Brief regering : Kabinetsreactie op de adviesrapporten over chatberichtenarchivering en informatiebeheer

Nr. 67
BRIEF VAN DE MINISTER VAN BINNENLANDSE ZAKEN EN KONINKRIJKSRELATIES

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 6 april 2023

Aanleiding

Goede archivering en toegang tot overheidsinformatie is noodzakelijk voor het goed
functioneren van het openbaar bestuur en de democratische rechtsstaat. De Archiefwet
en de Wet open overheid verankeren het recht van iedereen op toegang tot overheidsinformatie,
behalve de uitzonderingen die de wet daarvoor stelt. Op die manier kan iedereen inzicht
krijgen in hoe de overheid haar afwegingen maakt en hoe de overheid haar taken uitvoert.
Bij dit belangrijke recht hoort de zorgplicht van de overheid om informatie zorgvuldig
te beheren. Daarbij gaan we rechtmatig om met persoonsgegevens volgens de bepalingen
in de Algemene verordening gegevensbescherming. Overheidsinformatie heeft immers niet
alleen waarde voor de organisatie, maar ook voor burgers, parlement, journalisten,
wetenschappers en ondernemers. Verder is overheidsinformatie een bron voor geschiedschrijving
door generaties na ons.

Samenvatting

Deze brief gaat in op de wijze waarop het kabinet opvolging wil geven aan de verschillende
adviezen die zij ontving over het bewaren en beheren van chatberichten. Daarbij wordt
zowel ingegaan op de voornemens voor archivering van chatberichten, als ook op informatiebeheer
in brede zin. Er zijn snel aanvullende maatregelen nodig omdat de hoeveelheid informatie
van de overheid de afgelopen decennia exponentieel gegroeid is. Het is noodzakelijk
ervoor te zorgen dat informatie op de juiste wijze in beheer wordt genomen en toegankelijk
wordt gemaakt om daarmee het recht op informatie voor de burger te kunnen garanderen.
Dit vraagt om een aanpak langs twee sporen. Ten eerste door op middellange termijn
een digitale werkomgeving te realiseren waarbij informatie direct goed wordt opgeslagen.
Ten tweede door op korte termijn een aantal maatregelen te nemen. Het beleid rond
chatapplicaties wordt aangepast in lijn met het advies van het Adviescollege Openbaarheid
en Informatiehuishouding, dus met toepassing van de sleutelfunctie selectiemethodiek,
en op uniforme wijze binnen de rijksoverheid ingevoerd. Hiertoe worden technische
maatregelen getroffen. Daarnaast wordt een aanvullende aanpak voor e-mail ontwikkeld.
Dit alles is geen eenvoudige opgave, hiervoor zijn we zeker nog een aantal jaren hard
aan het werk.

Adviezen

Op 19 januari 2023 heeft het Adviescollege Openbaarheid en Informatiehuishouding een
advies uitgebracht over het bewaren en beheren van chatberichten bij de overheid.
Dit advies kwam tot stand naar aanleiding van het Kamerdebat op 19 mei 2022 (Handelingen
II 2021/22, nr. 82, items 3 en 6) over sms'jes van de Minister-President.

Tijdens dat debat ontstond twijfel of de handreiking «Bewaren chatberichten» wel aan
de Archiefwet voldeed. Daardoor ontstond discussie over wat nu wel en wat niet moet
worden gearchiveerd. Naar aanleiding van het debat hebben de parlementair advocaat
en de Inspectie Overheidsinformatie en Erfgoed onderzocht of de huidige handreiking
voldoet aan de Archiefwet. De conclusie was dat dit niet het geval is.

Over de vervolgvraag: hoe in de toekomst dan wel om te gaan met het archiveren van
chatberichten, hebben zowel de parlementair advocaat, de Inspectie Overheidsinformatie
en Erfgoed als het Adviescollege Openbaarheid en Informatiehuishouding en de regeringscommissaris
Informatiehuishouding belangrijke aanbevelingen gedaan. Op verzoek van het Adviescollege
heeft ook de algemene rijksarchivaris een reactie uitgebracht.

Op een aantal belangrijke hoofdlijnen kennen de adviezen overeenstemming:

1. De noodzaak tot het aanpassen van het beleid zoals aangegeven in de handreiking «Bewaren
chatberichten».

2. Overheidsorganisaties moeten werkgerelateerde chatberichten van hun bewindslieden,
bestuurders en de ambtelijke top archiveren in een door de organisatie beheerd systeem.
Ze moeten daarbij verschillende bewaartermijnen hanteren voor verschillende groepen
(selectie op basis van sleutelfuncties).

3. De selectie moet worden onderbouwd en ondersteund door een model selectielijst voor
chat op te stellen, met een rijksbrede werking. Hiervoor moet zo veel mogelijk rijksbreed
worden samengewerkt. Dit ook om eenheid van selectiebeleid te garanderen.

4. Archiveren moet niet per stuk en handmatig gebeuren, maar structureel, als geheel
en zoveel mogelijk geautomatiseerd ondersteund door informatieprofessionals. Daarbij
moet rekening worden gehouden met privacy, veiligheid en het inbedden van controles
en audits in de processen.

5. Scheiding van privé, partij-politieke en werkgerelateerde chatconversaties is noodzakelijk.

Het kabinet neemt deze hoofdlijnen over. Dit is een veelomvattend traject waarin nieuwe
werkwijzen en technieken moeten worden ontwikkeld. Vereist is daarom een gedegen uitwerking
en een gefaseerde invoering. In elke fase wordt de uitvoerbaarheid getoetst en op
basis hiervan een besluit over de voortgang genomen. Bijstelling van het vastgestelde
beleid is daarbij mogelijk. Hierna wordt dit toegelicht. Hierbij betrekken we de door
de Universiteit Leiden1, de Open State Foundation2 en het Instituut Maatschappelijke Innovatie3 uitgebrachte rapporten. Die gaan over informatiehuishouding, openbaarmaking en beleidsintimiteit4 en zijn van belang voor de wijze waarop we ons informatiebeheer inrichten.

Deze kabinetsreactie mondt uit in voorstellen voor zowel generieke, beleidsuitgangspunten
voor een goed beheer van informatie als specifieke maatregelen voor de archivering
van chatberichten. Maar eerst besteden we aandacht aan de achterliggende bredere vraagstukken
en dilemma´s rond informatiebeheer, archivering en openbaarheid. De hierboven genoemde
adviezen en rapporten geven hiertoe aanleiding. Die betrekken we daarom in de volle
breedte bij de te treffen maatregelen.

We gaan hierna in op achtereenvolgens het uitgangspunt, de opgave, de hoofdlijnen
van de aanpak, de maatregelen voor chatberichten en de maatregelen voor andere vormen
van informatie. In bijlage 1 is een samenvatting van de adviezen opgenomen. In bijlage
2 wordt nader ingegaan op het opvolgen van de aanbevelingen en op de maatregelen.

Uitgangspunt: recht op informatie voor de burger

In zijn reactie op de adviezen ziet het kabinet het als een van zijn belangrijkste
opgaven om het vertrouwen tussen burgers en overheid te herstellen. Daarbij is het
uitgangspunt dat de overheid niet alleen betrouwbaar, maar ook transparant, toegankelijk
en begrijpelijk is. Dat is een plicht van de overheid en een recht van de burger.
De overheid realiseert dit onder andere door het uitvoeren van de Archiefwet 1995
(hierna: de Archiefwet) en de Wet open overheid (hierna: de Woo). Daarbij wordt rekening
gehouden met de eisen vanuit de Algemene Verordening Gegevensbescherming (hierna:
de AVG).

Om snel en adequaat documenten beschikbaar te kunnen stellen en zo nodig openbaar
te kunnen maken, is het essentieel dat de processen van zowel archivering als openbaarmaking
zo efficiënt en zorgvuldig mogelijk zijn ingericht. Om dat te bewerkstelligen moet
een overheidsorganisatie haar informatiestromen goed beheren. Dat laatste vraagt van
ons dat we onze informatie duurzaam toegankelijk maken en houden en op tijd overbrengen
naar het Nationaal Archief of vernietigen.

De opgave

Het probleem rond de duurzame toegankelijkheid en tijdig openbaar maken van chatberichten
is exemplarisch voor de grotere uitdaging waar we als rijksoverheid voor staan. De
digitalisering heeft tot nieuwe manieren van communicatie en een exponentiële groei
van informatie geleid. Dit brengt nieuwe vraagstukken en dilemma’s met zich mee. Dit
heeft te maken met het beheer van grote hoeveelheden informatie, zowel ten behoeve
van archivering als openbaarmaking. Zo zijn er binnen rijksoverheidsorganisaties achterstanden
opgetreden in het archiveren van digitale media als chatberichten en e-mail.

