Brief regering : Wenselijkheid opzetten burgerfora

Nr. 778
BRIEF VAN DE MINISTER VOOR RECHTSBESCHERMING

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 27 maart 2023

Tijdens het commissiedebat Rechtspraak op 9 november jongstleden (Kamerstuk 29 279, nr. 747) werd door het lid Eerdmans (JA21) gevraagd naar plannen om burgers te betrekken
bij het bepalen van de hoogte van straffen voor misdrijven. In mijn reactie gaf ik
aan dat er op dit gebied al instrumenten worden toegepast door het Openbaar Ministerie
(OM) en de Rechtspraak. In deze brief licht ik dit, mede namens de Minister van Justitie
en Veiligheid, nader toe. Deze brief is tevens een reactie op mijn toezegging tijdens
het commissiedebat van 23 februari jl. (Kamerstuk 29 279, nr. 705) over strafrechtelijke onderwerpen om u nader te informeren over de mogelijkheid
om burgerfora te laten meedenken over de strafrechtspleging.

Ik stel voorop dat ik voorstander ben van het informeren en betrekken van burgers
bij discussies over de strafrechtspleging. Het is in een rechtsstaat belangrijk dat
burgers kennis hebben van de werking van het recht en dat organisaties als het OM
en de Rechtspraak de samenleving actief over hun werkzaamheden informeren. Dit verhoogt
het draagvlak voor het functioneren van de rechtsstaat. In deze brief licht ik toe
welke activiteiten het OM en de Rechtspraak op dit gebied al ondernemen en wat er
met de uitkomsten daarvan wordt gedaan.

Voordat ik nader hierop inga, wens ik nog het volgende onderscheid te maken. Het betrekken
van burgers bij de strafrechtspleging kan op twee manieren worden geïnterpreteerd.
De eerste manier is het betrekken van burgers bij onder meer de algemene hoogte en
het doel van straffen voor misdrijven, zonder dat dit is gekoppeld aan een specifieke
zaak. De tweede manier is het betrekken van burgers bij het bepalen van een straf
in een specifieke zaak die onder de rechter is. Dit laatste is een vorm van lekenrechtspraak
waar de motie Eerdmans1 ook naar verwijst.

Betrekken van burgers bij strafoplegging in algemene zin

Het OM vindt het actief en gericht betrekken van de samenleving bij de strafrechtspleging
van groot belang. De focus ligt daarbij uiteraard op de rol van het OM, waaronder
de ontwikkelingen in concrete strafzaken. Het OM heeft dit vastgelegd in de aanwijzing voorlichting opsporing en vervolging.

In de periode van 2010–2018 heeft het OM ongeveer 20 burgerfora georganiseerd. Het
doel van het OM was tweeledig: enerzijds werd getracht burgers te informeren over
de wijze van straffen en het proces omtrent de strafmaat, anderzijds was dit een vorm
van burgerraadpleging. Burgers konden met behulp van casuïstiek hun mening delen en
per casus aangeven of er sprake is geweest van strafverzwarende of strafverlichtende
omstandigheden. Tijdens de burgerfora kwamen diverse delictsoorten aan bod, zoals
straatroof, inbraak en oplichting. Het OM gebruikt de resultaten voor de richtlijnen
die officieren van justitie als uitgangspunt hanteren wanneer zij zaken beoordelen.
In de jaren dat de burgerfora zijn georganiseerd, is een aantal richtlijnen aangepast
naar aanleiding van de uitkomsten van burgerfora.

In 2018 werd het laatste burgerforum georganiseerd, omdat zich in de loop der tijd
een structureel gebrek aan aanmeldingen aftekende. Hierdoor is het OM gaan kijken
naar andere vormen van burgerraadpleging. Op de website van het OM (www.om.nl) staan daarom regelmatig enquêtes waarbij burgers worden geraadpleegd over casuïstiek.
Hierbij wordt gevraagd naar soorten straffen die men zou opleggen bij een strafbaar
feit, de hoogte van straffen en het doel van straffen. De enquêtes worden vaak ingevuld.
Een enquête over wapens en jongeren is circa 5500 keer ingevuld en een enquête over
het vuurwerkverbod ongeveer 11.000 keer. Met de enquêtes worden dezelfde soort vragen
gesteld als bij de burgerfora van 2010–2018. Deze worden ook op scholen ingevuld.

Zoals tijdens het debat van 9 november jongstleden al aangegeven, werkt het OM nu
ook samen met ProDemos. De samenwerking betreft het organiseren van burgerraadpleging
op middelbare scholen met behulp van casuïstiek. Hier worden actuele thema’s besproken
zoals wapenbezit en het vuurwerkverbod. Scholieren worden enerzijds geïnformeerd over
het proces omtrent strafbepaling en anderzijds bevraagd over mogelijke strafverzwarende
en strafverlichtende omstandigheden in casussen, de strafmaat en het doel van straffen.
Dit wordt onder andere gedaan door verschillende varianten van het strafbaar feit
voor te leggen, waarbij per variant gevraagd wordt of het gaat om strafverzwarende
of strafverlichtende omstandigheden.

Betrekken van burgers bij strafoplegging in specifieke zin

In het Nederlandse rechtssysteem is het bepalen van de hoogte van een specifieke straf
uiteindelijk uitsluitend belegd bij de rechter(s) in een specifieke zaak. Het bepalen
van de meest passende straf is de specifieke deskundigheid van de strafrechter, waarbij
de eis van de officier van justitie, mede gebaseerd op interne richtlijnen, uitdrukkelijk
wordt meegewogen. De rechter probeert bij het opleggen van een straf of maatregel
zo passend mogelijk recht te doen aan alle relevante omstandigheden en kijkt hierbij
onder meer naar de ernst van het feit, de persoonlijke omstandigheden van de verdachte
en overige bijzondere omstandigheden van het geval. Ook de strafdoelen zoals vergelding,
speciale preventie (voorkomen van recidive) en algemene preventie (afschrikken/normbevestiging)
worden hierbij meegenomen. De rechterlijke oriëntatiepunten, die de rechtseenheid
bevorderen en van tijd tot tijd op actualiteit worden getoetst, zijn in dit verband
ook van belang.

