Brief regering : Synthesestudie niet-gebruik inkomensondersteunende regelingen SZW

Nr. 696
BRIEF VAN DE MINISTERS VAN SOCIALE ZAKEN EN WERKGELEGENHEID EN VOOR ARMOEDEBELEID,
PARTICIPATIE EN PENSIOENEN

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 28 maart 2023

Bestaanszekerheid is het doel van het stelsel van sociale zekerheid. Daarom bestaan
diverse inkomensondersteunende regelingen. Het is belangrijk dat die regelingen terecht
komen bij mensen die daar recht op hebben, om die bestaanszekerheid te garanderen.
Veel mensen maken echter geen gebruik van regelingen waar ze wel recht op hebben.
Dat vergroot het risico op geldzorgen, armoede en schulden.

Met deze brief bieden wij de synthesestudie naar «Niet-gebruik van inkomensondersteunende
regelingen SZW» aan uw Kamer aan en informeren wij u over de interventies die in gang
zijn gezet om niet-gebruik van regelingen tegen te gaan. Wij vinden het belangrijk
dat mensen krijgen waar ze recht op hebben. Uit het onderzoek blijkt dat dat niet
altijd het geval is. Daardoor kan de bestaanszekerheid van mensen in het geding komen.

Het onderzoek is eerder aangekondigd in de brief1 over modernisering Wet Structuur Uitvoeringsorganisaties Werk en Inkomen (hierna:
SUWI). Bij de begrotingsbehandeling SZW (Handelingen II 2022/23, nr. 30, item 16) de gewijzigde motie van het lid Kathmann c.s. aangenomen (Handelingen II 2022/23,
nr. 31, item 12), waarin de regering wordt verzocht een plan van aanpak aan te leveren om niet-gebruik
van inkomensondersteunende regelingen tegen te gaan2. Met deze brief geven wij opvolging aan deze motie. Verder zijn bij de start van
deze regeerperiode plannen gepresenteerd om geldzorgen, armoede en schulden aan te
pakken. Daarin is expliciet aandacht voor het faciliteren van huishoudens om meer
gebruik te maken van bestaande regelingen en (financiële) voorzieningen waar zij recht
op hebben.

Het onderzoek laat zien dat van sommige regelingen goed gebruik wordt gemaakt, maar
dat van een aantal bekend is dat burgers de regelingen niet optimaal benutten. Zowel
in de Aanpak geldzorgen, armoede, schulden als met proactieve dienstverlening bij
het moderniseren van de Wet SUWI besteden wij hier veel aandacht aan. We lichten dat
hieronder toe.

Belangrijkste uitkomsten Synthesestudie niet-gebruik

In januari van dit jaar is de synthesestudie naar niet-gebruik van inkomensondersteunende
regelingen in de sociale zekerheid afgerond.

In het onderzoek is bestaande nationale én internationale literatuur bestudeerd om
de omvang, oorzaken en interventies van niet-gebruik van inkomensondersteunende regelingen
en de achtergrondkenmerken van niet-gebruikers in kaart te brengen. Het onderzoek
geeft een volledig beeld van de beschikbare kennis over niet-gebruik.

Tabel 1. Omvang van niet-gebruik per inkomensondersteunende regeling in Nederland
(na = cijfers niet aanwezig, peildatum 31 januari 2023.

In het rapport staat bovenstaand overzicht met niet-gebruik per regeling, waarbij
opvalt dat het niet-gebruik van de bijstand en de bijzondere bijstand veel hoger wordt
ingeschat (35% respectievelijk 43–80%) dan het niet-gebruik van de AOW (0.04%) of
de Kinderopvangtoeslag (4–5%). Daarbij is door de onderzoekers wel aangetekend dat
de cijfers over de omvang niet in alle gevallen even betrouwbaar zijn, dat de gebruikte
methoden een vertekend beeld kunnen geven en cijfers verschillende peilmomenten hebben.

