Brief regering : Kabinetsreactie op twee rapporten: de Monitor van de Nationale Omgevingsvisie 2022 (Monitor NOVI) van het Planbureau voor de Leefomgeving (PBL) en het advies ‘Geef richting, maak ruimte!’ van de Raad voor de Leefomgeving en Infrastructuur (Rli)

Nr. 155
BRIEF VAN DE MINISTER VOOR VOLKSHUISVESTING EN RUIMTELIJKE ORDENING

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 24 maart 2023

Middels deze brief doe ik u de kabinetsreactie op twee rapporten toekomen: de Monitor
van de Nationale Omgevingsvisie 20221,
2 (Monitor NOVI) van het Planbureau voor de Leefomgeving (PBL) en het advies «Geef
richting, maak ruimte!»3 van de Raad voor de Leefomgeving en Infrastructuur (Rli).

Ik kies er bewust voor om deze rapporten gezamenlijk van een kabinetsreactie te voorzien,
omdat het PBL en de Rli in beide rapporten een belangrijke vinger aan de pols leggen
van het ruimtelijk beleid. Beiden constateren terecht dat er een noodzaak is tot integrale
sturing op de leefomgeving en schrijven over hoe een sterkere (ruimtelijke) samenhang
bereikt kan worden en tegelijk zowel ruimtelijke beleidsdoelen als sectordoelen dichterbij
gebracht kunnen worden.

Het kabinet heeft veel waardering voor beide rapporten. Dergelijke vormen van monitoring
en evaluatie vormen een essentieel onderdeel van de beleidscyclus.

Het Rli-advies dateert reeds van enige tijd geleden (23 november 2021) en gaat over
de governance van de ruimtelijk ordening. De Rli geeft in dit advies een analyse van
de wijze waarop deze ontwikkeling ruimtelijk gestuurd wordt, en doet aanbevelingen
voor verbetering daarvan.

Het PBL heeft in de tweejaarlijkse NOVI-monitor van 15 september jl. aangegeven hoe
het is gesteld met de leefomgeving in Nederland. De monitor laat zien in hoeverre
de doelen die het kabinet in de NOVI (BZK 2020) voor de leefomgeving heeft geformuleerd,
binnen bereik komen. De NOVI-monitor 2022 is de eerste vervolgmeting.

Verschillende van de bevindingen uit de NOVI-monitor en aanbevelingen uit het Rli-advies
zijn – en worden reeds uitgewerkt door het kabinet, in verschillende programma’s4. Het kabinet heeft uw Kamer hierover het afgelopen jaar onder meer geïnformeerd in
de ruimtelijke ordeningsbrief5, brieven over de programma’s NOVEX en Mooi Nederland, het Nationaal Programma Landelijk
Gebied6 (NPLG), Water en bodem sturend7, en een brief over het provinciaal startpakket fysieke leefomgeving8. Vanwege het belang van de NOVI-Monitor en het advies «Geef richting, maak ruimte!»,
en de onderlinge samenhang, hecht ik eraan om nogmaals afzonderlijk en integraal op
beide rapporten te reageren.

Hieronder ga ik eerst in meer detail in op de NOVI-Monitor en daarna op het Rli-advies.

Overkoepelende conclusies in de Monitor van de Nationale Omgevingsvisie

Het PBL laat in de monitor zien dat de omgevingskwaliteit in Nederland ernstig onder
druk staat en dat veel van het beleid gericht op verbetering ervan de afgelopen jaren
onvoldoende effect gesorteerd heeft. Het gaat daarbij onder meer om grootschalige
gezondheidseffecten van blootstelling aan geluid en luchtverontreiniging, matig tot
slechte ecologische waterkwaliteit, verontreinigingen in het grondwater en gebrek
aan kwaliteit en kwantiteit van natuur in Nederland.

