Brief regering : Reactie op het rapport van De Nederlandsche Bank (DNB) 'Verzekeraars in een veranderende wereld'

Nr. 280
BRIEF VAN DE MINISTER VAN FINANCIËN

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 30 maart 2023

De vaste commissie voor Financiën heeft mij in de procedurevergadering van 24 november
2022 verzocht om een reactie op het rapport van De Nederlandsche Bank (DNB) «Verzekeraars
in een veranderende wereld» van 16 november 2022. Met deze brief voldoe ik aan dat
verzoek.

In haar rapport gaat DNB in op de rol van verzekeraars in de economie en op de maatschappelijke
rol die zij spelen bij het verzekeren van nieuwe en veranderende risico’s. Het rapport
biedt een beschouwing van de staat van de Nederlandse verzekeringssector, waarbij
DNB onder meer constateert dat de solvabiliteitspositie van verzekeraars de afgelopen
jaren geleidelijk is verbeterd. Ook gaat DNB in op relevante marktomstandigheden,
zoals de relatieve hoge verzadiging van de verzekeringsmarkt en de toenemende concurrentie
van buitenlandse verzekeraars en van techbedrijven. Verder wordt uitgebreid ingegaan
op de mate waarin verzekeraars in staat zijn om nieuwe en veranderende risico’s te
verzekeren en de rol die verzekeraars en de rijksoverheid kunnen spelen om de maatschappij
weerbaarder te maken tegen deze risico’s. Dit thema wordt in het bijzonder uitgediept
voor overstromings- en cyberrisico’s.

Ik deel de opvatting van DNB dat verzekeraars een belangrijke rol kunnen spelen in
de omgang met nieuwe en opkomende risico’s, zoals de risico’s die het gevolg zijn
van klimaatverandering. Verzekeraars kunnen daarbij een aanmerkelijke bijdrage leveren
in de transitie naar een duurzame wereld. Tegelijkertijd staat de verzekeringssector
voor grote uitdagingen, vanwege de duurzaamheids- en andere opkomende risico’s waar
zij zelf mee wordt geconfronteerd. Ik noem dit ook in mijn beleidsagenda voor duurzame
financiering. Daarin kondigde ik aan dat ik deze kabinetsperiode wil verkennen welke
beleidsopties voorhanden zijn om de verzekerbaarheid van klimaatgerelateerde schade
te verbeteren en samen met de verzekeringssector wil bekijken of en op welke wijze
de overheid hierbij een rol kan spelen. Dit alles om te zorgen dat de fysieke risico’s
van klimaatschade voldoende worden gedekt.1 Dit rapport verwelkom ik dan ook als een belangrijke bijdrage aan de beleidsvorming.

In deze reactie ga ik in op de beleidsaanbevelingen die DNB doet aan de rijksoverheid.
Gezien een aantal aanbevelingen ook betrekking hebben op water- en cyberveiligheid,
en daarmee raken aan de beleidsterreinen van mijn ambtsgenoten van JenV en IenW, stuur
ik deze reactie mede namens hen.

Verdere Europese harmonisatie van verzekeringswet- en regelgeving

DNB noemt de verdere harmonisatie van wet- en regelgeving en een uniforme handhaving
daarvan door nationale toezichthouders als belangrijke randvoorwaarden om een gelijk
speelveld tussen verzekeraars uit verschillende EU-lidstaten te borgen. DNB doet in
dat licht de aanbeveling om opvolging te geven aan voorstellen die hiertoe in het
kader van de lopende Solvency II herziening zijn gedaan. In het bijzonder noemt DNB
hierbij de voorgestelde aanpassingen om het grensoverschrijdende toezicht te versterken,
bijvoorbeeld door de introductie van (minimum)vereisten aan de informatie-uitwisseling
tussen nationale toezichthouders. Ook noemt DNB in positieve zin de beoogde harmonisatie
ten aanzien van het inzichtelijk maken van klimaatrisico’s.