De omvang van deze chat- en e-mailverzameling van de rijksoverheid is enorm en wordt
dagelijks door de circa 140.000 rijksambtenaren5 binnen de rijksoverheid vergroot met een groot aantal chatberichten en naar schatting
circa 3 miljoen e-mails per dag6. We hebben een achterstand in zowel het waarderen als het vernietigen van deze informatie.
De hoeveelheid informatie die daardoor op dit moment gecreëerd, ontvangen, beheerd
en bewaard wordt binnen het huidige stelsel, zorgt voor een grote uitdaging voor de
archivering en voor de uitvoering van de Wet open overheid.

Ten eerste hebben we moeite met het informatiebeheer van chatberichten en e-mails
op basis van een proces-gebaseerde selectielijst. Dat komt door het gebruik van deze
media7 in combinatie met de grote volumes aan chatberichten en e-mail. Daardoor is handmatige
verwerking niet meer mogelijk. Een geautomatiseerde wijze kan vooralsnog nog niet
gerealiseerd worden. Dit vraagt dat er naast noodzakelijke maatregelen voor het archiveren
van chatberichten en e-mails ook een handelingsperspectief nodig is waarmee de openbaarmaking
van chatberichten en e-mail uitvoerbaar wordt. Dit handelingsperspectief mag geen
afbreuk doen aan het kunnen voldoen aan de bredere belangen die de Archiefwet dient,
dus de Archiefwet moet daarin nadrukkelijk worden meegenomen.

Ten tweede wordt mede als gevolg van het bovenstaande het grootste deel van de informatieverzoeken
bij de ministeries op dit moment buiten de wettelijke termijn afgehandeld.8 Onder de Nederlandse openbaarheidswetgeving kunnen namelijk in beginsel alle soorten
en aantallen documenten opgevraagd worden, waaronder chatberichten en e-mails. De
Nederlandse wetgeving kent op dat gebied geen beperkingen. Dit in tegenstelling tot
verschillende (Noord-)Europese landen die in debatten veelal worden aangehaald als
voorbeeldlanden9. Een aantal landen heeft in hun wetgeving bepalingen opgenomen waarmee het recht
op toegang tot informatie is beperkt tot «officiële documenten» of «voltooide documenten».
Dit betekent dat bepaalde soorten documenten, bijvoorbeeld interne e-mails en chatberichten,
in die landen niet opgevraagd kunnen worden in het kader van een informatieverzoek.
Daarnaast hebben verschillende landen bepalingen in hun wetgeving opgenomen die de
omvang of werklast van een informatieverzoek begrenzen. Door deze bepalingen zijn
informatieverzoeken in die landen in beginsel minder omvangrijk, waardoor de zoekslag
minder groot is en informatie sneller openbaar gemaakt kan worden.

De Nederlandse openbaarheidswetgeving gaat uit van een breed gedefinieerd recht op
publieke informatie. Dit uitgangspunt, in combinatie met de verwerking van grote volumes
aan informatie en de problemen in de informatiehuishouding, zorgt er in de praktijk
voor dat, ondanks grote inspanningen van overheden met aanzienlijke kosten en forse
personele inzet, verzoekers in veel gevallen toch te lang moeten wachten op de gevraagde
informatie en de wettelijke termijnen te vaak niet worden gehaald. Dit vraagt om passende
maatregelen. Als kabinet hebben we de stellige overtuiging dat informatieverzoeken
vanuit het belang van openbaarheid sneller moeten worden afgehandeld. Alleen zo kunnen
burgers en journalisten namelijk tijdig informatie verkrijgen.

Daarom zal er dit jaar een invoeringstoets op de Wet open overheid worden uitgevoerd,
om bij gebruikers en uitvoerders van de wet de knelpunten te identificeren. Deze invoeringstoets
heeft betrekking op de wettelijke bepalingen die in werking zijn getreden, wordt dit
jaar uitgevoerd en zal in de tweede helft van dit jaar worden afgerond. Daarna zal
de rapportage aan de Tweede Kamer worden aangeboden. Op verzoek van de Tweede Kamer
zullen voorstellen worden gedaan om tot verbetering te komen10. Die voorstellen worden op hun beurt ook weer getoetst op uitvoerbaarheid.

De hier beschreven opgave om te komen tot beheer van grote hoeveelheden informatie
ten behoeve van zowel archivering als openbaarmaking stelt het kabinet centraal.

Bij deze opgave vindt het kabinet het van groot belang dat ambtelijke adviseurs op
een veilige manier kunnen discussiëren, adviseren en waar nodig tegenspraak bieden.
We constateren echter dat er spanning is in de ruimte die hiervoor gevoeld wordt.
Omdat in beginsel alle informatie openbaar kan worden, zet dit druk op het gevoel
van veiligheid en privacy. Hierdoor bestaat het risico dat ambtenaren op een andere
manier gaan communiceren of adviseren, zaken niet of anders gaan vastleggen of minder
kritisch gaan adviseren. Hier is eerder tijdens de parlementaire behandeling van de
Wet open overheid ook aandacht voor gevraagd. Het kabinet vindt het belangrijk dat
hier oog voor is. In het beleid moet daarom rekening worden gehouden met privacy en
met het beschermen van de ruimte voor advisering. Daarmee zijn zowel de kwaliteit
als de controleerbaarheid van het bestuur en beleid gediend.

Hoofdlijnen van goed informatiebeheer

Het kabinet vindt het cruciaal dat de huidige situatie op het gebied van het beheren
en openbaar maken van informatie flink en zo snel mogelijk wordt verbeterd, conform
de wettelijke vereisten. Daarvoor is het rijksbrede programma Open Overheid11 ingericht. Tevens hebben rijksoverheidsorganisaties eigen programma’s ingericht om
de eigen informatiehuishouding te verbeteren en het openbaar maken van informatie
te verbeteren. Hiermee worden we structureel beter in staat informatie vanaf creatie
geschikt te maken voor archiveren en openbaar maken. Op die manier kunnen we als overheid
voldoen aan onze plicht en het recht op informatie van de burger.

Gezien de geschetste opgave nemen we ook brede maatregelen die moeten bijdragen aan
het oplossen van de grote vraagstukken rond informatiebeheer en openbaarmaking. Op
hoofdlijnen denken we daarbij aan de volgende maatregelen.

• Er worden algemenebeleidsuitgangspunten12 vastgelegd in kaders en/of beleid rond informatiebeheer en archivering. Die hebben
een communicatiemiddel en -voorzieningoverstijgende werking en bevorderen archivering,
openbaarheid, privacy, veiligheid en uitvoerbaarheid by design.

• Het verduidelijken van begrippen in de Archiefwet om onduidelijkheden in het informatiebeheer
weg te nemen en daarmee de uitvoerbaarheid te vergroten.

• Het invoeren van de voor de Nederlandse overheid nieuwe sleutelfunctiemethodiek voor
selectie en waardering om de uitvoerbaarheid te verbeteren van het informatiebeheer
van relatief nieuwe typen digitale media, die niet op basis van proces-gebaseerde
selectielijsten te beheren zijn.

• De manier waarop we informatie maken en delen bij het samenwerken moet anders. Hiertoe
is het nodig een werkomgeving van de toekomst te ontwikkelen op basis van een ontwerp
met duurzame toegankelijkheid, openbaarheid, privacy en veiligheid by design. Hoe
wij willen gaan werken in de toekomst wordt binnen het programma Open Overheid uitgewerkt
in onder andere een vernieuwde architectuur voor informatiehuishouding en een voorstel
voor een nieuwe digitale werkomgeving gericht op de toekomst waar we naartoe kunnen
groeien.

• Deze aanpak vergt ook dat er wordt gestuurd op een uniforme uitvoering van het vastgestelde
beleid binnen de rijksoverheid. Hierbij zal gebruik worden gemaakt van controles en
audits met als doel dat organisaties aantoonbaar maken dat het beleid wordt nageleefd.
Doordat we explicieter gaan sturen op het gebruik van voorzieningen wordt ook op gedrag
gestuurd. Denk hierbij bijvoorbeeld aan het scheiden van zakelijke en privé communicatie
door het gebruik van twee smartphones of het verder dichtzetten van de toegang tot
netwerkschijven.

• De effecten van het werken met algemene beleidsuitgangspunten en de sleutelfunctiemethodiek
wordt na een aantal jaren geëvalueerd. Daarmee willen we duidelijk krijgen of deze
instrumenten en maatregelen (voldoende) bijdragen aan het verbeteren van het informatiebeheer
en openbaarmaking.

