Brief regering : Toezicht en handhaving kinderopvang

Nr. 484
BRIEF VAN DE MINISTER VAN SOCIALE ZAKEN EN WERKGELEGENHEID

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 4 april 2023

Aanleiding

Kinderopvang draagt bij aan de ontwikkeling van kinderen en aan de arbeidsparticipatie
van ouders. Cruciaal hierbij is dat de kinderopvang veilig, toegankelijk en van hoge
kwaliteit is. GGD’en houden, in opdracht van gemeenten, toezicht op de naleving van
de kwaliteitseisen en gemeenten handhaven. De Inspectie van het Onderwijs (IvhO) houdt
interbestuurlijk toezicht op de uitvoering van de wettelijke taken door gemeenten.
Een goed werkend systeem van toezicht en handhaving is essentieel voor het bewaken
van de kwaliteit en veiligheid.

Gezien het belang van toezicht en handhaving is in 2022 op mijn verzoek door Andersson
Elffers Felix (AEF) onderzoek gedaan naar de effectiviteit van toezicht en handhaving.
Dit onderzoek maakt deel uit van een bredere evaluatie van het kinderopvangbeleid.1 De eindrapportage van het effectonderzoek toezicht en handhaving kinderopvang heb
ik in december 2022 naar uw Kamer gezonden.2 In deze brief ga ik in op de uitkomsten en de aanbevelingen en geef ik aan hoe hieraan
een vervolg zal worden gegeven.

Bevindingen effectonderzoek toezicht en handhaving kinderopvang

Algemeen beeld

Het onderzoek had als doel de effectiviteit en doelmatigheid van toezicht en handhaving
te bepalen door een combinatie van kwantitatief onderzoek en een enquête onder gemeenten
naar gemeentelijk beleid. Op deze wijze zouden waarschijnlijke causale verbanden tussen
gevoerd beleid en uitkomsten (mate van naleving) zichtbaar worden. Vanwege een te
lage respons op de enquête bleek dit helaas niet goed mogelijk.

Hoewel het rapport niet de vooraf gewenste mate van duidelijkheid verschaft, geeft
het een nuttig beeld van ervaringen van betrokkenen in het stelsel. Ook beschrijft
het rapport kwantitatieve relaties tussen onder meer gemeentekenmerken en de mate
van naleving.

De onderzoekers concluderen op basis van de gevoerde gesprekken dat betrokken partijen
over het algemeen positief zijn over toezicht en handhaving. De onderzoekers concluderen
verder: «Bij inzet van een herstelaanbod volgt in 90% van de gevallen direct herstel
en bij de inzet van handhavingsmaatregelen is dat 84%. Bij slechts 8% van de overtredingen
is er sprake van recidive. Dit duidt er op dat handhaving in zijn algemeenheid effectief
is in het bevorderen van de naleving van wet- en regelgeving.»

Verbetermogelijkheden

Naast bovenstaande positieve bevindingen door de onderzoekers, wordt in het rapport
ook geconstateerd dat er in het huidige stelsel van toezicht en handhaving verbeteringen
mogelijk zijn. AEF constateert onder meer het onderstaande.

Er bestaan onder de toezicht- en handhavingspartijen maar ook bij de brancheorganisaties
verschillende opvattingen over het doel van toezicht en handhaving in de kinderopvang.
Met andere woorden, het ontbreekt aan een gedeelde visie. Het huidige toezicht is
met name gericht op naleving van de regels (waarborgfunctie), terwijl sommige partijen
menen dat kwaliteitsbevordering meer centraal moet staan (stimulerende functie).

