Brief regering : Analyse van de handhaafbaarheid en uitvoerbaarheid van het ingetrokken amendement ‘doden van dieren’ van het lid Wassenberg (Kamerstuk 35398-8)

Nr. 24 BRIEF VAN DE MINISTER VAN LANDBOUW, NATUUR EN VOEDSELKWALITEIT

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 30 maart 2023

In het debat over het voorstel tot wijziging van de Wet dieren in verband met de uitvoering
van de herziene Europese diergezondheidswetgeving van 21 april 2021 (Handelingen II
2020/21, nr. 71, item 11), diende het lid Wassenberg een amendement in (Kamerstuk 35 398, nr. 8), dat bepaalde dat het verbod op het doden van dieren komt te gelden voor alle gehouden
diersoorten, tenzij het gaat om bedrijfsmatige productie van dierlijke producten of
in aangewezen gevallen. Nú geldt dit verbod alleen voor honden, katten en ganzen (artikel 1.10
Besluit houders van dieren).

Omdat mijn voorganger ten tijde van het debat niet kon overzien wat dit amendement
zou betekenen voor de handhaafbaarheid en uitvoerbaarheid, is het lid Wassenberg in
overweging gegeven het amendement in te trekken, zodat eerst een inschatting gemaakt
kon worden van de handhaafbaarheid en uitvoerbaarheid van het amendement door de uitvoeringsdiensten.
Het lid Wassenberg heeft daarop het amendement ingetrokken in afwachting van de reactie
van het kabinet. In het debat over dierenwelzijn buiten de veehouderij van 26 januari
2023 (Kamerstuk 28 286, nr. 1289) heb ik toegezegd de Tweede Kamer voor de plenaire behandeling van het Wetsvoorstel
aanpak dierenmishandeling en dierverwaarlozing te informeren over de analyse van de
handhaafbaarheid en uitvoerbaarheid. Dat doe ik in deze brief.

Juridisch kader

Op dit moment mag iedere persoon, wanneer deze persoon in de uitvoering van het doden
zich aan enkele welzijnseisen houdt, elk gehouden dier doden, met uitzondering van
de aangewezen diersoorten honden, katten en ganzen. Deze diersoorten mogen alleen
in vijf aangewezen gevallen worden gedood. Het lid Wassenberg stelt in het ingetrokken
amendement voor dat de volgende tekst uit artikel 2.10, eerste lid van de Wet Dieren,
vervalt: «behorend tot bij algemene maatregel van bestuur aangewezen diersoorten of diercategorieën». Als gevolg van dit voorstel zouden alle gehouden dieren, met uitzondering van dieren
gehouden voor bedrijfsmatige productie van dierlijke producten alleen mogen worden
gedood wanneer sprake is van één van de volgende vijf aangewezen gevallen (artikel 1.10
Besluit houders van dieren):

1. er is onmiddellijk gevaar voor mens of dier;

2. een dierenarts heeft vastgesteld dat doden in het belang van het dier is;

3. een wettelijk voorschrift of een EU verordening schrijft voor dat het doden mag;

4. ter beëindiging van ondraaglijk lijden van het dier;

5. vanwege niet te corrigeren gevaarlijke gedragskenmerken.

Een dier wordt als gehouden beschouwd wanneer het dier zich in de beschikkingsmacht
van de mens bevindt. Dat geldt ook voor van origine wilde dieren die gevangen zijn.Uit
de analyse blijkt dat de toelichting van het ingetrokken amendement zich richt op
zoogdieren, maar de tekst van het amendement zelf heeft, door de wijze waarop het
is opgesteld, betrekking op alle gehouden diersoorten: gewervelde dieren zoals zoogdieren,
reptielen, amfibieën, vissen, vogels en ongewervelde dieren zoals spinnen, wormen,
insecten en schaal- en schelpdieren.