De afgelopen jaren is volgens het PBL meer dan ooit gebleken dat in de leefomgeving
veel ontwikkelingen en vraagstukken bij elkaar komen. Kijk bijvoorbeeld naar de stikstofcrisis.
Van een teveel aan stikstof heeft niet alleen de natuur te lijden, maar het is ook
een probleem voor sectoren die het uitstoten, zoals de landbouw-, industrie- en bouwsector.
Daarmee raakt de stikstofcrisis aan de ruimtelijke samenhang tussen landbouw, natuur,
(woning)bouw en economie. Tegelijkertijd spelen er ook andere milieuproblemen die
grenzen stellen aan ruimtelijke ontwikkelingen, zoals de waterkwaliteit, de verdroging
of de bodemdaling. De algemene principes gericht op deze samenhang in de NOVI bieden
volgens PBL nog onvoldoende houvast om vastgelopen ontwikkelingen weer op gang te
brengen en om tot een samenhangende monitoring te komen.

Het kabinet deelt de analyse van het PBL. Er is inderdaad werk aan de winkel in Nederland
op het gebied van de fysieke leefomgeving. In de ruimtelijke ordeningsbrief is aangekondigd
de NOVI te actualiseren en aan te scherpen. Dit moet ook meer houvast bieden om de
(ruimtelijke) samenhang te versterken. Daartoe zijn twee programma’s ingesteld, het
programma Mooi Nederland om de ruimtelijke kwaliteit te versterken en het programma
NOVEX om samen met de provincies de opgaven vanuit de nationale programma’s gecombineerd
met decentrale opgaven vorm te geven. In het kader van het programma NOVEX is 12 december
jl. een startpakket aan provincies voorgelegd. Provincies zijn met deze opgave aan
de slag en zullen duidelijk maken welke ruimtelijke keuzes nodig zijn en waar ruimtelijke
opgaven realiseerbaar zijn.

We hebben het PBL gevraagd de twaalf provinciale uitwerkingen te analyseren zodat
een beeld ontstaat in hoeverre de nationale doelen uit de NOVI hiermee dichterbij
komen.

Daarnaast heeft het kabinet uw Kamer vorig najaar geïnformeerd over de voorgenomen
sturing op enkele specifieke onderwerpen, in de kamerbrief «Water en bodem sturend»
(WBS), de kamerbrief «Nationaal Programma Landelijk Gebied» (NPLG) en in de contourennota
Mobiliteitsvisie9, en ontvangt u een dezer dagen de Hoofdlijnennotitie Mobiliteitsvisie.

Conclusies langs de lijnen van de prioriteiten in de Nationale Omgevingsvisie

De indicatoren in de NOVI-monitor laten zien waar extra beleidsinzet nodig is om de
doelen van de NOVI te kunnen halen. In de rapportage van de monitor zijn de doelen
en de daarbij horende indicatoren ingedeeld op basis van de vier zogenoemde prioritaire
thema’s uit de NOVI: 1) Ruimte voor klimaatadaptatie en energietransitie, 2) Duurzaam
economisch groeipotentieel, 3) Sterke en gezonde steden en regio’s, 4) Toekomstbestendige
ontwikkeling van het landelijk gebied.

Belangrijkste conclusies van het PBL:

− Er moet meer reserve komen in de doelen van de leefomgevingskwaliteit van Nederland.
Dat vergt een zekere overmaat aan kwaliteit.

− De huidige NOVI komt nog onvoldoende tegemoet aan deze behoefte aan samenhangend beleid.
Veel doelen uit het sectorbeleid zijn te weinig met elkaar verbonden

− In de NOVI staat dat bij de ontwikkeling van nieuwe verstedelijkingslocaties de gebieden
die te maken hebben met bodemdaling of die belangrijk zijn voor de waterhuishouding
vermeden moeten worden. Sinds 2000 nam het aantal woningen in de kwetsbare gebieden
voor waterhuishouding en bodemdaling echter met ruim een kwart toe.

− In grote delen van de Nederlandse landnatuur zijn zowel de milieu- als ruimtelijke
condities nog matig of slecht voor het duurzaam kunnen voortbestaan van soorten en
ecosystemen. In de periode 1999–2018 zijn de milieucondities voor landnatuur gemiddeld
genomen verder verslechterd.

