dienen, en aan welke eisen deze boedelbeschrijving
dient te voldoen. Ik zal met de rechtspraktijk bespreken hoe ouders effectief geïnformeerd
kunnen worden over deze verplichting.

Beschermingsbewind ouders en vermogen van hun minderjarige kinderen

Wanneer ouders onder beschermingsbewind22 komen te staan, valt het vermogen van een kind van deze ouders niet ook onder dat
bewind en is het vermogen van het kind niet beschermd. Beschermingsbewind wordt ingesteld
omdat een ouder tijdelijk of duurzaam niet in staat is ten volle zijn vermogensrechtelijke
belangen behoorlijk waar te nemen, waaronder ook valt het behoorlijk voeren van bewind
over het vermogen van het kind. Zoals ik in mijn brief over de voortgang van het personen-
en familierecht van 22 maart 202223 aan uw Kamer al aangaf, ben ik daarom van mening dat het vermogen van het kind in
deze situatie eveneens moet worden beschermd. Dit zou het systeem van bescherming
meer sluitend maken. Ik zal dan ook een regeling op dit punt voorbereiden.

II. Aanverwante onderwerpen

Het ouderlijk vruchtgenot

Ouders die het gezag over het kind uitoefenen, hebben het vruchtgenot over diens vermogen
en kunnen daarmee aanspraak maken op de vruchten (inkomsten of opbrengsten) van het
vermogen van hun minderjarige kinderen.24 Ouders zijn niet verplicht om het vruchtgenot ten goede te laten komen aan hun kinderen,
zij mogen de gelden vrij besteden.

Uit het rapport blijkt dat ouders doorgaans geen gebruik maken van hun recht op vruchtgenot.
Het vruchtgenot is eigenlijk alleen relevant in de zeldzame situatie waarin een kind
vermogend is, terwijl de ouder juist moeilijk kan rondkomen. Het is volgens de onderzoekers
de vraag of het ouderlijk vruchtgenot voldoende aansluit op het doel de vermogenspositie
van minderjarigen te beschermen. Het staat op gespannen voet met de verplichting van
ouders het vermogen van hun minderjarige kinderen doelmatig te beleggen.25 Ook is het volgens de onderzoekers de vraag hoe deze regeling moet worden gezien
in het licht van internationale verdragen, zoals het Verdrag inzake de rechten van
het kind (IVRK)26 dat voorschrijft dat het belang van het kind steeds een eerste overweging moet zijn,27, terwijl het vruchtgenot als een belang van – in de eerste plaats – de ouders kan
worden gezien.

Gelet op het bovenstaande ben ik van mening dat er, gelet op de bescherming van de
vermogenspositie van de minderjarige, geen goede redenen zijn dat ouders vrijelijk
over de opbrengsten van het vermogen van de minderjarige kunnen beschikken. Ik neem
het advies van de onderzoekers over om het vruchtgenot van ouders uit de wet te schrappen.
De onderzoekers stellen als alternatief voor het ouderlijk vruchtgenot een regeling
voor die onderhoudsplichtigen (ouders en voogden) de mogelijkheid biedt de kantonrechter
te vragen om een bedrag vast te stellen dat uit het vermogen en de inkomsten uit het
vermogen van het kind mag worden besteed voor de kosten van de gezinshuishouding.28 Volgens de onderzoekers kan het, onder bijzondere omstandigheden, in het belang van
de minderjarige zijn dat een deel van zijn of haar vermogen en de inkomsten uit vermogen
zelf worden aangewend ter bestrijding van de kosten van de huishouding van het gezin
waartoe het behoort.29 Ik volg deze aanbeveling op. Ik wil hiermee waarborgen dat de kantonrechter in alle
gevallen bepaalt wanneer en in hoeverre een ouder vermogen en de inkomsten uit vermogen
van zijn kind mag aanwenden voor zowel de kosten van de verzorging en opvoeding van
het kind als de kosten van levensonderhoud van het gezin waarbij het inwoont.

Testamentair bewind bij minderjarigen

Het Burgerlijk Wetboek (BW) kent twee regelingen van testamentair bewind. Het bewind
geregeld in Boek 1 BW betreft de situatie waarin de erflater bij testament een ander
dan de ouder met gezag heeft aangewezen tot het voeren van het bewind over het vermogen
van een minderjarige. Het bewind in Boek 4 BW betreft het testamentair bewind waarbij
de erflater een bewind kan instellen over een of meer van zijn goederen. In het rapport
worden mogelijkheden geschetst voor zowel instandhouding als afschaffing van het Boek
1-bewind. De onderzoekers bevelen aan om, ingeval het Boek 1-bewind in stand blijft,
de regelingen uit Boek 1 en Boek 4 meer op elkaar af te stemmen.