Ik onderschrijf in algemene zin het belang van een gelijk Europees speelveld voor
verzekeraars. De aanbeveling om voorstellen die in het kader van de lopende Solvency
II herziening zijn gedaan op te volgen beschouw ik als een welkome steun voor de Nederlandse
onderhandelingspositie.2 Het kabinet heeft zich tijdens de raadsonderhandelingen over de herziening van Solvency
II ingezet voor een verdere verbetering van de grensoverschrijdende samenwerking tussen
toezichthouders. Klimaat- en duurzaamheidsrisico’s moeten goed gereflecteerd worden
in het toezichtraamwerk voor verzekeraars om te zorgen dat deze risico’s beter beheerst
worden. Ook worden verzekeraars dan gestimuleerd deze risico’s in te perken, bijvoorbeeld
door hun klanten nog meer aan te zetten tot preventie, klimaatadaptatie en mitigatie.
Zo zou een schadeverzekeraar in de polisvoorwaarden ruimte kunnen geven voor (meer)
klimaatadaptief schadeherstel, waarbij tijdens het herstel al stappen worden genomen
om toekomstige klimaatschade te voorkomen of verminderen. Het kabinet zal zich hier
dan ook voor blijven inzetten.

Toegankelijkheid, risicoselectie en risicosolidariteit

DNB vindt het belangrijk dat verzekeringen breed toegankelijk zijn en blijven, en
vindt het daarom van belang dat verzekeraars, beleidsmakers en toezichthouders oog
hebben voor de potentieel negatieve effecten van vergaande risicoselectie op de risicosolidariteit
tussen verzekerden. Indien het huidige wettelijk kader – waarin verzekeraars vooral
ook zelf aan zet zijn om te bepalen welke data en technieken al dan niet te gebruiken
om risico-inschattingen te maken – niet tot maatschappelijke gewenste uitkomsten leidt,
beveelt DNB aan om dit op Europees niveau nader wettelijk in te kaderen.

Ik herken de observatie van DNB dat er meer mogelijkheden ontstaan voor verzekeraars
om verdergaande (prijs)differentiatie door te voeren op basis van risicoselectie en
deel de zorgen van DNB over potentiële negatieve effecten hiervan op de solidariteit.
Het kan ertoe leiden dat er geen, of slechts tegen hoge premies, verzekeringen worden
aangeboden tegen sommige risico’s. Ook kan het hierdoor gebeuren dat bepaalde groepen
in de samenleving erg hoge premies moeten betalen. Als deze effecten optreden en daarmee
onverzekerbaarheid ontstaat of de ongelijkheid in de samenleving sterk vergroot, dan
vind ik dat onwenselijk. Ik onderschrijf het belang van brede toegankelijkheid tot
verzekeringen. Daarom houd ik de trends en ontwikkelingen van de risicoselectie in
de verzekeringssector nauwgezet in de gaten. Het is overigens goed om te noemen dat
prijsdifferentiatie op basis van risicoselectie ook potentiële positieve effecten
kent. Zo kunnen verzekeraars positieve prijsprikkels geven aan consumenten om zich
risicomijdend te gedragen, bijvoorbeeld door veiliger rijgedrag vertonen. Ik zal over
het gebruik van data door verzekeraars in gesprek blijven met DNB en de Autoriteit
Financiële Markten (AFM), om te monitoren welke effecten optreden.

Ik sta mede in dit licht positief tegenover de zelfregulering die vanuit de verzekeringssector
hierover tot stand is gekomen, in de vorm van de Gedragscode Verzekeraars.3 Hiermee hebben de aangesloten verzekeraars toegezegd om ervoor te zorgen dat zoveel
mogelijk (potentiële) klanten risico’s financieel kunnen afdekken, en zich in te zullen
blijven spannen om te voorkomen dat mensen tegen hun wil onverzekerd zijn.

Vergroting cyber- en overstromingsrisicobewustzijn: rolverdeling verzekeraars en rijk

DNB is van opvatting dat de rijksoverheid en verzekeraars de verantwoordelijkheid
delen om de samenleving bewuster te maken van de cyberrisico’s en overstromingsrisico’s
waaraan zij blootstaat. Dit stelt huishoudens en bedrijven beter in staat om zelf
de benodigde preventiemaatregelen te treffen.