− Nederland behoort binnen Europa tot de landen met het laagste aandeel hernieuwbare
energie (cijfers t/m 2020).

− Tussen 1996 en 2020 nam de nabijheid van wonen en werken met 5,4 procent toe, vooral
in de noordvleugel van de Randstad en in een ruime zone naar het noordoosten) en rond
Eindhoven. Ondanks deze fysieke nabijheid van banen nam de feitelijke woon- werk afstand
toe. Er is dus sprake van een toenemende ruimtelijke mismatch van burgers en hun banen.

− Nieuwe woon- en werklocaties worden, conform het uitgangspunt van zuinig ruimtegebruik,
voor een aanzienlijk deel aangelegd binnen bestaand bebouwd gebied. In 2020 nam wel
het aantal inwoners in bestaand bebouwd gebied voor het eerst sinds vele jaren weer
af, terwijl het buiten bestaand bebouwd gebied bleef toenemen. Het areaal bedrijfsterreinen
nam met 35 procent in de periode 1996–2017 in verhouding tot andere vormen van bodemgebruik
het meest toe.

− Opgeteld nam de verstening (door wonen, werken, infrastructuur) in de periode 2000–2018
in Nederland van alle EU-landen het sterkst toe, afgemeten aan het aandeel in het
totale landoppervlak.

Volgens de indicatoren van deze NOVI-monitor zijn dit de grootste opgaven:

− CO2-uitstoot in de industrieclusters in Amsterdam Noordzeekanaalgebied, de Rotterdamse
haven, het North Sea Port District Delfzijl en Eemshaven en Chemelot.

− Bodemdaling veenweiden en CO2-uitstoot in het Groene Hart.

− Stikstofuitstoot, slechte waterkwaliteit en verdroging in het zandgebied

− Aardbevingsproblematiek en bevolkingskrimp in Noordoost-Groningen.

De NOVI kent ook een aantal doelen gericht op de samenhang. Het is de intentie van
het kabinet dat de doelen uit de NOVI aangescherpt zullen worden, zodat deze houvast
bieden om tot een samenhangende ontwikkeling en monitoring te komen. In het Programma
Mooi Nederland worden rond verschillende prioritaire thema's gebiedsuitwerkingen gemaakt
waarin de NOVI-principes geconcretiseerd worden.

Prioriteit 1 – Ruimte voor klimaatadaptatie en energietransitie Klimaatbestendige
inrichting

Het PBL benoemt in de NOVI-monitor dat de doelstelling voor windenergie op land van
6000 MW in 2020 niet gehaald is. Omdat deze doelstelling eind 2020 niet is gehaald,
zijn er aanvullende afspraken gemaakt voor de periode tot 2023. De verwachting is
dat deze afspraken gehaald worden10. Voor hernieuwbare elektriciteit op land (grootschalig zon-pv en/of wind) vragen
de CO2-reductiedoelstellingen om een productie van tenminste 35 TWh in 2030. In de Regionale
Energiestrategieën worden hiervoor zoekgebieden voor wind en zon aangewezen.

Voor wat betreft zonne-energie constateert het PBL dat tussen 2018 en 2020 het grootschalige
vermogen «zon-op-veld» sterker is toegenomen (met in totaal 280 procent) dan het grootschalige
vermogen «zon-op-dak» (totale groei van 171 procent), en nog meer dan het kleinschalige
vermogen «zon-op-dak» (85 procent). In absolute zin kent zon-op-land echter nog steeds
een kleinere bijdrage dan zon-op-dak met 19 procent in 2020 van het totaal aan opgesteld
zonnevermogen.

In de NOVI staat dat zonnepanelen op daken de voorkeur hebben boven zonnepanelen in
een veldopstelling, de Voorkeursvolgorde Zon. De effecten van de Voorkeursvolgorde
Zon zoals opgenomen in de NOVI zijn gezien het referentiejaar nog niet in beeld te
brengen.