Ik vind het van belang dat de mogelijkheid blijft bestaan om in een testament een
ander dan de ouder met gezag aan te wijzen om het bewind te voeren over het vermogen
van een minderjarige. Dit betreft een uitzondering op het uitgangspunt dat ouders
het bewind over het vermogen van minderjarigen voeren. In een situatie waarin ouders
uit elkaar zijn, kan het gewenst zijn om het bewind over de erfenis over te laten
aan een ander dan de overgebleven ouder. Dit is een laagdrempelige en eenvoudige voorziening.
Als de erflater het bewind met meer waarborgen wil omkleden, kan worden teruggevallen
op de uitgebreide regeling van Boek 4 BW.30

Zoals aangegeven in mijn brief van 22 maart 2022 aan uw Kamer betreft de afstemming
van de testamentaire bewindsvormen van Boek 1 en Boek 4 BW vooral aspecten van wetstechnische
aard. De huidige wettelijke regelingen zijn werkbaar voor de rechtspraktijk en ook
uit het onderzoek blijkt geen verdere noodzaak om ter bescherming van het vermogen
van de minderjarige de huidige wettelijke regelingen in Boek 1 en Boek 4 BW te herzien.
Ik zie dan ook af van een aanpassing van deze regelingen.

De som ineens in het erfrecht

Kinderen die jegens een ouder31 recht hebben op een bijdrage in de kosten van hun levensonderhoud kunnen, als deze
voor hun 21ste verjaardag overlijdt, voor zover dat nodig is, aanspraak maken op een som ineens32 om in de kosten van hun verzorging en opvoeding (tot 18 jaar) en levensonderhoud
en studie (18 tot 21 jaar) te voorzien. Het kind dat aanspraak maakt op een som ineens
heeft een vordering op de gezamenlijke erfgenamen. Bij de som ineens gaat het om de
financiële verantwoordelijkheid van de erflater voor zijn kind.33 De wet bepaalt dat indien een echtgenoot of erfgenaam van de erflater onderhoudsplichtig
is jegens het kind, er geen aanspraak kan worden gemaakt op de som ineens.

De onderzoekers stellen dat de regeling van de som ineens in hoofdlijnen geschikt
is om haar beoogde doel te bereiken. Ik sluit mij hierbij aan. De onderzoekers wijzen
op alternatieven die zijn gericht op de vermindering van de behoefte aan de som ineens,
waarbij het kind eerst zijn eigen erfdeel kan aanwenden ter bestrijding van de kosten
van het levensonderhoud.34 Het aanvullen van de wet met alternatieven acht ik niet noodzakelijk, gelet op de
toepasbaarheid van de bestaande regeling en het geringe gebruik dat van de som ineens
wordt gemaakt. Daarnaast doen onderzoekers een aanbeveling tot een verduidelijking
van de regeling van de som ineens. Zij wijzen erop dat de letterlijke uitleg van de
wet te beperkt is.35 Deze aanbeveling volg ik niet op. De rechtspraak geeft al een ruimere invulling aan
de wettelijke regeling waarmee de praktijk voldoende uit de voeten kan.36

Wel wil ik de aanbeveling opvolgen om de som ineens te laten uitkeren aan het minderjarige
kind zelf – op een rekening waarover de ouder slechts met machtiging van de kantonrechter
kan beschikken – en niet aan de overgebleven ouder. De kantonrechter kan dan op verzoek
bepalen hoeveel de ouder periodiek van de gelden mag opnemen voor het voorzien in
het levensonderhoud van het kind. Ik zal de wettelijke regeling hierop aanpassen.

Verjarings- en vervaltermijnen

De onderzoekers bevelen aan de verjarings- en vervaltermijnen in het algemeen voor
minderjarigen niet gedurende de minderjarigheid te laten lopen. Een verjaringstermijn
zorgt ervoor dat een rechtsvordering na een bepaalde termijn niet meer kan worden
uitgeoefend. Anders dan bij een vervaltermijn, kan een verjaringstermijn voor afloop
van die bepaalde termijn door bepaalde handelingen (bijvoorbeeld het sturen van een
stuitingsbrief of het instellen van een gerechtelijke procedure) worden verlengd.
Bij een vervaltermijn vervalt na afloop van de termijn het recht om een bepaalde rechtsvordering
uit te oefenen.

Deze aanbeveling van de onderzoekers om verjaringstermijnen in het algemeen aan te
passen, neem ik niet over. Minderjarigen nemen via de wettelijk vertegenwoordiger
deel aan het rechtsverkeer. Minderjarigen zijn daarbij aan dezelfde verjaringstermijnen
gebonden als meerderjarigen. Het handelen of nalaten van de wettelijke vertegenwoordiger
wordt aan de minderjarige toegerekend. Deze verjaringstermijnen dienen de rechtszekerheid:
zij beschermen degenen tegen wie bepaalde rechten ingeroepen kunnen worden tegen het
eindeloos voortduren van vorderingen die jegens hen te gelde gemaakt kunnen worden.
De rechter heeft voldoende mogelijkheden om verjaringstermijnen buiten toepassing
te verklaren of te verlengen.37 Daarbij wordt ter bescherming van minderjarigen al in een aantal gevallen een uitzondering
gemaakt.38

