Brief regering : Sterkteverdeling en capaciteit politie

Nr. 1160
BRIEF VAN DE MINISTER VAN JUSTITIE EN VEILIGHEID

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 13 april 2023

In de regeling van werkzaamheden van 7 maart 2023 (Handelingen II 2022/23, nr. 58, item 19) is door de Tweede Kamer verzocht om meer informatie over de totstandkoming en huidige
werking van de verdeling van sterkte over de regionale eenheden van de politie. Met
deze brief ga ik in op dat verzoek. Daarnaast wordt in deze brief ingegaan op het
verschil tussen sterkte (formatie) en bezetting, en wordt kort stilgestaan bij de
arbeidsmarktstrategie van de politie die later volgt.

Budget verdeelsysteem in 2007

Het oorspronkelijke budgetverdeelsysteem dat is ingevoerd in 2007 en is ontwikkeld
in 20051 was bedoeld om het beschikbare budget (de algemene bijdrage voor de regiokorpsen)
te verdelen over de 25 regiokorpsen via vier hoofdwerksoorten, die aansloten bij de
taken van de politie zoals destijds vastgelegd in de Politiewet 1993 (opsporing, handhaving,
intake en service en noodhulp).2 Voor de verdeling van het budget per werksoort over de regiokorpsen is een werklastuitvraag
gedaan en is vervolgens voor elke werksoort een formule vastgesteld waarin één of
meer omgevingskenmerken van het CBS zijn opgenomen. De omgevingskenmerken die de werklast
benaderden zijn vastgesteld op basis van gegevens uit het jaar 2004. De redenatie
hierachter was destijds dat omgevingskenmerken objectieve kenmerken zijn die de werklast
van de politie zo goed mogelijk voorspellen.3 De omgevingskenmerken waarmee destijds werd gewerkt zijn aan de Kamer gestuurd, hiervoor
verwijs ik u naar het Rapport Herijking van het budgetverdeelsysteem.4

Om tot de formules met de omgevingskenmerken te komen is gewerkt met de statistische
techniek van de regressieanalyse (meer specifiek de kleinste kwadratenmethode). Dit
betekent dat de destijds gevonden werklast werd verklaard met diverse omgevingskenmerken
om uiteindelijk een formule te vinden die zo dicht mogelijk bij de werklastmeting
uitkwam.5

Met dit systeem kon jaarlijks worden bepaald welk deel van het totale budget naar
de regiokorpsen ging. Om te grote verschuivingen in budget (en daarmee gepaarde onzekerheid)
tegen te gaan werd er gewerkt met zogenaamde frictiecompensatie waardoor er niet direct
gewerkt werd met de nieuwe bedragen.6

Herijkt budgetverdeelsysteem in 2011

Bij de totstandkoming van het budgetverdeelsysteem van 2007 was afgesproken om periodiek
een herijking te laten plaatsvinden. Deze was gepland ten behoeve van het budgetjaar
2012, maar op verzoek van de regiokorpsen werd dit vervroegd naar 2011, waarbij aandacht
werd gevraagd voor de doorwerking in het model van grootstedelijke problematiek, grensproblematiek
en een herijking van de onderliggende correlaties en meer financieel technische punten.7

Voor het herijkt budgetverdeelsysteem van 2011 is opnieuw de werklast berekend (op
basis van een gewogen vierjarig gemiddelde over 2005 t/m 2008). Hiervoor is een uitvraag
gedaan bij de regiokorpsen.8 Per werksoort (opsporing, handhaving, noodhulp, intake en service) is vervolgens
een vertaalslag gemaakt van berekende werklast naar werklast op basis van een formule
met objectieve omgevingskenmerken. De onderzoekers onderzochten verschillende omgevingskenmerken
op hun verklaringskracht. Het ging hier nadrukkelijk niet om een causaal verband tussen
omgevingskenmerken en werklast, maar om een correlatie. Dat betekent dat een hoger
aantal niet-westerse allochtonen in cijfers overeenkomt met een hogere werklast van
de politie, maar het betekent niet automatisch dat zij zelf vaker verdachte zijn.
Ook het aantal inwoners, het regionaal klantenpotentieel, de omgevingsadressendichtheid,
het aantal horecavestigingen en of er sprake is van grensgemeenten gaven volgens de
onderzoekers destijds een correlatie met de werklast voor de opsporing. Samen wogen
die kenmerken mee voor de werksoort opsporing in het herijkt budget verdeel systeem.
De reden van de correlatie tussen de omgevingskenmerken en een hogere werklast voor
de politie is niet onderzocht en ook niet aangetoond in het opstellen van het budgetverdeelsysteem.
Enkel het feit dát er sprake van een correlatie is tussen de omgevingskenmerken en
de werklast, is door de onderzoekers aangetoond. Dit heeft destijds geresulteerd in
de volgende omgevingskenmerken per werksoort. Het herijkt budgetverdeelsysteem en
de omgevingskenmerken daarachter zijn destijds met de Kamer gedeeld9:

Vorming nationale politie

Bij de vorming van de nationale politie hielden de regiokorpsen waarvoor zowel het
budgetverdeelsysteem als het herijkt budgetverdeelsysteem waren bedoeld op te bestaan,
en ontstonden de regionale eenheden zoals wij deze nu kennen. Daarbij werd voor de
nieuw gevormde regionale eenheden grotendeels een optelsom gemaakt van de formatie
van de regionale korpsen waaruit deze waren samengesteld. Hierbij werden wel al zaken
aangepast, onder andere in verband met overheveling van taken naar de Landelijke Eenheid,
mitigatie afspraken en overhead gerelateerde redenen.10

De verdeling van de totale sterkte van de regionale eenheden werd in percentages vastgelegd
in het Besluit verdeling sterkte en middelen politie. Die verdeling is daarmee voor
het grootste deel een afgeleide van het meest recente verdeelsysteem dat er toen was,
namelijk het herijkt budget verdeelsysteem van 2011. Vanaf 2013 is de verdeling van
sterkte over de regionale eenheden daarmee op meer factoren gebaseerd dan alleen het
herijkt budget verdeelsysteem van 2011, omdat toen is uitgegaan van de feitelijke
verdeling in plaats van het herijkt budgetverdeelsysteem.11

Vanaf dat moment wordt er in wetgeving geen verwijzing meer gemaakt naar het herijkt
budget verdeelsysteem en wordt het systeem zelf niet meer gebruikt, maar staan enkel
nog de percentages die een afgeleide zijn van dat systeem genoemd in de bijlage van
het Besluit verdeling sterkte en middelen. Het herijkt budget verdeelsysteem is nooit
opnieuw gevuld met actuele CBS cijfers vanaf de ingebruikname in 2011 en tot het niet
meer werd gebruikt in 2013.

Verdeling van sterkte na 2013

Na 2013 is nieuwe sterkte op diverse manieren verdeeld over de regionale eenheden.
Dat gebeurde via de percentages uit de bijlage van het Besluit verdeling sterkte en
middelen, maar ook op basis van thema’s en aangenomen moties (met name in relatie
tot de uitvoering van specifieke taken). In 2019 is door het WODC onderzocht of de
thema’s toegenomen mobiliteit en veranderende criminaliteit aanleiding gaven om de verdeling van sterkte over de eenheden zoals opgenomen in
het Besluit verdeling sterkte en middelen op dat moment te herzien.12 In dat rapport werd op dat moment in overleg met het Landelijk Overleg Veiligheid
en Politie daartoe geen aanleiding gezien. In de reactie op dat rapport aan uw Kamer
gaf de vorige Minister van Justitie en Veiligheid aan dat de politie vanuit haar professionaliteit
een gezamenlijke verkenning met het Openbaar Ministerie en de Regioburgemeesters zou
starten naar praktische opties voor het verdelen van eventuele toekomstige nieuwe
sterkte.13 De uitkomst hiervan was de in het Landelijk Overleg Veiligheid en Politie gemaakte
afspraak om bij nieuwe sterkte te werken aan het overhevelen van aspiranten uit de
formatie van de regionale eenheden naar de formatie van het Politiedienstencentrum.
Om vervolgens deze aspirantenformatie in de regionale eenheden te vervangen met formatie
voor volledig opgeleide medewerkers.14 Dit sluit aan bij de motie van het Kamerlid Helder met eenzelfde bedoeling van 7 december
2022 (Kamerstuk 29 628, nr. 1136). Alle eenheden profiteren mee van deze afspraak, want alle eenheden hebben nog aspiranten
in de sterkte (formatie). Verdeling van (nieuwe) sterkte door de Minister gebeurt
altijd in nauw overleg met het Landelijk Overleg Veiligheid en Politie.

Een voorbeeld van recent verdeelde extra sterkte (formatieruimte) komt voort uit de
700 fte naar aanleiding van de motie van het lid Hermans (Kamerstuk 35 925, nr. 13). In de verzamelbrief politie staat uiteengezet hoe de verdeling van deze 700 fte
per regionale eenheid plaats heeft gevonden.15

Daarnaast is er ook op basis van thema’s extra sterkte aan regionale eenheden toebedeeld,
een voorbeeld daarvan is de uitbreiding van 120 fte waarmee in alle regionale eenheden
bewaken en beveiligen teams werden ingericht.16 Deze keuzes maken dat de daadwerkelijke verdeling van sterkte over de regionale eenheden
afwijken van de percentages in het Besluit verdeling sterkte en middelen.

