Brief regering : Beleidsreactie PGHR-rapport ‘Buiten de rechter OM’

Nr. 777
BRIEF VAN DE MINISTER VAN JUSTITIE EN VEILIGHEID

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 27 maart 2023

In mijn brief van 9 november 2022 (Kamerstuk 29 279, nr. 743) heb ik uw Kamer toegezegd begin 2023 het rapport van de procureur-generaal bij de
Hoge Raad «Buiten de rechter OM. Over de naleving van de wet door het Openbaar Ministerie bij
het uitvaardigen van strafbeschikkingen» te voorzien van een inhoudelijke reactie. Hierbij doe ik, mede namens de Minister
voor Rechtsbescherming, mijn toezegging gestand.

Zoals ik tijdens het commissiedebat strafrechtelijke onderwerpen op 2 februari (Kamerstuk
29 279, nr. 773) toelichtte ben ik de procureur-generaal van de Hoge Raad zeer erkentelijk voor dit
waardevolle rapport en zijn aanbevelingen. De toepassing van het strafrecht kan grote
gevolgen hebben voor slachtoffers, daders en overige betrokkenen. Het is belangrijk
dat een onafhankelijke instantie toezicht houdt op de wijze waarop het OM bij de uitoefening
van zijn taak de wettelijke voorschriften naleeft (art.122 Wet RO). Met de Wet OM-afdoening
heeft de wetgever het strafrechtelijk handhavingstekort willen aanpakken en ingezet
op een betere benutting van de zittingscapaciteit. De gedachte is dat bij de strafrechter
alleen die strafzaken terecht dienen te komen die daar qua impact en/of beoogde justitiële
reactie thuishoren. De OM bevoegdheid om zelfstandig strafbeschikkingen op te leggen
is een zeer waardevol instrument gebleken. Jaarlijks legt het OM ongeveer 84.000 strafbeschikkingen
op.1 Tegelijkertijd is het van essentieel belang dat het OM bij het uitvaardigen van de
OM-strafbeschikking altijd de toepasselijke wettelijke voorschriften volledig naar
behoren naleeft.

Buiten de rechter om

Het rapport «Buiten de rechter OM» is een herhaalonderzoek. De OM-strafbeschikking
is al eerder onderwerp geweest van toezichtonderzoek van de procureur-generaal bij
de Hoge Raad. Toen gedane aanbevelingen zijn door het OM opgepakt. De centrale vraagstelling
van het nieuwe onderzoek is of het OM bij het uitvaardigen van de OM-strafbeschikking
de toepasselijke wettelijke voorschriften naar behoren naleeft. In dit kader zijn
1400 strafdossiers beoordeeld, voor en tijdens de coronaperiode. Belangrijkste conclusie
is dat het Openbaar Ministerie bij het opleggen van strafbeschikkingen grotendeels
voldoet aan de wettelijke vereisten. In een zeer beperkt aantal gevallen zijn sancties
opgelegd die in strijd zijn met het recht. Tenslotte is gebleken dat de pandemie geen
duidelijke invloed heeft gehad op de kwaliteit van de OM-afdoening. Op een aantal
punten is verbetering aan de orde.

Ten aanzien van de feitomschrijving waarop de strafbeschikking betrekking heeft en
de kwalificatie van het bestrafte feit is verbetering aan de orde. In veel van de
OM-strafbeschikkingen die in de bestudeerde dossiers zijn aangetroffen, ontbreekt
de kwalificatie of is de kwalificatie onjuist. Geconstateerd wordt dat veel feitomschrijvingen
in strafbeschikkingen aan duidelijkheid te wensen overlaten. Daarbij kan het gaan
om incorrecte, onvolledige of te ruim geformuleerde omschrijvingen. Ook de verstrekking
van informatie aan de verdachte over de wijze waarop de strafbeschikking ten uitvoer
wordt gelegd, is voor verbetering vatbaar. In het rapport wordt verder geconstateerd
dat de wettelijke verplichting om relevante onderdelen van de OM-strafbeschikking
te vertalen, vaak niet wordt nageleefd. De procureur-generaal van de Hoge Raad doet
hiertoe een aantal heldere aanbevelingen.