De overwegend gedetailleerde en gesloten geformuleerde wettelijke kwaliteitseisen
brengen met zich mee dat de waarborgfunctie een centrale positie heeft in de uitvoering
van het toezicht. Deze vormgeving van de regelgeving leidt er ook toe dat er weinig
ruimte is voor het voeren van dialoog tussen houder en toezichthouder en het op een
alternatieve wijze realiseren van voldoende kwaliteit door de houders van een kinderopvangorganisatie.
Voor toezichthouders ontbreekt de mogelijkheid om een alternatieve oplossing die door
de houder of medewerker is gekozen en die kwalitatief gelijkwaardig is aan de norm
in de regelgeving, goed te kunnen keuren. Innovatie wordt zo belemmerd. De onderzoekers
bevelen daarom aan om de mogelijkheden voor meer principle based wetgeving en toezicht te verkennen. Hierbij komt de focus in het toezicht meer op
het doel van de wet te leggen.

De onderzoekers stellen ook vast dat de risicogerichtheid van het toezicht verder
vergroot kan worden. Zowel in de uitvoering van het primaire toezicht als in de reflectie
op basis van analyse van landelijke ontwikkelingen. Deze analyse zou gemaakt kunnen
worden door de landelijke toezichtspartijen.

De onderzoekers constateren verschillen in toezicht en handhaving. Het stelsel van
toezicht en handhaving is decentraal georganiseerd. Dat maakt dat GGD’en en gemeenten
met kennis over de houders en locaties kunnen inspelen op lokale verschillen. Een
decentraal stelsel brengt onvermijdelijk variatie in de uitvoering met zich mee. Zolang
deze verschillen van toezicht en handhaving verklaarbaar en gelimiteerd zijn en geen
sprake is van ongelijke behandeling van gelijke gevallen, is dit niet problematisch
volgens de onderzoekers. In het rapport wordt op basis van ervaringen van betrokken
partijen (houders en toezichthouders) geconcludeerd dat er soms ook ongewenste verschillen
optreden. Het gaat bijvoorbeeld om verschillen in interpretatie van regels door toezichthouders.
De onderzoekers hebben niet kunnen vaststellen in welke mate onwenselijke verschillen
voorkomen en adviseren hier nader onderzoek naar te doen.

Een andere constatering is dat de rol van het interne toezicht en de wisselwerking
daarvan met het externe – door GGD’en uitgevoerde – toezicht nog zeer beperkt is.
De onderzoekers bevelen aan het interne toezicht te versterken. Bij intern toezicht
gaat het bijvoorbeeld om jaarlijkse verantwoording aan een organisatie als een raad
van toezicht en de inzet van evaluatie-instrumenten voor het bewaken van de kwaliteit.
Versterking van het interne toezicht bij kinderopvangorganisaties kan bijdragen aan
meer ruimte voor risicogerichtheid in het externe toezicht door de GGD, zo wordt geconcludeerd.

Naast bovenstaande mogelijke verbeterpunten binnen het stelsel van toezicht en handhaving op de kinderopvang, wijzen de onderzoekers
ook op beperkingen van het stelsel zelf. Zo kenmerkt het huidige stelsel zich door
een spanning tussen een decentrale verantwoordelijkheid enerzijds en een landelijk
stelsel van wet- en regelgeving, en het streven naar voldoende uniformiteit anderzijds.
Verder brengt een decentraal stelsel het risico met zich mee dat geleerde lessen en
ervaringen niet altijd breed gedeeld en toegepast worden.

In het rapport wordt ook gewezen op nadelen van de scheiding tussen toezicht (GGD’en)
en handhaving (gemeenten). Snelheid van de inzet van handhaving is vaak bevorderlijk
voor de effectiviteit ervan. De inschatting van de onderzoekers is dat de scheiding
tussen de twee taken, waardoor een extra schakel in de keten bestaat, de snelheid
van de eventuele inzet van handhaving vermindert. Daarbij hebben kleinere gemeenten
bij hun handhavingstaak soms last van beperkingen in capaciteit en kunde. Er zijn
ook mogelijke voordelen, concluderen de onderzoekers. Zo biedt het stelsel de mogelijkheid
dat door twee partijen een afweging wordt gemaakt over de inzet van een handhavingsmaatregel.
De gemeente kan zo gegrond afwijken van het handhavingsadvies van de GGD. De IvhO
ziet toe op de deugdelijkheid van de onderbouwing van «beredeneerd niet handhaven».

