Brief regering : Dummy-begroting en Meerjarenprogramma Transitiefonds Landelijk gebied en natuur

Nr. 9
BRIEF VAN DE MINISTER VOOR NATUUR EN STIKSTOF

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 30 maart 2023

Op 15 december 2022 heeft het kabinet de Tijdelijke wet Transitiefonds landelijk gebied
en natuur» (Kamerstuk 36 277) naar de Tweede Kamer verzonden. Dit wetsvoorstel strekt ertoe om tijdelijk een begrotingsfonds
in te stellen, zoals aangekondigd in het coalitieakkoord. Met het fonds wil het kabinet
de maatregelen bekostigen die nodig zijn om de stikstofbelasting van de natuur terug
te dringen, evenals de emissies van broeikasgassen door landbouw en landgebruik. Daarnaast
wil het kabinet maatregelen financieren die bijdragen aan het beschermen en ontwikkelen
van de natuur en het tijdig voldoen aan de Kaderrichtlijn water en maatregelen voor
de verduurzaming van de landbouw voor zover die bijdragen aan de doelen van het Nationaal
Programma Landelijk Gebied (NPLG).

De fondsbeheerder stelt jaarlijks een actuele versie van het Meerjarenprogramma Transitiefonds
landelijk gebied en natuur vast in de vorm van een programmaboek en zendt dit conform
artikel 6, eerste lid, van het wetsvoorstel, tegelijk met de ontwerpbegroting aan
het parlement. Dit programmaboek bevat een budgettair overzicht van de (meerjarige)
uitgaven uit het fonds en beschrijft de voortgang van de realisatie van gefinancierde
maatregelen. Het maakt ook zichtbaar hoe de middelen worden verdeeld. Daarin wordt
zowel inzicht gegeven over de maatregelpakketten uit de provinciale gebiedsprogramma’s
als de landelijke (generieke) maatregelen, waaronder maatregelen die nodig zijn voor
de transitie.

Bij de begrotingsbehandeling van de LNV-begroting 2023 is aan de Tweede Kamer toegezegd
om in het voorjaar van 2023 een dummy voor de fondsbegrotingen toe te zenden (Handelingen
II 2022/23, nr. 32, item 13). In deze brief geef ik hier invulling aan en ga ik eveneens in op een eerste opzet
van het jaarlijkse programmaboek. Daarnaast ga ik ook in op andere bronnen van informatie
die de Tweede Kamer kan gebruiken bij de behandeling van toekomstige begrotingsbehandelingen
van het Transitiefonds.

Dummy Transitiefonds landelijk gebied en natuur

In mijn brief van 1 december 2022 (Kamerstuk 36 213, nr. 4), heb ik u reeds geïnformeerd over de inrichting van de fondsbegroting. Waar het
toen nog niet mogelijk was de voorgestelde begrotingsstructuur te vertalen naar een
concrete en uitgewerkte dummy-begroting, kan ik u inmiddels dit inzicht wel bieden
alhoewel deze uitwerking nog geen concrete bedragen bevat. De opbouw van deze dummy-begroting
volgt de opzet die in genoemde brief wordt geschetst: het betreft een begrotingsindeling
aan de hand van de typen geldstromen. Een indeling naar beleidsdoelstellingen is niet
werkbaar aangezien door de integraliteit van de opgaven één maatregel kan bijdragen
aan meerdere doelstellingen. In de artikelverdeling wordt onderscheid gemaakt naar
uitgaven voor gebiedsprogramma’s, uitgaven aan landelijke randvoorwaardelijke maatregelen,
de Nationale Grondbankregelingen en uitgaven aan uitvoeringskosten. De dummy-begroting
is separaat bijgevoegd.

Meerjarenprogramma transitie landelijk gebied en natuur

Het kabinet werkt samen met provincies via een gebiedsgerichte aanpak aan de in de
inleiding genoemde opgaven. De transitie in het landelijk gebied kent een gefaseerde,
meerjarige programmatische aanpak. Deze transitie is immers geen lineair proces, maar
heeft een iteratief karakter. Ook andere processen, zoals het sluiten van een Landbouwakkoord,
maken deel uit van dit proces en zijn daarmee van invloed op dit proces.

Gedurende de realisatie zullen er daarom nieuwe ontwikkelingen zijn en zal er bijgestuurd
worden om koers te houden op het doelbereik en het faciliteren van de transitie. Om
te komen tot een beheerste realisatie van alle (meerjarige) maatregelen wordt er gewerkt
met een Meerjarenprogramma transitie landelijk gebied en natuur. Hierin komen alle
maatregelen samen die, op het gebied van natuur, stikstof, landbouw, water en klimaat,
invulling geven aan de realisatie van het beleid voor de transitie van het landelijk
gebied en daarmee de doelen van het fonds. Dit omvat maatregelen of maatregelpakketten
die geheel of gedeeltelijk bekostigd worden uit het fonds en dus van tevoren zijn
getoetst. Het werken met een meerjarenprogramma is een beproefde aanpak bij het Deltafonds
en het Mobiliteitsfonds (via het Nationaal Deltaprogramma en het MIRT-overzicht).
Het meerjarenprogramma gaat niet in op de monitoring van het doelbereik, hiervoor
komt een aparte rapportage waarop ik in de volgende paragraaf nader inga. Overigens
is het zo dat de voortgang over de uitvoering van maatregelpakketten wel bijdraagt
aan het bewaken van de voortgang op het bereiken van het fondsdoelstellingen. Hierbij
zal voor de realisatie van doelstellingen voor sommige thema’s sprake zijn van een
tijdsverschil (van meerdere jaren) tussen de uitvoering van maatregelen en de feitelijke
realisatie van de doelen (effecten in de praktijk).

