Brief regering : Kabinetsreactie beleidsdoorlichting van beleidsartikel 8 van het begrotingshoofdstuk IV Koninkrijksrelaties "Wederopbouw Bovenwindse Eilanden"

Nr. 18
BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN BINNENLANDSE ZAKEN EN KONINKRIJKSRELATIES

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 28 maart 2023

In september 2017 werden delen van ons Koninkrijk getroffen door rampspoed. De orkanen
Irma en Maria veroorzaakten veel menselijk leed en richtten grote schade aan op de
Bovenwindse eilanden Saba, Sint Eustatius en Sint Maarten. Dit heeft grote impact
gehad en indruk gemaakt bij de bewoners van de eilanden, wat ik ook gemerkt heb tijdens
mijn bezoeken. Nederland heeft na de verwoesting hulp geboden waarbij het «Building Back Better»-principe wordt gehanteerd. «Building Back Better» wordt toegepast om in de toekomst beter bestand te zijn tegen orkanen of andere
rampen van hetzelfde kaliber met het uitgangspunt dat de inwoners van de getroffen
eilanden en hun welzijn voorop staan. Vanwege de grote impact is het belangrijk om
de Nederlandse inzet, wat betreft noodhulp en wederopbouw, goed tegen het licht te
houden en om te kijken welke «lessons learned» gebruikt kunnen worden bij een eventuele nieuwe ramp of crisissituatie.

Ik bied u daarom hierbij de beleidsdoorlichting van artikel 8, wederopbouw Bovenwindse
Eilanden, van hoofdstuk IV Koninkrijksrelaties aan. Dit is inclusief het oordeel van
de onafhankelijke adviseur en de kabinetsreactie op de beleidsdoorlichting. Eerder
is uw Kamer over de opzet van deze beleidsdoorlichting geïnformeerd en zijn aanvullende
vragen beantwoord1.

Het doel van de beleidsdoorlichting van artikel 8 is om antwoord te geven op de vraag
in hoeverre het gevoerde beleid voor de noodhulp en wederopbouw van de Bovenwindse
eilanden doeltreffend en doelmatig is geweest in de periode 17 september 2017 tot
en met 31 december 2021. De beleidsdoorlichting voldoet aan de kwaliteitseisen die
zijn opgenomen in de Regeling Periodiek Evaluatieonderzoek (RPE). Waar ik bij deze
beleidsdoorlichting vooral naar op zoek ben, is antwoord op de vraag of we in Nederland
voorbereid zijn op een toekomstige ramp of crisissituatie in het Caribisch deel van
het Koninkrijk.

Opzet beleidsdoorlichting

De beleidsdoorlichting is uitgevoerd door twee externe evaluatoren gedurende de periode
mei 2021 tot en met 9 november 2022. Het eindrapport (syntheserapport) is gebaseerd
op de drie deelrapporten en biedt verdiepende inzichten in de deelrapportages. Een
onafhankelijke deskundige was nauw betrokken gedurende het gehele proces. Zijn oordeel
geeft aan dat de beleidsdoorlichting goede resultaten en inzichten heeft opgeleverd
en daardoor zeer relevant en bruikbaar is voor alle betrokken partijen. Daarbij onderschrijft
hij de conclusies en aanbevelingen. Alle drie de eilanden, evenals de Wereldbank (de
fondsmanager van het trustfonds wederopbouw Sint Maarten), zijn nauw betrokken geweest
gedurende de onderzoeksperiode en bij de afstemming van de rapportages met de evaluatoren.

De opbouw van deze brief is als volgt: eerst geef ik een korte samenvatting van de
overkoepelende conclusies en de doeltreffendheid en doelmatigheid van het beleid.
Daarna volgt de reactie van het kabinet op de conclusies via de behandeling van de
10 aanbevelingen en tot slot schets ik het vervolgproces. Voor een overzicht van de
financiële bevindingen en van de conclusies en aanbevelingen verwijs ik naar annex
1 en 2.