Reactie College van procureurs-generaal

Voor het College staat voorop dat het OM zich te allen tijde aan de wet moet houden.
Het openbaar ministerie is de procureur-generaal erkentelijk voor zijn blijvende aandacht
voor het uitvaardigen van strafbeschikkingen door het OM. Het College plaatst het
voorliggende rapport in de sleutel van continu leren en het op peil houden van strafvorderlijke
kwaliteit. Op onderdelen van de taakuitoefening is het OM nog onvoldoende nauwkeurig
of schiet het tekort. In het bijzonder ten aanzien van de procedurele voorwaarden
is ruimte voor verbetering. Daarom heeft het College opdracht gegeven zorgvuldig opvolging
te geven aan alle verbeterpunten die de procureur-generaal van de Hoge Raad aanreikt.
Er zijn diverse verbeteracties opgestart.

Van de aangereikte verbeterpunten, is het adresseren van de tekortkomingen bij de
feitomschrijving en kwalificatie veruit het meest complex. Het vergt ingrijpende ICT-aanpassingen,
niet alleen bij het OM maar ook bij ketenpartners als het CJIB en de Justitiële Informatiedienst.
Daarom is het OM grondig onderzoek gestart naar de impact van de benodigde wijzigingen
op de ICT-systemen van het OM en van de genoemde ketenpartners.

Daarbij wordt ook meegenomen of OM-medewerkers bij de beslissing tot het uitvaardigen
van een OM-strafbeschikking zodanig kunnen worden ondersteund dat wordt voorkomen
dat een strafbeschikking wordt uitgevaardigd in een zaak waarin dat vanuit de systematiek
van de wet niet is toegestaan.2 Voor het individuele slachtoffer wier zaak het betreft, is de vraag of de zaak door
het OM wordt afgedaan of aan de rechter wordt voorgelegd wel van belang voor het kunnen
uitoefenen van het spreekrecht ter terechtzitting. Met het oog op de belangen van
slachtoffers betrekt het OM daarom ook dit aandachtspunt bij de verbeteracties.

De informatieverstrekking aan de verdachte dient te worden verbeterd. Uit het onderzoek
volgt dat de uitleg ontbreekt bij sancties van niet-geldelijke aard, in het bijzonder
taakstraffen en gedragsaanwijzingen. Het College heeft opdracht gegeven de informatieverstrekking
in de strafbeschikkingen hierop aan te passen. Voor een deel van de strafbeschikkingen
is dit reeds in 2021 ten aanzien van de taakstraffen gebeurd.

Het OM is gehouden de bestrafte die het Nederlands onvoldoende machtig is, en aan
wie een strafbeschikking wegens misdrijf wordt opgelegd, te voorzien van een vertaling
van de essentiële onderdelen van de strafbeschikking. Het rapport concludeert dat
die plicht in het merendeel van de onderzochte zaken niet is nageleefd. Het College
onderkent dat aan dit punt tot op heden minder prioriteit is toegekend en dat de nadruk
op overige verbeteracties is gelegd. Er is alle aanleiding om dit thans op te pakken.
Er worden (algemeen bruikbare) vertalingen van de belangrijkste onderdelen van de
strafbeschikking ontwikkeld.

Verder wordt in het rapport geconstateerd dat in alle onderzochte gevallen waarin
in de strafbeschikking een aanwijzing betreffende het gedrag van de verdachte is opgelegd
óók de zogenoemde «algemene voorwaarde» is opgelegd. Deze «algemene aanwijzing» blijkt
automatisch door het zaaksysteem te worden toegevoegd wanneer een gedragsaanwijzing
wordt opgelegd. Hiervoor bestaat geen wettelijke grondslag. Het zaaksysteem wordt
aangepast en in lijn met de wet gebracht zodat de «algemene» aanwijzing niet langer
automatisch en ten onrechte wordt toegevoegd aan de OM-strafbeschikking.

