Brief regering : Samen de schouders onder passend onderwijs

Nr. 448 BRIEF VAN DE MINISTER VOOR PRIMAIR EN VOORTGEZET ONDERWIJS

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 30 maart 2023

Ieder kind of jongere1 verdient een goede plek om zich te kunnen ontwikkelen. Maar dat gaat niet voor alle
kinderen even makkelijk. Ik zie dat docenten, intern begeleiders en zorgondersteuners
dag in dag uit hun uiterste best doen voor hun leerlingen, en dat onderwijsprofessionals,
scholen en samenwerkingsverbanden dagelijks hun nek uitsteken om leerlingen een passende
plek te bieden. Ik zie ook dat ouders ontzettend veel werk en energie steken in een
goede plek voor hun kind. Daar heb ik enorm veel waardering voor, en dat raakt mij.
Zij motiveren me ook om door te pakken. Ik wil samen met hen en alle anderen in het
onderwijsveld vol overtuiging verder blijven werken aan het verbeteren van passend
onderwijs.

Met de Verbeteraanpak Passend Onderwijs, die in 2020 is opgeleverd, werk ik samen met de Staatssecretaris van Volksgezondheid,
Welzijn en Sport (VWS) aan betere ondersteuning voor kinderen die dat nodig hebben.
En dat moet ook echt. Daarom heb ik vorig jaar zeven prioriteiten gesteld binnen deze
aanpak.2 Hiermee wil ik focus aanbrengen en sneller concrete verbeteringen realiseren. Van
deze prioriteiten verwacht ik het grootste positieve effect voor kinderen.

Het afgelopen jaar is er veel gebeurd op deze zeven prioriteiten. Zo ben ik samen
met de Staatssecretaris van VWS dit jaar het experiment voor onderwijszorgarrangementen
gestart. Nu al krijgen ongeveer 50 initiatieven meer ruimte om kinderen met een zorg-
en onderwijsondersteuning het onderwijs te geven dat ze nodig hebben. Om het maatwerk
te kunnen bieden aan bijvoorbeeld kinderen met een ernstig meervoudige beperking.
Verder heb ik in samenwerking met vele betrokken partijen een visie op hoogbegaafdheid
ontwikkeld.3 Hierin schets ik niet alleen een ambitieus vergezicht, maar kom ik ook met concrete
maatregelen die direct merkbaar zijn. Zoals een subsidieregeling voor een dekkend
en passend aanbod voor (hoog)begaafde leerlingen, en het delen van kennis door het
verspreiden van verschillende handreikingen. We werken nu aan de uitvoering hiervan.
Ook heb ik verdere stappen gezet met de wetsvoorstellen voor het versterken van verzuimbeleid
van scholen en het vastleggen van hoorrecht voor leerlingen. Daarnaast laat de Doelstellingenmonitor passend onderwijs – waarvan ik eind schooljaar 2021–2022 de nulmeting heb gedaan4 – verbeteringen zien op verschillende doelstellingen van de verbeteraanpak. Hieruit
blijkt dat de ondersteuning die scholen bieden doorgaans aansluit bij de behoefte
van de leerling. Ook blijkt eruit dat ouders tevreden zijn over de ondersteuning en
de inspraak die zij daarin hebben.

Toch blijkt uit de praktijk ook dat het vaak nog niet eenvoudig is om passend onderwijs
te bieden. Die verhalen zoek ik ook bewust op. Want goede wil en goede plannen zijn
er volop, maar dat geldt helaas ook voor het lerarentekort en de werkdruk voor de
docent. De AOb, CNV en het Lerarencollectief hebben mij eerder opgeroepen om eerst
hieraan te werken voordat ik andere maatregelen verder uitvoer. Ouders & Onderwijs,
LBVSO, Balans en Ieder(in) hebben hier ook nadrukkelijk aandacht voor gevraagd. Met
het 10-puntenplan heeft het CNV eerder al aandacht gevraagd voor verbeteringen in
passend onderwijs.5 Uw Kamer heeft mij verzocht om te reageren op het besluit van de lerarenvertegenwoordiging
om niet langer deel te nemen aan de overleggen over passend onderwijs. Met deze brief
ga ik op dit verzoek in en betrek ik de signalen die door deze partijen zijn afgegeven.
Ik wil ook echt een oproep doen – ook al zijn zaken soms nog zo moeilijk – om in het
belang van leerlingen gezamenlijk een vuist te maken.

Samen met vele onderwijsorganisaties sta ik wat betreft het tekort aan leraren en
de werkdruk niet stil. Over onze strategie van het lerarenbeleid schreven mijn collega-Minister
van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap en ik uw Kamer eind vorig jaar.6 En ook het onderwijsakkoord van 1,5 miljard euro, dat ik vorig jaar ook samen met
mijn collega-Minister en de vakbonden en de PO-Raad en VO-raad heb gesloten, is een
grote impuls voor het verlagen van de werkdruk en het tegengaan van het lerarentekort.

Hiermee zijn de werkdruk en het lerarentekort morgen natuurlijk nog niet opgelost.
Maar ik wil ook verder kijken naar wat er nu al beter kan. Daarover heb ik de afgelopen
maanden intensieve gesprekken gevoerd met leerlingen, ouders, leraren, intern begeleiders
en ander onderwijspersoneel. Deze gesprekken waren verspreid over het land op scholen
in Nijmegen-Lent, Drachten, Deventer en Alphen aan den Rijn. Mensen uit de hele regio
waren aanwezig. Ik koos bewust voor gesprekken op scholen omdat ik dan direct kon
horen wat er speelt binnen de klas en om te horen wat er beter kan. De indringende
en emotionele gesprekken hebben me geraakt. Leerlingen en ouders vertelden me over
hun jarenlange zoektocht naar een passende plek. Ik kan mij voorstellen dat het aan
je vreet als je kind niet de steun krijgt die het nodig heeft. Dat je als ouder het
beste voor je kind wil, maar de weg ernaartoe niet duidelijk is. Dit móét beter en
daar wil ik samen met uw Kamer en alle betrokkenen hard aan werken.

De opbrengst van de gesprekken en de conclusies die ik daaraan verbind, vindt u ook
in deze brief. Ik dank de deelnemers aan deze gesprekken, de scholen en de betrokken
samenwerkingsverbanden voor hun openheid en de bereidheid mee te denken over oplossingen
om passend onderwijs in de klas beter te maken.

Inhoud brief

In deze brief behandel ik de volgende onderwerpen:

– Voortgang op de maatregelen

– Geleerde lessen uit de gesprekken, bijeenkomsten en signalen uit de veldgesprekken

– Verzuim en digitaal onderwijsaanpak

– Zorg in Onderwijstijd

– Reactie brief Stad & Esch

– Leerlingenvervoer

– Reserves samenwerkingsverbanden

Voortgang op de zeven prioriteiten

Sinds mijn voorganger de vorige voortgangsrapportage in december 2021 aan uw Kamer
heeft gestuurd, zijn er veel stappen gezet. Dit blijkt ook uit de hierboven genoemde
Doelstellingenmonitor passend onderwijs. Leerlingen blijken doorgaans de ondersteuning te krijgen die past bij hun behoeften.
En de meeste scholen hebben een vast contactpersoon voor de leerling als het gaat
om ondersteuning. Ook geven ouders aan dat hun inbreng serieus wordt genomen. In de
voortgangsrapportage (bijlage 1) vindt u een toelichting op het proces rondom de nulmeting,
een samenvatting van de resultaten en de resultaten gelinkt aan de individuele maatregelen.

Voordat ik in ga op de zeven prioriteiten, wil ik u wijzen op één van de maatregelen
uit de verbeteraanpak, namelijk de subsidiëring van het Steunpunt Passend Onderwijs
(SPO). Bij deze bied ik uw Kamer het evaluatierapport aan van de subsidie aan het
SPO over de periode van 2021 tot midden 2022 (bijlage 4). In de evaluatie van de subsidie
voor het SPO zien we de (grote) waardering voor de ondersteuning die zij bieden. Ik
subsidieer daarom het SPO tot en met 2026. Ook als onderdeel van maatregel 24 van
de verbeteraanpak. Zo kan het Steunpunt ook voor de komende tijd van meerwaarde zijn
voor scholen, schoolbesturen, en samenwerkingsverbanden.

Hieronder licht ik de voortgang op de zeven prioriteiten toe. Een volledig beeld van
de voortgang op de 25 maatregelen uit de verbeteraanpak vindt u in de voortgangsrapportage.

1. Versterking van de positie van ouders en leerlingen

Leerlingen van alle leeftijden moeten hun mening kunnen geven over de ondersteuning
die zij krijgen. Ook moeten ouders en leerlingen makkelijker toegang hebben tot informatie
over passend onderwijs en de ondersteuningsmogelijkheden binnen de school en het samenwerkingsverband.
Om dit te regelen, is het wetsvoorstel Versterking van de positie van ouders en leerlingen
in passend onderwijs in de maak. Ik bied het op korte termijn voor advies aan de Raad
van State aan. Dit najaar stuur ik het uw Kamer. Eén van de dingen waar ik in dit
kader nog over nadenk is hoe de medezeggenschap op het ondersteuningsaanbod binnen
het samenwerkingsverband en de scholen verder versterkt kan worden en uiteraard sta
ik open voor gedachten die daarover bij uw Kamer leven.

De voorziene datum van inwerkingtreding is augustus 2024. De voornamelijk positieve
reacties uit de internetconsultatie zijn hierin verwerkt.