Conclusies beleidsdoorlichting artikel 8

De kernboodschap van de beleidsdoorlichting is kritisch positief en geeft aan dat
het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (hierna: BZK) relatief
goed heeft gepresteerd ondanks de beperkte voorbereiding en ervaring met het leiden
en coördineren van een crisis van dit formaat. Echter, verbeteringen zijn mogelijk.
Hiervoor worden 25 conclusies en 10 aanbevelingen gegeven. Een samenvattend overzicht
vindt u in Annex 2.

Conclusie doeltreffendheid en doelmatigheid

De beleidsdoorlichting is positief over de doeltreffendheid van het beleid. Het vaststellen
van de doelmatigheid van het beleid gaf wat meer gemengde resultaten, maar dit komt
vooral door de beknopte formulering van het doel van de beleidsmiddelen en het ontbreken
van meer specifieke, meetbare, haalbare, relevante en tijdgebonden resultaten. Hier
zal in de toekomst bij het formuleren van beleid op gelet worden, zodat dit bij volgende
evaluaties niet in de weg kan staan.

Aanbevelingen en opvolging

Op basis van de conclusies geven de evaluatoren 10 aanbevelingen:

Algemene aanbevelingen

Ik kan mij vinden in de algemene aanbevelingen (1 en 2). Volgens de evaluatoren heeft
BZK goed gehandeld, ondanks dat het indertijd nog niet voldoende was voorbereid op
een dergelijke ramp. De diverse «lessons learned» zijn doorgevoerd, en in de crisisorganisatie zijn stappen gezet in de capaciteitsopbouw
en het trainen van mensen zowel in Nederland als in het Caribische deel van het Koninkrijk.
Ik zal hier nader op ingaan.

De onderzoekers stellen dat bij de eerste reactie op orkaan Irma en Maria niet methodisch
genoeg is nagedacht over de omvang van de benodigde steun vanuit Nederland. Daarnaast
had de hulpvraag vanuit de Bovenwindse eilanden, inclusief daaruit volgende doelstellingen
en resultaten, duidelijker geformuleerd kunnen worden. Dit neem ik ter harte. Voor
een eventuele toekomstige ramp gaat BZK een stappenplan ontwikkelen waarin deze «lessons learned» meegenomen worden. De lessons learned zien onder andere toe op het beschrijven van doelen en doelstellingen, verwachte
impact, resultaten en output, evenals de vereiste input voor wederopbouwinspanningen
en het mogelijk maken van monitoring en evaluaties. Deels zijn deze lessons learned al opgepakt of worden deze opgepakt o.a. in overleg met de eilanden en via aanpassing
van de processen in het crisishandboek. Wel zal de mogelijke inzet van BZK bij een
volgende ramp altijd om maatwerk vragen.

Aanbeveling 2 constateert dat er onduidelijkheid bestaat over de betekenis en interpretatie
van artikel 36 van het Statuut. Op grond van artikel 36 van het Statuut kunnen Nederland,
Aruba, Curaçao en Sint Maarten elkaar hulp en bijstand verlenen. Betere afstemming
met de Landen over artikel 36 zal volgens de evaluatoren leiden tot snellere actie
na een ramp of crisissituatie en tot een beter proces van de bijstandsverzoeken.

Voorop staat dat de Landen, met het oog op hun autonome positie, in eerste plaats
zelf verantwoordelijk zijn voor het verzorgen van hun eigen noodhulp en wederopbouw.
Tijdens een crisis is het van belang, met inachtneming van artikel 36 van het Statuut,
om per situatie te beoordelen wat Nederland als steun kan leveren. In praktische zin
zal het behulpzaam zijn om afspraken hierover te maken. De eerste afspraken zijn gemaakt
met de Landen over het indienen van bijstandsverzoeken tijdens een crisis, met als
doel dit proces te stroomlijnen. Deze afspraken zijn opgenomen in het handboek crisisbeheersing
voor de Caribische delen van het Koninkrijk.