De inhoud van het in artikel 257c lid 3 Sv bedoelde hoorverslag mist in de ZSM-werkstroom
nog vaak belangrijke onderdelen. Hierdoor is niet altijd te reproduceren of aan strafvorderlijke
voorschriften met een waarborgfunctie voor de verdachte is voldaan. Het College heeft
opdracht gegeven tot de ontwikkeling van een nieuw en verbeterd standaardformat voor
het hoorverslag

Strafbeschikking en verzet

Mijn ambtsvoorganger heeft tijdens het Algemeen Overleg strafrechtelijke onderwerpen
op 4 maart 2020 (Kamerstuk 29 279, nr. 588) toegezegd bij de reactie op bijgevoegd rapport in te zullen gaan op de vraag of
er minder (of meer) verzet wordt aangetekend tegen de strafbeschikking vanwege de
strafmaat. In een eerder rapport van de procureur-generaal van de Hoge Raad genaamd
«Beproefd verzet»3 werd het OM aanbevolen om zich bij het bepalen van de straf meer te richten op het
straftoemetingsbeleid van de rechter. Indien de hoogte van de straf bij het opleggen
van een strafbeschikking meer in lijn is met de straffen die door de rechter worden
opgelegd dan zou dit de acceptatie van deze vorm van buitengerechtelijke afdoening
in de samenleving vergroten en mogelijk ook tot effect hebben dat minder vaak verzet
wordt aangetekend. In reactie op deze aanbeveling heeft het College van procureurs-generaal
in de Aanwijzing strafbeschikking en de Aanwijzing kader voor strafvordering meerderjarigen
als uitgangspunt vastgelegd dat bij de strafbeschikking in het bijzonder rekening
wordt gehouden met de rechterlijke straftoemetingspraktijk.4

In zijn algemeenheid blijkt uit het door de PG-HR verrichte dossieronderzoek dat het
OM zich bij de strafoplegging houdt aan de straffen en maatregelen die volgens het
wetboek van strafvordering (art. 257a lid 2 en 3) met een strafbeschikking kunnen
worden opgelegd. Er worden geen zwaardere straffen opgelegd dan volgens deze bepalingen
zijn toegestaan. Andere – ook voor de rechter geldende – wettelijke eisen voor het
opleggen van sancties worden in beginsel nageleefd. Ik heb op grond van het voorgaande
geen reden te veronderstellen dat de straftoemetingspraktijk van het OM (sterk) afwijkt
van de door de rechter opgelegde straffen. Ook heb ik geen andere signalen hierover
ontvangen. Ik ga er daarom vanuit dat hierop geen nadere actie nodig is.

Tot slot

De procureur-generaal van de Hoge Raad constateert in het rapport dat het OM bij het
opleggen van strafbeschikkingen grotendeels voldoet aan de wettelijke vereisten. Dit
klinkt op zich goed, maar is niet voldoende. Ik wil dat het OM aan alle wettelijke voorschriften voldoet. Het College heeft in onze reguliere gesprekken
aangegeven dit uitgangspunt volledig te delen. Deze reactie gecombineerd met de gestarte
verbeteracties waarmee aan alle aanbevelingen opvolging wordt gegeven, geven mij het
vertrouwen dat het OM hoge prioriteit geeft aan de opvolging van de aanbevelingen.
Het OM zal de voortgang monitoren en hierover aan mij rapporteren onder meer via het
jaarbericht dat het OM elk jaar omstreeks de maand mei uitbrengt. Ik zal u dit jaarbericht
doen toekomen.

De Minister van Justitie en Veiligheid,
D. Yeşilgöz-Zegerius