Wat de vervaltermijnen voor minderjarigen betreft hebben de onderzoekers gewezen op
de vervaltermijn van een aanspraak op de legitieme portie vijf jaar na het overlijden
van de erflater39 en de zeer korte vervaltermijn voor minderjarigen en jongmeerderjarigen van negen
maanden na het overlijden van de erflater voor het inroepen van een som ineens.40 De vervaltermijn voor het inroepen van een som ineens dient de rechtszekerheid voor
diverse belanghebbenden bij een nalatenschap die anders in het gedrang zou komen.41 De vervaltermijn om aanspraak te maken op de legitieme portie is volgens de parlementaire
geschiedenis opgenomen om te voorkomen dat de afwikkeling van nalatenschappen al te
lang kan duren.42

Ik ben van mening dat deze belangen in deze beide gevallen niet opwegen tegen de belangen
van minderjarigen die hun aanspraken door de vervaltermijnen verloren zien gaan. De
minderjarige is voor een aanspraak op de legitieme portie afhankelijk van het tijdig
optreden door zijn wettelijk vertegenwoordiger. Handelt deze niet voordat de vervaltermijn
verstrijkt, dan verliest de minderjarige de mogelijkheid om aanspraak te maken op
zijn legitieme portie. Ook kan er sprake zijn van tegenstrijdige belangen van het
kind en de wettelijk vertegenwoordiger.43 Erfgenamen kunnen er rekening mee houden dat een dergelijke vordering bij het bereiken
van de meerderjarigheid van het kind alsnog wordt ingesteld. Bovendien zou zich het
geval kunnen voordoen dat pas enige tijd na het overlijden van een persoon bekend
wordt dat de overledene de ouder is van een minderjarig kind. Het is denkbaar dat
hierdoor een beroep op de legitieme portie alsook op de som ineens, niet meer mogelijk
is omdat de vervaltermijn is verstreken. Wat betreft de som ineens vind ik het verder
aanvaardbaar om enige rechtsonzekerheid op de schouders van de erfgenamen te leggen,
die immers veelal op de hoogte (kunnen) zijn van het bestaan van deze kinderen. Zij
kunnen er rekening mee houden dat de som ineens alsnog ingeroepen zal kunnen worden
tot het bereiken van de 21-jarige leeftijd.44

Om deze redenen zal ik regelen dat de vervaltermijn aangaande het beroep op de legitieme
portie pas aanvangt op het moment dat het kind meerderjarig is geworden en dat het
beroep op de som ineens kan worden gedaan tot het kind 21 jaar is.

Slot

Ik kom met betrekking tot de besproken WODC-onderzoeken tot de volgende slotsom.

Ik volg de aanbeveling op van de onderzoekers uit het WODC-rapport Alimentatie van nu, acceptatie van alimentatie in het licht van maatschappelijke ontwikkelingen
tot heroverweging van de onderhoudsplicht van een stiefouder die gehuwd is of een
geregistreerd partnerschap heeft met de onderhoudsplichtige ouder voor het kind dat
tot het gezin behoort. Deze onderhoudsplicht zal komen te vervallen.

Verder ga ik mij inzetten voor meer voorlichting over de verschillende juridische
relatievormen en de financiële gevolgen daarvan voor partners bij beëindiging van
de relatie op onder andere de digitale kanalen van de rijksoverheid en zal ik professionals,
zoals notarissen en advocaten, vragen hier (meer) aandacht aan te schenken.

De aanbevelingen van de onderzoekers uit het WODC-rapport Toezicht op het bewind van ouders en voogden over het vermogen van minderjarigen zal ik gedeeltelijk opvolgen. Ik zal een wetsvoorstel voorbereiden dat ertoe strekt
dat ook buiten het erfrecht een boedelbeschrijving van ouders kan worden verlangd
en regelen dat in het erfrecht een boedelbeschrijving steeds verplicht is. Verder
wil ik het vermogen van het kind beschermen als het vermogen van ouders onder bewind
staat.

De regeling over het vruchtgenot zal worden geschrapt. In plaats daarvan kan de kantonrechter
bepalen wanneer en in hoeverre een ouder vermogen en de inkomsten uit vermogen van
zijn kind mag aanwenden voor de kosten van levensonderhoud van het kind als van het
gezin. Tenslotte zal het wetsvoorstel ertoe strekken dat de som ineens rechtstreeks
aan het kind zelf wordt uitgekeerd en dat de vervaltermijnen van de legitieme portie
en de som ineens zullen worden verlengd.

Ik streef ernaar een wetsvoorstel met de uitwerking van de genoemde aanbevelingen
begin 2024 in consultatie te brengen.

De Minister voor Rechtsbescherming,
F.M. Weerwind