Naar gelang het type regeling zijn er verschillen in omvang te zien. Regelingen zonder
inkomenstoets (AOW, Anw, AKW) kennen het laagste niet-gebruik. Regelingen met een
middelhoog niet-gebruik zijn vaak generieke regelingen (zoals algemene bijstand),
waarbij de hoogte van de regelingen afhankelijk is van het inkomen. Regelingen met
een relatief hoog niet-gebruik zijn de regelingen die burgers met lage inkomens voorzien
van aanvullende tegemoetkomingen, zoals de bijzondere bijstand of de Aanvullende Inkomensvoorzieningen
Ouderen (AIO). Wij constateren dat niet-gebruik hoog is onder een groep mensen die
een aanvulling op hun inkomen juist het hardst nodig hebben.

Het rapport laat verder zien dat niet-gebruik van regelingen een ingewikkeld vraagstuk
is. Er zijn uiteenlopende oorzaken voor niet-gebruik in de literatuur terug te vinden.
De onderzoekers onderscheiden drie soorten interventies om niet-gebruik tegen te gaan:
interventies op het niveau van wetgeving, het niveau van de uitvoering en op het niveau
van de burger. Daarbij is duidelijk dat de complexiteit van wet- en regelgeving één
van de oorzaken is. Er zijn diverse voorwaarden voor een uitkering, zoals bijvoorbeeld
een inkomenstoets. Een inkomenstoets blijkt tot een hoger niet-gebruik te leiden.
Vereenvoudiging van wetgeving kan bijdragen aan het terugdringen van niet-gebruik.
Verder blijken lang niet alle regelingen bij de burger bekend te zijn.

Hieronder gaan we in op de maatregelen die we op deze niveaus nemen.

Interventies op het niveau van regelgeving

De wet- en regelgeving voor het aanvragen van een regeling is ingewikkeld. Wij vinden
het belangrijk om deze complexiteit te verminderen, zodat mensen die recht hebben
op een voorziening deze kunnen krijgen en dat ook weten. We werken daarom aan een
aantal interventies.

Meer proactieve dienstverlening in de Wet SUWI

De overheid beschikt over veel gegevens van mensen, waarmee we hen kunnen wijzen op
het recht op een voorziening en kunnen ondersteunen bij de aanvraag. Om de gegevens
te delen, is er een wettelijke grondslag nodig. In december 2022 is uw Kamer geïnformeerd
over de modernisering van de Wet SUWI, waarbij we het systeem beter aan laten sluiten
op de leefwereld van de burger3. Eén van de actielijnen binnen dit traject is «Meer proactieve dienstverlening».
We onderzoeken hierbij de mogelijkheden om in wetgeving te verankeren dat de overheid
al vóór een aanvraag de burger attendeert op het recht op een regeling. Door de wetgeving
voor het aanvragen van een regeling te vereenvoudigen, willen wij de burger meer ontzorgen.
Wij informeren u over de voortgang in de Stand van de uitvoering sociale zekerheid
van juni.

Vereenvoudiging van wet- en regelgeving

Vereenvoudiging van wet- en regelgeving kan eraan bijdragen dat mensen beter weten
waar zij recht op hebben en eenvoudiger een beroep kunnen doen op voorzieningen. Vorig
jaar is door ons een vereenvoudigingsagenda voor de sociale zekerheid opgesteld. Daarin
zijn concrete acties opgenomen die bijdragen aan een eenvoudiger stelsel. Een van
de acties is de ruimte om in schrijnende situaties af te wijken van het principe «aanvraagdatum
is ingangsdatum»4. Daarnaast bieden wij u binnenkort het interdepartementaal beleidsonderzoek Vereenvoudiging
sociale zekerheid aan tezamen met een kabinetsreactie op dat onderzoek.

Interventies op het niveau van uitvoering

De uitvoerende diensten, zoals UWV, SVB en gemeenten spelen een belangrijke rol bij
de toegankelijkheid van de inkomensondersteunende regelingen. Wij vinden het daarom
van belang om in de interventies nauw op te trekken met de publieke dienstverleners,
zodat er vroegtijdig duidelijkheid bestaat over de benodigde inzet en de haalbaarheid
voor de uitvoering van een interventie.