Het kabinet heeft de CO2-reductiedoelstellingen aangescherpt naar 55% in 2030, en richt het klimaatbeleid
op 60% reductie. De recente Klimaat- en Energieverkenning (KEV) van het PBL (november
2022) geeft aan dat, ook wanneer naast het vastgesteld - en voorgenomen beleid rekening
wordt gehouden met het geagendeerde beleid, deze doelstelling niet wordt bereikt.
Daarbij past de kanttekening dat het voor een groot deel van het geagendeerde beleid
nog niet mogelijk is een inschatting van het effect te maken. Het kabinet werkt met
volle kracht aan de verdere uitwerking van de maatregelen en streeft ernaar dat in
een volgende KEV alle onderdelen van het beleidsprogramma concreet genoeg zijn voor
een effect-inschatting. In aanvulling daarop is een interdepartementaal beleidsonderzoek
(IBO) uitgevoerd dat opties zal opleveren voor aanvullende beleidsmaatregelen en dat
op 13 maart j.l. aan uw Kamer is gestuurd11.

Het PBL constateert dat het aantal woningen in het rivierbed blijft toenemen. Op dit
moment wordt voor het toetsen van nieuwe activiteiten in het rivierbed de beleidslijn
grote rivieren gehanteerd. De beleidslijn bevat een afwegingskader waaraan nieuwe
activiteiten in het rivierbed moeten voldoen. Om de beleidsregel meer toekomstbestendig
te maken, loopt er momenteel een actualisatie van deze regels. De eerste resultaten
van deze actualisatie worden in het voorjaar van 2023 verwacht.

Het kabinet heeft de kamerbrief «Water en Bodem Sturend» opgesteld in afstemming met
de water- en bodempartners met structurerende keuzes waarmee het Rijk een belangrijke
impuls aan het belang van water en bodem.

Naast keuzes die het Rijk zelf ter hand neemt, zijn er ook keuzes die het kabinet
meegeeft aan de gebiedsprocessen, zoals bijvoorbeeld bij het NPLG en het provinciaal
startpakket in het kader van het programma NOVEX.

Om de doorwerking van «water en bodem sturend» verder te borgen gaan we samen met
de waterschappen werken aan een verbeterde en dwingender water-toets. Zodat bij lokale
beslissingen met ruimtelijke impact, in het begin van het proces zowel het belang
van water en bodem op een goede wijze meegewogen wordt. Samen met de koepels werken
we deze lokale instrumenten verder uit.

Voor nieuwbouw is het belangrijk dat voor locaties waar op 1 januari 2025 nog geen
bestemmingsplan is vastgesteld een richtinggevend kader voor locatiekeuze wordt toegepast
waarbij het water- en bodemsysteem sturend is. Dit is ook nog een reden om binnenstedelijk
te bouwen waar het kan, omdat dit nu vaak al de betere plekken zijn. Daarnaast is
het belangrijk om klimaatadaptief te bouwen Hiervoor wordt de landelijke maatlat groene
klimaatadaptieve gebouwde omgeving gemaakt.

Prioriteit 2 – Duurzaam economisch groeipotentieel

Het PBL constateert dat de ontwikkeling van bedrijventerreinen tot en met 2017 hard
gegaan is.

Zowel in de Ruimtelijke Ordeningsbrief van de Minister van VRO als in de Hoofdlijnenbrief
van EZK is deze zomer een kamerbrief aangekondigd over een structurele aanpak voor
werklocaties. Het programma Werklocaties is op 14 oktober via een brief aan de Tweede
Kamer aangekondigd12. Hierin staan de volgende vier thema’s centraal: de balans tussen vraag en aanbod,
clusters van bedrijven, het beter benutten van bestaande bedrijventerreinen, katalysator
voor verduurzaming. Het Programma Werklocaties is onderdeel van het provinciaal startpakket.
De uitwerking van het Programma en de provinciale ruimtelijke opgaven worden in samenwerking
uitgewerkt. Bij de uitwerking moet er rekening mee worden gehouden dat landelijk tot
2030 in ieder geval het huidige areaal aan ruimte bestemd voor economische activiteit
op bedrijventerreinen behouden moet blijven (2,5% van het grondgebruik in Nederland).
Het Ministerie van EZK is in gesprek met provincies om de economie van nu en de toekomst
ruimtelijk kwantitatief en kwalitatief te blijven faciliteren.