Aanbeveling 3 gaat over de interne processen bij BZK. In de beleidsdoorlichting stellen
de onderzoekers dat er vaak onvoldoende evaluaties over de noodhulp, early recovery en wederopbouw voorhanden waren. Ook waren de documenten over de wederopbouwactiviteiten
lastig traceerbaar in de systemen die BZK gebruikt. Daarnaast kon het financiële managementsysteem
niet eenvoudig overzichten genereren. Dit is voor verbetering vatbaar en ik kan melden
dat deze aanbevelingen al gedeeltelijk zijn doorgevoerd. Er zijn in het tweede kwartaal
van 2022 processen in gang gezet om o.a. de archivering van de documentatie in de
interne systemen bij het Directoraat-Generaal Koninkrijksrelaties (hierna: DGKR) te
verbeteren. Aan de hand van een zestal verbeterpunten die zich richten op onder andere
de implementatie van de archiveringsstructuur en de werkinstructies ten aanzien van
de informatiehuishouding is dit opgepakt. Voor het financieel beheer is dit doorgevoerd,
waarbij de werkprocessen beter zijn uitgeschreven, onder andere op het gebied van
omschrijvingen van uitgaven.

Aanbevelingen noodhulp

Aanbevelingen 4, 5 en 6 gaan over de crisisaanpak tijdens de noodhulp op de Bovenwindse
Eilanden. Ondanks de beperkte voorbereiding op een ramp met de impact van de orkaan
Irma presteerde BZK volgens de onderzoekers relatief goed. Om de Nederlandse reactie
na toekomstige rampen te verbeteren zijn er na de noodhulpfase aan de hand van evaluaties
veranderingen doorgevoerd bij BZK. Er is een (permanent) crisisteam opgezet bij DGKR
bestaande uit ervaren crisismedewerkers in Nederland en in het Caribisch gebied. Ook
zijn er veranderingen doorgevoerd om beter bestendig te zijn voor crises en rampen
die mogelijk kunnen voorkomen in de toekomst. Zo is er bijvoorbeeld een crisismanagement
handboek voor de Caribische delen van het Koninkrijk opgezet dat onder meer duidelijkheid
geeft over de rollen en verantwoordelijkheden van de Europese en Caribische crisispartners
die betrokken kunnen zijn bij een (dreigende) ramp of crisis. Dit handboek is opgesteld
onder coördinatie van het Ministerie van Justitie en Veiligheid (hierna: JenV) in
samenwerking met BZK en dient als voorbeeld van onze samenwerking. Verder start er
dit jaar een onderzoek door JenV in gezamenlijkheid met BZK naar de meest wenselijke
inrichting van de coördinatie van de boven-eilandelijke samenwerking. Er worden regelmatig
crisisoefeningen gedaan waarbij zowel meerdere Nederlandse departementen als ook de
rampenorganisaties van de Caribische (ei)landen van het Koninkrijk zijn aangesloten.
Een voorbeeld is de aansluiting van BZK en lokale partijen bij de Hurricane Excercise
(HUREX) die door het Ministerie van Defensie wordt georganiseerd.

Het gebruik van de waiver-procedure bij de aanbestedingsprocedure na orkaan Irma bleek erg succesvol. De waiver, in de vorm van een speciale ontheffing op de Aanbestedingswet, maakte het voor andere
ministeries en uitvoerende partners makkelijker om noodhulpverzoeken uit te voeren.
Dit zorgde voor een snelle en flexibele aanpak die aansloot bij de lokale behoefte.
In het verlengde van aanbeveling 6 zal de aangepaste procedure worden opgenomen in
de hierboven genoemde crisisaanpak. Voor Caribisch Nederland gaat BZK, samen met de
Ministeries van Economische Zaken en Klimaat en JenV, kijken wat de mogelijkheden
zijn om de Aanbestedingswet op dit onderdeel aan te passen.

Voor de Caribische landen van het Koninkrijk ligt dit anders. De Caribische landen
zijn, met het oog op hun autonome positie, in eerste plaats zelf verantwoordelijk
voor het verzorgen van hun eigen noodhulp en wederopbouw. Zoals gezegd zijn er, om
het proces van bijstand te stroomlijnen, afspraken gemaakt met de Landen over het
indienen van bijstandsverzoeken. Mijn departement zal met de Landen in gesprek gaan
om te bezien of er nog andere mogelijkheden zijn om bijstandsverzoeken in tijden van
crisis voortvarend op te pakken en uit te voeren.