Onderzoek

Het onderzoek heeft waardevolle inzichten opgeleverd. Ik deel bovenstaande bevindingen
en conclusies uit het rapport. Zoals AEF vaststelt kent het huidige stelsel beperkingen
waar ik me zorgen over maak, zoals doorlooptijden en de ervaren verschillen in toezicht
en handhaving. Gezien de grote veranderopgaven voor de kinderopvang en de personele
krapte die de kwaliteit onder druk zet, is het van belang dat de toezichtsfunctie
eenduidig en effectief is.

Ik vraag mij af of alle geconstateerde knelpunten en beperkingen binnen het huidige
stelsel en de geldende randvoorwaarden voldoende kunnen worden aangepakt. Ook heeft
het onderzoek bij mij de vraag opgeroepen of het huidige stelsel toereikend is voor
eventuele succesvolle invoering van principle based regulation en daarbij behorend toezicht.

Deze punten zijn voor mij reden tot bezinning op een visie op toezicht en handhaving
in de kinderopvang. Om tot deze visie te komen is nader onderzoek nodig. In dit onderzoek
wil ik onder andere laten nagaan in hoeverre een andere inrichting van het stelsel
(waaronder centraal) een oplossing kan bieden voor de gesignaleerde knelpunten. Daarbij
dient in kaart gebracht te worden wat de voor- en nadelen van de verschillende stelselopties
zijn en onder welke randvoorwaarden (waaronder welk stelsel) invoering van een systeem
met principle based regulation in de kinderopvang mogelijk en het meest wenselijk is.

Bij principle based regulation gaat het om meer dan alleen het toezicht en de handhaving. De invulling van de wetgeving
is hierbij bepalend en het zal een andere inzet van betrokken actoren vragen. Ik wil
dan ook onder meer laten onderzoeken:

− welke checks en balances gewenst zijn bij invoering van principle based regulation. Hierbij kan bijvoorbeeld gedacht worden aan versterking van het interne toezicht/kwaliteitsbeleid;

− welke verantwoordelijkheden en eisen passen bij intern en extern toezicht en hoe deze
zich tot elkaar verhouden;

− welke competenties vereist zijn voor toezichthouders om goed te kunnen werken met
principle based regulation; en

− welke effecten worden verwacht van toezicht op basis van principle based regulation en onder welke omstandigheden is het verantwoord om dit in te voeren.

Dit onderzoek zal ook bijdragen aan het traject om te komen tot een kader dat kan
helpen bij het ontwerpen van nieuwe kwaliteitseisen. Over de herijking van kwaliteitseisen
in de kinderopvang heb ik uw Kamer geïnformeerd in november en zal ik u voor de zomer
wederom informeren.

Verder wordt onder andere gewerkt aan een nieuwe financieringssystematiek, hetgeen
een grote verandering is voor de kinderopvang. Bij de beoordeling van de uitkomsten
van dit onderzoek en eventuele vervolgacties is het van belang hier rekening mee te
houden.

Het streven is dat het onderzoek in het eerste kwartaal van 2024 wordt afgerond. Ik
zal uw Kamer vervolgens informeren over de uitkomsten.

Vervolgacties

In afwachting van de uitkomsten van het onderzoek wordt in lijn met de aanbevelingen
van AEF ingezet op verschillende acties. Een deel van de acties loopt reeds en andere
acties worden in gang gezet. Deze kunnen, ongeacht eventuele toekomstige keuzes voor
de inrichting van het stelsel van toezicht en handhaving (en andere wijzigingen binnen
het bredere stelsel van kinderopvang), bijdragen aan verbetering van toezicht en handhaving.

Doorontwikkeling risicogerichtheid toezicht

Om de risicogerichtheid van het toezicht te verbeteren wordt door GGD GHOR Nederland
het bestaande risicomodel doorontwikkeld. De toezichthouders benutten dit model om
vooraf een risico-inschatting van de kwaliteit te maken. Op basis daarvan bepalen
zij de benodigde inzet voor het toezicht.