Uitkomsten eerste analyse van het ingetrokken amendement

Voor de analyse op het gebied van handhaafbaarheid en uitvoerbaarheid is gesproken
met verschillende instanties die toezicht houden op de naleving van de regels over
het doden van dieren en, indien nodig, handhavend optreden,1 en daarnaast ook met andere betrokkenen zoals het Interprovinciaal Overleg (IPO),
de Unie van Waterschappen (de UvW) en de Koninklijke Maatschappij voor Diergeneeskunde
(KNMvD).

In het algemeen wordt de gedachte achter het voorstel van het lid Wassenberg positief
gewaardeerd. Het voorstel zorgt voor consistentie tussen diersoorten en past het bij
het «nee, tenzij-beginsel» van de Wet dieren dat rekening houdt met de intrinsieke
waarde van een dier. Het past ook bij de beleidsinzet om het beschermingsniveau van
dieren verder te verhogen. Uit de voorlopige analyse blijken echter ook serieuze knelpunten
aan het amendement te kleven. De toelichting bij het ingetrokken amendement richt
zich weliswaar op zoogdieren, maar de tekst van het amendement zelf heeft betrekking
op alle diersoorten.

De politie verwacht dat ze door het voorstel van het lid Wassenberg in bepaalde gevallen
gemakkelijker kan optreden tegen houders die doden. De Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit
(NVWA) acht het verbod echter niet handhaafbaar. Zij herkent de signaalwerking die
het voorstel richting houders van dieren kan hebben, maar heeft geen mogelijkheden
en niet de capaciteit om naleving van het verbod in de privésfeer (waar het doden
veelal voorkomt) te controleren. De NVWA acht communicatie over dit onderwerp naar
houders, als beleidsinstrument effectiever dan het beleidsinstrument van (symbool)regelgeving.
Het één kan het ander wel versterken. De LID geeft aan dat haar inspecteurs meldingen
van het doden van dieren in de praktijk nagenoeg niet tegenkomt. Ook RVO heeft hier
in de praktijk bijna niet mee te maken.

Aannemelijk is dat grotere zoogdieren meestal door een dierenarts worden geëuthanaseerd.
Voor veel kleine diersoorten (vissen, vogels, reptielen, amfibieën, geleedpotigen,
insecten, spinnen etc.) zal dat niet het geval zijn vanwege de hoge kosten. De KNMvD
onderstreept dit. De beslissing of doden in het belang van het dier is, wordt door
het voorstel mogelijk vaker bij dierenartsen neergelegd. De KNMvD kan de exacte gevolgen
van het voorstel op dit moment niet overzien.

Het IPO en de NVWA voorzien een verhoogd risico voor de toename van het loslaten van
overtollige (exotische) huisdieren in de natuur als een algeheel verbod op het doden
zou komen gelden. Dit kan het welzijn van die dieren schaden, alsmede de inheemse
biodiversiteit. Het loslaten van huisdieren is een belangrijke introductieroute van
invasieve exoten in de natuur. Invasieve exoten zijn schadelijk voor de biodiversiteit
(inheemse planten en dieren) en ecosystemen. Voorbeelden hiervan zijn de Nijlgans,
rode Amerikaanse rivierkreeft en zonnebaars. Bestrijding van invasieve exoten is moeilijk,
kostbaar en soms geheel niet mogelijk. Buro2 onderschrijft het risico van loslaten en de schadelijkheid, maar doet nu geen uitspraak
over mogelijke toename van loslatingen ten gevolge van het voorstel (bijlage).

Regelgeving is pas uitvoerbaar wanneer burgers weten wat er van hen verwacht wordt
en in staat zijn deze redelijkerwijs na te leven. Zoals al eerder verondersteld, zou
het voorstel veel impact hebben voor de praktijk. In de volgende situaties is het
doden van dieren niet meer mogelijk:

• Doden van gevangen vissen vanuit de recreatieve sportvisserij. Er zijn 1,5 miljoen
sportvissers in Nederland. Voor een deel van deze sportvissers wordt daarbij incidenteel
gevist voor consumptie. Doden van een beperkt aantal gevangen vissen voor eigen gebruik
is nu toegestaan.

