Brief regering : Onderlinge regeling Samenwerking bij hervormingen

Nr. 60 BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN BINNENLANDSE ZAKEN EN KONINKRIJKSRELATIES

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 4 april 2023

Sinds eind 2020 werken Aruba, Curaçao en Sint Maarten (hierna: de Landen) samen met
Nederland aan noodzakelijke hervormingen in hun publieke sector, zoals die zijn overeengekomen
in de Landspakketten. Deze samenwerking heeft tot doel de economieën van de Landen
te versterken, met het oog op de bevordering van het welzijn van hun inwoners. Tot
nu toe lagen aan deze samenwerking drie tijdelijke bilaterale onderlinge regelingen
ten grondslag, vooruitlopend op een nader juridisch fundament voor de samenwerking.
Op 4 april jl. hebben de Minister-Presidenten van de Landen en ik een onderlinge regeling
ondertekend waarmee dit juridisch fundament is gecreëerd. Middels deze brief deel
ik de betreffende onderlinge regeling – inclusief verschillende bijlagen – met uw
Kamer en geef ik een nadere toelichting op de inhoud van deze regeling en de totstandkoming
ervan. Tevens deel ik gevoegd bij deze brief de eerste Uitvoeringsrapportage over
2023 met een beschrijving van de voortgang en de Uitvoeringsagenda’s met afspraken
voor het tweede kwartaal van 2023.

Voorgeschiedenis

Zoals bekend heeft de coronapandemie voor de Landen ernstige financieel-economische
en sociale gevolgen gehad. Hierdoor werd duidelijk dat hun economische weerbaarheid
en bestuurskracht versterkt moesten worden. Eind 2020 is hiertoe met ieder van de
Landen een pakket aan hervormingen overeengekomen: de Landspakketten. Daarbij werd
de afspraak gemaakt dat Nederland via het Caribisch Orgaan voor Hervorming en Ontwikkeling
(COHO), ondersteuning zou bieden bij en toezicht zou houden op de uitvoering van deze
hervormingen. Deze werkwijze zou worden vastgelegd in een consensusrijkswet. Na uitgebreide
gesprekken over de exacte inhoud van deze wet, is uit naam van de vier landen op 9 februari
2021 gezamenlijk een voorstel hiertoe bij uw Kamer ingediend en naar de Staten van
de Landen toegezonden.

Het verslag dat uw Kamer bij dit voorstel uitbracht is kritisch. Hoewel er steun te
lezen is voor het achterliggende doel van het wetsvoorstel, worden door verschillende
fracties kritische noten geplaatst. Dat geldt ook voor de verslagen van de Staten
van de Landen. Zoals ik reeds eerder heb toegelicht1, hebben de Minister-Presidenten en ik op basis van deze verslagen dan ook geconstateerd
dat het draagvlak voor dit wetsvoorstel beperkt is, met name in de Landen, en dat
het voorstel hierdoor de benodigde consensus ontbeert. Dit was aanleiding voor ons
om gezamenlijk nog eens kritisch te kijken naar dit voorstel en mogelijke alternatieven
te verkennen. Het doel van het wetsvoorstel, namelijk het doorvoeren van hervormingen
ter versterking van de economische weerbaarheid van de Landen, stond daarbij centraal.
In onze gesprekken hierover constateerden de Minister-Presidenten en ik dat wij alle
vier tevreden zijn met de wijze waarop sinds eind 2020 in gezamenlijkheid aan dat
doel wordt gewerkt. Zo kwamen wij tot het besluit om die werkwijze, waarbij Nederland
de hervormingen ondersteunt via een werkorganisatie die direct onder mijn ministerie
ressorteert, voort te zetten. Dit betekent dat er geen apart bestuursorgaan COHO zal
worden opgericht. De noodzaak om een consensusrijkswet vast te stellen is daarmee
komen te vervallen. Voor dit juridische instrument was immers primair gekozen vanwege
de beoogde oprichting van dit zelfstandige bestuursorgaan. In plaats daarvan is besloten
om de afspraken te codificeren in een vormvrije onderlinge regeling op grond van artikel 38,
eerste lid, van het Statuut voor het Koninkrijk der Nederlanden.

Nadat de Landen in september 2022 een eerste voorstel hebben gedaan voor de inhoud
van zo’n onderlinge regeling, bereikten wij in januari jl. een hoofdlijnenakkoord
over een aantal belangrijke aanpassingen aan dit concept. De afgelopen weken is vervolgens
door de vier landen intensief gewerkt aan de onderlinge regeling – inclusief toelichting
en drie bilaterale werkwijzereglementen – zoals die vandaag door mijzelf en door de
drie Minister-Presidenten is ondertekend. Het resultaat is een regeling die in gezamenlijkheid
en op basis van gelijkwaardigheid tot stand is gekomen en die daardoor kan rekenen
op draagvlak van alle vier de regeringen. Een mooi resultaat, en ik wil de landen
dan ook bedanken voor de constructieve inspanning die hiertoe is geleverd.

Nu de onderlinge regeling is ondertekend, heb ik het proces tot intrekking van het
voorstel van Rijkswet COHO in gang gezet. Uw Kamer wordt hierover zo spoedig mogelijk
geïnformeerd.