Daarnaast is vanaf 1 januari 2022 gestart met flexibilisering van het toezicht.3 Het gaat bij flexibilisering om het terugbrengen van het aantal items dat standaard
jaarlijks wordt getoetst. Het aantal uren dat beschikbaar is voor een inspectie blijft
gelijk. De vrijgekomen ruimte kan door de toezichthouder, in afstemming met de gemeente,
worden benut voor toezicht op de onderdelen van de kwaliteit waar dat het meeste nodig
is. Rond de zomer 2023 worden de tussentijdse resultaten van het monitoronderzoek
van GGD GHOR Nederland verwacht. Op basis daarvan zal ik besluiten over het vervolg
van dit traject en uw Kamer daarover informeren.

Signaalfunctie

Het is belangrijk dat de GGD’en en gemeenten signalen over mogelijke misstanden of
tekortkomingen bij houders binnenkrijgen, registeren en, indien na weging nodig bevonden,
nader onderzoeken. Een goed werkende signaalfunctie draagt bij aan borging van de
kwaliteit en aan een goede vervulling van de wettelijke taken van de toezichts- en
handhavingspartijen. In overleg met de VNG, GGD GHOR Nederland en de IvhO bezie ik
wat hier op korte termijn al mogelijk is. Daarnaast betrek ik, naast de toezichtspartijen,
ook de sectorpartijen bij een verkenning naar mogelijkheden om de signaalfunctie te
versterken. Tot slot heb ik de IvhO gevraagd om dit jaar onderzoek te doen naar de
huidige inrichting van de signaalfunctie en of daarin aanknopingspunten zitten voor
verbetering. De aanbeveling van AEF om informatie van ouders en oudercommissies in
het toezicht beter te benutten, wordt hierbij meegenomen. De resultaten van dit onderzoek
worden eind van dit jaar verwacht.

Bevorderen uniformiteit

In een decentraal stelsel zullen altijd verschillen bestaan. Vanuit de context van
de betreffende locaties kunnen deze goed uitlegbaar zijn. Ik vind het echter belangrijk
ongewenste variatie tegen te gaan en verschillen gelimiteerd te houden. Van belang
is dat de regelgeving eenduidig wordt geïnterpreteerd. Voor het toezicht wordt hier
al op ingezet vanuit GGD GHOR Nederland en de GGD’en. GGD GHOR Nederland bevordert
de eenduidigheid in het toezicht door informatie te geven aan toezichthouders over
regeluitleg, instrumenten, handreikingen en denk- en richtlijnen ter beschikking te
stellen, landelijke werkwijzen te ontwikkelen en uitwisseling en intercollegiale toetsing
te faciliteren. Ook brengt GGD GHOR Nederland in kaart op welke kwaliteitseisen er
kennelijke verschillen in oordelen of interpretatie van regels zijn. Voor de handhaving
adviseert de VNG gemeenten met bijvoorbeeld handreikingen over de juiste inzet van
handhavingsmaatregelen. Er is ook een jurisprudentiedatabank. In overleg met de toezichts-
en handhavingspartijen zal ik bezien of verdere acties nodig en mogelijk zijn. Ik
zal daarbij ook nader onderzoek naar verschillen in toezicht en handhaving – zoals
AEF aanbeveelt – initiëren.

Een manier om de uniformiteit van het toezicht verder te bevorderen, zoals ook de
onderzoekers adviseren, is om onderdelen van het toezicht op houderniveau in plaats
van op locatieniveau plaats te laten vinden. Daarnaast kan toezicht op houderniveau
bijdragen aan efficiency in het toezicht. De invulling van een aantal kwaliteitseisen
wordt nu vaak (deels) op organisatieniveau bepaald voor alle locaties van de betreffende
houder. De invoering van houdertoezicht heeft (grote) gevolgen voor de organisatie
van het toezicht en vraagt om een wetswijziging. Ik wil daarom voor het eventueel
invoeren van houdertoezicht, eerst de uitkomsten van bovengenoemd onderzoek naar het
stelsel van toezicht en handhaving en principle based regulation afwachten.