Aanbevelingen wederopbouw Saba en Sint Eustatius

Aanbevelingen 7 en 8 gaan over de wederopbouw van Saba en Sint Eustatius. De onderzoekers
adviseren om de noodhulp te stroomlijnen, te zorgen voor een betere coördinatie van
de activiteiten en een betere verantwoordingsplicht. Deels zijn deze afspraken vervat
in het handboek crisisbeheersing voor de Caribische delen van het Koninkrijk en daarnaast
zal BZK dit ook bespreken met de betreffende departementen in relatie tot het herbeleggen
van de crisistaken van de Rijksvertegenwoordiger.

Aanbevelingen wederopbouw Sint Maarten

Ik vind het positief te noemen dat er voor de wederopbouw van Sint Maarten 13 conclusies
zijn en slechts 2 aanbevelingen. Een aantal van deze punten, zoals het bepalen van
de methodiek voor eventuele toekomstige steunactiviteiten, heb ik hiervoor al behandeld
onder algemene aanbevelingen. Diverse aanbevelingen, zoals het opstellen van roadmaps voor alle projecten, zijn al gedeeltelijk in gang gezet. Mede op basis van de inzichten
die volgden uit deze roadmaps en recente gebeurtenissen zoals de coronapandemie heb ik in juni 2022 besloten om
de einddatum van het trustfonds wederopbouw Sint Maarten (hierna: trustfonds) budgetneutraal
te verlengen tot eind 2028. Hierdoor is er voldoende tijd om de wederopbouwprojecten
zorgvuldig af te ronden. Een verlenging van de aanvullende financiële ondersteuning
bij de wederopbouwactiviteiten (directe steunactiviteiten) zal ik per casus afwegen.
Vooralsnog zijn er hiervoor geen middelen toegevoegd aan de begroting.

Wat betreft aanbeveling 10: Nederland helpt Sint Maarten bij het herstel en het voorbereiden
op toekomstige crises. Dit doen we door kennis en expertise beschikbaar te stellen
en door de samenwerking met (regionale) partners, zoals de Wereldbank en het Caribbean
Regional Technical Assistance Centre (CARTAC), te versterken en te ondersteunen. Een
voorbeeld hiervan is de advisering van de Wereldbank aan Sint Maarten bij het opzetten
van een rampenfonds. De ambitie hierbij is dat een dergelijk fonds Sint Maarten zelf
diverse instrumenten geeft om de impact van eventuele toekomstige rampen het hoofd
te kunnen bieden. De op- en inrichting van een dergelijk fonds zal een belangrijk
aandachtspunt zijn in het advies van de Wereldbank hierover. Nederland kan als lid
in de stuurgroep van het trustfonds dit traject ondersteunen en waar nodig input en
sturing geven over de inrichting en bestuur van een dergelijk rampenfonds.

Communicatie

Specifiek wil ik ingaan op één conclusie, namelijk conclusie 13 die gaat over de wijze
van communicatie tussen Nederland en de Caribische eilanden. De onderzoekers geven
aan dat de manier waarop door Nederland is gecommuniceerd over onder andere de voorwaarden
die Nederland aan Sint Maarten stelde bij de wederopbouw, op een meer sensitieve en
sympathieke manier gedaan had kunnen worden. Ik vind dit een belangrijk punt. Ik ben
van mening dat goede communicatie tussen de Landen in het Koninkrijk essentieel is.
We kunnen alleen concrete resultaten voor mensen bereiken als we ons beter tot elkaar
verhouden en onderling nauwer samenwerken. Wederzijds vertrouwen, wederkerigheid en
gelijkwaardigheid zijn daarbij cruciaal en brengt over en weer verplichtingen met
zich mee. Dit is een belangrijk onderdeel van mijn beleid zoals ik dit ook heb toegelicht
in mijn Kamerbrief over hoofdlijnen beleid Koninkrijksrelaties2. Goede communicatie is hierbij essentieel en een blijvend punt van aandacht.

Tot slot

De Landen en eilanden binnen het Koninkrijk zijn al lange tijd met elkaar verbonden
en het is daarom van belang om elkaar, daar waar mogelijk, bij te staan in tijden
van nood. De wederopbouw van Sint Eustatius en Saba is eind 2021 officieel afgerond
en de eilanden zijn beter bestendigd tegen mogelijke toekomstige orkanen door het
«Building Back Better» principe. De wederopbouw van Sint Maarten via het trustfonds gaat onverminderd door
en is op koers.

