Brief regering : Kaderrichtlijn Water (KRW)

Nr. 625
BRIEF VAN DE MINISTER VAN INFRASTRUCTUUR EN WATERSTAAT

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 11 april 2023

Bij de behandeling van de begroting van het Ministerie van Infrastructuur en Waterstaat
op 1 december jl. heeft het lid Minhas een motie ingediend1 welke vraagt om voor het tweede kwartaal van 2023 aan te geven welke risico’s er
per regio zijn dat de KRW-doelen in 2027 niet gehaald worden. In deze brief wordt
hierop ingegaan, zowel wat betreft het inhoudelijk doelbereik als de juridische aspecten.

Om er alles aan te doen om deze risico’s te beperken, wordt samen met de andere waterbeheerders
een KRW-Impulsprogramma gestart, zoals ook aangekondigd in het notaoverleg Water Bodem
Sturend van 27 maart jl. In deze brief wordt dit nader toegelicht. Dit KRW-Impulsprogramma
geeft ook mede invulling aan de motie van het lid Van Esch2, die de regering verzoekt zich maximaal in te spannen om de KRW-doelen in 2027 te
halen.

Verwacht doelbereik op basis van genomen en geplande maatregelen

De doelstelling van de KRW is het bereiken en beschermen van een goede ecologische
en chemische toestand van het oppervlaktewater, en een goede chemische en kwantitatieve
toestand van het grondwater. Dit wordt bepaald door vele parameters. Per waterlichaam
is voor elke parameter een toetsbare, kwantitatieve norm bepaald, die verschilt per
type water. Uiterlijk in 2027 moet aan al deze doelen zijn voldaan, tenzij een beroep
op uitzonderingsgronden kan worden gedaan (zie ook bij Juridische inschatting hieronder).

De basis voor de beantwoording van de motie is het verwachte doelbereik: alle voorgenomen
maatregelen zorgen er naar verwachting voor dat Nederland voldoet aan de doelen van
de KRW in 2027. Dat is uitgebreid op een rij gezet in de ex ante analyse waterkwaliteit,
waarover de Kamer op 16 november 2021 geïnformeerd is3. Voor chemie en ecologie is dit generiek aangegeven en voor nutriënten ook regionaal
per stroomgebied gedifferentieerd. Vervolgens is dit doelbereik verder geactualiseerd
met de Stroomgebiedbeheerplannen 2022–2027 (SGBP’s) voor de vier stroomgebieden Rijn,
Maas, Schelde en Eems, die op 18 maart 2022 zijn vastgesteld als bijlage bij het Nationaal
Water Programma4.

Het geven van een gedetailleerd beeld van het totale KRW-doelbereik is complex, gezien
het grote aantal doelen en waterlichamen. Het gaat om 745 oppervlaktewaterlichamen
met per waterlichaam ca. 140 doelen voor o.a. stoffen, biologie en nutriënten, en
23 grondwaterlichamen met per waterlichaam ca. 12 doelen. Dit komt erop neer dat er
in Nederland op grond van de KRW in totaal meer dan 100.000 doelen zijn waarop we
kunnen worden afgerekend. Het is daarmee lastig uitvoerbaar om per gebied aan te geven
voor precies welke doelen een risico bestaat dat ze niet tijdig gehaald worden.

In de SGBP’s staat de huidige toestand van de waterkwaliteit per stroomgebied beschreven
(zie in de SGBP’s paragraaf 3.3 Toestand). Daarbij wordt een gemiddeld beeld gegeven op basis van de belangrijkste parameters
en wordt tevens verwezen naar de KRW-factsheets die door de waterbeheerders worden
opgesteld, met daarin alle beoordelingen per waterlichaam. Daarnaast is in de SGBP’s
door de waterbeheerders een prognose gegeven voor het verwachte doelbereik per stroomgebied
in 2027 op basis van de voorgenomen maatregelen, voor de oppervlaktewaterparameters
chemische toestand, specifieke verontreinigende stoffen, fosfor, stikstof, algen,
waterplanten, macrofauna en vis, en separaat voor grondwater (zie paragraaf 5.5 Prognose van effecten van maatregelen).

In generieke zin zijn de grootste probleemstoffen nutriënten, gewasbeschermingsmiddelen,
een aantal metalen en enkele Polycyclische Aromatische Koolwaterstoffen (PAK’s). Daarnaast
gaat het om het natuurlijker maken van de inrichting van wateren ten behoeve van de
ecologie. En ook de opkomst van invasieve soorten zoals exotische rivierkreeften vraagt
aandacht, vanwege de grote impact hiervan op het ecosysteem. Tot slot is er sprake
van historische belasting met persistente, alomtegenwoordige stoffen en met verontreiniging
die uit beken en rivieren vanuit bovenstroomse landen afkomstig is.

Nieuwe ontwikkelingen

Sinds de publicatie van de SGBP’s op 18 maart 2022 is een aantal maatregelen geconcretiseerd
en zijn nieuwe maatregelen toegevoegd, bijvoorbeeld:

• Voorbereiding van provinciale gebiedsprogramma’s landelijk gebied om via het Nationaal
Programma Landelijk Gebied5 (NPLG) in te zetten op de doelen voor natuur, stikstof, water(kwaliteit) en klimaat
via een transitie in het landelijk gebied en de landbouw. De daarmee gepaard gaande
maatregelen kunnen flinke positieve effecten op de waterkwaliteit hebben.