Maatregelen rond chatberichten

Het kabinet wil op korte termijn een aantal maatregelen nemen voor het archiveren
van chatberichten:

• Het beleid rond chatapplicaties wordt aangepast in lijn met het advies van het Adviescollege,
dus met toepassing van de sleutelfunctie selectiemethodiek, en op uniforme wijze binnen
de rijksoverheid ingevoerd.

• Bij aanpassing van het beleid voor chatberichtenarchivering voor de rijksoverheid13 wordt naast het voldoen aan wet- en regelgeving blijvend aandacht voor de uitvoering.
Beleid en uitvoering trekken samen op om er zeker van te zijn dat wat voorgesteld
wordt, ook uitvoerbaar en financieel haalbaar is. Het kabinet hecht eraan dat er zorgvuldig
en stapsgewijs met voldoende waarborgen wordt gewerkt aan het realiseren van een uitvoerbare
oplossing. Dit om aan te kunnen tonen dat er serieus werk wordt gemaakt van deze maatregelen
en daarnaast ook transparant te kunnen zijn als het niet (tijdig) zou lukken (een
deel van de) maatregelen te realiseren. De rijksoverheid heeft nog geen ervaring met
deze selectiemethodiek. Ook heeft ze de daarvoor noodzakelijke software nog niet in
huis en heeft ze geen beeld van de effectiviteit van deze software. De werkprocessen
en gedrag rond het gebruik van middelen en software moeten ook worden aangepast, waardoor
dit geen eenvoudige opgave is.

Om de archivering in lijn te brengen met de eisen van de Archiefwet worden de volgende
activiteiten in gang gezet:

○ Aan de hand van het advies van het Adviescollege is alvast gewerkt aan een advies
over de praktische (keuze)mogelijkheden voor uitvoering van de archivering van chatberichten.

◦ Dit advies dient als voorbereiding op een realistisch plan van aanpak14 dat in het derde kwartaal van 2023 wordt opgeleverd om tot uitvoering te komen. Hierna
wordt direct een uitvoerbaarheidstoets gestart.

○ Het in deze brief geformuleerde beleid wordt nader uitgewerkt tot een beleidskader
en instructie.

○ Er wordt een modelselectielijst voor chatberichten opgesteld die rijksbreed door elk
overheidsorgaan over te nemen is op basis waarvan de sleutelfunctiemethodiek kan worden
toegepast in het informatiebeheer.

○ Tevens wordt vanaf het derde kwartaal van 2023 een pilot uitgevoerd met een beperkte
groep sleutelfuncties (een deel van de bewindspersonen en enkele TMG-leden). Aan de
hand van het plan van aanpak voor de uitvoering wordt ook een uitvoerbaarheidstoets
uitgevoerd.

○ Op basis van het plan van aanpak (gereed in het derde kwartaal van 2023), de uit te
voeren pilot (start in het derde kwartaal van 2023) en de uitvoerbaarheidstoets (start
in het vierde kwartaal van 2023) wordt voor het einde van 2023 met inachtneming van
de uitvoerbaarheid een definitief besluit over de maatregelen genomen. Hierbij wordt
zoveel mogelijk samengewerkt met andere overheidslagen. Voor deze andere overheidslagen
kan op basis van dezelfde uitgangspunten een vergelijkbare model selectielijst worden
opgesteld.

• Verder heeft het kabinet naar aanleiding van het advies van de Inspectie Overheidsinformatie
en Erfgoed ook direct actie ondernomen door een tijdelijke instructie15 in te laten gaan voor het gebruik, opslaan en veiligstellen van sms- en chatberichten
door bewindspersonen. Belangrijkste doel van deze instructie is het voorkomen van
informatieverlies, door zakelijke chatberichten niet te verwijderen, totdat er nieuw
chatbeleid is goedgekeurd en ingevoerd. Er wordt inzet gepleegd op verdere uniformering
in de uitvoering van de tijdelijke instructie voor chatberichtenarchivering van bewindspersonen.

Maatregelen voor andere vormen van informatie

In de diverse adviezen en rapporten is daarnaast aangegeven dat e-mail niet vergelijkbaar
is met chatberichten. Daarom kan voor e-mail niet worden volstaan met de oplossing
zoals wij die voor chatberichtenarchivering voor ogen hebben. Het beleid voor e-mailarchivering
gaat uit van integrale opslag van zakelijke e-mail om informatieverlies te voorkomen.
Dit omdat e-mails onvoldoende structureel in de informatiesystemen van rijksoverheidsorganisaties
worden opgenomen.

Het kabinet wil op korte termijn advies vragen bij het Adviescollege, de Algemene
Rijksarchivaris en de regeringscommissaris informatiehuishouding, waarin we ze elk
vragen om voorstellen voor een zodanige inrichting van de duurzame toegankelijkheid
van e-mail dat het informatiebeheer uitvoerbaar wordt en informatieverzoeken tijdig
kunnen worden beantwoord zowel nu als in de toekomst.

Voor (beleids)documenten als nota’s, adviezen en dergelijke blijven we gebruik maken
van de proces-gebaseerde selectielijsten. We zien dat het nodig is om meer duidelijkheid
te geven over hoe we omgaan met concepten, omdat er vanuit rijksambtenaren en informatieprofessionals
hierover verschillende beelden zijn. Die zorgen voor een niet-uniforme werkwijze bij
het informatiebeheer. Het Nationaal Archief zal worden gevraagd te onderzoeken welke
type concepten in de praktijk bestaan en hoe dit kan worden gekoppeld aan waardering
in de selectielijst.

De belangrijkste maatregelen worden nader toegelicht in de bijlagen. Het kabinet wil
daarmee tot een beter beheer van informatie en archivering van onder meer chatberichten
en e-mailberichten komen. Daarmee maken we een betere uitvoering van de Archiefwet
en op de middellange termijn de Wet open overheid mogelijk, met inachtneming van de
Algemene Verordening Gegevensbescherming. We streven er naar dat al bij de creatie
van informatie wordt vastgelegd of de informatie moet worden bewaard, met welk doel
en voor hoe lang, in plaats van dat achteraf te moeten bepalen. Om dit streven te
realiseren is een blijvende inspanning nodig en het uitwerken van de maatregelen zoals
hierboven genoemd.

De Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, mede namens de Staatssecretaris Cultuur en Media en De Staatssecretaris Koninkrijksrelaties en Digitalisering. H.G.J. Bruins Slot

BIJLAGE 1 SAMENVATTING RAPPORTEN

Het Kamerdebat van 19 mei 2022 leidde tot diverse onderzoeken en adviezen over archivering
van chatberichten. De Inspectie Overheidsinformatie en Erfgoed16 (hierna: de Inspectie) en de parlementair advocaat17 hebben elk een eigen rapport uitgebracht dat concludeert dat de rijksbrede handreiking
«Bewaren chatberichten» voor de archivering van chatberichten niet in lijn is met
de Archiefwet. Daarnaast hebben het Adviescollege Openbaarheid en Informatiehuishouding18 (hierna: het Adviescollege) en de regeringscommissaris Informatiehuishouding19(hierna: de regeringscommissaris) adviezen uitgebracht over de archivering van chatberichten.
Ook heeft de Algemene Rijksarchivaris20 een reactie gegeven op het advies van het Adviescollege.

Hierna schetsen we kort de conclusies en aanbevelingen van de adviesrapporten.

Advies van het Adviescollege Openbaarheid en Informatiehuishouding

Op 29 augustus 2022 is het Adviescollege Openbaarheid en Informatiehuishouding gevraagd21 een advies uit te brengen over welke consequenties het gebruik van digitale communicatiekanalen
heeft voor de toepassing van de relevante wetgeving. En tevens hoe de bewindspersonen
van BZK en OCW hun taken en bevoegdheden binnen het wettelijke stelsel (voor openbaarheid
en informatiehuishouding) kunnen invullen om een verantwoorde omgang met digitale
communicatiekanalen te bevorderen.

Op 17 oktober 2022 heeft het Adviescollege een brief22 aan de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties gestuurd waarin zij
aangeeft dat haar advies niets aan het oordeel van de Inspectie zal veranderen; het
zal zien op hoe dan wel te handelen. In het advies wat op 19 januari 2023 is uitgebracht, gaat het Adviescollege
in op de diverse relevante aspecten die een rol spelen bij de archivering van sms-
en chatberichten. Het is een praktisch advies over een verantwoorde uitvoering van
de huidige wetgeving.