Onderaan deze brief ga ik uitgebreider in op de kenmerken en opzet van het programmaboek
behorend bij het meerjarenprogramma.

Relatie fondsbegroting, programmaboek en andere informatievoorziening

In het kader van het uitoefenen van het budgetrecht van de Tweede Kamer is het mijn
streven om de Kamer jaarlijks tijdig van adequate informatie te voorzien die gebruikt
kan worden bij de jaarlijkse behandeling van de Fondsbegroting. Ik werk hierbij toe
naar een set van (in ieder geval) vier stukken: de fondsbegroting, het programmaboek,
een rapportagevorm over het doelbereik van de NPLG-doelen en een NPLG-kamerbrief.

Op de eerste twee stukken ben ik hiervoor reeds dieper ingegaan. Om te komen tot het
derde stuk – een rapportagevorm over de voortgang van de doelen – is verdere ontwikkeling
van methoden en de daarvoor noodzakelijk te verzamelen data en informatie noodzakelijk.
Dit geldt ook voor afspraken met de bij de bestaande stelsels betrokken partijen,
aanpassingen van frequentie van dataverzameling, analyse en rapportage. Ik streef
ernaar dat deze zo optimaal mogelijk aansluiten op de jaarlijkse fondsbegroting, het
programmaboek en de ijkmomenten in 2025 en 2028. Concreet betekent dit dat ik een
eerste rapportagevorm over het doelbereik van de NPLG-doelen verwacht bij de behandeling
van de fondsbegroting 2026 (te versturen bij Prinsjesdag 2025). Voor de behandeling
van fondsbegroting 2024 en fondsbegroting 2025 zal ik de Tweede Kamer via een appreciatie
informeren over de belangrijkste conclusies uit bestaande monitor rapportages die
er zijn voor de afzonderlijke NPLG-doelen. Hierbij gaat het onder andere om de wettelijk
voorgeschreven rapportages van de Wet Stikstofreductie en Natuurverbetering (Wsn),
de Klimaat- en Energieverkenning (KEV) en de «Staat van Ons Water».

Het vierde stuk – de NPLG-Kamerbrief – bevat in elk geval de uitkomsten en de besluiten
van de jaarlijkse bestuurlijke overleggen die ik voornemens ben te gaan voeren in
het kader van het NPLG. De budgettaire gevolgen van de besluiten, die opgenomen staan
in de NPLG-Kamerbrief worden uiteraard via de reguliere begrotingsmomenten ter autorisatie
aan de Kamer voorgelegd.

Naast deze reguliere stukken kan ik mij goed voorstellen dat ook andere relevante
stukken en Kamerbrieven hieraan toegevoegd worden. Hierbij kan bijvoorbeeld gedacht
worden aan uitkomsten van evaluaties of brieven over actuele ontwikkelingen. Dit zal
per jaar verschillen.

Ontwikkelproces en verwachtingen Prinsjesdag 2023

Gelet op het stadium van de ontwikkeling van het NPLG, de eventuele andere ontwikkelingen
– zoals het sluiten van een Landbouwakkoord – en de toetsing van de provinciale gebiedsprogramma’s
in de zomer zal in de eerste versie van de fondsbegroting worden gewerkt met budgettaire
tabellen waarin de dan bekende indicatieve bedragen zijn opgenomen. Dat wil zeggen
dat voor de provincies nog geen meerjarige definitieve budgetten zijn vastgesteld,
maar dat wel inzichtelijk is waar indicatief rekening mee kan worden gehouden per
provincie. Dat zal – waar mogelijk – ook gebeuren met middelen voor nationale maatregelen
en afspraken uit het Landbouwakkoord. Voor het Programmaboek geldt dat deze naar verwachting
nog een aantal «veronderstellingen of aannames» zal bevatten die pas in latere versies
van programmaboeken verder uitgewerkt of uitgehard kunnen worden.

In de verdere ontwikkeling van de opzet van de fondsbegroting, het programmaboek en
overige informatievoorziening wil ik graag ruimte geven aan de wensen van de Kamer.

Mocht er daarom behoefte zijn om over dit onderwerp nader van gedachten te wisselen
dan ben ik hiertoe van harte bereid.

De Minister voor Natuur en Stikstof, Ch. van der Wal-Zeggelink

Bijlage 1 Dummy-begroting Transitiefonds landelijk gebied

Separaat bijgevoegd

Bijlage 2 Kenmerken en opzet programmaboek

Kenmerken programmaboek

Hieronder ga ik achtereenvolgens in op een aantal kenmerken van het programmaboek:

Functie: Het Programmaboek geeft informatie over de geïnvesteerde en de te investeren fondsgelden
en is daarmee aanvullend op de verantwoording in de formele fondsbegrotingsstukken.
Daarmee vormt het een belangrijke bouwsteen voor de controletaak ten aanzien van het
fonds en het budgetrecht van de Kamer.