• Daarbij gaat het ook specifiek om de inzet op het grootschalig beekdalherstel in Oost-,
Zuid- en Midden-Nederland. Daarmee wordt naar verwachting invulling gegeven aan de
grote resterende KRW-opgaven daar.

• Op grond van het 7e Actieprogramma Nitraatrichtlijn wordt de maatregel voor de inzaai van vanggewassen
nog dit jaar ingevoerd, met als doel de uitspoeling van meststoffen te verminderen.

• De vanuit de Europese Commissie opgelegde afbouw van de derogatie en de aanvullende
voorwaarden uit de derogatiebeschikking zorgen ervoor dat de nutriëntenbelasting van
grond- en oppervlaktewater vanuit de landbouw verder afneemt. Dit betreft onder andere
de verplichting tot het aanhouden van bredere bufferstroken (waarop geen bemesting
mag plaatsvinden) en de aanwijzing van met nutriënten verontreinigde gebieden waar
een lagere derogatienorm zal gelden en een korting op de totale stikstofgebruiksnorm
zal worden ingevoerd.

• De lopende uitvoering van de vervolgaanpak voor de pilot Bezien watervergunningen
vanuit de Delta-aanpak Waterkwaliteit waarover de Kamer in juni 20206 is geïnformeerd, bestaande uit een inhaalslag om de meest risicovolle vergunningen
te bezien en waar nodig herzien, en een structurele aanpak voor het cyclisch bezien
van watervergunningen.

• De opening van een aantal nieuwe rioolwaterzuiveringsinstallaties met een 4e zuiveringstrap om onder andere medicijnresten te zuiveren.

• Het mede op Nederlands initiatief gestarte Europese restrictievoorstel voor PFAS.

Deze ontwikkelingen zullen worden meegenomen in de tussenevaluatie KRW die in 2024
een actueel beeld zal geven van het doelbereik en eventueel aanvullend handelingsperspectief.

Uitvoering van de geplande maatregelen

Zoals in de brief van 11 november 20227 aan de Kamer gemeld, werken de waterbeheerders aan een gezamenlijk overzicht, in
de vorm van een dashboard, om meer grip op de uitvoering te krijgen. Daarbij wordt
ingegaan op hoe het staat het met de uitvoering van de voorziene maatregelen en waar
naar inschatting van waterschappen, provincies en Rijk de grootste risico’s liggen.
Specifiek is daarbij aan de Regionale Bestuurlijke Overleggen, Rijkswaterstaat (RWS)
en beleidsonderdelen van het Rijk gevraagd naar de grootste risico’s op het niet (tijdig)
uitvoeren van de geplande maatregelen. Zonder te veel vooruit te lopen op het dashboard,
dat medio dit jaar gereed zal zijn, komt daar als eerste beeld uit naar voren:

• De risico-inventarisatie bij de waterschappen, provincies en RWS laat zien dat voor
ongeveer 30 procent van de (zeer diverse) maatregelen voor de planperiode 2022–2027
wordt ingeschat dat er belangrijke risico’s zijn die tijdige realisatie in de weg
zouden kunnen staan.

• Het grootste deel van de KRW-relevante maatregelen onder het 7e Actieprogramma Nitraatrichtlijn verloopt volgens planning. Enkele maatregelen uit
het addendum bij het 7e Actieprogramma lopen risico op niet tijdige realisatie, zoals de aanpak van beekdalen,
de aanpak in grondwaterbeschermingsgebieden en het oppakken van de restopgaven voor
de KRW, welke mee moeten lopen in de provinciale gebiedsprogramma’s.

• De maatregelen voor medicijnresten verlopen volgens planning.

• Voor opkomende stoffen vormt met name de complexiteit van maatregelen rondom actualisatie
van lozingsvergunningen in de aanpak van indirecte lozingen een mogelijk risico voor
tijdige realisatie.

Tot slot kunnen de geldende beperkingen vanuit stikstof of PFAS ook een belemmering
vormen voor de tijdige uitvoering van maatregelen.

Juridische inschatting

De motie Minhas c.s. doelt ook op de juridische risico’s en mogelijke juridische effecten
per gebied. Als Nederland niet aan de KRW voldoet, dan levert dat juridische risico’s
op (zie de eerdere brief van 16 november 20218). Het niet voldoen aan de KRW staat echter niet gelijk aan het niet halen van de
doelen in 2027. Er kunnen immers goede redenen zijn dat niet alle doelen dan gehaald
zijn (denk bijvoorbeeld aan de nalevering van in het verleden gebruikte stoffen of
aan belasting vanuit het buitenland). De KRW onderkent dit en bevat om die reden diverse
rechtvaardigingsgronden. Deze zogenoemde «uitzonderingsmogelijkheden» maken integraal
deel uit van de KRW-verplichtingen. Van die uitzonderingsmogelijkheden maken Nederland
en de andere lidstaten al sinds het begin van de KRW gebruik. Ook na 2027 blijft dat
in beginsel mogelijk.