Het Adviescollege doet de volgende aanbevelingen:

1. Overheidsorganisaties moeten werkgerelateerde chatberichten van hun bewindslieden,
bestuurders en de ambtelijke top opnemen en archiveren in een door de organisatie
beheerd systeem (conform de zogeheten sleutelfunctie methodiek)23.

2. Archiveren moet niet per stuk en handmatig gebeuren, maar structureel, als geheel
en zoveel mogelijk geautomatiseerd.

3. Alle overige overheidsmedewerkers moeten chatberichten op hun telefoon kunnen laten
staan en deze berichten zelf wissen als ze niet meer nodig zijn.

4. Vraag aan de algemene rijksarchivaris om spoedig een openbare reactie uit te brengen
over dit advies van het Adviescollege.

5. Bespoedig, gezien de maatschappelijke discussie, de vaststelling van een aanvulling
voor chatberichten op de selectielijsten van de ministeries.

6. Zorg ervoor dat selectielijsten ook onder de nieuwe Archiefwet een centrale rol houden.
Keuzes over het beheren én bewaren van overheidsinformatie moeten altijd berusten
op publieke waardering. Als bepaalde categorieën documenten slechts kort te bewaren
of te vernietigen door individuele medewerkers zijn, dan moet ook dat blijken uit
selectielijsten.

7. Maak werk van de beloofde aanpassing van het Archiefbesluit ten behoeve van een frequente
actualisering van selectielijsten. Oók de effectiviteit van de beheer- en bewaarstrategie
van chatberichten moet gevolgd worden en zo nodig moet de aanpak worden herzien en
publiekelijk verantwoord.

Reactie van de Algemene Rijksarchivaris op het advies van het Adviescollege

Naar aanleiding van een van de aanbevelingen van het Adviescollege is de Algemene
Rijksarchivaris (ARA) om een reactie op het advies van het Adviescollege gevraagd.
De ARA stelt in zijn reactie de volgende vraag centraal: «Op welke informatie heeft
de burger recht?» De ARA geeft daarbij aan dat waarde van de informatie, en niet het
communicatiemiddel of de omvang van informatiestromen, voorop dient te staan.

De ARA stelt zich achter het advies van het Adviescollege om op korte termijn in te
zetten op een geautomatiseerde aanpak van het beheren en bewaren chatberichten op
basis van sleutelfuncties. Deze aanpak waarborgt een goede toepassing van de Archiefwet
1995 en het ontwerp van de Archiefwet 2021, zonder daarbij de uitvoerbaarheid uit
het oog te verliezen. De ARA wijst erop dat andere scenario's voor de aanpak van chatberichten
tekortschieten. De ARA beveelt aan:

• het advies van het Adviescollege nog op enkele punten verder uit te werken, met name
door goed en precies te kijken wie – vanuit de belangen van de Archiefwet – voor de
archivering van chatberichten als sleutelfunctie moeten worden aangemerkt;

• de gebruikelijke procedure voor afstemming via selectielijsten te doorlopen, waardoor
maatwerk per organisatie mogelijk is;

• chatberichten van de hogere ambtelijke top blijvend bewaren. Denk hierbij aan sleutelfuncties
als de secretaris-generaal, de plaatsvervangend secretaris-generaal en de directeur-generaal;

• chatberichten van de lagere ambtelijke top tien jaar te bewaren24 in verband met mogelijke Woo-verzoeken en parlementaire onderzoeken. Denk hierbij
aan alle overige sleutelfuncties die in de selectielijst zijn opgenomen en niet tot
de TMG-functies of bewindspersonen behoren. Deze termijn sluit aan op de voorgenomen
verkorting van de overbrengingstermijn.;

• de chatberichten van overige overheidsmedewerkers kunnen op de telefoon blijven staan.
Het is echter essentieel om te verduidelijken of chatberichten er wel of niet zijn.
Leg daarom een korte termijn vast in een selectielijst waarna de berichten automatisch
vernietigd kunnen worden;

• neem de financiële sector als voorbeeld voor de chatberichten van sleutelfuncties.
Deze sector kent al veel langer oplossingen om chatberichten uit berichtenapps te
halen en zo onder beheer te brengen.

Rapport van de Inspectie Overheidsinformatie en Erfgoed

Naar aanleiding van het debat van 19 mei 2022 over «sms-berichten op de telefoon van de Minister-President» heeft de Minister-President toegezegd de Inspectie te vragen een onafhankelijk oordeel
te geven over onder andere de rijksbrede handreiking «Bewaren van chatberichten».

Het rapport «De archivering van chatberichten bij het Ministerie van Algemene Zaken» is aangeboden aan het Ministerie van Algemene Zaken, die het met reactie op 3 oktober
2022 heeft doorgestuurd aan de Tweede Kamer (Kamerstuk 36 200 III, nr. 4). De Inspectie constateert hierin dat chatberichten bij het Ministerie van Algemene
Zaken niet volgens de Archiefwet worden gearchiveerd. De rijksbrede instructie25 is, naar het oordeel van de Inspectie, niet in lijn met de Archiefwet.

De Inspectie gaf de volgende aanbevelingen aan de Minister van Binnenlandse Zaken
en Koninkrijksrelaties,

1. Breng de Instructie bewaren chatberichten in lijn met de eisen van de Archiefwet.

• Hanteer ruimere criteria om chatberichten te archiveren en/of neem in de instructie
de verplichting op om de criteria vast te leggen in de selectielijsten.

• Neem in de rijksbrede instructie de regel op dat een overheidsorgaan, als er chatberichten
uit een telefoon worden geëxporteerd, handelt volgens de archiefwettelijke regels
voor migratie dan wel vervanging.

• Pas de van de instructie afgeleide producten aan, zodat ze in lijn zijn met de eisen
van de Archiefwet.

2. Zorg bij het maken van nadere instructies die gerelateerd zijn aan de Archiefwet,
voor een goede toets aan de Archiefwet.

Aan de Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap zijn de volgende adviezen gegeven:

1. Informeer, in afwachting van de nieuwe Archiefwet, overheidsorganen nader over de
afbakening van het begrip «archiefbescheiden». Verduidelijk dat ook in de nieuwe Archiefwet.

2. Garandeer in de nieuwe Archiefwet dat bij de waardering van informatie rekening wordt
gehouden met de belangen voor bedrijfsvoering, verantwoording en cultureel erfgoed.
Voorkom dat overheidsorganen op eigen houtje kunnen beslissen om archiefbescheiden
niet in beheer te nemen. Borg dat gemaakte afwegingen kenbaar en navolgbaar zijn.

Advies van de parlementair advocaat

Naar aanleiding van het rondetafelgesprek op 14 juni 2022 over de archivering van
stukken door bewindspersonen, heeft de vaste commissie voor Binnenlandse Zaken van
de Tweede Kamer besloten de parlementair advocaat om advies te vragen over de verhouding
van de handreiking «Bewaren van chatberichten» tot de Archiefwet en de Wet open overheid.
Op 4 oktober 2022 heeft de parlementair advocaat zijn advies uitgebracht.

De parlementair advocaat constateerde dat de handreiking op drie punten afwijkt van
de Archiefwet, namelijk voor het soort chatberichten dat moet worden bewaard, de verantwoordelijkheid
voor de schifting en de aansluiting bij de selectielijsten van overheidsorganen.

De handreiking is volgens de parlementair advocaat ook strijdig met de Woo. De handreiking
gaat uit van een engere interpretatie van chatberichten dan het documentbegrip in
de Woo. Het toepassingsbereik van de Woo is – net als bij de Archiefwet – niet beperkt
tot «bestuurlijke besluitvorming», maar ziet breder op alle documenten die de publieke
taak van het bestuursorgaan betreffen. De parlementair advocaat adviseert dat de geïdentificeerde
knelpunten kunnen worden weggenomen door erop aan te dringen de handreiking op die
punten te laten wijzigen en volledig te laten aansluiten bij de eisen uit de Archiefwet
en de Woo.

Advies van de regeringscommissaris Informatiehuishouding

Naar aanleiding van motie26 van het lid Van der Graaf c.s. heeft de regeringscommissaris Informatiehuishouding
op 25 januari 2023 zijn advies «Advies over het bewaren en beheren van chatberichten»
uitgebracht. Hierin geeft de regeringscommissaris onder andere aan dat hij het advies
van het Adviescollege over het aanwijzen van sleutelfuncties onderschrijft. Daarnaast
adviseert de regeringscommissaris:

1. beleid middel onafhankelijk op te zetten en in samenhang ontwikkeld, zodat over alle
middelen heen adequaat en eenduidig op nieuwe ontwikkelingen kan worden ingespeeld;

2. om het advies van het Adviescollege uit te kunnen voeren, moeten personen in sleutelfuncties
werkgerelateerde chatberichten scheiden van privé en partij-politieke chatberichten.
Het is aan te bevelen hier overheidsbreed beleid op te maken en uitvoering aan te
geven. Dit zal alleen werken wanneer het ook overheidsbreed op gestandaardiseerde
wijze wordt ingevoerd.