2. Aanpak verzuim en digitaal onderwijs

In samenwerking met onder andere Ouders & Onderwijs heb ik hard gewerkt aan een wetsvoorstel
om langdurig verzuim te voorkomen, onder andere door gerichter verzuimbeleid bij scholen
te stimuleren. Dat wetsvoorstel is in de zomer van 2022 in internetconsulatie gegaan.
De zorgen die toen geuit werden, heb ik ter harte genomen om het voorstel te verbeteren.
De planning is het wetsvoorstel dit najaar aan uw Kamer aan te bieden. Verderop in
de brief informeer ik u over de verzuimcijfers van 2021–2022 en de voortgang op de
verzuimaanpak, waaronder het wetsvoorstel Terugdringen
verzuim (actielijn 1) en de digitale school (actielijn 3).7 De tweede actielijn waarmee we voor elk kind een passend aanbod willen creëren komt
op meerdere plekken in deze brief terug, waaronder bij de subsidieregeling WÉL in ontwikkeling.

3. Inclusief onderwijs

Ook heb ik samen met de Staatssecretaris van VWS gewerkt aan de eerste ideeën over
inclusief onderwijs in 2035. In gezamenlijkheid met vele mensen die zich betrokken
voelen bij het onderwerp hebben we de contouren van een werkagenda neergezet. Deze
heb ik op 17 maart in een aparte brief aan uw Kamer gestuurd.8 Hiermee zetten we een ambitie voor 2035 neer, die we de komende jaren werkende weg
gaan realiseren.

Ik zie dat er over deze contouren nog flinke discussie is. En dat begrijp ik, want
hoewel er draagvlak is voor het eindbeeld, is er over de weg er naartoe nog veel discussie.
Dat heb ik ook gezien in de vele reacties op sociale media naar aanleiding van de
brief. Die liepen uiteen van ondersteunende reacties van mensen op plekken waar inclusief
onderwijs al gebeurt, tot mensen die het nooit zien gebeuren. En er waren veel mensen
die voor de beweging zijn, maar zorgen hebben over hoe realistisch de plannen zijn.
Ik heb begrip voor deze zorgen, en deel deze ook. Want ik zie dat dit grote veranderingen
met zich meebrengt, en dat dit veel vraagt. Terwijl er ook veel andere zaken zijn
die aandacht nodig hebben.

Ik wil de ambitie de komende periode vasthouden, maar ook een doorstart maken en daarbij
nog meer aandacht besteden aan de zorgen die er zijn. Daarbij wil ik ruimte geven
aan die plekken waar al veel gebeurt voor inclusief onderwijs, maar juist ook stilstaan
bij de zorgen die anderen hebben om te kijken wat er voor hen nodig is om die aan
te kunnen pakken. Om dit te kunnen doen heb ik de betrokken partijen al uitgenodigd
om snel met elkaar het gesprek aan te gaan en hierover door te praten.

In de brief van 17 maart refereer ik ook aan voorbeelden van inclusief onderwijs zoals
de Samen naar Schoolklassen. Het is mooi om te zien dat kinderen met ernstige meervoudige
beperkingen steeds vaker naar een reguliere basisschool gaan. Inmiddels zijn dit er
meer dan 50. Dit soort initiatieven worden ondersteund door het Steunpunt Passend
Onderwijs in samenwerking met onder andere de Stichting het Gehandicapte Kind. Er
is bovendien een handreiking, een toolbox en een interactieve website ontwikkeld.

4. Mogelijk maken onderwijszorgarrangementen

In januari 2023 ben ik samen met de Staatssecretaris van VWS het Experiment Onderwijszorgarrangementen gestart. Dit experiment maakt het voor 80 onderwijszorgarrangementen mogelijk om
voor vijf jaar af te wijken van wet- en regelgeving op het gebied van onderwijstijd,
-locatie, -inhoud en -bekostiging. Aan het experiment doen nu zo’n 50 onderwijszorgarrangementen
mee, verspreid over het hele land, waarbij 58 samenwerkingsverbanden en 76 schoolbesturen
zijn betrokken, en jaarlijks honderden kinderen mee geholpen worden. Het aantal onderwijszorgarrangementen
dat op dit moment meedoet is lager dan de 80 waarvoor binnen het experiment plek is.
Daarom stel ik samen met de Staatssecretaris van VWS voor de zomer een tweede aanvraagperiode
open.9

Het doel van het experiment is om een (tijdelijke) plek te bieden voor leerlingen
met een complexe behoefte, zodat zij onderwijs en zorg op maat krijgen. Hiermee willen
we voorkomen dat leerlingen uitvallen en onderwijs mogelijk maken voor leerlingen
die thuiszitten. Daarnaast haalt het experiment informatie op voor het wetstraject
waarmee ik, zoals eerder aangekondigd, dit jaar start. Hiervoor begint onderzoekscentrum
Kohnstamm Instituut vanaf april met het monitor- en impactonderzoek. Ook zullen de
Inspectie van het Onderwijs en de Inspectie Gezondheidszorg en Jeugd een aantal onderwijszorgarrangementen
bezoeken. Ze werken daarbij zoveel mogelijk samen. Zij zullen in hun voorbereiding
bijvoorbeeld gezamenlijk vaststellen wat passende onderzoeksvragen zijn, en daarop
de normen en standaarden van hun bezoek baseren. Het gezamenlijk optrekken van de
inspecties zal bijdragen aan het waarborgen van de kwaliteit van onderwijs en zorg.

5. Beter aanbod hoogbegaafdheid

Ook het onderwijs aan (hoog)begaafde leerlingen kan en moet beter. Ik heb uw Kamer
in het najaar van 2022 een brief gestuurd over de uitwerking van het plan van aanpak
hoogbegaafdheid.10 Bij de uitwerking van de maatregelen betrekken we ook het amendement van de leden
Paul (VVD) en Van Meenen (D66).11 Het plan van aanpak is tot stand gekomen na sessies met betrokkenen bij het onderwijs
aan (hoog)begaafden en heeft geleid tot een pakket van tien maatregelen. Op dit moment
werk ik aan het uitvoeren van de tien aangekondigde maatregelen.

Eén van die maatregelen is een subsidieregeling. Daarmee kunnen samenwerkingsverbanden
voor het volledige hoogbegaafdheidsspectrum een passend en dekkend aanbod bieden.
Deze subsidie is een aanvulling op de nu al beschikbare middelen en lopende subsidieregeling,
waar meer dan 90% van de samenwerkingsverbanden gebruik van maakt. De aanvullende
subsidie kunnen zij inzetten voor het inrichten van de (extra) ondersteuning voor
de (zeer) hoogbegaafde leerlingen. Daarnaast komt er specifiek aandacht voor de inzet
van vroegtijdige signalering. Hierdoor komen (hoog)begaafde leerlingen sneller in
beeld en kan er ingespeeld worden op hun onderwijs- en ondersteuningsbehoeftes, wat
(dreigende) uitval van school kan voorkomen. Verder voer ik gesprekken met de betrokken
partijen bij het onderwijs aan (hoog)begaafde leerlingen, waaronder het Kenniscentrum
Hoogbegaafdheid en belangenorganisaties, om de overige maatregelen uit te werken.
Met de tien maatregelen zorg ik ervoor dat ook (hoog)begaafde leerlingen de kansen
krijgen om zich te ontwikkelen. Hier hebben zij recht op.

Uw Kamer heeft mij verzocht om voor eind maart 2023 te reageren op het rapport Voltijds hoogbegaafdheidsonderwijs in de buurt verhoogt slagingskans op het vwo. Graag kom ik daaraan tegemoet en reageer ik hierbij op het rapport. Dit deelonderzoek
draagt in bredere zin bij aan wat (hoog)begaafde kinderen nodig hebben en kan ook
helpen bij het inzicht krijgen in wat er nodig is voor een goed passend en dekkend
aanbod voor het gehele begaafdheidsspectrum. In de afgelopen periode, en ook op dit
moment, zijn verschillende onderzoeken gedaan op het gebied van hoogbegaafdheid. Deze
helpen bij het vormen van beleid, onder andere bij het opstellen van de nieuwe subsidieregeling
voor hoogbegaafdheid.

6. Onafhankelijk toezicht voor samenwerkingsverbanden

Dit jaar start ik met een wetstraject om te verplichten dat alleen onafhankelijke
leden in de raad van toezicht van het samenwerkingsverband zitten. Kritische en onafhankelijke
tegenspraak houdt samenwerkingsverbanden aan hun verantwoordelijkheid, zonder kans
op belangenverstrengeling. Uit de gesprekken die ik heb gevoerd blijkt dat er steeds
meer onafhankelijke leden in het toezicht deelnemen en er in bijna elk samenwerkingsverband
wel één onafhankelijk toezichthouder actief is, zoals mijn voorganger eerder afsprak
met de PO-raad en de VO-raad. Ook uit de doelstellingenmonitor blijkt dat (in voorjaar
2022) ruim de helft van de samenwerkingsverbanden onafhankelijk intern toezicht op
de besteding van de middelen heeft geregeld. De Inspectie van Onderwijs heeft recent
onder andere ook het toezicht in samenwerkingsverbanden onderzocht (waarvan ik u hierbij
het rapport aanbied, zie bijlage 7). Zij zien ook dat de meeste samenwerkingsverbanden
enkel schoolbestuurders in het intern toezicht hebben. En dat samenwerkingsverbanden
voornemens hebben om de bestuurlijke inrichting te veranderen, met name richting meer
onafhankelijkheid. Ik ben blij met deze trend en zal in het wetsvoorstel verplichten
dat er alleen nog onafhankelijke leden deel uit mogen maken van het interne toezicht
van de samenwerkingsverbanden. Ik ga na in welk ander wetstraject dit wetsvoorstel
kan worden meegenomen.