• Niet-bedrijfsmatige thuisslacht van bijvoorbeeld pluimvee, duiven, konijnen en hazen;

• Niet-bedrijfsmatig doden van voederdieren (bijvoorbeeld een meelworm of rat die door
een particulier wordt gedood en aan een ander dier wordt gevoederd);

• Doden van dieren vanwege faunabeheer in kleinere natuurterreinen en die daarom als
gehouden dieren zijn te beschouwen;

• Doden van dieren die zijn geboren als onderdeel van een officieel instandhoudingsprogramma
in een dierentuin en niet plaatsbaar zijn;

• Doden van gehouden kleine- of ongewervelde dieren (guppen, volièrevogels, weekdieren,
schaal- en schelpdieren, spinnen, wormen, insecten etc.).

• Gevangen of in beslaggenomen dieren, zoals invasieve exoten, waarvoor opvang niet
haalbaar of wenselijk is.

De verwachting is daarom dat het voorstel van het lid Wassenberg niet uitvoerbaar
en niet handhaafbaar is en de gevolgen voor de praktijk niet proportioneel zijn op
deze manier. Ook voorzie ik in de praktijk ongewenste neveneffecten die het dierenwelzijn
en de biodiversiteit niet altijd ten goede komen, zoals het loslaten van dieren in
de natuur.

Inperking van de reikwijdte

De intentie van het voorstel past wel bij mijn beleidsinzet om het beschermingsniveau
van gehouden dieren verder te verhogen. Tegen die achtergrond zou het een goede stap
zijn om in elk geval te regelen dat de reikwijdte van het huidige verbod wordt uitgebreid,
maar ingeperkt ten opzichte van het huidige voorstel van het lid Wassenberg. Dit kan
bijvoorbeeld door artikel 1.9 van Besluit houders van dieren te wijzigen waarbij het
ontwerp overeenkomstig de Wet dieren zal worden voorgehangen bij het parlement. Een
wetsvoorstel is hiervoor dus niet nodig.

Een minder brede reikwijdte in vergelijking met het voorstel van het lid Wassenberg
voorkomt een aantal negatieve gevolgen die in de praktijk zouden ontstaan als gevolg
van het voorgenomen amendement. Maar ook als de reikwijdte wordt beperkt tot bijvoorbeeld
zoogdiersoorten en ganzen, zullen er nog steeds problemen of negatieve gevolgen voor
de praktijk zijn. Bij het tot stand komen van een eventuele algemene maatregel van
bestuur tot verbreding van de reikwijdte van het verbod op het doden van dieren zal
dan ook moeten worden voorzien in regels waaronder dieren van de aangewezen soorten
wél mogen worden gedood. Dat betekent aanvulling van het aantal aangewezen gevallen
onder artikel 1.10 van het Besluit houders van dieren. Hiertoe is aanvullende onderbouwing
nodig. Door nut, noodzaak, proportionaliteit, uitvoerbaarheid en handhaarbaarheid
van de verbreding van het verbod eerst zorgvuldig te onderbouwen, wordt de kwaliteit
van deze regelgeving (conform integraal afwegingskader beleidsvorming) bevorderd.

Afsluitend wil ik nogmaals meegeven dat ik de intentie onderken van het vastleggen
welke zoogdieren in welke gevallen mogen worden gedood. Omdat voor de uitbreiding
van de reikwijdte van het verbod een wijziging van het Besluit houders van dieren
volstaat, heeft het mijn voorkeur om langs die weg te verkennen onder welke voorwaarden
een uitbreiding van het verbod op het doden invulling kan worden gegeven, zodanig
dat recht wordt gedaan aan de intrinsieke waarde van het dier, het welzijn van dieren,
de uitvoerbaarheid en handhaafbaarheid van een dergelijk verbod alsmede de kwaliteit
van wetgeving. Ik ga hierover graag met de Kamer in gesprek.

De Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, P. Adema