3. op korte termijn stil te staan bij de vraag of de huidige bevoegdheden en mandaten
van zowel de relevante bewindspersonen als de CIO-Rijk en de CIO’s voldoende zijn
om hier sturing aan te kunnen geven.

4. om de werkplek van overheidsprofessionals drastisch te verbeteren. De werkplek van
de toekomst moet als het ware privacy, openbaarheid, veiligheid en archiveren op voorhand,
ofwel «by design», mogelijk maken.

Internationaal rechtsvergelijkend onderzoek «Openbaarmaking van overheidsinformatie»
van de Universiteit Leiden

Aanleiding van het onderzoek van de Universiteit Leiden was een toezegging tijdens
de wetsbehandeling van de Woo om een rechtsvergelijkend onderzoek naar openbaarheidswetgeving
in andere landen uit te laten voeren. Dit om te leren waar mogelijk het Nederlandse
openbaarmakingsstelsel aangepast zou kunnen worden om zowel de toegang tot overheidsinformatie
voor iedereen als de uitvoerbaarheid voor bestuursorganen te verbeteren. Centraal
in het onderzoek staat de vraag hoe het Verenigd Koninkrijk, Zweden, Frankrijk, Duitsland,
Estland en Slovenië door middel van wetgeving hebben geborgd dat op rijksniveau overheidsinformatie
openbaar wordt gemaakt en hoe dit wettelijk kader in de praktijk wordt uitgevoerd.
Bij het beantwoorden van deze centrale vraag is voor ieder land in het bijzonder gekeken
naar de volgende aspecten:

• uitgangspunten van het recht op overheidsinformatie;

• de reikwijdte van de wetgeving;

• de reikwijdte van het recht op informatie;

• of informatie actief openbaar wordt gemaakt;

• de werkwijze bij het afhandelen van informatieverzoeken en de daarbij gehanteerde
beslistermijnen;

• de uitzonderingsgronden en

• de beperkingen van (de omvang van) informatieverzoeken en de manier waarop de naleving
van de regels is gewaarborgd (toezicht, handhaving en rechtsbescherming).

Tot slot geven de onderzoekers diverse overwegingen mee voor de vraag in hoeverre
de geconstateerde verschillen tussen de landen en hun regelingen een toegevoegde waarde
kunnen hebben voor het Nederlandse stelsel van openbaarmaking.

Onderzoek «Matglas: Onderzoek naar de invoering van de Wet open overheid» van Open
State Foundation en Instituut Maatschappelijke Innovatie

Op donderdag 9 maart 2023 hebben het Instituut Maatschappelijke Innovatie (IMI) en
Open State Foundation (OSF) op eigen initiatief een onderzoek gepubliceerd over de
invoering van de Wet open overheid (Woo). Dit onderzoek biedt volgens de onderzoekers
een eerste indruk van de transitie van Wob naar Woo binnen ministeries, provincies
en gemeenten. Het rapport is een vervolg op het vorig jaar verschenen rapport «Ondraaglijk
Traag». Aanleiding van het nieuwe onderzoek is dat OSF en IMI wilden bezien of de
inwerkingtreding van de Woo in 2022 leidde tot het sneller beantwoorden van informatieverzoeken
door ministeries.

Uit de kwantitatieve analyse van het onderzoek blijkt echter dat de afhandeling van
Woo-verzoeken nog steeds te vaak plaats vindt buiten de wettelijke termijnen. Desalniettemin
heeft de Woo volgens het rapport wel geleid tot een nieuwe dynamiek rondom openbaarmaking.
De onderzoekers concluderen door hun bestudering van de verschillende bestuurslagen
dat er veel variëteit bestaat in hoe verschillende bestuursorganen de Woo uitvoeren.
Hierin lijkt volgens hen sprake van minimale regie van het verantwoordelijke Ministerie
van BZK.

Om de invoering van de Woo te stroomlijnen, geven de onderzoekers aan dat er meer
regie nodig is vanuit BZK, met name rondom actieve openbaarmaking. Andere aanbevelingen
uit het onderzoek richten zich op het belang van persoonlijk contact, voorbeeldgedrag
vanuit de top, Open by design en het behandelen van het recht op overheidsinformatie als grondrecht.

Rapport «De toekomst van beleidsintimiteit» van Instituut Maatschappelijke Innovatie

In het Actieplan Open Overheid 2020–2022 staat een reeks acties die gericht zijn op
het bevorderen van transparantie. De verkenning naar de toekomst van beleidsintimiteit
is in 2020 gedefinieerd als actiepunt en vormt een onderdeel van het thema «Open Organisatie.
Het gaat daarbij over het verkennen van het dilemma «vertrouwelijkheid versus transparantie».

Dit rapport beschrijft bevindingen en suggesties over het dilemma tussen vertrouwelijkheid
en transparantie, op basis van interviews en bijeenkomsten met belanghebbenden. Een
van de effecten van transparantie is dat ambtenaren zich minder vrij voelen om hun
Minister kritisch te adviseren, omdat verschillen van opvattingen tussen ambtenaren
en bewindspersonen in de media worden uitvergroot. Aan de andere kant biedt verhoogde
transparantie een kans om de kwaliteit van ambtelijke stukken te verbeteren: het dwingt
tot het scherper en logischer uitleggen van overwegingen in het besluitvormingsproces.
Rugdekking van de ambtelijke en politieke top is bij transparantie belangrijk.

De belangrijkste suggesties uit het rapport die onderschreven werden door experts,
zijn het aanpassen van de definitie van beleidsintimiteit, het beter selecteren van
documenten, e-mails en apps voor openbaarmaking aan de voorkant, het beoordelen van
de uitzonderingsgrond «persoonlijke beleidsopvattingen» door een andere partij dan
de organisatie zelf («moresprudentie») en het vereenvoudigen van artikel 5.2 van de
Woo zodat meer duidelijkheid wordt geboden over de uitzonderingsgrond «persoonlijke
beleidsopvattingen».

BIJLAGE 2 OPVOLGING VAN DE AANBEVELINGEN EN DE MAATREGELEN

Naar aanleiding van de uitgebrachte rapporten met aanbevelingen, kondigt het kabinet
de volgende maatregelen aan. Die moeten leiden tot het beter uitvoeren van de Archiefwet
en de Wet open overheid met inachtneming van de Algemene Verordening Gegevensbescherming.

Opvolging van de aanbevelingen

Na het lezen van de rapporten en adviezen en met de huidige inzichten sluiten wij
ons aan bij de conclusie dat het beleid rond het archiveren van chatberichten niet
in lijn is met de eisen van de Archiefwet. Wij zijn dan ook voornemens om het beleid
aan te passen en daarbij onder andere de aanbevelingen van de Inspectie (en Parlementair
Advocaat) op te volgen. Dit doen wij middels de onderstaande maatregelen.

1. We brengen het beleid in lijn met de eisen van de Archiefwet.

• We nemen in het beleid

○ de verplichting op om de criteria vast te leggen in de selectielijsten en

○ dat wanneer er chatberichten uit een telefoon worden geëxporteerd, er wordt gehandeld
volgens de archiefwettelijke regels voor migratie dan wel vervanging.

• We passen de van de instructie afgeleide producten aan, zodat ze in lijn zijn met
de eisen van de Archiefwet.

2. We zorgen bij het maken van het beleid (en de nadere instructies) die gerelateerd
zijn aan de Archiefwet, voor een goede toets aan de Archiefwet. Daarnaast toetsen
we ook op uitvoerbaarheid alvorens invoering volgt.

3. De eis om controles en audits op te nemen als vast onderdeel van het informatiebeheerproces
wordt opgenomen in het beleid, met als doel dat organisaties aantoonbaar maken dat
het beleid wordt nageleefd.

4. We vragen het Nationaal Archief de model selectielijst voor chats op te laten stellen,
op basis waarvan rijksoverheidsorganisaties een eigen selectielijst opstellen.

Nb. Daarnaast wordt in de nieuwe Archiefwet het proces rond op- en vaststellen van
een selectielijst sneller en effectiever gemaakt. Dat helpt op de lange termijn ook
bij het sneller kunnen verbeteren van de informatiehuishouding.