7. Landelijke norm voor basisondersteuning

Wat mij betreft ligt er zo snel mogelijk een uitgewerkte en gedragen landelijke norm
voor basisondersteuning.12 Dit is op verschillende manieren geprobeerd, voordat in juni 2022 een ontwikkelopdracht
is gegeven aan BMC om als externe en onafhankelijke partij met een voorstel te komen.
Deze poging heeft ook niet geleid tot een norm waar we mee vooruit kunnen. Er is echt
iets anders nodig. Leerlingen, ouders en leraren vragen om duidelijkheid. Daarom ga
ik het volgende doen. Leraren weten als geen ander wat er nodig is om duidelijkheid
te krijgen en wat leerlingen en ouders van hen mogen verwachten. En ouders en leerlingen
weten als geen ander wat zij nodig hebben. Ik doe daarom een dringend beroep op de
vertegenwoordigers van leraren en ouders om met elkaar te komen tot een voorstel voor
een landelijke norm voor basisondersteuning. Ik leg de norm vervolgens vast in wet-
en regelgeving zodat alle betrokkenen daar op kunnen terugvallen. Uiteraard hoeft
bij de uitwerking hiervan het wiel niet opnieuw te worden uitgevonden, er ligt al
veel werk en er zijn goede voorbeelden in het land te vinden. Hierover ga ik graag
snel met de vertegenwoordiging van leraren en ouders in gesprek zodat we afspraken
kunnen maken over wanneer er een uitgewerkte landelijke norm ligt en wat er nodig
is om aan de slag te gaan.

De ontwikkelopdracht zoals uitgevoerd door BMC is inmiddels afgerond en het definitieve
eindrapport met een voorstel voor een landelijke norm voor de basisondersteuning op
de drie ondersteuningsgebieden, namelijk lezen/spellen en dyslexie, meer- en hoogbegaafdheid,
en leergedrag (taak-/werkgedrag, executieve functies), vindt u in bijlage 5. Alhoewel
BMC concludeert dat de geraadpleegde onderwijsprofessionals en experts in de door
haar uitgevoerde veldraadpleging het eens zijn over de voorgestelde norm en zij deze
duidelijk herkennen als werkzame praktijk, blijkt uit mijn gesprekken met de vertegenwoordigende
partijen in de begeleidingscommissie13 een duidelijk gebrek aan draagvlak en biedt de norm volgens haar onvoldoende richting.
Zo vindt de begeleidingscommissie dat de norm nog steeds niet voldoende duidelijk
maakt wat leerlingen en ouders van scholen mogen verwachten. Doorgaan met de resultaten
van de door BMC voorgestelde norm door ze te verankeren in wet- en regelgeving leidt
daarom niet tot het gewenste resultaat, namelijk een landelijke norm die zorgt voor
duidelijkheid voor leraren, leerlingen en ouders en door hen gedragen wordt. En dat
is juist waar behoefte aan is en waar de motie toe oproept.

Ik wil leraren en ouders de ruimte geven om zelf een breed gedragen, realistisch en
haalbare landelijke norm voor basisondersteuning te ontwikkelen die de gewenste duidelijkheid
biedt, rechtsgelijkheid vergroot, en ten goede komt aan de onderwijskwaliteit. Om
te beginnen in ieder geval voor de drie eerder genoemde ondersteuningsgebieden, daarna
uitgebouwd naar andere gebieden. Maar ik vind het wel belangrijk om daarbij kaders
en richting mee te geven die als uitgangspunt dienen en waar een landelijke norm minimaal
aan moet voldoen. Een landelijke norm voor basisondersteuning:

• beschrijft welke basisondersteuning elke schoollocatie moet bieden en wat leerlingen
en ouders van een school mogen verwachten;

• beschrijft welke kennis op de schoollocatie nodig is om de basisondersteuning vorm
te kunnen geven;

• wordt betaald vanuit de reguliere bekostiging aan scholen en sluit aan bij wat de
meeste scholen nu al doen;

• wordt gedragen door de leraren en ouders;

• en geldt voor het primair en voortgezet onderwijs.

Zoals ik hierboven schets, wil ik allereerst dat er een norm ontwikkeld wordt voor
het primair en voortgezet onderwijs. BMC komt in hun ontwikkeltraject tot de conclusie
dat een landelijke norm voor het gespecialiseerd onderwijs (go) niet werkbaar lijkt
te zijn in de praktijk. De ondersteuning in het go is volgens hen meer specifiek dan
in het regulier onderwijs, wat om maatwerk vraagt dat niet te vertalen is in een landelijk
normenkader. Ik wil deze conclusie nader bezien. Daarom start ik, gelijktijdig met
de ontwikkeling van een norm door de vertegenwoordiging van leraren en ouders een
verkenning of, en zo ja in welke vorm, een landelijke norm voor basisondersteuning
in deze onderwijssector ook passend is.

Geleerde lessen uit de gesprekken, bijeenkomsten en signalen van de veldpartijen

De hierboven genoemde stappen helpen kinderen, ouders, scholen en samenwerkingsverbanden
voor beter passend onderwijs. Sommige stappen helpen nu al, andere hebben meer tijd
nodig. Deze inspanningen nemen niet alle uitdagingen in passend onderwijs weg. Er
is meer nodig, zeker voor de korte termijn.

Wat ga ik nu doen?

Ik krijg veel signalen van leraren, leerlingen en ouders. Ik wil echt iets doen met
die signalen. Ook de resultaten uit de nulmeting van de doelstellingenmonitor laten
een aantal verbeterpunten zien die de zorgen onderschrijven. Zo is er nog veel te
winnen rondom het betrekken van de leerling bij besluiten die hem of haar aangaan
(hoorrecht), onafhankelijk advies voor ouders en leerlingen en duidelijkheid over
de basisondersteuning, maar ook op onafhankelijk intern toezicht bij samenwerkingsverbanden,
de administratie van het schoolondersteuningsprofiel en mogelijkheden voor leerlingen
die geen voltijds onderwijs kunnen volgen of thuiszitten. Op al deze vijf onderwerpen
moet in de komende jaren duidelijk zichtbare verbetering komen, door middel van een
aantal wetsvoorstellen, die ik deels al ben gestart.

De signalen sluiten aan bij wat we al samen met het veld doen. Ze ondersteunen ook
de eerder ingezette maatregelen. Maar met wetsvoorstellen is de wereld morgen niet
opeens anders. Gelukkig is er ook nu al veel mogelijk, om het belang van het kind
te dienen. Ik zie dat daarbij een positieve insteek, dus uitgaan van wat wél kan,
belangrijk is. En om daarbij lef te tonen, out of the box te denken en soms ook de ruimte te nemen om te experimenteren.

Op basis van de uitkomsten van de nulmeting, de gesprekken met veldpartijen, de signalen
van de leraren en de regiobijeenkomsten ga ik de komende jaren extra aandacht besteden
aan thema’s die meer effect zullen hebben in de klas. Omdat we op de zeven prioriteiten
stappen zetten, ontstaat er nu ruimte om ook op vier andere maatregelen uit de verbeteraanpak
te focussen, die met name gericht zijn op het ontlasten van het onderwijsveld en ouders
en kinderen. Ik doe dat als onderdeel van maatregelen die al deel uitmaken van de
verbeteraanpak passend onderwijs.

1. Aandacht voor ondersteuning en toerusting van leraren

Hoewel de nulmeting laat zien dat leraren een overwegend positieve houding tegenover
passend onderwijs hebben, betekent dit niet dat er ook altijd voldoende ruimte is
om voor elk kind een passende plek te creëren. Dit komt onder andere door het tekort
aan leraren, maar ook doordat leraren soms niet goed weten welke ondersteuning nodig
is en hoe ze die moeten bieden. Of door een gebrek aan ondersteuning in de school
bij het omgaan met leerlingen met gedragsproblemen, sociaal-emotionele problemen en
hoogbegaafdheid. Het bieden van goed onderwijs aan leerlingen met ondersteuningsbehoeften
vraagt om specialisatie en is daarmee een teamverantwoordelijkheid. De toerusting
en de ondersteuning van leraren kan dan ook het beste in samenhang worden bezien.

In een verdiepend onderzoek dat ik laat doen onder leraren binnen het primair, voortgezet,
gespecialiseerd onderwijs en middelbaar beroepsonderwijs vragen we wat in het stadium
van de doorlopende ontwikkellijn nodig en mogelijk is om passend onderwijs te geven.
We bevragen daarnaast welke vormen van ondersteuning hen daadwerkelijk helpt en hoe
dit gefaciliteerd zou moeten worden. De resultaten van de uitvraag kunnen dienen als
input voor verschillende trajecten. Ik denk dan aan trajecten als Samen Opleiden en
Professionaliseren, de Werkagenda (waarin een herkenbaar beroepsbeeld wordt vastgelegd
en waarin de opleidingen een duidelijke richting mee krijgen via een raamplan), de
herijking van de generieke kennisbasis en de update van de bekwaamheidseisen. Dit
doe ik ook naar aanleiding van de opdracht in het coalitieakkoord om de kwaliteit
van de lerarenopleidingen op het gebied van passend onderwijs te versterken.14

Dit onderzoek pak ik op als onderdeel van maatregel 14 («Heldere verwachtingen van
leraren en schoolleiders») en 17 («Beter voorbereiden van leraren») uit de verbeteraanpak
passend onderwijs. Hierbij maak ik graag gebruik van het nieuwe themaonderzoek «Tijd
voor Ondersteuning» van de Inspectie van het Onderwijs (bijlage 6). Ik verwacht de
eerste resultaten van het onderzoek eind van dit jaar.