In het traject Grip op Grootschalige Bedrijfsvestigingen werken het Rijk en de provincies
daarnaast samen om meer grip te krijgen op de uitbreiding van bedrijventerreinen waar
vestigingen van 5 ha. en groter het beste passen.

Prioriteit 3 – Sterke en gezonde steden en regio’s

Het PBL constateert dat luchtkwaliteit en geluidhinder aandachtspunten blijven.

Met het Schone Lucht Akkoord werkt het Kabinet samen met gemeenten en provincies aan
een permanente verbetering van de luchtkwaliteit met als concreet doel om minstens
50% gezondheidswinst te behalen door vermindering van luchtvervuiling uit binnenlandse
bronnen. Daarnaast zet het kabinet in op aanscherping van het Europese luchtbeleid
om daarmee ook de luchtvervuiling uit het buitenland te verminderen.

Voor geluid kijkt het kabinet op basis van adviezen van de WHO en het RIVM naar de
mogelijkheden om het geluidbeleid nadrukkelijker te richten op vermindering van de
negatieve gezondheidseffecten van geluid. Bij het kiezen van woningbouwlocaties is
het essentieel dat de normen omtrent luchtkwaliteit en geluidhinder in acht worden
genomen. Het kabinet verkent in het Nationaal Milieuprogramma (NMP) de noodzaak, mogelijkheden
en impact van aanvullend beleid.

Prioriteit 4 – Toekomstbestendige ontwikkeling van het landelijke gebied Bodem en
water

Het PBL constateert dat Nederland slecht scoort op de waterkwaliteit.

De Kaderrichtlijn Water (KRW) kent een complexe beoordelingssystematiek. In de meeste
wateren zijn er maar enkele parameters die niet aan de norm voldoen, doordat de KRW
de methode van «one-out-all-out» hanteert resulteert dit in een slechte score. Er
is de afgelopen jaren wel degelijk verbetering opgetreden in de waterkwaliteit. Dit
neemt niet weg dat er nog een opgave is in Nederland. In maart zijn de Stroomgebiedbeheerplannen
voor de KRW vastgesteld in de ministerraad met een stevig maatregelpakket van alle
waterbeheerders tot en met 2027. Daarnaast is er met het Coalitieakkoord (Bijlage
bij Kamerstuk 35 788, nr. 77) 811 miljoen euro extra beschikbaar gekomen, die ingezet wordt voor het grootschalig
beekdalherstel in de zandgebieden.

De Kamerbrief Water en Bodem Sturend benoemt als maatregelen de versterking van de
bron-aanpak, de noodzaak van zuivering aan het einde van de waterketen, versterking
van het toezicht - en handhaving op lozingen en aanpassing van de beoordelingssystematiek
voor warmtelozingen.

Wanneer dat lukt, verwachten we dat Nederland zoals het er nu voorstaat voldoet aan
de KRW. Hoewel naar verwachting de doelen in 2027 niet voor iedere parameter zullen
zijn behaald, biedt de KRW daarop een uitzonderingsmogelijkheid, mits alle maatregelen
zijn genomen die nodig zijn om tot doelbereik te komen.

Het PBL constateert dat een onvolledig beeld bestaat van verdroging en grondwater-onttrekking.
Voor monitoring is re-activering van grondwatermeetnetten nodig en betere naleving
van de meldingsplicht voor kleinere, niet vergunningsplichtige grondwater-onttrekkingen.