Daarnaast wordt in de nieuwe Archiefwet het volgende meegenomen:

1. De afbakening van het begrip «archiefbescheiden» wordt verduidelijkt in de nieuwe
Archiefwet, waarna overheidsorganen hier nader over worden geïnformeerd.

2. In de nieuwe Archiefwet wordt toegelicht dat bij de waardering van informatie rekening
wordt gehouden met de belangen voor bedrijfsvoering, verantwoording en cultureel erfgoed
en dat gemaakte afwegingen kenbaar en navolgbaar zijn.

Uw Kamer wordt hierover geïnformeerd in de nota van wijziging en nota naar aanleiding
van het verslag bij de Archiefwet.

De aanbevelingen van het Adviescollege worden opgevolgd door:

• het beleid als volgt aan te passen, in lijn met het advies van het Adviescollege:

○ Elk overheidsorgaan stelt een selectielijst op basis van de sleutelfunctiemethodiek
en een sleutelfunctielijst27 op. Voor chatberichten van niet-sleutelfuncties wordt in een selectielijst vastgelegd
dat de berichten28 kunnen worden vernietigd. Voor chatberichten van sleutelfuncties wordt in een selectielijst
vastgelegd hoelang de berichten bewaard29 moeten blijven.

○ De sleutelfuncties zorgen er zelf voor dat hun werkgerelateerde chatberichten gescheiden
zijn van privé of partij-politieke berichten. Privé en partij-politieke berichten
zijn geen documenten in de zin van de Archiefwet omdat het geen berichten zijn die
zijn gemaakt of ontvangen voor het uitvoeren van de publieke taak van de overheidsorganisatie.
Ze vallen daarmee buiten de reikwijdte van de Archiefwet. Ze behoren dus ook niet
in het archief van een overheidsorgaan te worden opgenomen. Er is hier ook geen doelbinding
waar op grond van de AVG tot bewaring kan worden overgegaan. (Mochten er per abuis
toch privé of partij-politieke berichten worden opgeslagen, dan moeten er voorzieningen
voorhanden zijn waarmee deze alsnog van bewaring kunnen worden uitgezonderd).

○ Dit kan op meerdere manieren worden bereikt, bijvoorbeeld door het scheiden van middelen
(advies van het Adviescollege en de regeringscommissaris), het gebruik van specifieke
apps voor specifieke doeleinden (bijvoorbeeld één applicatie voor privégebruik en
één applicatie voor zakelijk gebruik) of op het niveau van chatconversatie. Hier moeten
rijksbrede afspraken over worden gemaakt.

○ Hierna worden de chatberichten van sleutelfuncties integraal opgeslagen (dit betreft
dus alleen werkgerelateerde informatie).

○ Het proces van opslag en beheer moet zodanig gecontroleerd worden vormgegeven, dat
de privacy van de datahouders en derden wordt gewaarborgd. Ook moet het inzagerecht
goed geregeld worden door de opslag te beveiligen, controle op de toegang in te richten
en in een zoekprotocol duidelijk vast te leggen wie deze informatie op welke gronden
kan raadplegen en hoe dit gebeurt.

○ Daarnaast wordt besloten of het nodig is om de chatberichten die op de telefoon van
de sleutelfuncties staan30 én in de rijksbeheerde omgeving staan na een bepaalde periode van de telefoon moeten
worden verwijderd.

• binnen het meerjarenplan openbaarmaking en informatiehuishouding te investeren in
technologische innovatie voor het archiveren van chatberichten en daarbij zoveel mogelijk
samen te werken met andere overheidsorganen, waaronder Hoge Colleges van Staat, zelfstandig
bestuursorganen en de koepelorganisaties voor gemeenten (VNG), provincies (IPO) en
de waterschappen (UvW).

Verduidelijking van begrippen in nieuwe Archiefwet

De Staatssecretaris van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap zal naar aanleiding van het
rapport van de Inspectie het begrip archiefbescheiden31 verduidelijken door daarover een nadere toelichting op te nemen bij het wetsvoorstel
voor de nieuwe Archiefwet. In de toelichting wordt opgenomen dat het documentbegrip
techniekneutraal is, en dat de relatie met de publieke taak van het overheidsorgaan
bepalend is. Ter afbakening wordt duidelijker omschreven wat buiten het documentbegrip
valt. Uw Kamer zal hierover binnenkort worden geïnformeerd door middel van de nota
naar aanleiding van het verslag en de nota van wijziging. Direct daarna zullen ook
de overheidsorganen hierover geïnformeerd worden. Aangezien het begrip inhoudelijk
niet gewijzigd wordt zal deze uitleg direct toepasbaar zijn in de praktijk en eventuele
onduidelijkheden wegnemen.

In reactie op het punt van borging van het selectieproces via selectielijsten (een
punt dat zowel de Inspectie als het Adviescollege noemen) kan worden genoemd dat het
uitgangspunt in de nieuwe Archiefwet is dat de bewaartermijn van alle documenten via
selectielijsten wordt gewogen en vastgelegd. Dat maakt het proces transparant en navolgbaar.
Bij het bepalen van de bewaartermijn van documenten wordt getoetst aan vier belangen:

1. het belang van de documenten voor de uitvoering van de publieke taak van het overheidsorgaan
en de verantwoording daarover;

2. het belang van de documenten voor eenieder bij het kennisnemen en uitoefenen van rechten
en plichten;

3. het belang van documenten voor onderzoek en

4. het belang van documenten als onderdeel van het cultureel erfgoed.

Daarnaast wordt in de nieuwe Archiefwet het proces rond op- en vaststellen van een
selectielijst sneller en effectiever gemaakt, wat op de lange termijn ook helpt bij
het sneller kunnen verbeteren van de informatiehuishouding.

Het Adviescollege benoemt in haar advies specifiek de mogelijkheid om bepaalde categorieën
documenten te laten vernietigen door individuele medewerkers, mits die categorieën
worden vastgelegd in selectielijsten. Het kabinet is voornemens het advies van het
Adviescollege op te volgen met betrekking van chatberichten van medewerkers: deze
chatberichten zijn niet van zodanig groot belang dat daarvoor extra maatregelen voor
het beheer moeten worden genomen. Ze kunnen dus op de telefoon blijven staan. Om het
mogelijk te maken dat medewerkers deze berichten zelf kunnen vernietigen, dient wel
een mogelijkheid in de archiefwet te worden gecreëerd. Daartoe moeten chatberichten
van medewerkers als te vernietigen categorie worden vastgelegd in het selectiebesluit,
maar met een flexibele termijn. De Staatssecretaris van OCW is voornemens dit mee
te nemen in de nota van wijziging bij de nieuwe Archiefwet en uw Kamer hierover spoedig
informeren.

Intensivering van beheer en toezicht is een van de onderwerpen die bij de implementatie
van de nieuwe Archiefwet een belangrijke rol zullen spelen. Het voornemen is om in
het nieuwe Archiefbesluit verbeteringen op te nemen voor het vaststellingsproces van
selectiebesluiten, onder andere met als doel de selectiebesluiten sneller en frequenter
te actualiseren. Zo wordt bijvoorbeeld de maximale geldigheidsduur van een selectiebesluit
verkort van 20 naar 10 jaar. Het concept Archiefbesluit zal naar verwachting dit voorjaar
in consultatie gaan.

Introduceren van algemene beleidsuitgangspunten

De aanbevelingen van de regeringscommissaris worden opgevolgd door het ontwikkelen
van algemene beleidsuitgangspunten door middel waarvan beleid zo veel mogelijk geharmoniseerd
wordt over (communicatie)middelen heen. Hierbij moet gedacht worden aan de volgende
uitgangspunten:

• Eindgebruikers van overheidsmiddelen en -systemen scheiden hun privé en partij-politieke
informatie waar mogelijk van werkgerelateerde informatie, om het informatiebeheer
uitvoerbaar te kunnen houden.

• Overheidsorganisaties zijn bij of krachtens de wet zelf belast met de zorg voor hun documenten, maar beleid en afspraken worden zoveel mogelijk rijksdienst-
dan wel overheidsbreed vastgelegd of tenminste in afstemming tussen de verschillende
overheidslagen.

• Besluiten over waardering en selectie zijn (conform de Archiefwet) in selectielijsten32 vastgelegd.

• Informatie wordt structureel, als geheel en zoveel mogelijk geautomatiseerd verwerkt
en voldoende veilig en met aandacht voor privacy beheerd.

• Er zijn heldere regels en procedures om documenten die onder de noemer «privé» of
«partij-politiek» vallen, uit te zonderen van bewaring.

• Organisaties bouwen voldoende controles en verplichte audits in het informatiebeheer
in, om aan te kunnen tonen dat het archief- en informatiebeheerbeleid aantoonbaar
wordt nageleefd.