2. Rollen en verantwoordelijkheden samenwerkingsverbanden en schoolbesturen

Het is voor ouders, leerlingen, maar ook scholen en samenwerkingsverbanden nog steeds
onvoldoende duidelijk welke taken waar liggen. Dit geluid hoor ik veel terug. Het
is iets waar ik verder mee aan de slag ga. Trajecten rondom de landelijke norm voor
de basisondersteuning en het verankeren van het programma van eisen aan schoolbesturen
en samenwerkingsverbanden helpen hierbij. Bij de contouren van de werkagenda inclusief
onderwijs speelt deze discussie ook. Ik zal dit dan ook in gezamenlijkheid oppakken.
Eerder is een programma van eisen opgesteld waarin de taakverdeling tussen schoolbesturen
en samenwerkingsverbanden is uitgelegd.15 Ik ga dit programma van eisen wettelijke verankeren (als onderdeel van maatregel
19: «Heldere eisen aan besturen en samenwerkingsverbanden»). Hierbij zal ik gebruik
maken van het themarapport Verschillen tussen samenwerkingsverbanden (bijlage 7), dat ik u hierbij aanbied.

3. Ondersteunen van kinderen en ouders

In de hierboven genoemde regiogesprekken met ouders kwam naar voren dat ouders zich
nog vaak alleen voelen staan als hun kind iets extra’s nodig heeft. Zij moeten hier
hard voor strijden, veel zelf uitzoeken, en voelen zich daarin vaak alleen. Dat moet
beter, en daar werk ik aan met het opzetten van de ouder- en jeugdsteunpunten (maatregel
7 van de verbeteraanpak). Een eerder opgestelde handreiking ondersteunt samenwerkingsverbanden
daarin, die daarvoor in 2022 extra middelen hebben ontvangen. Ik werk aan een wetsvoorstel
dat verplicht dat samenwerkingsverbanden een ouder- en jeugdsteunpunt hebben. Het
is goed dat het grootste deel van de samenwerkingsverbanden niet afwacht tot het wetsvoorstel
in werking is getreden en met andere samenwerkingsverbanden, alleen of met behulp
van de Vliegende Brigade16 ouder- en jeugdsteunpunten opzet.

De ouder- en jeugdsteunpunten hebben enthousiast gebruik gemaakt van het informatiemateriaal
over passend onderwijs dat ik met Balans heb laten ontwikkelen in samenwerking met
ouders en leerlingen.17 Sommige ouder- en jeugdsteunpunten hebben de informatie één op één overgenomen, andere
hebben deze aangevuld met informatie uit de eigen regio of opgemaakt in de stijl van
het samenwerkingsverband. Onderdeel van dit informatiemateriaal zijn ook filmpjes
in het Nederlands, Engels en zes andere talen.

4. Doorontwikkeling werking ontwikkelingsperspectief (OPP)

Uit de doelstellingenmonitor en uit onderzoek van Balans18 en Ouders & Onderwijs komt naar voren dat het ontwikkelingsperspectief (OPP) – een
handvat voor het bepalen en evalueren van de ondersteuningsbehoefte, de ondersteuning,
het handelingsdeel en het uitstroomperspectief van de leerling – niet altijd goed
wordt gebruikt. Slechts één derde van de ouders van een kind met een ondersteuningsbehoefte
in het reguliere onderwijs bevestigt dat er voor hun kind een OPP is opgesteld. Dit
terwijl het een wettelijk verplicht document is voor leerlingen die extra ondersteuning
nodig hebben. De Inspectie van het Onderwijs wijst scholen ook op deze verplichting.
Daarom verwacht ik van scholen dat ze het OPP gebruiken voor leerlingen met extra
ondersteuning, omdat het de ontwikkeling van het kind en het gesprek binnen de driehoek
leerling-ouder-school ten goede komt. Scholen geven onder andere aan dat het OPP de
administratieve last verhoogt. Samen met de sectorraden VO, PO en GO, Steunpunt Passend
Onderwijs, ouders en leerlingen maak ik dit jaar een plan om het OPP makkelijker te
maken in het gebruik en om scholen te helpen om het OPP juist en effectief in te zetten.

Dit sluit ook aan bij de ontwikkelingen rondom het terugdringen van onnodige bureaucratie
op het terrein van de toelaatbaarheidsverklaringen voor het speciaal onderwijs. Hiervoor
heb ik bijvoorbeeld een landelijk format voor de aanvraag van toelaatbaarheidsverklaringen
ontwikkeld en wordt onderzoek gedaan naar hoe we moeilijkheden bij grensverkeer tussen
samenwerkingsverbanden kunnen wegnemen. Hiermee geef ik uitvoering aan maatregel 18
(«Minder administratie voor leraren en scholen»).

Verzuimaanpak en digitaal afstandsonderwijs

Wetsvoorstel verzuim is een stap verder, maar het moet beter

In het coalitieakkoord staat dat het aantal kinderen en jongeren dat onnodig thuis
zit terug moet naar nul, onder meer door de inzet van een Digitale School. Op 28 maart
2022 heeft uw Kamer de verzuimcijfers 2020–2021 en de contouren van de verzuimaanpak
ontvangen.19 Op 15 juli 2022 heeft uw Kamer de uitwerking van de verzuimaanpak ontvangen in drie
actielijnen.20 In die laatste brief heb ik het wetsvoorstel Terugdringen verzuim (WV Verzuim) aangekondigd, dat daarna in internetconsultatie is gegaan. Hieronder
ga ik verder in op dit wetsvoorstel en de ontwikkelingen rondom digitaal afstandsonderwijs.
Ik schets eerst het proces rond het wetsvoorstel en de ontvangen kritiek. Daarna beschrijf
ik welke onderdelen van het wetsvoorstel ik handhaaf, maar zeker ook welke delen ik
wil wijzigen. Ik sluit deze paragraaf af met een update over de Digitale School.

Het doel van het wetsvoorstel en daarbij horend flankerend beleid is om het verzuim
beter in beeld te krijgen, te voorkomen en terug te dringen – onder andere door scholen
een duidelijkere opdracht te geven over het verzuimbeleid – en de registratie eenduidig
te maken. Naast de consultatie heb ik met veel verschillende partijen – zoals de Digibende,
Ouders & Onderwijs, Ingrado en vertegenwoordigers van samenwerkingsverbanden en de
onderwijsraden – doorgesproken en gewerkt aan het voorstel. Met Ouders & Onderwijs
zijn we de afgelopen weken nauw opgetrokken om het wetsvoorstel samen te verbeteren.
Ik wil via deze route graag O&O bedanken voor deze constructieve samenwerking. Ook
hebben Oberon, het Kohnstamm Instituut en KBA Nijmegen onderzoek naar flankerend beleid
bij dit wetsvoorstel gedaan, waarvan ik de resultaten bij deze brief graag aanbied
aan uw Kamer (bijlage 12). Met deze passage voldoe ik ook aan het verzoek van de vaste
commissie voor Onderwijs, Cultuur en Wetenschap van 12 december 2022, in reactie op
het SO verzuimaanpak21, om in de nadere uitwerking van de digitale school ook de mogelijkheden voor de verzuimaanpak
te betrekken. In bijlagen 9, 10 en 11 treft u verder de jaarlijkse leerplichttelling,
een onderzoek van Ingrado bij de leerplichttelling en mijn duiding van de telling.
Deze cijfers onderstrepen de noodzaak voor het Wetsvoorstel Verzuim.

Ik heb veel verschillende reacties gekregen op het concept wetsvoorstel dat ik vorig
jaar presenteerde: van aanmoedigende en positieve tot overwegend kritische reacties.
De respondenten zijn over het algemeen positief over het verscherpen van het verzuimbeleid
op scholen en onderschrijven het belang van vroegtijdige gesprekken over verzuim en
van een betere positie voor samenwerkingsverbanden om voor een dekkend aanbod te zorgen.
Ook valt op dat we het over de bedoeling eigenlijk altijd eens zijn: elk kind22 moet in beeld zijn, moet worden gemist als het er niet is en moet zich zo optimaal
mogelijk ontwikkelen.

De meest gehoorde kritiek is dat dit wetsvoorstel de problemen van passend onderwijs
niet oplost omdat hiermee kinderen en jongeren die al thuiszitten niet worden geholpen.
Dit wetsvoorstel zorgt er inderdaad niet direct voor dat kinderen die nu niet op een
passende plek zitten wel een passende plek krijgen. Hoewel hier meer voor nodig is,
zoals deze brief laat zien, geloof ik wel dat het wetsvoorstel verzuim sterk kan bijdragen
aan de preventieve kant van passend onderwijs. Door alle kinderen goed in beeld te
hebben kunnen scholen eerder actie ondernemen, voordat kinderen lang uit beeld verdwijnen.
En door een beter overkoepelend beeld bij de school, leerplichtambtenaar en het samenwerkingsverband
kunnen zij sneller opmerken welke ondersteuning het kind nodig heeft en welke ondersteuning
in de regio moet worden verbeterd. Vervolgens kunnen zij die ondersteuning gericht
inzetten om te voorkomen dat kinderen uitvallen.