Aanpak geldzorgen, armoede, schulden

Bij de Aanpak geldzorgen, armoede en schulden zien we dat mensen in armoede geld mislopen,
omdat ze geen gebruikmaken van regelingen. We richten ons daarom op een betere ondersteuning
van burgers om niet-gebruik tegen te gaan. Hierbij zetten we in op 4 sporen:

1. Het proactief informeren van mensen dat ze recht hebben op een regeling. Om mensen proactief te informeren over hun recht op een regeling, is gegevensdeling
nodig. De pilots «gerichte mailing DKIZ» en «AIO», geven ons inzicht in de manieren
waarop de uitvoering het beste de burger kan informeren over het recht op een regeling.
Deze pilots worden onderstaand nader toegelicht en kennen beide een specifieke wettelijke
basis. De modernisering van de SUWI wetgeving zal de juridische grondslag gaan bieden
voor de bredere inzet van de benodigde gegevensuitwisseling.

2. Het informeren van grote groepen rechthebbenden. Hierbij gaat het om passende publiekscommunicatie, waarin regelingen onder de aandacht
worden gebracht.

3. Het helpen verbeteren van passende online dienstverlening. Hierbij werken we bijvoorbeeld samen met het project de persoonlijke regelingen assistent
van BZK.5

4. Het verder ontwikkelen en ondersteunen van (gemeentelijke) hulpverlening. Door extra hulp te bieden bij het invullen en aanvragen van regelingen, worden burgers
passend geholpen. We zien al veel goede initiatieven in het land, zoals de inzet van
sociaal raadslieden, de informatiepunten digitale overheid, laagdrempelige inloopspreekuren
en willen dergelijke initiatieven verder opschalen.

We werken deze lijnen verder uit met relevante departementen en stakeholders en zullen
uw kamer hier verder over informeren via de eerste voortgangsrapportage van de aanpak
in mei van dit jaar.

Gerichte mailing Dubbele Kinderbijslag Intensieve Zorg

Het CIZ heeft ouders, die nog geen aanspraak maken op hun recht op dubbele kinderbijslag
intensieve zorg (DKIZ), in februari 2023 een brief gestuurd6. Het CIZ heeft ongeveer 2.400 ouders geïnformeerd7. Momenteel bestaat er nog geen wettelijke grondslag voor het proactief benaderen
van deze ouders. Voor deze handeling is eenmalig een uitzondering gemaakt. De evaluatie
van de mailing en een eventuele herhaling zal plaatsvinden op basis van een wettelijke
grondslag voor het CIZ om ouders proactief te informeren over hun recht op DKIZ. Deze
grondslag wordt voorzien met het wetsvoorstel om DKIZ te vereenvoudigen8. De Autoriteit Persoonsgegevens (AP) heeft naar aanleiding van mijn brief aan uw
Kamer een reactie gestuurd waarin zij hun steun uitspreken voor de gemaakte afwegingen.
De AP beschouwt het als een rechtmatige verwerking. Deze brief is door de AP in afschrift
verzonden aan uw Kamer. Wij zijn verheugd dat wij met deze stap het niet-gebruik bij
DKIZ belangrijk kunnen terugdringen.

Pilot Aanvullende Inkomensondersteuning Ouderen

De Algemene Rekenkamer heeft nadrukkelijk aandacht gevraagd voor het niet-gebruik
bij de AIO.9 In een pilot is de SVB gestart om met de inzet van gegevensuitwisseling mensen proactief
te benaderen die mogelijkerwijs recht hebben op de AIO10. Er zijn gegevens uitgewisseld van circa 20.000 huishoudens. Hierbij zijn ongeveer
1000 huishoudens naar voren gekomen, die mogelijk recht hebben op deze regeling, maar
er nu geen gebruik van maken. Deze huishoudens zijn benaderd, waarna de SVB onderzoekt
of zij daadwerkelijk aanspraak maken op de regeling. De resultaten van deze pilot
verwachten wij voor de zomer en zijn mogelijk ook relevant voor het aanpakken van
niet-gebruik bij andere regelingen.