Bij het inschatten van de juridische risico’s gaat het dus, naast de inschatting of
doelen bereikt worden, ook om de inschatting in hoeverre de KRW-uitzonderingen van
toepassing zijn.

Naast een oordeel van de Europese Commissie over het doelbereik in 2027, bestaat het
juridische risico dat de KRW-verplichtingen gevolgen kunnen hebben voor het kunnen
doorgaan van projecten. De Kamer is in de brief van 16 november 2021 al geïnformeerd
over de juridische analyse, met als conclusie dat het risico dat allerlei ontwikkelingen
«op slot gaan» minder groot wordt ingeschat dan bij de uitspraak van de Raad van State
over de programmatische aanpak stikstof (PAS). De reden hiervoor is dat de KRW-doelen
diverser zijn, het doelbereik verschilt per waterlichaam en effecten van economische
activiteiten veelal lokaal zijn. Daarbij zal een rechterlijke toets naar verwachting
ook kijken naar (de motivering voor) de afzonderlijke parameters. Potentieel kunnen
er wel ingrijpende gevolgen zijn voor afzonderlijke projecten en besluiten, maar het
wordt niet verwacht dat generiek projecten niet meer mogelijk zullen zijn.

Als de Europese Commissie constateert dat Nederland onvoldoende presteert, dan wordt
Nederland als lidstaat daarop aangesproken. Uiteraard is er dan een link met de gebieden
waarin de doelen niet gehaald worden. Ook bij de risico’s voor individuele projecten
geldt dat deze waarschijnlijk het grootst zijn in de gebieden waar bepaalde doelen
nu nog niet behaald zijn.

Op dit moment zijn de opgaven over het algemeen groot in gebieden met veel agrarische
activiteit. Het betreft dan onder andere de resterende opgave met betrekking tot nutriënten
en gewasbeschermingsmiddelen. Het is spannend of de benodigde maatregelen tijdig genomen
kunnen worden in specifieke gebieden, wat belangrijk is als basis van de motivering
van de uitzonderingen die de KRW toestaat. In die gebieden zijn er risico’s voor alle
activiteiten, niet alleen voor agrarische activiteiten. Daarnaast zijn er enkele chemische
hotspots in Zeeland, Rotterdam en bij Amsterdam, met potentiële problemen voor de
toekomstige lozing van stoffen.

Impuls KRW: extra inzet komende jaren

Als alle afgesproken maatregelen tijdig worden uitgevoerd, als de transitie in het
landelijk gebied en de overige aanvullende maatregelen tijdig gerealiseerd worden,
en als we in staat zijn afwijkingen te motiveren binnen de ruimte die de KRW biedt,
kan Nederland naar verwachting in 2027 aan de KRW voldoen.

Maar dit is een complexe opgave met ook in de uitvoering nog stevige hobbels. Daarom
starten Rijk en regio gezamenlijk een extra KRW-Impulsprogramma om met een versterkte
inzet op het uitvoeren van de benodigde verbeteracties voor de waterkwaliteit te voldoen
aan de eisen van de KRW, en daarmee ook de maximale inzet te leveren voor onze Europese
wettelijke verplichtingen in 2027. Ik ga mij daar persoonlijk stevig voor inspannen
en daarover in gesprek met de andere partners vanuit mijn regierol en systeemverantwoordelijkheid.

De kern is dat we als waterbeheerders vooral de afgesproken maatregelen tijdig moeten
uitvoeren en doen wat is afgesproken. Het gaat om zowel ruimtelijke maatregelen als
om maatregelen ten aanzien van stoffen. Ruimtelijk gaat het bijvoorbeeld om het opnemen
van waterkwaliteitsmaatregelen in de integrale provinciale gebiedsprogramma’s vanuit
het NPLG, onder andere bij inrichtingsmaatregelen zoals de beekdalenaanpak. Voor stoffen
gaat het met name om de belasting vanuit de industrie, de rioolwaterzuivering en de
landbouw (nutriënten en gewasbeschermingsmiddelen). Daarbij moeten we naar de hele
keten kijken: van productie tot zuivering, inclusief vergunningverlening, toezicht
en handhaving.

Het uitvoeringsdashboard zal frequent met betrokken bestuurders worden besproken,
om grip te houden op de uitvoering en samen oplossingen te zoeken voor de lastige
hobbels die we tegenkomen. Daarbij moeten we als waterbeheerders vooral kijken naar
wat wél kan en niet naar wat niet kan, met extra bestuurlijke energie en aandacht.
Daarnaast gaan we ons nu al goed voorbereiden op de verantwoording en dossiervorming:
samen met buurlanden en in overleg met de Europese Commissie.

De komende maanden zullen Rijk en regio de invulling en aanpak van dit KRW Impulsprogramma
gezamenlijk nader vormgeven. U wordt hierover nader geïnformeerd in aanloop naar het
Commissiedebat Water van 7 juni.

De Minister van Infrastructuur en Waterstaat,
M.G.J. Harbers