Inhoud van de regeling

Met deze onderlinge regeling committeren de regeringen van Aruba, Curaçao en Sint
Maarten zich voor meerdere jaren aan de uitvoering van de hervormingen in hun publieke
sectoren, met als doel hun economische weerbaarheid en bestuurskracht te verhogen.
Nederland committeert zich aan het bieden van ondersteuning daarbij door het beschikbaar
stellen van mensen en middelen. Hiermee zetten we de samenwerking voort zoals die
de afgelopen twee jaar heeft vorm gekregen. In de preambule van de regeling worden
drie leidende beginselen voor de samenwerking vastgelegd, namelijk eigenaarschap,
gelijkwaardigheid en gemeenschappelijkheid. Dit zijn beginselen waar Nederland, net
als de andere drie landen, zeer aan hecht en die passen bij de werkwijze zoals die
de afgelopen periode is ontstaan. Het eigenaarschap van de Landen is cruciaal om de
hervormingen daadwerkelijk door te voeren en de resultaten hiervan duurzaam te bestendigen.
Gelijkwaardigheid en gemeenschappelijkheid zijn principes die uiting geven aan de
verhoudingen binnen het Koninkrijk en die bovendien het eigenaarschap bevorderen.

De Landspakketten, zoals die eind 2020 met ieder land zijn overeengekomen, blijven
de basis voor de samenwerking. Artikel 3 van de regeling biedt de mogelijkheid om
de inhoud van deze pakketten te wijzigen, als Nederland en het betreffende land het
eens zijn over de inhoud van de wijziging en nadat de Staten van het betreffende land
hierin zijn gekend. Ter ondersteuning van de uitvoering van de Landspakketten blijft
de Tijdelijke Werkorganisatie (TWO) binnen mijn ministerie bestaan. De TWO voert haar
taak uit in gezamenlijkheid met de Uitvoeringsorganisaties, die in ieder van de Landen
zijn ingesteld onder de Minister-Presidenten. Samen zijn zij belast met de ondersteuning,
begeleiding en monitoring van de uitvoering van de hervormingen (artikel 4). De TWO
heeft hiertoe tot en met 2027 jaarlijks ruim € 30 mln. beschikbaar. Circa € 6,5 mln.
hiervan wordt besteed aan apparaatskosten, voor zowel het eigen personeel van de TWO
als voor de inzet van experts van andere departementen. De resterende middelen kunnen
worden aangewend voor de financiering van hervormingsprojecten of voor het beschikbaar
stellen van aanvullende deskundigheid of uitvoeringscapaciteit (artikel 9).

De afgesproken werkwijze komt overeen met de manier waarop de afgelopen twee jaar
is samengewerkt aan de hervormingen. Dat betekent dat uw Kamer, evenals de Eerste
Kamer en de Staten van de Landen, in ieder geval tweemaal per jaar uitvoeringsagenda’s
en uitvoeringsrapportages zal blijven ontvangen. In de uitvoeringsagenda’s worden
de hervormingsprojecten, -programma’s en -maatregelen opgenomen die in de komende
periode worden voorbereid of uitgevoerd, onder vermelding van de te realiseren resultaten
en daarbij behorende termijnen (artikel 5). Deze projecten, programma’s of maatregelen
kunnen vervolgens verder worden uitgewerkt in plannen van aanpak (artikel 6). De uitvoeringsrapportages
bevatten een overzicht van de voortgang met betrekking tot de uitvoering van de geplande
activiteiten (artikel 7). Om uiting te geven aan het eigenaarschap van de Landen,
zullen de uitvoeringsrapportages – net als voor de uitvoeringsagenda’s reeds de afgelopen
twee jaar het geval was – door de TWO en de uitvoeringsorganisaties in gezamenlijkheid
worden opgesteld. De exacte werkwijze hierbij is nader vastgelegd in drie bilaterale
werkwijzereglementen, die als bijlage bij de onderlinge regeling zijn gevoegd.

Nu de uitvoeringsagenda’s en -rapportages en gezamenlijk zullen worden vastgesteld,
en plannen van aanpak instemming vergen van Nederland, betekent dit dat overeenstemming
bereikt dient te worden over de inhoud ervan. Het is denkbaar dat dit niet altijd
op alle punten zal lukken. Artikel 8 van de onderlinge regeling bepaalt dat in die
gevallen een onafhankelijk bemiddelaar zal worden aangewezen.2 De bemiddeling is erop gericht om alsnog overeenstemming te bereiken op het voorliggende
punt. De bemiddelaar zal hiertoe een voorstel doen.

De onderlinge regeling is per vandaag in werking getreden en geldt in principe voor
vier jaar, dus tot en met 3 april 2027. Na die datum is er de mogelijkheid van verlenging
met telkens maximaal twee jaar (artikel 11). Er is voorzien in een evaluatie na drie
jaar (artikel 10).