De andere grote zorg die werd geuit in de consultatie en die ook blijkt uit de (uitvoerings-)toetsen
die ik laat uitvoeren – bij onder andere de Inspectie van het Onderwijs, DUO, Autoriteit
Persoonsgegevens en Adviescollege Toetsing Regeldruk – betreft de privacy van leerlingen
en de ruimere mogelijkheden tot gegevensdeling. Deze zorg zit vooral op het registreren
van alle afwezigheid, van alle leerlingen, in vooraf afgesproken categorieën, en op
het verzuim eerder en breder delen met de leerplichtambtenaar of het samenwerkingsverband.
Het belang van het vroegtijdige goede gesprek wordt benadrukt, maar er zijn zorgen
over de noodzakelijkheid van het verzamelen en delen van gegevens ten behoeve van
dit gesprek. In mijn vorige brief heb ik aangegeven nadrukkelijk aandacht te besteden
aan de privacyaspecten, dus deze zorgen betrek ik dan ook expliciet bij het tot stand
komen van het definitieve voorstel dat ik via de Raad van State aan uw Kamer zal aanbieden.
Tot slot zijn er zorgen geuit over (de snelheid van) het proces zoals dat in 2022
is gelopen en of in de snelheid een omslag naar het centraal stellen van aanwezigheid
al gepast is.

Gezien deze kritiek handhaaf ik het wetsvoorstel ten dele, maar pas ik het ook op
kleinere en grotere punten aan. Het is mijn ambitie om het wetsvoorstel deze zomer
voor advies in te dienen bij de Raad van State en in het najaar bij uw Kamer. Daarmee
koersen we op inwerkingtreding per augustus 2024. Parallel hieraan start ook het uitwerken
van lagere regelgeving en het vormgeven van ondersteuning aan scholen bij het uitvoeren
van de wet.

Delen van het wetsvoorstel worden gehandhaafd, met soms aanpassingen

– Het verzuimbeleid op scholen komt in het voorstel nog centraler te staan. Het wetsvoorstel
verduidelijkt de opdracht voor scholen over helder verzuimbeleid. In lagere regelgeving
wordt vastgesteld welke elementen hier altijd instaan. Hierbij kan onder andere worden
gedacht aan de momenten waarop een school welke ketenpartner betrekt. Het onderzoek
naar flankerend beleid bij dit wetsvoorstel biedt aanknopingspunten voor elementen
in het verzuimbeleid. Dit beleid komt in de schoolgids (of het studentenstatuut in
het mbo) te staan, waarop de medezeggenschap instemmingsrecht heeft. Met dit beleid
stel ik niet aanwezigheid centraal, zoals in de eerste versie van het wetsvoorstel.
De focus komt erop te liggen dat elke leerling in staat moet zijn zich te ontwikkelen
en daarvoor in beeld moet zijn.

– Ook verduidelijken we dat scholen ál het verzuim registreren, zowel geoorloofd, ongeoorloofd
als luxeverzuim. Scholen doen dat ten minste in deze drie categorieën. Daaronder mogen
ze aanvullende absentieredenen noteren, mits dat in hun verzuimbeleid beschreven is.
Op deze manier zorgen we ervoor dat een kind altijd wordt gemist als het er niet is.
In combinatie met goed verzuimbeleid kunnen scholen dan tijdig ingrijpen om erger
te voorkomen.

– Het wetsvoorstel verduidelijkt verder ook de mogelijkheid dat scholen bij zorgelijk
verzuim (bij geoorloofd verzuim of bij ongeoorloofd verzuim onder de grens van zestien
uur in vier weken) een signaal kunnen geven naar de leerplichtambtenaar. Ook blijkt
de bestaande wetgeving over het delen van luxeverzuim en ongeoorloofd verzuim met
de leerplichtambtenaar gehandhaafd. Zo kan de leerplichtambtenaar gepast en tijdig
ingeschakeld worden en kan die ondersteunen in het voorkomen van meer verzuim.

Gezien de zorgen voer ik ook een aantal grote wijzigingen door

– Ik heb goed geluisterd naar alle geuite zorgen over de privacy. Daarom heb ik nogmaals
de proportionaliteit van het verzamelen van de gegevens over het geoorloofd verzuim
van alle leerlingen gewogen tegen het voorkomen van langdurig verzuim bij een kleine
groep. Alhoewel dit doel groot en belangrijk is, weegt deze noodzaak niet op tegen
de grote inbreuk op de privacy die dit voor zoveel minderjarige leerlingen zou kunnen
vormen. Daarom pas ik op dit onderdeel het wetsvoorstel flink aan. Het wordt hierdoor
niet meer mogelijk om het geoorloofd verzuim herleidbaar tot een leerling te delen
met het samenwerkingsverband of de leerplichtambtenaar.

– Wel vind ik het belangrijk om het landelijke en regionale zicht te verbeteren. Daarom
gaan we, naast het verzamelen van het ongeoorloofde en luxeverzuim, het geoorloofde
verzuim wél geaggregeerd op schoolniveau verzamelen. Ik beperk mij gezien de privacy-risico’s
tot deze drie categorieën (geoorloofd verzuim, ongeoorloofd verzuim en luxeverzuim).
Zo verbetert het landelijk zicht, maar wordt er geen extra tot kinderen herleidbare
informatie verzameld. Dit vraagt om een goede handreiking naar scholen en afspraken
met de leveranciers van leerlingvolgsystemen (waarin verzuim meestal genoteerd wordt),
om vertroebeling van de data zoveel mogelijk te voorkomen.

– Naast dat dit leidt tot beter landelijk zicht, kan een samenwerkingsverband of leerplichtambtenaar
een patroon van veel verzuim bij een school of bestuur als signaal zien, en benutten
om het gesprek aan te gaan elk vanuit haar rol en wettelijke taak. Dat kan helpen
om kinderen weer in ontwikkeling krijgen of om het dekkend aanbod te verbeteren. In
deze gesprekken kunnen geen specifieke gegevens over het verzuim van leerlingen worden
gedeeld. Wel kunnen zorgen worden besproken, ook als er alleen nog sprake is van zorgelijk
verzuim, en kan samen worden gezocht naar het best passende aanbod voor een leerling.

– Ondanks goed verzuimbeleid en een zo dekkend mogelijk aanbod zal voor een kleine groep
leerlingen een vrijstelling nodig zijn. Dit is echter een uiterst middel. Conform
het eerdere voorstel regelt ook de nieuwe versie van het wetsvoorstel dat er variatie
in de duur van deze vrijstelling kan komen. Verder is het belangrijk dat altijd het
onderwijskundig perspectief wordt meegenomen bij het afgeven van de vrijstelling.
Dit is van belang omdat er altijd moet worden gekeken naar hoe een kind zich wel kan
ontwikkelen en welke mogelijkheden in de regio bestaan om hierop aan te sluiten. In
het eerdere voorstel stond dat dit door het samenwerkingsverband wordt afgegeven.
Alhoewel het samenwerkingsverband hier over het algemeen een goede blik op heeft,
zijn er zorgen geuit dat het samenwerkingsverband vaak al betrokken is geweest in
een traject naar een vrijstelling. Tegelijkertijd zijn er ook gevallen denkbaar waar
het samenwerkingsverband dat nog niet is, bijvoorbeeld bij 4 of 5-jarige kinderen
die een vrijstelling krijgen voordat ze ooit naar school gaan en dus niet in beeld
komen bij het samenwerkingsverband. Een andere genoemde zorg is de rechtspositie van
het advies van het samenwerkingsverband t.o.v. de vrijstelling op basis van de verklaring
van een arts. We nemen daarom in het wetsvoorstel op dat de arts altijd het onderwijskundig
perspectief moet betrekken en daarvoor het samenwerkingsverband kan benutten, maar
dat dit geen verplichting is. Het doel daarvan is het bieden van een mogelijkheid
tot afweging van alle mogelijke onderwijsopties voor de leerling.

Twee punten pak ik nu niet in wetgeving op maar in een apart traject

Tot slot is er kritiek geuit op de snelheid van het proces zoals dat in 2022 is gelopen.
Dit blijkt ook uit het onderzoek naar flankerend ontwikkelingen dat u ontvangt bij
de Kamerbrief. In het veld zijn er al een aantal andere ontwikkelingen gaande op het
gebied van verzuim, zoals die van verzuimbeleid naar aanwezigheidsbeleid en naar de
veranderende rol van de leerplichtambtenaar. Deel van de kritiek op (de snelheid van)
het proces richtte zich op de samenhang met deze ontwikkelingen. Ook deze kritiek
neem ik ter harte. Daarom kondig ik hierbij graag aan een traject te starten vanuit
OCW waarin we gaan onderzoeken wat de behoefte en mogelijkheden voor het veld zijn
op deze onderdelen, wat de gewenste uitkomst is en hoe we die vanuit OCW kunnen ondersteunen.