• Nieuwe communicatiemiddelen en informatiesystemen moeten duurzame toegankelijkheid
en archivering, privacy en openbaarmaking by design33 afdwingen. Ook meer aandacht voor en verplichtingen rond de toepassing van (rijks)overheidsbrede
vastgestelde architectuur worden hierin meegenomen. Dit vraagt een doorontwikkeling
en verzwaring van het CIO-stelsel34.

• Rijksoverheidsorganisaties zorgen ervoor dat als er sprake is van een behoefte om
gevoelige informatie (zoals commercieel vertrouwelijk of diplomatiek verkeer) of zelfs
informatie op staatsgeheim niveau te delen of te bewaren, zij hier voorzieningen voor
beschikbaar stellen en de informatie op een voldoende veilige wijze beschermen zoals
voorgeschreven in het Besluit Voorschrift Informatiebeveiliging Rijksdienst Bijzondere
Informatie 2013. Daarnaast zal ook de beheerde informatieverzameling als geheel beoordeeld
moeten worden op gevoeligheid en passend beschermd moeten worden. Totaalverzamelingen
van chatberichten en contactgegevens van sleutelfuncties kunnen van waarde zijn voor
statelijke actoren of criminele organisaties. Waar noodzakelijk worden hier via CIO
Rijk rijks(dienst)brede bindende afspraken over gemaakt.

Met behulp van de algemene beleidsuitgangspunten (en de in een aantal gevallen nog
te ontwikkelen onderliggende kennisproducten), willen we beleid over communicatiemiddelen
en informatiesystemen heen zoveel mogelijk harmoniseren. Zo kan bij de invoering van
een nieuw type middel of voorziening worden voorkomen dat beleidsmatig «het wiel opnieuw
wordt uitgevonden», met alle risico’s die dat met zich meebrengt.

Een cruciaal aandachtspunt is dat de waarde van de informatie leidend is voor de Archiefwet
en dus niet de vorm van de informatie of het gebruikte communicatiemiddel. Dit kan
ertoe leiden dat er per vorm of gebruik wel een nadere specificering van (onderdelen
van) beleid noodzakelijk is.

Aanpassing chatberichtenarchivering via sleutelfunctiemethodiek

Aanpassing van de wijze waarop we met chatberichtenarchivering en openbaarmaking omgaan
is een opgave die we op drie vlakken moeten uitwerken.

1. Er moeten helder beleid, kaders rond informatiehuishouding en -voorziening voor chatberichten
worden vormgeven. Hier valt ook het opstellen onder van een selectielijst en sleutelfunctieoverzichten
voor chat.

2. Er moet een goede infrastructuur en voorzieningen voor chatberichten beschikbaar zijn
die de juiste werkwijze faciliteren.

3. Er moet een werkcultuur zijn waarin de kaders worden nageleefd en waar monitoring
en audits op deze kaders plaatsvinden.

Invoering hiervan zal fasegewijs plaatsvinden

In ieder geval worden onderstaande maatregelen op korte termijn in gang gezet:

• aangepast beleid voor chatberichtenarchivering;

• afspraken voor de overgangsperiode tot aan de vaststelling en invoering van het aangepaste
beleid;

• uitvoeringstoets op het aangepaste beleid voor chatberichtenarchivering;

• communicatie rondom het aangepaste beleid, gebruik van chatdiensten en de archivering
daarvan, rekening houdend met de behoefte aan beleidsintimiteit en de overige in deze
te beschermen belangen35;

• marktconsultatie voor de techniek voor het uitlezen en meta-dateren van chatconversaties
en berichten;

• openbare aanbesteding voor de benodigde techniek;

• opstellen van de model selectielijst36 voor chat met algemene werking op basis waarvan rijksoverheidsorganisaties snel en
efficiënt eigen aanvullingen in kunnen verwerken;

• opstellen handreikingen en instructies voor de diverse doelgroepen.

Deze maatregelen op korte termijn zijn erop gericht om begin 2024 de uitvoering van
het herziene chatbeleid te kunnen starten. Hierbij zal er als eerste worden gestart
met de chatberichtenarchivering van bewindspersonen en bestuurders.

Het kabinet ambieert hiermee zo spoedig mogelijk tot een toekomstbestendige werkwijze
te komen die volledig aan wetgeving voldoet.

Aangepast beleid voor chatberichtenarchivering

Er is een traject in gang gezet om het beleid aan te passen op basis van de sleutelfunctie
selectiemethodiek. Bij dit beleid en onderliggende instrumenten wordt rekening gehouden
met de eisen van de Archiefwet, de Woo, de AVG en uitvoerbaarheid, zowel technisch
als functioneel. In selectielijsten wordt vastgelegd wat er met de informatie van
zowel sleutelfuncties als niet-sleutelfuncties moet gebeuren. We zorgen er hierbij
voor dat aan de voorkant privé37 en partij-politieke38 informatie zo goed mogelijk wordt gescheiden van hetgeen we moeten bewaren en slaan
de informatie van belangrijke sleutelfuncties integraal op. Hierna wordt afhankelijk
van de groep waartoe die sleutelfunctie behoort, de informatie na een vastgestelde
termijn vernietigd of overgebracht naar het Nationaal Archief. Hierbij vormen de aanbevelingen
uit de (advies)rapporten het uitgangspunt voor het aan te passen, rijksbrede beleid.
Eveneens worden bij de aanpassing van het rijksbrede beleid de eerdergenoemde moties
meegenomen.

Gefaseerde invoering met toets op uitvoerbaarheid

Bij de opzet van het beleid wordt, naast de toets of het beleid voldoet aan wetgeving,
veel aandacht geschonken aan de uitvoerbaarheid. Beleid en uitvoering trekken met
elkaar op om er zeker van te zijn dat wat wordt voorgesteld, ook financieel haalbaar
en uitvoerbaar is. Hiertoe is het noodzakelijk om voor en tijdens het ontwikkelproces
zorgvuldig de uitvoerbaarheid van ons voornemen te toetsen. Bij de invoering zal een
uitvoerbaarheidstoets worden gedaan. Aan het einde van elke fase zal een evaluatie
worden uitgevoerd en is er een beslismoment om vast te stellen of we voldoen aan wetgeving
en of de structurele oplossing uitvoerbaar is. Hierbij wordt er extra aandacht geschonken
aan het in elke fase van het proces waarborgen van de privacy van betrokkenen en de
inrichting van meerdere controles opdat deze waarborgen ook daadwerkelijk functioneren.
In het gehele proces communiceren we zowel in- als extern transparant over wat er
realistisch is en op welke termijn het kan worden gerealiseerd.

De volledige invoering van het vernieuwde beleid gaat tijd kosten door het inbedden
van nieuwe technologie en het sturen op een gedragsverandering (denk hierbij bijvoorbeeld
aan het scheiden van privé en werkgerelateerde communicatiestromen door gebruik te
maken van twee smartphones) binnen de gehele rijksoverheid. Hiertoe wordt een plan
van aanpak opgesteld met een realistische planning en faseringen.

In de eerste fase wordt de tijdelijke instructie uitgebreid voor de ambtenaren39 die zeker als sleutelfuncties worden aangemerkt, waardoor werkgerelateerde chatconversaties
behouden blijven. Rijksbreed beleid wordt opgezet en vastgesteld. Voorbereidingen
voor de inzet van ICT-voorzieningen voor het integraal uitlezen en beheren van chatconversaties
worden getroffen. Communicatie rond gebruik en doel van chatdiensten en regels daarvoor
volgen.

In de tweede fase wordt gestart met het informatiebeheer van de chats van de sleutelfuncties
die voor blijvende bewaring in aanmerking komen, waarna deze groep fasegewijs wordt
uitgebreid. We starten met de invoering ervan bij bewindspersonen en de TMG-functies.
Hier kan, na vaststelling van het nieuwe beleid in 2023 en de sleutelfunctie selectielijst,
mee begonnen worden.

In fase drie volgt de invoering van de chatberichtenarchivering van de overige sleutelfuncties.

Separaat maar wel parallel wordt gestart met het inrichten van processen voor het
structureel archiveren van chatconversaties die behoren tot organisatie- en bedrijfsaccounts
die organisaties inzetten in hun contact met burgers en bedrijven en conversaties
die vallen onder hotspotlijsten40(voor zover dit proces nog niet ingericht was).