De pilot maakt deel uit van een bredere aanpak voor de AIO, waartoe ook het vooraf
invullen van gedeelten van het aanvraagformulier, gerichte telefonische ondersteuning
en samenwerking met gemeenten en belangenorganisaties behoren11.

Interventies op het niveau van burgers

Wij vinden het belangrijk om de mens meer centraal te stellen bij het aanvragen van
een regeling. Door het aanvraagproces door hun ogen te beleven, komen we erachter
welke drempels zij ervaren en hoe we deze kunnen verminderen.

Communicatie met burgers door professionals en via formulieren

Uit het onderzoek blijkt dat burgers stigmatisering ervaren, wat ertoe kan leiden
dat zij geen gebruik maken de regeling. Met het programma Participatiewet in balans
zetten wij in op verankeren van vertrouwen en menselijke maat. Daarnaast is er aandacht
voor vereenvoudiging. De aanvraagprocedure van bijstand wordt op onderdelen versimpeld
door aanpassingen te doen in de wet.12 Daarnaast richt het programma Participatiewet in balans zich, in samenwerking met
betrokken partijen, op het versterken van de vakkundigheid van uitvoeringsprofessionals
bij gemeenten. Belangrijk onderdeel hiervan is de bejegening, zowel in een persoonlijk
gesprek als bij de schriftelijke communicatie. Bij de te zetten stappen spelen ervaringsdeskundigen
een belangrijke rol. Een terugkerend signaal bij het aanvragen van de bijstand is
de complexiteit van, en bejegening in, (aanvraag)formulieren. Een aantal gemeenten
is hiermee aan de slag gegaan. Tot slot stimuleert het project Simpel Switchen gemeenten
om het eigen aanvraagproces en formulieren onder de loep te nemen, door ook gebruik
te maken van goede voorbeelden. Ten aanzien van vereenvoudiging zijn binnen het programma
Simpel Switchen de toolkit Snelle Aanvraag – Snel Besluit en het stappenplan Simpel
Switchen ontwikkeld. Deze zijn gericht op het versnellen van het aanvraagproces van
een bijstandsuitkering en het voor de inwoner makkelijker maken om de stap van uitkering
naar werk of andersom te zetten.13

Virtueel Inkomensloket

Virtueel Inkomensloket (VIL) is een pilot van de gemeente Utrecht. Het VIL heeft de
ambitie om één digitaal loket te realiseren en inwoners met één druk op de knop inzicht
te geven in regelingen waar de inwoner recht op heeft en dit vervolgens aan te vragen.
Om dit initiatief versnelling te geven, faciliteren wij via het programma Innovatie
Gegevensuitwisseling in de Sociale Zekerheid (IGS) ondersteuning op technische en
juridische aspecten. Met behulp van initiatieven, zoals het Programma IGS en de pilot
VIL, willen wij het voor iedereen mogelijk maken om eenvoudig zijn of haar recht te
kunnen checken.

Tot slot merken we op dat het onderzoek ons beter inzicht geeft in de aard en oorzaken
van niet-gebruik. Tegelijkertijd erkennen wij dat het hier gaat om een ingewikkeld
vraagstuk dat niet opgelost kan worden met één specifieke aanpak. Dit onderstreept
voor ons het belang om bovenstaande interventies uit te voeren en van de uitkomsten
te leren. Met de interventies in de uitvoering, de modernisering van de Wet SUWI en
de Aanpak van geldzorgen, armoede en schulden gaan we op deze weg voort. Zo blijven
wij ons hard maken voor iedereen die aanspraak maakt op inkomensregelingen. Wij vinden
het belangrijk dat mensen gebruik kunnen maken van de regelingen die zij nodig hebben
én waarop zij recht hebben.

De Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid,
C.E.G. van Gennip

De Minister voor Armoedebeleid, Participatie en Pensioenen, C.J. Schouten