Het Ministerie van IenW heeft laten onderzoeken hoe de samenhang is geregeld tussen
onttrekkingenbeleid en natuurbeschermingsbeleid bij provincies en waterschappen. Dit
onderzoek is nu afgerond en de Tweede Kamer is over de resultaten van dit onderzoek
ingelicht via de Kamerbrief Wetgevingsoverleg Water13. De kamerbrief Water en Bodem Sturend geeft aan dat in het kader van het NPLG alle
grondwater-onttrekkingen in beeld worden gebracht via een meet- en registratieplicht
van totaal onttrokken volumes. Afspraken worden gemaakt over de hoeveelheid grondwater
die er per jaar in totaal onttrokken mag worden en over de verdeling hiervan.

Het PBL constateert tevens dat de natuurkwaliteit slecht blijft. Het kabinet herkent
zich in de slechte staat van natuur die hier uitkomt, onder andere vanwege de Quickscan
Natuurdoel-analyses. Het kabinet haalt hier uit dat er een urgente transitie nodig
is voor de landbouw en het landelijk gebied, maar ook in andere sectoren.

Aan de opgaven voor natuur wordt al gewerkt in verschillende programma’s, hier wordt
in het NPLG op voortgebouwd: via het Programma Natuur wordt in het Programma Stikstofreductie
en Natuurverbetering gewerkt aan natuurherstel. Vanuit de organisaties van de Nationale
Parken wordt gewerkt aan verbinding van mens en natuur. In de Agenda Natuurinclusief
wordt gewerkt aan een brede toepassing van natuurinclusiviteit in alle sectoren, ook
in de bouwopgave die in prioriteit 3 aan de orde is.

De monitor geeft aan dat de milieudruk vanuit de landbouw sinds 1990 weliswaar op
een aantal belangrijke onderdelen sterk is afgenomen, maar dat verdere reductie sinds
2010 stagneert. De druk op de waterkwaliteit en biodiversiteit vanuit de landbouw
is daardoor gestabiliseerd op een nog te hoog niveau en de populaties van veel kenmerkende
diersoorten van het agrarisch leefgebied nemen nog altijd in omvang af.

De vervolgmeting van de NOVI-monitor bevestigt het belang van een integrale aanpak
van de verschillende opgaven waar de landbouw voor staat. Met de LNV-visie Waardevol
en verbonden is de richting naar kringlooplandbouw ingezet: door het beperken van
schadelijke emissies, het zuiniger omgaan met grondstoffen en het ontwikkelen van
meer natuurinclusieve bedrijfsvormen, moet de druk vanuit de landbouw op de leefomgeving
afnemen.

Voor specifieke gebieden gaat het dan om maatregelen gericht op het reduceren van
stikstofbronnen nabij stikstofgevoelige Natura 2000-gebieden, het door systeemherstel
op orde brengen van de hydrologische condities voor Natura 2000-gebieden, de veenweidestrategieën
en benodigde maatregelen uit stroomgebiedsbeheerplannen voor de KRW en het (addendum)
7e Nitraatactieprogramma, waaronder de bufferzones rond de beekdalen. In het NPLG
zijn daarnaast bredere natuurdoelen opgenomen die nodig zijn om tot natuurherstelmaatregelen
te komen in het landelijk gebied – binnen en buiten beschermde gebieden – om bij te
dragen aan de realisatie van de condities voor de Vogel- en Habitatrichtlijn-doelen.
Voor klimaat gaat het over een emissiereductie-opgave voor de uitstoot van broeikasgassen
uit landschappen en een landelijke emissiereductie-opgave voor de uitstoot van broeikasgassen
voor veehouderij en akkerbouw.

Het kabinet wil vanuit het Transitiefonds voor de integrale aanpak daarom een substantiële
bijdrage leveren aan de verdere verduurzaming van de landbouw in de komende jaren.
Deze opgave is ook geschetst in de Kamerbrief Toekomst Landbouw. In het landbouwakkoord
zal kringlooplandbouw verder uitgewerkt worden op de onderwerpen veevoer, mest, bodem,
pacht en dierenwelzijn. Daarbij is het verdienvermogen van agrarische ondernemers
een cruciale voorwaarde voor het laten slagen van de transitie in de landbouw.