Ik deel de opvatting van DNB dat de rijksoverheid een rol heeft bij het vergroten
van het risicobewustzijn ten aanzien van cyber- en overstromingsrisico’s, en beschouw
dit als steun voor het bestaande kabinetsbeleid op dit punt. Ook de naar aanleiding
van de overstromingen in Limburg en delen van Noord-Brabant in juli 2021 ingestelde
Beleidstafel wateroverlast en hoogwater doet in haar eindadvies de aanbeveling het
overstromingsrisico-bewustzijn verder te vergroten.4 Mijn ambtsgenoot van Infrastructuur en Waterstaat (IenW) heeft uw Kamer over dit
eindadvies per brief van 19 december jl. geïnformeerd, en aangegeven dat deze en andere
aanbevelingen van de beleidstafel door de partijen die het aangaat worden onderschreven
en zullen worden opgepakt.5

Deze risicobewustwording kent meerdere aspecten waarin een rol is weggelegd voor overheden,
verzekeraars en maatschappelijke partners. Voorbeelden van bewustwordingsinitiatieven
waar het Ministerie van IenW aan bijdraagt zijn overstroomik.nl, het samenwerkingsinitiatief
Ons Water en de infographic verzekerbaarheid klimaatrisico’s die in samenwerking met
het Verbond van Verzekeraars is opgesteld. Daarnaast volgt uit de richtlijn overstromingsrisico’s
de verplichting voor Nederland om overstromingsbeheersplannen op te stellen en overstromingsgevaar-
en overstromingsrisicokaarten te maken. Deze kaarten zijn te vinden op www.risicokaart.nl en de overstromingsbeheersplannen vormen een bijlage bij het Nationaal Water Programma.

In de Nederlandse Cybersecuritystrategie 2022–2028 is het verhogen van de digitale
weerbaarheid van burgers een belangrijk thema. De rijksoverheid zet zich de komende
jaren in om het bewustzijn van cyberrisico’s te vergoten, onder meer door het opzetten
van diverse voorlichtingscampagnes en het versterken van de Informatiepunten Digitale
Overheid. Voor meer informatie over de acties waarop de komende jaren ingezet zal
worden met betrekking tot digitale weerbaarheid verwijs ik naar de Nederlandse Cybersecuritystrategie
2022–2028.6

Naast deze rol voor de rijksoverheid hebben verzekeraars vanuit hun maatschappelijke
positie een rol bij het vergroten van het bewustzijn over overstromings- en cyberrisico’s.
Verzekeraars hebben er belang bij de risico’s waaraan zij blootstaan te verminderen,
en doen dit ook van oudsher door in te zetten op schadepreventie. De vergroting van
het risicobewustzijn van hun polishouders is één van de manieren om dat te bereiken.
Verzekeraars hebben daarnaast ook belang bij meer risicobewustzijn onder niet-polishouders,
omdat een grotere vraag naar verzekeringen de markt van verzekeringsproducten verder
zal stimuleren.

Een vraagstuk dat nauw verband houdt met het voorgaande, is de observatie van DNB
dat met regelmaat verondersteld wordt dat cyberrisico’s gedekt worden door reguliere
schadeverzekeringen, terwijl dat in werkelijkheid niet het geval is. Daar ligt wat
mij betreft in eerste instantie een taak voor verzekeraars om duidelijkheid te scheppen
over hun polisvoorwaarden. Zij kunnen bijvoorbeeld onderzoeken waarom polishouders
soms een verkeerde veronderstelling over de dekking hebben.

Duidelijkheid over rol overheid bij tegemoetkoming schade

DNB stelt dat Nederlandse huishoudens en bedrijven kwetsbaar zijn voor overstromingen
en cyber-incidenten maar zich desondanks lastig kunnen verzekeren tegen deze risico’s.
Dit zou deels het geval zijn omdat de private verzekeringsmarkt op deze terreinen
moeilijk tot stand komt. Het stimuleren van deze markt vraagt in de visie van DNB
om meer duidelijkheid van de rijksoverheid over de voorwaarden waaronder zij tot compensatie
van schade overgaat. Onzekerheid over de mate van tegemoetkoming zou namelijk leiden
tot verminderde verzekeringsbereidheid.