– In de omslag naar aanwezigheidsbeleid staat meer het meedoen van het kind bij het
onderwijsprogramma centraal, dan specifiek het aantal uren dat een kind misschien
verzuimt. Ook is er in aanwezigheidsbeleid meer aandacht voor een preventieve en schoolbrede
aanpak. Deze positieve beweging heeft al een aantal goede voorbeelden in het land.
Tegelijkertijd is nog niet iedereen in de sector daar klaar voor en in meegenomen,
en zijn er ook mogelijk negatieve effecten van het op een verkeerde manier invullen
van de gedachte vanuit aanwezigheid. Denk daarbij bijvoorbeeld aan een kind dat vanwege
chronische ziekte niet 100% aanwezig kan zijn, waarbij in de goede invulling van de
aanwezigheidsgedachte juist ook de belastbaarheid van een kind wordt meegenomen. Dit
wetsvoorstel zie ik als ondersteunend aan deze ontwikkeling, waarbij eerst wordt gefocust
op het orde krijgen van het verzuimbeleid op scholen. Daarnaast kan elke school zelf
al verder aan de slag met het aanwezigheidsdenken. Hoe een brede omslag van verzuim
naar aanwezigheid vorm kan krijgen weten we nog niet. Ik zal in overleg met betrokkenen
bekijken hoe ik dit positief kan ondersteunen.

– Voor de veranderende (strafrechtelijke) rol van de leerplichtambtenaar geeft het WODC-onderzoek
dat de Minister voor Rechtsbescherming aanhaalt in de beleidsreactie bij het Interdepartementaal
Beleidsonderzoek Jeugdcriminaliteit input.23 Kern van deze verandering is dat de leerplichtambtenaar een meer ondersteunende en
maatschappelijke rol neemt en minder zijn handhavende bevoegdheid benut. Het vraagt
nog doordenking hoe we deze verschillende rollen met elkaar verenigen en deze omslag
stimuleren. Een reactie op de aanbevelingen van dit onderzoek ontvangt u in het najaar,
samen met de eerste contouren van dit traject.

Digitale School: Digitaal afstandsonderwijs aan kinderen en jongeren die thuiszitten
of dreigen uit te vallen

Ik wil een groter en toegankelijker aanbod van afstandsonderwijs in het primair, voortgezet
en (voortgezet) speciaal onderwijs mogelijk maken voor leerlingen die dat nodig hebben.
Het gaat mij erom de ononderbroken ontwikkeling van ieder kind te waarborgen. Het
is mijn ambitie dat in de toekomst digitaal afstandsonderwijs deel uitmaakt van het
dekkend aanbod van scholen en samenwerkingsverbanden. Ik spreek met vertegenwoordigers
van het onderwijsveld, ouders, leerlingen en marktpartijen over hoe dit op een goede
en haalbare manier vorm kan krijgen en welke voorwaarden hiervoor noodzakelijk zijn,
bijvoorbeeld als het gaat om de ondersteuning van scholen en leraren en ruimte in
wet- en regelgeving. Ik ben daarom blij dat ook een initiatief van digitaal afstandsonderwijs
meedoet aan het Experiment Onderwijszorgarrangementen, waarnaar ook onderzoek wordt gedaan.

De bestaande initiatieven voor afstandsonderwijs zijn veelal kleinschalig, zeker gezien
de omvang van de groep kinderen die thuiszit. Om sneller voor meer kinderen onderwijs
op afstand mogelijk te maken, wil ik actief stimuleren dat bestaande initiatieven
zich kunnen uitbreiden en nieuwe initiatieven tot stand kunnen komen. Voor dit doel
zijn middelen uit het coalitieakkoord beschikbaar. Hieraan zal ik bovendien praktijkonderzoek
koppelen. Scholen, samenwerkingsverbanden en ouders hebben behoefte aan een sterkere
kennisbasis bij het maken van keuzes over de inzet van (digitaal) afstandsonderwijs.
Stichting Kennisnet voert dit praktijkonderzoek uit. Daarnaast zullen zij op mijn
verzoek nationaal en internationaal literatuuronderzoek doen, om meer inzicht te krijgen
in de voorwaarden voor succesvol afstandsonderwijs. Over de eerste opbrengsten hiervan
verwacht ik uw Kamer in het najaar te informeren.

WÉL in Ontwikkeling

Afgelopen schooljaar heb ik via de subsidieregeling WÉL in Ontwikkeling middelen uit het Nationaal Programma Onderwijs beschikbaar gesteld voor niet-ingeschreven
kinderen. Het doel is om hen weer in ontwikkeling en verbinding met het onderwijs
te brengen en waar mogelijk weer terug te leiden naar school. Hiervoor hebben 103
samenwerkingsverbanden een plan ingediend, waarbij ze met een directe aanpak de doelgroep
bereiken (bijvoorbeeld door huiswerkbegeleiding of thuiswerkvoorzieningen) of met
een indirecte aanpak op zoek gaan naar de best passende methodiek voor hun regio.
Ik ben er heel blij mee dat zoveel samenwerkingsverbanden deze middelen hebben aangewend,
en daarmee een doelgroep die zij normaal gesproken niet in het vizier hebben een vorm
van ontwikkeling bieden, of onderzoeken hoe zij deze groep beter kunnen bereiken.
Samenwerkingsverbanden die zich niet hebben ingeschreven voor de oorspronkelijke regeling,
kunnen van 1 april 2023 tot en met 15 mei 2023 alsnog aanspraak maken op de voor hen
gereserveerde middelen.

Zorg in onderwijstijd

De financiering van zorg in onderwijstijd moet eenvoudiger, zo kondigden onze voorgangers
in 2018 aan. Daarom hebben VWS en OCW opdracht gegeven aan DSP-groep en Oberon om
een onderzoek uit te voeren naar de omvang en vormen van de zorg die geboden wordt
in onderwijstijd en de wijze waarop dit beter georganiseerd kan worden. Op 5 december
2022 is het rapport Naar collectieve financiering van Zorg in onderwijstijd24 van DSP-groep en Oberon aan uw Kamer gestuurd. Hierbij ontvangt u de beleidsreactie
op het onderzoek en informeer ik uw Kamer, mede namens de Staatssecretaris van VWS,
over de stappen die we op korte termijn maken en op lange termijn gezamenlijk zetten
om de financiering op school voor leerlingen met een zorgbehoefte eenvoudiger te organiseren.

Belangrijkste onderzoeksresultaten

Een groot deel van de (v)so-scholen geeft aan inderdaad knelpunten te ervaren in de
organisatie en financiering van zorg in onderwijstijd. Het organiseren van zorg op
school brengt veel afstemming en administratieve lasten met zich mee. Daarnaast brengen
de verschillende hulpverleners onrust en weinig continuïteit met zich mee voor school
en leerlingen. Een goede organisatie van zorg in onderwijstijd blijkt in de praktijk
sterk afhankelijk van een succesvolle lokale samenwerking.

Uit het rapport blijkt dat er een gemiddelde inzet van zorg en ondersteuning is in
het (v)so cluster 3 en 4 door zorg- én onderwijsprofessionals, van in totaal bijna
19 fte per 100 leerlingen. De totale kosten kunnen bij de meest brede opvatting van
zorg en onderwijs oplopen tot wel € 700 miljoen op jaarbasis. De onderzoekers constateren
daarbij dat (v)so-scholen niet alleen onderwijs, maar ook een deel van die zorginzet,
zelf bekostigen uit onderwijsmiddelen. Er kan op verschillende manieren gekeken worden
naar zorg in onderwijstijd en de onderzoekers illustreren dit aan de hand van een
aantal scenario’s (smal, medium, breed), waarbij in de smalle interpretatie enkel
specifieke en zwaardere zorgtaken zijn opgenomen en in de brede interpretatie alle
zorg- en ondersteuningstaken en -handelingen zijn meegerekend. In het brede scenario
neemt het onderwijs 66% van de zorgtaken voor haar rekening. In het smalle scenario
loopt dit terug naar 30%. De overige zorginzet wordt gefinancierd uit de Jeugdwet, Wet Langdurige Zorg (Wlz) en Zorgverzekeringswet (Zvw).

Het rapport geeft inzicht in de diversiteit van taken die vanuit onderwijs en zorg
worden uitgevoerd, maar geeft aan dat een strikte afbakening van deze taken en financiering
vanuit onderwijs en zorg ingewikkeld is. Volgens het rapport biedt een meer collectieve
aanpak van zorg in onderwijstijd mogelijkheden om de organisatie en financiering van
zorg op (v)so scholen binnen het huidige stelsel eenvoudiger te maken

Ook blijkt dat een collectieve inzet van zorg en ondersteuning op school al op kleine
schaal wordt toegepast. Op dit moment wordt echter ook ervaren dat dit «tijdrovend»,
«complex» en «kwetsbaar» is. De praktijk laat zien dat de meerwaarde van collectieve
inzet direct merkbaar is voor alle betrokkenen (leerlingen, zorgverleners, onderwijsprofessionals,
ouders, scholen, zorgaanbieder en financiers), en dat de zorg door collectieve inzet
bovendien effectiever en efficiënter kan worden georganiseerd.

Vereenvoudiging zorg in onderwijstijd op zo kort mogelijke termijn

De resultaten uit het onderzoek zijn herkenbaar. De Staatssecretaris van VWS en ik
voelen zeer sterk de noodzaak van een duurzaam en eenvoudig toekomstperspectief voor
zorg in onderwijstijd. Het onderzoeksrapport laat echter ook zien dat er geen eenvoudige,
eenduidige en gedragen oplossing bestaat om de middelen voor onderwijs en voor ondersteuning
op school te ontschotten, zoals de motie van lid Van Meenen (D66) eerder verzocht.25

Daarom zetten wij, geïnspireerd door de succesvolle praktijkvoorbeelden die we nu
al zien, allereerst in op aanpassingen van de huidige wet- en regelgeving. Op deze
manier willen we op zo kort mogelijke termijn daadwerkelijk verbetering zichtbaar
en voelbaar maken voor veldpartijen bij het organiseren van zorg op school.