Het PBL constateert dat de WHO adviesnormen voor fijnstof pm2.5 en stikstofdioxide
niet worden gehaald.

Het kabinet vindt dat iedereen in Nederland in gezonde lucht moet kunnen leven en
Nederland heeft zich in Europees verband hieraan gecommitteerd14. Met het Schone Lucht Akkoord werkt het kabinet samen met gemeenten en provincies
aan het verbeteren van de luchtkwaliteit. Een van de doelen is om in 2030 overal aan
de WHO advieswaarden uit 2005 te voldoen. In 2021 heeft de WHO nieuwe, lagere advieswaarden
voor luchtkwaliteit vastgesteld. Het RIVM heeft onderzocht wat het zou vergen om aan
de nieuwe advieswaarden te voldoen. De resultaten van dit onderzoek zijn op 1 juli
vorig jaar met uw Kamer gedeeld. De conclusie is in het kort; we kunnen de nieuwe
WHO advieswaarden voor luchtkwaliteit niet in 2030 halen met bestaand beleid. Het
kabinet kiest er daarom voor om stapsgewijs toe te werken naar de nieuwe WHO- advieswaarden.

«Geef richting, maak ruimte!»

De Rli constateert dat Nederland de komende jaren ruimtelijk flink op de schop moet,
om de grote opgaven waar Nederland voor staat tot stand te brengen. De Rli denkt dat
de wijze waarop deze ontwikkeling ruimtelijk wordt gestuurd niet toereikend is om
deze grote verbouwing van Nederland goed aan te pakken en constateert zowel inhoudelijk
als qua proces (governance) forse tekortkomingen.

Het advies bevat onderstaande zes aanbevelingen.

1. Versterken van de inhoudelijke sturing

In lijn met de eerdere adviezen vraagt de Rli aandacht voor sterkere sturing vanuit
het Rijk en het opstellen van een NOVI-plus, voor heldere, nationale doelstellingen
met een vertaling naar het regionale niveau en voor de uitvoeringkracht, en het monitoren
hiervan.

Dit wordt door het kabinet onderschreven, ondersteund door het coalitieakkoord en
het kabinet geeft er invulling aan. De inhoudelijke sturing op het nationale leefomgevingsbeleid
wordt onder meer versterkt in de nieuwe Nota Ruimte (aanscherping van de NOVI, voorzien
in 2024). Bovendien worden deze – waar mogelijk – zodanig geformuleerd dat monitoring
mogelijk is. De vertaling naar het regionale niveau wordt uitgewerkt in het provinciaal
startpakket fysieke leefomgeving, en het ruimtelijk arrangement met de provincies,
zoals hierna onder aanbeveling 2. beschreven. Rond de prioritaire thema’s worden met
deze doelstelling in het Programma Mooi Nederland de NOVI-principes geconcretiseerd.

2. Versterken regierol van het rijk

Gezien de grote ruimtelijke opgaven (en hun onderlinge samenhang) moet de regierol
van het Rijk bij het sturen op ruimte volgens de Rli worden versterkt. Onderdeel hiervan
zijn sturingsinstrumenten om ruimtelijke keuzes te faciliteren, zoals het kunnen beschikken
over een eigen budget. Ten slotte beveelt de Rli aan de mogelijkheid van een nationale
grondbank te onderzoeken.

Het coalitieakkoord heeft een regiefunctie benoemd voor de Minister voor Volkshuisvesting
en Ruimtelijke Ordening (VRO)15. De regiefunctie is gericht op samenhang binnen het ruimtelijke beleid en het stroomlijnen
en versnellen van processen. Onderdeel hiervan was het instellen van de onderraad
Fysieke Leefomgeving (RFL). De coördinerende rol van de Minister voor VRO krijgt vorm
door met de collegaministers het gesprek aan te gaan over de ruimtelijke belangenafwegingen.
Zoals aangekondigd zal de Nationale Omgevingsvisie (NOVI) worden geactualiseerd, dit
krijgt vorm in de nieuwe Nota Ruimte. En nationale keuzes zijn hierin nodig indien
deze de decentrale verantwoordelijkheden overstijgen. Daarbij onderzoekt het kabinet
waar wet- en regelgeving nodig is om de ruimtelijke kwaliteit te beschermen en te
verbeteren.