Het is belangrijk dat we ons realiseren dat het naar alle waarschijnlijkheid nog een
inspanning van enkele jaren zal vergen voordat de uitvoering en controles volledig
zijn ingebed binnen de organisaties. Er wordt een marktverkenning uitgevoerd, waarbij
moet worden onderzocht hoe deze software moet aansluiten op de bestaande ICT-architectuur.
Daarna zal een aanbesteding plaatsvinden, waarna invoering bij elk van de rijksoverheidsorganisaties
volgt. Voor die tussenliggende periode worden aanvullende afspraken gemaakt en gestuurd
op harmonisatie van de informatiebeheerprocessen. Dit om te voorkomen dat er verschil
tussen rijksoverheidsorganisaties ontstaat in de uitvoering.

Waar de uitvoering van de korte termijn nog de nodige handmatige activiteiten vereist,
zal de uitvoering op de langere termijn meer inzetten op het gebruik van technologie.
Te denken valt hierbij aan hoogwaardige software voor opslag en meta-datering, voor
het analyseren en groeperen van conversaties, in het belang van de privacy geautomatiseerd
lakken etc. Gebruik van artificial intelligence en machine learning zal op termijn
nuttig kunnen blijken in het ontzorgen van de sleutelfuncties en de informatiespecialisten,
en (daarmee) bij het tijdig kunnen voldoen aan openbaarmakingsverzoeken. En hoewel
al deze technologie de gebruiker zeker zal ondersteunen in het doen van het juiste,
moet ook niet uitsluitend de hoop worden gevestigd op de techniek. Het menselijk gedrag,
waaronder naleven van de richtlijnen, het verstandig en soms ook terughoudend omgaan
met de mogelijkheden die in de markt voorhanden zijn, blijft een belangrijke component.

Contouren voor de toekomst

Het ontwikkelen en uitvoeren van beleid vergen steeds meer samenwerking over de grenzen
van organisaties. Bovendien biedt nieuwe technologie ook nieuwe mogelijkheden om gezamenlijk
aan documenten te werken. Een toekomstig beleid voor documenten (nota’s, e-mails,
chatberichten et cetera) moet daarop inspelen. De regeringscommissaris doet hiervoor
aanbevelingen. We willen in lijn met deze aanbevelingen naar een situatie toe waarin
we meer vanaf het moment van creatie of ontvangst controle hebben over onze informatie.
Hiertoe wordt binnen het Programma Open Overheid – spoor informatiehuishouding een
(architectuur)visie opgesteld. Die vertaalt deze uitgangspunten onder meer naar een
digitale werkomgeving waar we als rijksoverheid naartoe willen groeien. Netwerkschijven
zoals we die nu kennen verdwijnen. We beschikken over de mogelijkheid om virtuele
omgevingen met een specifiek doel aan te maken, waar de duurzame toegankelijkheid,
archivering, privacy en openbaarmaking by design is ingericht. De werkomgeving helpt
de medewerkers als het ware om beter informatiebeheer toe te passen door dit af te
dwingen. Ook op het gebied van gedrag wat wel en wat niet toegestaan is zal strikter
worden gestuurd. Zoeksystemen zoeken over meerdere informatiesystemen en virtuele
omgevingen heen. Het wenkend perspectief is dat:

• bij creatie of ontvangst van een document binnen de werkomgeving van de rijksoverheid
duurzame toegankelijkheid, archivering, security, privacy en openbaarmaking by design
direct wordt toegepast;

• het delen van documenten binnen de werkomgeving van de rijksdienst veel meer verloopt
op basis van één origineel document dat vanuit de originele locatie aan meerdere personen
– ook vanuit diverse organisaties – kan worden getoond. Dat voorkomt dat overal meerdere
exemplaren als bijlagen via berichten worden gedeeld. Berichten worden ook automatisch
gekoppeld aan documenten. Hierbij kun je bijvoorbeeld denken aan de inzet van samenwerkingsomgevingen
en/of zaaksystemen die deze werkwijze ondersteunen. Documenten worden direct gekoppeld
aan de waardering in de selectielijst. Na afloop van de overbrengingstermijn worden
documenten die voor blijvende bewaring zijn aangewezen automatisch geselecteerd voor
overbrenging naar het Nationaal Archief of automatisch geselecteerd voor vernietiging
als de vernietigingstermijn bereikt is. Dit gebeurt zo veel mogelijk geautomatiseerd
zodat dat rijksambtenaren zich minder of niet meer druk hoeven maken over informatiebeheertaken;

• we documenten vooral binnen de samenwerkings- dan wel zaakomgeving zelf delen en niet
via e-mail. Daardoor neemt de noodzaak tot het mailen van versies van documenten af,
en daarmee ook de hoeveelheid e-mail en documenten;

• we meerdere informatiesystemen onderscheiden, waarbij documenten via één zoekfaciliteit
kunnen worden gevonden.

Concreet betekent dit dat een medewerker zich kan concentreren op het uitvoeren van
zijn taak, namelijk het maken of het uitvoeren van beleid. Daarbij wordt diegene ondersteund
door (technische) voorzieningen die het mogelijk maken dat documenten conform de wettelijke
eisen worden gecreëerd, opgeslagen in logische «virtuele» dossiers, inclusief de beleidsbepalende
uitwisselingen en standpunten. Dit zodat op elk gewenst moment zowel inhoudelijk (de
wat) kan worden verantwoord en een procesreconstructie kan plaatsvinden (de hoe en
wie heeft wat bijgedragen). Daarnaast wordt de ambtenaar binnen de vernieuwde werkomgeving
gefaciliteerd om stukken proactief te publiceren conform de Woo, waarbij vanuit de
(technologische)voorzieningen voorstellen aan de ambtenaar worden gedaan wat wel/niet
gelakt kan worden. Overigens wordt bij de uitwerking nog concreet gemaakt op welke
punten de ambtenaar volautomatisch ondersteund wordt en waar hij nog een handeling
moet verrichten. Bijvoorbeeld bij de keuze in welk dossier een document opgeslagen
wordt of via welke zoekwoorden een document kan worden teruggevonden. Vanzelfsprekend
zit de ambtenaar aan het stuur en wordt de ambtenaar daarin ondersteund met intelligente
software.

Bovenstaand toekomstbeeld kan niet in een keer worden gerealiseerd. De huidige digitale
werkomgeving is een aantal jaren geleden ontwikkeld en is onvoldoende tijdig meegegroeid
naar een werkomgeving die voldoet aan de eisen van nu. Dit betekent dat op verschillende
manieren geïnvesteerd moet worden om een moderne manier van werken mogelijk te maken.
Nader uitgewerkt wordt wat er aan financiële middelen nodig zal zijn voor het realiseren
van zo’n moderne omgeving die op de toekomst is voorbereid. Daarbij kunnen de huidige
omgevingen met behulp van bestaande technologie al de eerste stappen zetten richting
dit toekomstbeeld. Het programma Open Overheid zal hierin faciliteren. Daarbij wordt
ook meegenomen op welke manier andere overheden en grote bedrijven gebruik maken van
dit soort samenwerkingsomgevingen.

Rijksoverheidsorganisaties werken de komende jaren, ondersteund door het programma
Open Overheid en verwoord in het meerjarenplan informatiehuishouding en openbaarheid,
naar een digitaal meer volwassen rijksoverheid die haar informatie beter op orde heeft
en transparantie biedt via (actieve) openbaarmaking. De hiervoor beschreven ambities
worden daarin fasegewijs uitgewerkt en in stappen ingevoerd, waarbij elk onderdeel
een eigen tempo en fasering zal hebben. Organisaties hebben een eigen ontwikkeltempo
en volwassenheidsniveau waardoor zij hierin ook een eigen tempo aanhouden. Hierbij
willen we niet met terugwerkende kracht dit beleid gaan toepassen, maar ingangsdata
kiezen waarna de nieuwe manier van archiveren in zal gaan. Tot dat moment hanteren
we het huidige beleid en de aanvullende tijdelijke instructie voor sleutelfuncties.

Hiervoor is het belangrijk dat er meer standaardisatie en harmonisatie van de werkomgevingen
gaat plaatsvinden. Techniek kan echter niet alle problemen die we ervaren oplossen
en wordt ondersteunend ingezet. We waken er dan ook voor om te optimistisch te zijn
als het gaat om de inzet en rol van technologie. Gedrag bij het gebruik van communicatiemiddelen
en al dan niet volgen van afgesproken werkprocessen zijn de belangrijkste graadmeter
voor succes. Beschikbaarheid van voldoende informatieprofessionals, heldere kaders
en processen, een werkcultuur waarin die kaders worden nageleefd en waar monitoring
en audits op deze kaders plaatsvinden en aanbevelingen daaruit voldoende worden opgevolgd,
zijn ook randvoorwaarden voor succes.