Rechtsbeschermingsprotocol

In de onderlinge regeling is opgenomen dat de Algemene wet bestuursrecht van overeenkomstige
toepassing is op de verstrekking van financiering door Nederland voor hervormingsprojecten
en maatregelen (artikel 9 lid 3). Deze keuze is een bestendiging van de bestaande
praktijk van de afgelopen jaren rond de publiekrechtelijke financiering van projecten
door Nederland in de Landen. Gevolg van deze keuze is dat Caribische bestuursorganen
die als belanghebbende kunnen worden aangemerkt bij een financieringsbesluit, terecht
kunnen bij de Nederlandse bestuursrechter wanneer er een geschil ontstaat over zulke
besluitvorming. Gelet op de bijzondere rechtsbetrekking waarvan sprake is, valt niet
op voorhand met honderd procent zekerheid te stellen dat de bestuursrechter zich ook
bevoegd zal achten kennis te nemen van zo’n geschil. Juridische precedenten ter zake
zijn niet voorhanden. Om te voorkomen dat zich rond een concreet geschil een hiaat
in de rechtsbescherming kan voordoen, hebben de regeringen een protocol opgesteld.
In dit protocol zijn de regeringen overeengekomen dat zij in een dergelijke situatie
de onderlinge regeling zodanig zullen aanpassen, dat alsnog wordt voorzien in de mogelijkheid
van rechtsbescherming voor de Caribische landen. Dit protocol is als bijlage bij deze
brief gevoegd.

Voortgang uitvoering

Bij deze brief zijn tevens de eerste uitvoeringsrapportage over 2023 en de uitvoeringsagenda’s
met afspraken voor het 2e kwartaal van 2023 gevoegd. Dit zijn de laatste agenda’s en rapportage die onder het
oude regime, dus vóór inwerkingtreding van de onderlinge regeling, zijn opgesteld.
Zoals hiervoor toegelicht, wordt de systematiek van uitvoeringsagenda’s en uitvoeringsrapportages
de komende vier jaar voortgezet, maar zal de uitvoeringsrapportage voortaan – evenals
de uitvoeringsagenda’s – in gezamenlijkheid worden opgesteld.

Zoals blijkt uit de opeenvolgende uitvoeringsrapportages, zijn de afgelopen twee jaar
in het kader van de uitvoering van de Landspakketten al mooie resultaten geboekt en
belangrijke stappen gezet. Waardering heb ik bijvoorbeeld voor de daadkrachtige aanpak
van de Minister van Sociale Ontwikkeling, Arbeid en Welzijn (SOAW) op Curaçao om de
noodzakelijke hervormingen in de arbeidsmarkt en sociale zekerheid vorm te geven.
Dat geldt ook voor de manier waarop Aruba het gesprek is aangegaan met bonden en werkgevers
over de modernisering van de arbeidsmarkt. Sint Maarten is op positieve en daadkrachtige
manier aan de slag om de invoering van de General Health Insurance per 1 januari 2024
mogelijk te maken.

Tegelijkertijd moeten we ons realiseren dat veel hervormingen pas aan het begin staan.
Enerzijds is dat begrijpelijk, want de opgave is groot en vaak complex en een zorgvuldige
voorbereiding is daarom van groot belang. Anderzijds zie ik bij de uitvoering van
de hervormingen een aantal aandachtspunten, die raken aan de leidende beginselen van
de onderlinge regeling: eigenaarschap, gelijkwaardigheid en gemeenschappelijkheid.
Deze beginselen zijn cruciaal voor een succesvolle samenwerking. Eerder in deze brief
constateerde ik al dat de hervormingen zonder eigenaarschap van de eigen regeringen
niet tot stand zullen komen. Eigenaarschap gaat daarbij voor mij niet alleen over
het hebben van autonomie, maar ook over het daadwerkelijk nemen van je verantwoordelijkheid
als regering voor de toekomst van het land en haar inwoners. Ook als dat noopt tot
moeilijke keuzes. Als ik terugkijk naar de uitvoering van de Landspakketten de afgelopen
twee jaar, dan zie ik dat om zulke moeilijke besluitvorming helaas soms wordt heengelopen
of dat deze wordt vooruitgeschoven. Tevens zie ik dat het beginsel van gemeenschappelijkheid
in sommige gevallen onder druk komt te staan doordat niet alle relevante informatie
over de hervormingen wordt gedeeld. In dit kader maak ik mij specifiek zorgen over
de afhoudende houding vanuit Curaçao, zoals die steeds meer naar voren komt uit de
uitvoeringsrapportages van het afgelopen jaar. De samenwerking verloopt hier op meerdere
fronten stroef, zoals bijvoorbeeld tot uiting komt bij de hervorming van de online
kansspelsector, waarover steeds minder informatie wordt gedeeld.

Ik zal de uitdagingen die ik zie bespreken met de Minister-Presidenten. Het is belangrijk
dat we met elkaar de uitgangspunten van onze samenwerking goed vast blijven houden:
daadkrachtig en in gezamenlijkheid zorgen voor verhoging van de economische weerbaarheid
en bestuurskracht van de Landen. Ik zet mij hier vol voor in, en ik verwacht van de
Landen dat zij dat ook zullen doen.

De Staatssecretaris van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, A.C. van Huffelen