Ik deel op hoofdlijnen de visie van DNB dat het wenselijk is dat huishoudens en bedrijven
zich kunnen verzekeren tegen schade die voortvloeit uit overstromingen/weersextremen
en cyber-incidenten, en dat het daarom wenselijk is dat hiervoor een goed functionerende
private verzekeringsmarkt bestaat. Uitgangspunt is namelijk dat iedereen zijn eigen
schade draagt. Door het afsluiten van een verzekering kan een huishouden of bedrijf
er voor kiezen om een schaderisico over te dragen aan een verzekeraar. Bij schade,
al dan niet als gevolg van een ramp, dient dan primair de verzekeraar te worden aangesproken.
In het kader van overstromingen verken ik, onder andere samen met de verzekeringssector,
of en op welke wijze de overheid een rol kan spelen om te zorgen dat klimaatgerelateerde
schade voldoende wordt gedekt.

In algemene zin is het belangrijk dat vaststaat onder welke voorwaarden de rijksoverheid
een tegemoetkoming biedt voor schade. Op grond van de Wet tegemoetkoming schade bij
rampen (Wts) kan de rijksoverheid een tegemoetkoming in de schade bieden indien er
sprake is van een ramp (als bedoeld in artikel 1 van de Wet veiligheidsregio’s) door
een zoetwateroverstroming of aardbeving. Ook kan zij daarin voorzien bij rampen van
ten minste vergelijkbare orde. Deze wet kent een aantal voorwaarden voor het recht
op een tegemoetkoming in de geleden schade. Alleen schade en kosten die niet redelijkerwijs
verzekerbaar, niet anderszins verhaalbaar en niet vermijdbaar zijn, komen voor een
tegemoetkoming op grond van de Wts in aanmerking.7 Een gedupeerde heeft daarom geen recht op een tegemoetkoming als de schade redelijkerwijs
verzekerbaar was en als hij onvoldoende schade- of kostenbeperkende maatregelen heeft
getroffen.8

De Wts biedt geen zekerheid over de vraag wanneer de rijksoverheid overgaat tot het
toepassen van deze wet. Met de Wts is beoogd een einde te maken aan de toenmalige
praktijk waarbij tegemoetkomingen in de schade en het proces op ad hoc basis werden
vastgesteld. Doel was om voorafgaand aan een ramp zoveel mogelijk rechtszekerheid
te scheppen voor toekomstige gedupeerden. Met het oog hierop zijn in de Wts de hoofdelementen
opgenomen die nodig zijn voor een adequate regeling voor een tegemoetkoming. Het is
mogelijk om rekening te houden met de specifieke aspecten van een ramp, die dan worden
opgenomen in een ministeriële regeling. Het Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatiecentrum
(WODC) start in opdracht van het Ministerie van Justitie en Veiligheid (JenV) dit
jaar met een onderzoek naar de toekomstbestendigheid en het werkingsgebied van de
Wts. Het onderzoek moet kennis aandragen om een beleidsmatige en politieke afweging
te kunnen maken of de Wts voldoende toekomstbestendig is, ook gelet op de bestaande
en in ontwikkeling zijnde verzekeringsmogelijkheden met betrekking tot de thans onderkende
gevolgen van klimaatverandering (extreem weer).