In navolging van het rapport gaan we hiertoe verschillende aanpassingen voorbereiden
op het gebied van wet- en regelgeving. Het uitgangspunt bij de verkenning is dat het
om een budget-neutrale aanpassing gaat, de huidige financiële kaders zijn daarbij
leidend. Concreet betekent dit dat we willen proberen te realiseren dat zorg in onderwijstijd
vanuit de Jeugdwet en Wlz collectief beschikbaar wordt op school voor de kinderen die dit nodig hebben,
en geboden wordt door bij voorkeur één maar maximaal twee zorgaanbieders per school.
Deze collectieve inzet en het beperkte aantal zorgaanbieders geeft meer rust en continuïteit
op school voor leerlingen en medewerkers.

1. Door in te zetten op zorg in onderwijstijd als vrij toegankelijke voorziening voor
het onderwijs in cluster 3 en 4 in de Jeugdwet kan deze zorg mogelijk zonder individuele beschikking beschikbaar komen. Waarmee
het organiseren van zorg voor scholen en ouders aanzienlijk minder tijd en administratie
kost. Dit pakt ook de door het veld ervaren kwetsbaarheid en vrijblijvendheid aan.

2. Aansluitend op deze aanpassingen in de Jeugdwet, zullen we bezien welke aanpassingen in de Wlz wenselijk zijn zodat de Wlz-uitvoerder
kunnen aansluiten bij de gemeentelijke voorzieningen. Concreet betekent dit dat we
bezien of we Wlz-uitvoerders kunnen verplichten om bij de zorginkoop rekening te houden
met de ingerichte voorzieningen in de Jeugdwet (bijvoorbeeld middels een verplichte samenwerking). Dit betekent dat zorgkantoren
geen pgb meer hoeven toe te kennen voor de inkoop van zorg in onderwijstijd, zodra
deze al collectief in natura is geregeld. Hiervoor is het onder meer wenselijk dat
Wlz-uitvoerders zicht hebben op onderwijsinschrijvingen. Voor kinderen binnen het
speciaal onderwijs die baat hebben bij een individuele inzet blijft, onder voorwaarden,
ruimte voor maatwerk mogelijk.

3. In aanvulling op deze voorstellen voor een collectieve inzet van zorg en ondersteuning
op school gaan we ook aan de slag met een scherpere definitie en afbakening van zorg
in onderwijstijd. Naast aanvullend handelingsperspectief wordt dit, waar nodig en
mogelijk, ook in wet- en regelgeving (Jeugdwet, Wlz en onderwijswetten) opgenomen. Hiermee willen we de ervaren onduidelijkheid
over welke ondersteuning door school geleverd moet worden, en welk deel onder de verantwoordelijkheid
van zorg valt ophelderen.

De wetwijzigingen die hiervoor nodig zijn kosten tijd. Om het veld in de tussentijd
te blijven ondersteunen hebben de Staatssecretaris van VWS en ik de inzet van zorgarrangeurs
op scholen in het speciaal onderwijs voor 2023 voortgezet. Daarnaast delen we landelijk
good practices, met hulp van onder andere kennispartners.

In aanvulling zijn er voor het onderwijs ook aandachtspunten. Uit het onderzoek blijkt
dat er veel variatie is in de procedures voor de aanvraag van de Toelaatbaarheidsverklaring
(TLV) door verschillende samenwerkingsverbanden. Dit signaal is herkenbaar, en daarom
werk ik binnen de verbeteraanpak passend in nauw overleg met de betrokken sectoren
aan een landelijk format voor de TLV-aanvragen.

Tot slot blijkt uit het onderzoek dat de inzet vanuit de Zorgverzekeringswet procentueel aanzienlijk is. Deze nemen we (vooralsnog) echter niet mee in de oplossingsrichting,
omdat hierbij weinig tot geen obstakels worden ervaren. Bovendien gaat het hier met
name om individuele zorg voor specifieke kinderen.

De Staatssecretaris van VWS en ik hechten eraan te benadrukken dat naast snelheid
ook zorgvuldigheid geboden is. Afstemming met het veld is daarbij essentieel, en het
advies uit het onderzoeksrapport voor het inrichten van een ontwerptafel met (ervarings-)
deskundigen nemen we daarom over.

Op dit moment kiezen we er bewust voor om de ervaren obstakels daadkrachtig en op
de korte termijn aan te pakken, zodat we zo snel mogelijk verbetering kunnen realiseren
voor de leerlingen in de klas en betrokkenen in het veld. Tegelijkertijd onderschrijven
de Staatssecretaris van VWS en ik de wens van het veld voor een collectieve financiering
zonder onnodige financiële schotten. Dit zien wij als een toekomstbeeld voor de langere
termijn waar we naar toe willen werken.

Voor de zomer van 2023 informeren we u over de voortgang van bovenstaande aanpak voor
het regelarm en collectief organiseren van zorg in onderwijstijd.

Verzoek van uw Kamer op de brief van Stad & Esch

De vaste commissie voor Onderwijs, Cultuur en Wetenschap heeft mij op 14 maart per
brief verzocht om een afschrift van mijn reactie op een brief van de bestuurder van
Stad en Esch met een noodkreet over een dekkend netwerk van passend onderwijs in de
regio. Het verzoek van uw Kamer is om deze voor het debat passend onderwijs te ontvangen.
Ik ben op dit moment echter nog in gesprek met de verschillende betrokkenen, waaronder
de betreffende bestuurder, om te komen tot een goede oplossing. Omdat het om een complexe
situatie gaat vraagt dit langer de tijd, en daarom heb ik de betreffende brief van
de bestuurder nog niet beantwoord. Ik kan uw Kamer daarom het gevraagde afschrift
nu nog niet sturen, maar zal dat alsnog doen zodra ik de reactie aan Stad en Esch
heb verstuurd.

Leerlingenvervoer

In oktober vorig jaar heb ik met uw Kamer gesproken over het leerlingenvervoer, hoe
dit beter kan en wat ik hierin kan doen. Het mag niet gebeuren dat taxibusjes niet
of veel te laat komen, en dat kinderen daardoor lang moeten wachten en sport of vrije
tijd missen. Zoals u weet doe ik alles wat ik kan om het leerlingenvervoer te verbeteren.
Hierover ben ik continu in nauw overleg met onder andere LBVSO, Ouders & Onderwijs,
de VNG en vervoerders.

Hieronder vindt u een beschrijving van de voortgang, conform de toezegging in de brief
met de stand van zaken over het leerlingenvervoer van 22 december 2022.26 Het betreft de afspraken die ik met de VNG heb gemaakt en het ontwikkelen van een
lange termijnvisie. Hoewel dit niet van de ene op de andere dag is geregeld, heb ik
hier met andere betrokken partijen al veel stappen op gezet. En dat zal ik blijven
doen – het leerlingenvervoer moet echt structureel beter. Hiertoe roep ik ook gemeenten
opnieuw op.

Naast de voortgang op de acties heb ik uw Kamer ook toegezegd dat ik het onderzoeksrapport
Ouders over leerlingenvervoer: ervaringen van ouders met leerlingenvervoer van Oberon mee zou sturen. Deze vindt u in bijlage 8, waarvan ik hieronder de belangrijkste
uitkomsten toelicht.

Onderzoek Ouders over leerlingenvervoer: ervaringen van ouders met leerlingenvervoer

Eind 2022 heeft Oberon in opdracht van de VNG een peiling verricht onder ouders met
een kind in het aangepast leerlingenvervoer. In het onderzoek staan de reistijd en
de kwaliteit van het leerlingenvervoer centraal. Het onderzoek geeft een representatief
beeld. Het rapport laat zien dat ouders het leerlingenvervoer overwegend positief
beoordelen en dat het leerlingenvervoer in veel gemeenten goed gaat. Tegelijkertijd
bevestigt het onderzoek de knelpunten in het leerlingenvervoer en benadrukt het onderzoek
het belang van de al aangekondigde verbeterpunten. Dat staat voor mij als een paal
boven water. Ik werk er daarom met alle betrokken partijen keihard aan om dit zo snel
mogelijk voor elkaar te krijgen.

Het rapport laat enerzijds zien dat het grootste deel van de ritten binnen een aanvaardbare
reistijd van maximaal 45 minuten rijdt, maar dat hier anderzijds nog verbetering op
mogelijk is. Ongeveer drie op de vijf leerlingen is maximaal 45 minuten onderweg,
en ongeveer evenveel ouders vindt de reistijd in verhouding tot de afstand goed. Twee
op de vijf leerlingen reist daarentegen langer dan 45 minuten waarvan één op de zeven
leerlingen zelfs langer dan één uur enkele reis. Gezien de grootte van deze groep
leerlingen vind ik het van belang nogmaals te benadrukken dat gemeenten een maximale
reistijd van 45 minuten gaan hanteren en ernaar streven die voor álle leerlingen te
halen, tenzij het gezien de afstand tot de passende school niet mogelijk is. Dit sluit
aan bij wat de VNG mij heeft toegezegd (zie hieronder).