De Minister is conform de Politiewet 2012 verantwoordelijk voor de verdeling van sterkte
over de regionale eenheden, dat gebeurt na overleg in het Landelijk Overleg Veiligheid
en Politie. Verdeling van sterkte binnen de eenheid gebeurt door de burgemeesters
van de gemeenten in het gebied waarin de regionale eenheid de politietaak uitvoert,
en de hoofdofficier van justitie.

Nieuwe verdeelsystematiek

Naar aanleiding van een brief van de Regioburgemeesters en het Openbaar Ministerie
waarin gevraagd wordt om een nieuwe verdeelsystematiek (onder andere in verband met
het feit dat bepaalde omgevingskenmerken in de systematiek verouderd zijn en niet
meer passen in de huidige tijdsgeest), en de wens van de Kamer wordt er gewerkt aan
een nieuwe verdeelsystematiek. Deze nieuwe systematiek zal gebruikt worden voor het
verdelen van eventuele nieuwe sterkte over de regionale eenheden. Er zal dus geen
sprake zijn van een herverdeling van de huidige sterkte (formatie) over de regionale
eenheden, dit is mede op het verzoek van de Regioburgemeesters en het Openbaar Ministerie,
en wordt ook gesteund door de politie en mijn departement. Er wordt gekeken naar de
opgaven waar de regionale eenheden voor staan en de werklast die zij daardoor hebben.
Ook aspecten als beschikbaarheid en bereikbaarheid worden daarin betrokken. Ten slotte
wordt gekeken naar de wenselijkheid van de omgevingskenmerken, waarbij een kenmerk
zoals Niet westerse allochtonen niet meer terug zal komen in de nieuwe systematiek.
Op basis daarvan zal gekomen worden tot een nieuwe – zo objectiveerbaar mogelijke
– systematiek voor het verdelen van (nieuwe) sterkte. De opdracht daartoe wordt extern
uitgezet bij een onafhankelijke partij. Bij het proces worden de politie, het Openbaar
Ministerie en de Regioburgemeesters nauw betrokken. Ook het draagvlak in de eenheden
en in de regio is een belangrijk onderdeel van het proces tot de totstandkoming van
een actuele en toekomstbestendige verdeelsystematiek.

Formatie en bezetting

Het is goed om te realiseren dat bij verdeling van extra sterkte (formatieruimte)
er niet direct sprake is van meer capaciteit (bezetting). De verantwoordelijkheden
van de Minister van Justitie en Veiligheid met betrekking tot sterkte zien puur op
formatie. Ik stel formatieruimte met de benodigde middelen daarvoor beschikbaar en
verdeel deze formatieruimte, of sterkte, over de regionale eenheden en landelijke
eenheid, na overleg in het Landelijk Overleg Veiligheid en Politie. De verdeling van
de sterkte binnen de eenheden is aan het lokale gezag (de burgemeesters en de officieren
van justitie).

De bezetting van deze formatie dient gerealiseerd te worden door de korpschef. Dit
proces ziet er als volgt uit. Nadat de door mij beschikbaar gestelde formatie verdeeld
is over de eenheden, start het proces van werving en selectie. Dit traject duurt een
aantal maanden, aangezien getoetst en gescreend moeten worden. Bij breed opgeleide
politiemensen start daarna de politieopleiding van twee jaar,17 waarbij zij landen op een aspirantenformatieplaats. Pas na afronding van de opleiding
stromen zij door naar de formatieplaats van de functie waar zij op hebben gesolliciteerd.
Zij-instromers landen na selectie direct op de formatieplaats van hun functie en volgen
vanuit die formatieplaats een opleiding van enkele maanden. Pas als dit hele traject
van werven, selecteren en opleiden doorlopen is, is er ook echt politiecapaciteit
beschikbaar voor de operatie.

In het tweede halfjaarbericht politie van 15 december jl.18 heb ik aangegeven dat het vanwege de toenemende arbeidsmarktkrapte na de zomer voor
sommige eenheden lastiger werd om de klassen aan de Politieacademie gevuld te krijgen.
Ik heb u ook toegezegd om de arbeidsmarktstrategie van de politie, die toen in ontwikkeling
was, te delen met uw Kamer. Momenteel worden er gesprekken gevoerd met de politiechefs
en de gezagen over de uitvoering van de arbeidsmarktstrategie. Eind april bespreken
de korpschef en ik de uitwerking van de arbeidsmarktstrategie in het Landelijke Overleg
Veiligheid en Politie. Zodra deze gesprekken zijn afgerond zal ik de arbeidsmarktstrategie
met uw Kamer delen. Rond dezelfde tijd zal het kabinet met een kabinetsappreciatie
komen over het SER-advies «Waardevol werk: publieke dienstverlening onder druk.»19 Wanneer ik de arbeidsmarktstrategie van de politie met uw Kamer deel, zal ik tevens
ingaan op de verbinding met het SER-advies.

De Minister van Justitie en Veiligheid,
D. Yeşilgöz-Zegerius