Samenvoegen toezicht en handhaving

Het in één organisatie onderbrengen van de toezicht- en handhavingstaak zou een wijziging
in het huidige stelsel zijn en ook hier is aanpassing van wetgeving voor nodig. Voor
een dergelijke structurele wijziging, wil ik ook het bovenstaande onderzoek afwachten.
In de tussentijd worden voorbeelden van samenwerking tussen gemeenten en GGD’en gedeeld.
Zoals vrijwillige mandatering van handhavingstaken door gemeenten aan de GGD, of mandatering
van taken van gemeenten naar een (centrum)gemeente.

Uitbreiding informatievoorziening

Als houders goed op de hoogte zijn van de wettelijke eisen, de doelen van de wet en
de manier waarop de GGD de wettelijke eisen toetst, helpt dat om naleving van regels
te bevorderen.

Dit kan bijvoorbeeld door het actief verstrekken van overheidsinformatie over kwaliteitseisen
vanuit het Rijk of de gemeenten, jaarlijkse gesprekken tussen houder en GGD, gesprekken
van GGD’en met startende ondernemers of door een maandelijks vragenuur bij de gemeente
of GGD te organiseren. Uit het Landelijk Rapport van de IvhO over 20214 blijkt dat diverse GGD’en hun contacten met houders van kinderopvangorganisaties
al meer structureel vorm hebben gegeven. In overleg met de toezichts- en handhavingspartijen
en de sectorpartijen zal ik inventariseren welke activiteiten verder mogelijk zijn.

Versterken reflectieve functie van het toezicht

Een integraal inzicht in ontwikkelingen in de kinderopvangsector en de daaruit voortvloeiende
risico’s ontbreekt op dit moment. Een dergelijk integraal beeld kan nuttige informatie
opleveren voor beleidsontwikkeling en inzet van toezichtcapaciteit. De toezichthouders
kunnen kansen en bedreigingen identificeren, analyseren en onder de aandacht brengen
van publiek, de sector, de toezichts- en handhavingspartijen en de landelijke overheid.
Ik vraag GGD GHOR Nederland en de VNG om voor de versterking van de reflectieve functie
een voorstel te doen.

Behouden 100% bezoeknorm

Met het oog op meer risicogerichtheid bevelen de onderzoekers aan om de jaarlijkse
100% bezoeknorm voor kindercentra en gastouderbureaus door de GGD-inspecteurs los
te laten (voor gastoudervoorzieningen geldt een bezoeknorm van 50%). Ik zie hier ook
een risico in. Voor mij is het, zeker in deze tijd van grote personeelskrapte, essentieel
dat de ondergrens van de kwaliteit goed bewaakt wordt. Daarbij dienen de werking van
het risicomodel en de signaalfunctie, zoals hiervoor omschreven, goed op orde te zijn.
Vooralsnog zie ik dan ook geen reden om de 100% norm los te laten.

Tot slot

Het onderzoek naar toezicht en handhaving laat zien dat met de ontwikkelingen in de
sector ook het toezicht en de handhaving in beweging zijn. Het huidige stelsel functioneert
behoorlijk, maar kent wel beperkingen. Zo zijn er verschillen in de uitvoering van
toezicht en handhaving die niet altijd wenselijk zijn. Verder is er behoefte aan een
beweging naar principle based regulation. Om te komen tot een visie op toezicht en handhaving ga ik laten onderzoeken welk
stelsel en welke randvoorwaarden de huidige knelpunten kunnen verminderen alsmede
ruimte bieden voor eventuele invoering van principle based regulation. In de tussentijd zet ik samen met de toezichts- en handhavingspartijen in op een
aantal verbeteracties. Ik zal uw Kamer op gezette tijden informeren over de voortgang.

De Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid,
C.E.G. van Gennip