Scope: Het programmaboek informeert over de voortgang van de uitvoering van maatregelen
en maatregelpaketten die geheel of gedeeltelijk gefinancierd worden vanuit het Transitiefonds.
Het omvat hiermee zowel informatie over de maatregelpakketten uit de provinciale gebiedsprogramma’s
als landelijke (generieke) maatregelen. Het gaat hierbij om alle rechtstreekse uitgaven
ten laste van het transitiefonds als wel om overhevelingen van budget naar andere
departementale begrotingen. Het programma biedt overzicht en samenhang op de voortgang,
inhoud en samenwerking tussen partijen bij de realisatie van al deze maatregelen.

Periodiciteit: Dit programmaboek zal jaarlijks op Prinsjesdag, als bijstuk bij de Fondsbegroting,
aan beide Kamers worden aangeboden.

Opstellers: Als Minister voor Natuur en Stikstof stel ik dit programmaboek in samenspraak met
betrokken bewindspersonen op. Daarnaast hecht ik er zeer aan het programmaboek in
nauwe afstemming op te stellen met provincies. Het programmaboek rapporteert immers-
op een hoger abstractieniveau – ook grotendeels over maatregelen die worden uitgevoerd
onder verantwoordelijkheid van het provinciaal bestuur.

Aansluiting met fondsbegroting: De opzet van het programmaboek zal conform de Artikelindeling van de fondsbegroting
zijn. Hiermee kom ik ook tegemoet aan het verzoek van de Algemene Rekenkamer die dit
in het kader van het budgetrecht van de Kamer bepleit heeft1.

Verwachtingen in beeld: Naast voortgangsinformatie over de geïnvesteerde en te investeren fondsgelden wil
ik in het programmaboek zichtbaar maken hoe de uit het fonds gefinancierde activiteiten
naar verwachting bijdragen aan de realisatie van één of meerdere NPLG-doelstellingen
én eventuele meekoppeldoelen. Ik ben van mening dat het aan de voorkant in beeld brengen
van deze verwachtingen bijdraagt aan de ondersteuning van het budgetrecht (allocatiefunctie)
van de Kamer en later de ex-post evaluatie ondersteunt. Dit past bij de kabinetsinzet
om de onderbouwing van de beleidsinzet te vergroten en is eveneens een aanbeveling
van de Algemene Rekenkamer die ik omarm. De vorm waaraan ik nu denk, is een vereenvoudigde,
gevisualiseerde doelenboom waarin zichtbaar wordt aan welke NPLG-doelstellingen en
eventuele meekoppeldoelenuitgaven naar verwachting zullen bijdragen.

Eerste opzet programmaboek

Gelet op eerdere genoemde kenmerken is hieronder een eerste schets te vinden van het
voorgenomen programmaboek. De opbouw is conform de huidige dummy-begroting. Naar verwachting
biedt de fondsbegroting zelf voldoende ruimte om te rapporteren over de begrotingsartikelen 4,
5 en 6, waardoor deze niet opgenomen hoeven te worden in het programmaboek.

Deze opzet is nadrukkelijk een eerste schets. De concrete invulling, het abstractieniveau
van de voortgangsinformatie en vormgeving van het programmaboek zullen een ontwikkelproces
zijn waarin ook jaarlijks verbeterpunten doorgevoerd worden.

De opzet van het programmaboek kan er als volgt uitzien:

Voorwoord Minister voor Natuur en Stikstof

Wat is het Programmaboek?

Hoe leest men dit Programmaboek?

Wijzigingen ten opzichte van het vorige Programmaboek

Nationale analyse voortgang Meerjarenprogramma Transitie Landelijk Gebied

Hoofdstuk 1: Gebiedsgerichte programma’s

• Provincie X

1: Voortgang uitvoering gebiedsprogramma provincie X

1a: Verwachtingen in beeld

1b: Kerninformatie uitvoering (financiële uitputting, tijdsplanning, stakeholders,
etc)

1c: Indicatoren uitvoering en eventueel gepland evaluatieonderzoek

• Rijksoverheid

1: Voortgang departementale maatregelen

1a: Verwachtingen in beeld

1b: Kerninformatie uitvoering (financiële uitputting, tijdsplanning, stakeholders,
etc.)

1c: Indicatoren uitvoering en eventueel gepland evaluatieonderzoek

Hoofdstuk 2: Randvoorwaardelijk programma’s

1: Voortgang departementale maatregelen

1a: Verwachtingen in beeld

1b: Kerninformatie uitvoering (financiële uitputting, tijdsplanning, stakeholders,
etc.)

1c: Indicatoren uitvoering en eventueel gepland evaluatieonderzoek

Hoofdstuk 3: Grond aangelegenheden

1: Verdieping Nationale Grondbank (Extracomtabele overzichten + toelichting)

Bijlagen