Echter, met het oog op de klimaatcrisis is de verwachting dat rampen in intensiteit
toe gaan nemen. Zo kunnen orkanen toenemen in kracht en frequentie, en daarmee een
nog grotere impact hebben. Daarom zoek ik ook proactief de samenwerking op met de
andere departementen en de crisisverantwoordelijken van de (ei)landen in de bestaande
crisisstructuur. De verbeterpunten uit de evaluaties om deze samenwerking te versterken
en de noodhulp te verbeteren neem ik hierin mee.

Verder ben ik ervan overtuigd dat de opgebouwde kennis op Sint Maarten vanuit de wederopbouw
ook als een kans gezien en gebruikt kan worden bij het opbouwen van de veerkracht
van het hele Caribische gebied. Door de kennis en standaarden vanuit de Wereldbank
kan Sint Maarten deze expertise inzetten bij het helpen van andere eilanden. De hulp
die Sint Maarten kan bieden kan bijdragen aan het verstevigen van een samenwerking
tussen de eilanden in het Caribisch gebied op het vlak van ramphulp.

Als reactie op de vraag of Nederland beter voorbereid is op een nieuwe ramp ben ik
positief. Ik ben ervan overtuigd dat de opgetekende lessen van de beleidsdoorlichting
zullen bijdragen aan een nog betere voorbereiding en eventuele aanpak van noodhulp,
early recovery en wederopbouw. Mijn departement kijkt welke openstaande actiepunten voor het begin
van het nieuwe orkaan seizoen (juni 2023) doorgevoerd kunnen zijn. Uiteindelijk zorgt
elke crisis dat we gezamenlijk nog beter uit een volgende crisis kunnen komen.

De Staatssecretaris van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties,
A.C. van Huffelen

Annex 1 Samenvatting financieel overzicht

In totaal zijn de volgende bedragen beschikbaar gesteld en gebruikt voor de noodhulp
en wederopbouw van de Bovenwindse eilanden:

Fases

Toegezegd budget (in mln.)

Door BZK gebruikt budget (in mln.)

Noodhulp (sept-dec 2017)

55

40,4

Early recovery Sint Maarten (dec 2017-april 2018)

7

6,8

Wederopbouw Saba & Sint Eustatius december 2017- december 2021)

67,9

20,4

Trustfonds wederopbouw Sint Maarten (tussentijdse review april 2018-december 2021)

max. 470

438,15

Directe steun Sint Maarten (2018–2022)

max. 80

42,4

Van de € 67,9 miljoen voor de wederopbouw van Saba en Sint Eustatius kwam € 18 miljoen
op het budget van artikel 8 van Koninkrijksrelaties. het overige bedrag kwam van andere
departementen en is niet meegenomen in de beleidsdoorlichting van artikel 8 (uiteindelijk
is € 20,4 miljoen besteed op artikel 8).

The Sint Maarten Reconstruction, Recovery and Resilience Trust Fund» (trustfonds)
kreeg uiteindelijk € 438,1 miljoen, na aftrek van € 16,9 miljoen voor de liquiditeitssteun
voor Sint Maarten en € 15 miljoen voor het Landspakket Sint Maarten. Hierin zit nog
niet de € 7 mln. die eind 2022 aan het trust fonds is toegevoegd voor het ziekenhuisproject3.

Het uiteindelijke beschikbare bedrag voor de directe steun Sint Maarten komt neer
op € 42,4 miljoen na aftrek van € 22,8 miljoen voor de liquiditeitssteun voor Sint
Maarten, € 8 miljoen voor programma ondersteuning vanuit DGKR zelf en € 6,8 miljoen
voor de early recovery.

Vanuit de directe steun is € 32 miljoen ingezet als liquiditeitssteun voor Sint Maarten.
Vanwege de aard van deze steun is de doelmatigheid en doeltreffendheid hiervan niet
meegenomen in deze beleidsdoorlichting, maar dit zal meegenomen worden in de geplande
beleidsdoorlichting van artikel 5 die ook de overige liquiditeitssteun aan Sint Maarten
behandelt.

Annex 2 Overzicht conclusies en aanbevelingen