Een rechter is onpartijdig en erin getraind om een doordacht oordeel te geven, met
het oog op de belangen van verdachten en de positie van slachtoffers, waarbij meer
op de achtergrond de heersende rechtsovertuiging in de samenleving een rol speelt.
De Rechtspraak is van mening dat het goed is om burgers te consulteren bij het vaststellen
van richtlijnen van het OM, maar dat het bepalen van de meest passende sanctie in
een individueel geval, mede gelet op de verschillende strafdoelen, rechterlijk maatwerk
en vakwerk is.

Dat neemt niet weg dat de Rechtspraak er belang hecht aan dat beslissingen of oordelen
worden begrepen. Om ervoor te zorgen dat iedereen snapt waar een uitspraak over gaat,
besteedt de Rechtspraak in verschillende vormen aandacht aan begrijpelijke taal, in
de uitspraak en in de rechtszaal. Daarnaast kunnen rechtszaken waar veel belangstelling
voor is steeds vaker worden gevolgd via een livestream. Ook geven rechters van verschillende
gerechten al vele jaren voorlichting op scholen, ontvangen gerechten frequent leerlingen
die in klasverband strafzittingen bezoeken en houden de gerechten open dagen, waarin
ook altijd aandacht wordt besteed aan strafrecht (bijvoorbeeld via nagespeelde strafzittingen,
waaraan bezoekers ook actief kunnen deelnemen). Door dergelijke initiatieven wordt
de kennis van de werking van het recht, de rechterlijke procedures en de wijze waarop
rechters tot een beslissing komen, vergroot.

Uitkomsten onderzoek Op de stoel van de rechter (2006)

De gedachte om burgers te betrekken bij discussies over strafoplegging is overigens
niet nieuw. Bij de discussie over burgerfora speelt in het bijzonder de vraag of er
sprake is van een «kloof» tussen de straf die een rechter oplegt en de straf die naar
de mening van burgers passend zou zijn bij een bepaald delict. Volledigheidshalve
verwijs ik naar een onderzoek dat in 2006 is verricht en waarvan de uitkomsten nog
altijd relevant zijn.2

Uit het onderzoek «Op de stoel van de rechter: oordeelt het publiek net zo als de
strafrechter?» van Keijser, Koppen en Elffers (2006) blijkt dat er inderdaad sprake
is van een kloof tussen wat burgers enerzijds een passende straf vinden en wat de
rechter anderzijds een passende straf vindt. De hoofdoorzaak van deze zogeheten punitiviteitskloof
is de kennis van burgers over specifieke zaken. Burgers die zich alleen baseren op
krantenkoppen, verwachten een hogere strafzwaarte dan geïnformeerde burgers. Bij deze
laatste groep is de kloof iets kleiner, maar wel nog aanwezig.

Volgens het onderzoek is de hoofdoorzaak van een punitiviteitskloof dus het gebrek
aan kennis en informatie van het publiek over de zaak en procedure in verhouding tot
rechters. Correcte en complete informatie over de zaak zou een mogelijke kloof kunnen
verkleinen, maar niet volledig dichten.

In dit kader is het relevant dat, zoals hiervoor is toegelicht, het OM actief en gericht
voorlichting geeft aan de samenleving over de strafrechtspleging voor zover het de
rol van het OM betreft, waaronder de ontwikkelingen in concrete strafzaken.

Tot slot

Het voorgaande brengt mij tot de conclusie dat het consulteren van burgers over strafoplegging
zinvol is en ook gebeurt. In de praktijk ontplooien het OM en de Rechtspraak al diverse
initiatieven. De praktijk laat zien dat die voor het OM goede en bruikbare informatie
kunnen opleveren die soms leidt tot het aanpassen van richtlijnen.

Zoals ik al tijdens het commissiedebat Rechtspraak op 9 november jongstleden toelichtte,
zie ik geen aanleiding om nieuwe initiatieven te starten of het OM te vragen opnieuw
burgerfora op te zetten als het gaat om de strafoplegging in algemene zin (bij bepaalde
categorieën van delicten). Het bepalen van de strafmaat in specifieke zaken is uitsluitend
belegd bij de rechter.

Wel wil ik bezien of het zinvol en – indachtig eerdergenoemde knelpunten rondom burgerfora
– mogelijk is om bij trajecten, waarbij nieuwe vormen van strafoplegging of sancties
worden uitgewerkt, het perspectief van specifieke groepen burgers, zoals slachtoffers,
te betrekken. Dit zal ik doen in het kader van de verkenning voor verbeteringen en
doorontwikkeling in het sanctiestelsel. Ik zal hierop naar verwachting voor de zomer
van 2023 terugkomen in een brief over de verkenning.

Gelet op de motie ingediend door het lid Eerdmans (JA21) tijdens het Tweeminutendebat
Rechtspraak op 7 december jongstleden (Handelingen II 2022/23, nr. 32, item 6) om de vormen van lekenrechtspraak die momenteel in andere West-Europese landen worden
toegepast in kaart te brengen en over de ervaringen en resultaten hieromtrent te rapporteren
(Kamerstuk 29 279, nr. 752), zal ik een nader onderzoek instellen om dit te inventariseren.

De Minister voor Rechtsbescherming,
F.M. Weerwind