De algemene tevredenheid met het aangepast vervoer beoordelen ouders gemiddeld met
een 7,0. Twee derde van de ouders vindt dat het leerlingenvervoer over het geheel
genomen goed is geregeld. Toch kan het voor een deel van de ouders beter, bijvoorbeeld
als het gaat om op tijd komen, een vaste chauffeur, de communicatie met chauffeurs,
de veiligheid in de bus en stress bij de leerling. Hierbij zijn er ook grote verschillen
tussen gemeenten. Dit wijst er voor mij opnieuw op dat de VNG goede voorbeelden verzamelt
en verspreidt onder gemeenten waar het leerlingenvervoer niet goed loopt (zie opnieuw
hieronder). Hierbij helpt het dat gemeenten zelf een terugkoppeling van het onderzoek
krijgen van de reacties van ouders uit hun gemeente.

Stand van zaken acties VNG

Op mijn verzoek heeft de VNG een expertiseteam leerlingenvervoer ingericht. In dit
team zitten onder andere Koninklijk Nederlands Vervoer (KNV), platform opdrachtgevers
leerlingenvervoer, het Ministerie van OCW, Ouders & Onderwijs en verschillende gemeenten.
Het team is medio maart gestart. De komende periode verzamelt het team good practices en goede beleidskeuzes en verspreidt deze onder gemeenten waar het leerlingenvervoer
nog niet goed loopt. Dit heeft, gezien de uitkomsten van het onderzoek, wat mij betreft
hoge prioriteit, en ik zal dit in de expertisegroep dan ook blijven benadrukken. Daarnaast
besteedt het team onder andere aandacht aan de afspraken tussen gemeenten en vervoerders
en het verbeteren van de administratie van gemeenten, zoals het registreren van de
reistijd en de reden van vervoer. Verder werkt het expertiseteam aan de volgende toezeggingen
die de VNG mij heeft gedaan:

– bij iedere gemeente is een centraal punt voor de klachtenafhandeling in het leerlingenvervoer.
Hierbij staat het verbeteren van het proces van klachtenafhandeling naar ouders centraal;

– er komt een experiment waarbij een aantal gemeenten (in hun verordening) een reistijd
van maximaal 45 minuten gaat hanteren.

Ook bij deze punten houd ik de vinger aan de pols dat er voortgang wordt geboekt.

Tot slot past de VNG haar modelverordening en handreiking voor het leerlingenvervoer
aan. De huidige modelverordening is niet meer actueel, en leidt bovendien tot onduidelijkheid
omdat wettelijke bepalingen en beleidskeuzes door elkaar lopen. De nieuwe modelverordening
zal bestaan uit een juridisch document – dat wat in de onderwijswetten staat – en
een zogeheten «implementatiedocument», de wijzen waarop het leerlingenvervoer uitgevoerd
kan worden. Deze aangepaste modelverordening en de aangepaste handreiking helpen gemeenten
bij de invulling en uitvoering van hun leerlingenvervoerbeleid. De VNG past deze documenten
voor de zomer aan.

De lange termijnvisie doelgroepenvervoer

Het leerlingenvervoer staat niet op zichzelf en is gebaat bij een integrale aanpak.
Zoals ik in de brief van 24 december heb aangegeven neemt de Staatssecretaris van
VWS daarom het voortouw bij het komen tot een integrale en lange termijnaanpak van
het doelgroepenvervoer. Dit heeft geresulteerd in een Verbeteragenda doelgroepenvervoer, waarbij – naast de Ministeries van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap, Infrastructuur
en Waterstaat en Sociale Zaken en Werkgelegenheid – onder andere ook de VNG, KNV,
het kennisinstituut voor vervoer CROW en het samenwerkingsverband van Decentrale OV-Autoriteiten
(DOVA) betrokken zijn. Op de agenda staan verschillende thema’s, zoals kwalitatief
goed en betaalbaar doelgroepenvervoer (waaronder een passende cao en goede kwaliteitseisen
van chauffeurs), de mogelijkheid van een toezichthouder, het gezamenlijk aanbesteden
van doelgroepenvervoer en de toegankelijkheid van het openbaar vervoer. Ook worden
de mogelijkheden verkend om het doelgroepenvervoer niet te hoeven aan te besteden.27

Ten slotte maak ik een brochure voor scholen over het leerlingenvervoer, met handvatten
voor hoe zij een steentje kunnen bijdragen. De verhouding tussen leerlingen en ouders,
scholen, vervoerders en gemeenten is echt van belang. Daarom wil ik scholen helpen
waar ik kan. In de brochure deel ik, naast de (wettelijke) kaders, goede voorbeelden
van scholen, bijvoorbeeld over contact met vervoerders en chauffeurs, het begeleiden
van ouders, het hebben van een goede informatievoorziening en de aanwezigheid van
een contactpersoon leerlingenvervoer. Deze brochure verspreid ik voor de zomer onder
scholen en samenwerkingsverbanden.

De knelpunten in het leerlingenvervoer zijn nog niet weg en blijven voor mij ook de
komende tijd hoog op de agenda staan. Over de verdere uitwerking van deze agenda,
de stand van zaken van de moties28 en de uitkomsten van het expertiseteam informeer ik u, zoals ook in de vorige brief
gezegd, voor de zomer.

Reserves samenwerkingsverbanden

Op 13 februari heb ik een brief aan de Tweede Kamer gestuurd over de reserves van
samenwerkingsverbanden.29 Daarin heb ik naar aanleiding van de aangenomen motie Westerveld c.s. en achterblijvende
afbouw op de reserves aangekondigd een generieke korting toe te passen op het budget
voor samenwerkingsverbanden, en die samenwerkingsverbanden die op 31-12-2022 geen
bovenmatig eigen vermogen hebben hiervoor te compenseren.

Uw Kamer heeft mij per brief van 10 maart 202330 gevraagd een stand van zaken te geven en hierbij in te gaan op signalen dat veel
samenwerkingsverbanden hun reserves nu zouden wegwerken door ze over te maken aan
de scholen en de vraag of ik dat kan monitoren.

Zoals ik heb aangegeven in mijn brief weet ik pas vanaf 1 juli 2023, zodra de jaarverslagen
over 2022 van de samenwerkingsverbanden beschikbaar zijn, hoeveel samenwerkingsverbanden
eind 2022 een bovenmatig eigen vermogen hebben en hoeveel dat in totaal is. Omdat
ik de generieke korting mede op deze gegevens baseer kan ik op dit moment nog geen
uitspraken doen over de hoogte van deze korting.

De komende tijd gebruik ik om samen met verschillende betrokkenen in het veld te bekijken
hoe en of ik deze middelen kan inzetten voor passend onderwijs. Eén van de opties
waar ik dan aan denk is, zoals ik heb aangegeven in de genoemd brief, extra middelen
voor hoogbegaafdheid.

Naar aanleiding van mijn brief van 13 februari heb ik een reactie van de sectorraden
Netwerk LPO en Samenwerkingsverbanden VO ontvangen. In mijn schriftelijke reactie
hierop heb ik aangegeven graag met hen in gesprek te gaan om de korting toe te lichten
en door te praten over welke stappen we samen nog kunnen zetten om passend onderwijs
te verbeteren. U vindt mijn schriftelijke reactie als afschrift bij deze brief (bijlage
13), zoals verzocht door uw Kamer. Dit gesprek heeft inmiddels plaatsgevonden.

U heeft mij ook verzocht in te gaan op signalen dat samenwerkingsverbanden middelen
overmaken naar scholen uitsluitend met haar oogmerk om hun reserves te verminderen.
Ik heb zelf geen concrete signalen ontvangen dat samenwerkingsverbanden dit doen om
de korting te ontlopen.

Eén van de redenen waarom ik er voor heb gekozen om 31-12-2022 als peildatum te nemen
voor het bepalen of er sprake is bovenmatig eigen vermogen is dat daarmee het bedrag
op die datum niet meer beïnvloedbaar is. Uitgaven die na die datum zijn gedaan, hebben
hier dus geen invloed meer op. Het is samenwerkingsverbanden toegestaan om middelen
over te maken naar scholen zolang dit ingezet wordt voor het onderwijs. Dit is essentieel
voor zowel de samenwerkingsverbanden als de scholen om hun taken te kunnen uitvoeren.
De wet- en regelgeving bepaalt wel dat deze middelen niet onrechtmatig mogen worden
ingezet. De accountant en de inspectie zien hier op toe.

De jaarverslagen die vanaf 1 juli 2023 beschikbaar zijn zullen hierop goed geanalyseerd
worden. Deze informatie zal dan mee worden genomen bij een mogelijke korting in een
volgend jaar.

Met deze brief geef ik ook invulling aan mijn toezegging in de brief Financiële Positie
van het Onderwijs 2021 om een update te geven over ingezet beleid en nieuw beleid
ten aanzien van de reserves.31

Tot slot

Ik realiseer mij dat de verbeteraanpak passend onderwijs ambitieus is, maar zonder
ambities komt de noodzakelijke verandering niet tot stand. Zoals u in deze brief hebt
kunnen lezen zijn er al veel stappen gezet, en hiervoor zullen we stappen blijven zetten. Want alleen als we er samen de schouders onder zetten kunnen we leerlingen de plek
bieden waar zij zich maximaal kunnen ontwikkelen.

Mede namens de Staatssecretaris van VWS,

De Minister voor Primair en Voortgezet Onderwijs, A.D. Wiersma