DNB wijst er tot slot in haar rapport op dat momenteel niet duidelijk is welke rol
de rijksoverheid voor zichzelf ziet weggelegd bij het intreden van grootschalige cyberincidenten.
Ook hier beschouw ik de aanbevelingen als een welkome ondersteuning voor staand beleid.
De Minister van JenV verkent momenteel in het kader van het Actieplan Nederlandse
Cybersecuritystrategie 2022–2028 met verzekeraars welke rol zij zouden kunnen spelen
in het kader van gevolgschade van cyberincidenten.9

Cyberverzekeringsmarkt: verbetering dataontsluiting en een gedeelde taxonomie van
cyberincidenten

Naast duidelijkheid over de rol van de rijksoverheid, noemt DNB nog enkele randvoorwaarden
voor een verdere groei van de cyberverzekeringsmarkt. Dit betreft een betere ontsluiting
van data over cyberincidenten en een gedeelde taxonomie van dergelijke incidenten.
Zonder deze voorwaarden zouden verzekeraars namelijk te weinig data tot hun beschikking
hebben om risico-inschattingen te maken, waardoor zij terughoudend zijn bij het aanbieden
van verzekeringen. DNB beveelt daarom aan dat de rijksoverheid zelf data deelt over
incidenten, datadeling door marktpartijen bevordert en samen met de sector komt tot
een taxonomie van cyberincidenten.

In zijn algemeenheid sporen zowel de rijksoverheid als andere partijen in het cybersecurityveld
organisaties al aan om incidenten te delen. Het gezamenlijk bespreken van incidenten
en hier lering uit trekken, is een belangrijke stap om nieuwe incidenten te voorkomen.
Op dit moment wordt door de Minister van JenV onderzocht of, en zo ja op welke wijze,
verbeterde dataontsluiting van cyberincidenten ingericht zou kunnen worden. Daarbij
zal worden meegenomen of het mogelijk is om mede op basis van bestaande internationale
initiatieven te komen tot een gedeelde taxonomie van cyberincidenten.

Er lopen dus meerdere ontwikkelingen ten aanzien van de aspecten die DNB noemt als
randvoorwaardelijk voor de totstandkoming van een afzonderlijke cyberverzekeringsmarkt.
Daarbij verdient wel kanttekening dat de vraag naar afzonderlijke cyberverzekeringen
ook in belangrijke mate afhankelijk lijkt van de mate waarin cyberrisico’s uitgesloten
zijn bij bestaande schadeverzekeringen (de zogenoemde «stille dekking»), en het risicobewustzijn
daarvan bij polishouders.

Beheersing verzekeringstechnische risico’s van cyber- en overstromingsdekking

DNB onderschrijft het belang van een goede beheersing van de verzekeringstechnische
risico’s van cyber- en overstromingsdekking. Daarvoor moet overstromings- of cyberdekking
onderdeel zijn van de risicostrategie van een verzekeraar, moet de risicoblootstelling
geïdentificeerd worden en het bijbehorende risicomanagement op orde zijn.

Een goede beheersing van aan duurzaamheid gerelateerde financiële risico’s is een
speerpunt van mijn beleid op het gebied van duurzame financieringen,10 dus ik verwelkom deze onderstreping van DNB als prudentieel verzekeringstoezichthouder
dan ook zeer. In dat licht noem ik graag positief nog de bredere aandacht voor goede
beheersing van duurzaamheid- en cyberrisico’s. Zo zal DNB in 2023 duurzaamheid en
cyberweerbaarheid als specifieke thema’s betrekken in het toezicht op verzekeraars,11 en heeft EIOPA momenteel consultaties uitstaan over de prudentiële behandeling van
duurzaamheidsrisico’s en verzekeringsstresstesten met de nadruk op cyberrisico’s.12

Afsluitend

Door middel van dit rapport geeft DNB een gedegen, handzaam en bruikbaar overzicht
van de staat van de Nederlandse verzekeringsmarkt en de maatschappelijke rol van verzekeraars,
ook in het licht van nieuwe en opkomende risico’s waaraan de samenleving blootstaat.
De aanbevelingen leveren daarbij een waardevolle bijdrage aan de beleidsvorming op
uiteenlopende kwesties. Mijn ambtgenoten van JenV en IenW en ikzelf zullen ons actief
blijven inzetten voor een Nederland dat weerbaar is tegen cyber- en overstromingsrisico’s
en een goed functionerende stabiele verzekeringsmarkt die voldoende toegankelijk en
transparant is voor de gebruikers.

De Minister van Financiën,
S.A.M. Kaag