Om te komen tot de nieuwe Nota Ruimte moeten we eerst kijken of alle nationale opgaven
ruimtelijk passen. De twaalf provincies zijn vervolgens in december jl. gevraagd om
aan de hand van dit startpakket de nationale opgaven samen met de gebiedsspecifieke
opgaven te vertalen en in oktober aanstaande met een ruimtelijk voorstel te komen.
Hierbij zijn nationaal structurerende keuzen als kader meegegeven. De opgave is niet
eenvoudig en vereist nauwe samenwerking tussen de verschillende bestuurslagen. Daarom
is vanuit het Rijk een NOVEX-accountorganisatie ingericht die deze samenwerking faciliteert.
Het uiteindelijke resultaat van dit intensieve traject is dat het Rijk op basis van
het provinciaal ruimtelijk voorstel met de provincie een ruimtelijk arrangement afsluit
aan het einde van 2023. In het ruimtelijk arrangement maken het Rijk en provincies
wederkerige, bestuurlijke afspraken over de ruimtelijke inpassing en uitvoering van
de nationale opgaven.

De afspraken uit het ruimtelijk arrangement zijn vervolgens agenderend voor de nieuwe
Nota Ruimte, doorwerking in (ruimtelijke) wet- en regelgeving en opname in de Provinciale
Omgevingsvisies (POVI’s). Het PBL zal worden gevraagd de plannen van de provincies
inhoudelijk te analyseren op het doelbereik in de NOVI. Hiermee ontstaat dan zicht
op de mate waarin de nationale doelen worden gerealiseerd en waar deze aangescherpt
dienen te worden om zodoende houvast te bieden voor ontwikkeling en monitoring in
samenhang.

De regierol van het Rijk wordt ook versterkt in het kader van het NPLG en «Water en
bodem sturend».

Ten slotte realiseren LNV en BZK een grondfaciliteit, om uitvoering te geven aan de
ambities zoals de integrale aanpak van stikstof en de woningbouwopgave. Over de ambtelijke
verkenning16 in dit kader heeft het kabinet u reeds geïnformeerd.

3. Versterken van het middenbestuur

De regio vormt volgens de Rli een belangrijk schaalniveau voor de samenhangende aanpak
van ruimtelijke opgaven.

In lijn met het advies van de Rli zal het huis van Thorbecke de basis zijn voor de
uitvoering. Vaak is echter een gecoördineerde en gezamenlijke inzet van meerdere overheden
nodig (vaak ook met maatschappelijke partners en het bedrijfsleven) en vanuit meerdere
beleidsdomeinen, omdat geen van de betrokken overheden over voldoende bevoegdheden,
kennis en capaciteit beschikt om de opgave volledig zelfstandig te realiseren. Conform
het advies van de ROB «Rol nemen, ruimte geven», wil het kabinet voortaan nadrukkelijker
stilstaan bij de wijze waarop de samenwerking vorm krijgt. Hier ligt een relatie met
de verantwoordelijkheid voor het openbaar bestuur, van de Minister van BZK. Zij ondersteunt
het maken van goede interbestuurlijke afspraken.

4. Vergroten decentrale uitvoeringkracht

De Rli geeft aan dat provincies, regio’s en gemeenten kampen met een tekortschietende
uitvoeringskracht als gevolg van capaciteitsgebrek, kennistekort en ontoereikende
budgetten.

In de transitiegebieden werkt het Rijk kabinetsbreed met de regio aan een gezamenlijke
strategie met uitvoeringsafspraken. In de RO-brief zijn 16 van deze gebieden benoemd,
de NOVEX-gebieden. Dit zijn verstedelijkingsgebieden, landelijk gebieden en Haven-
en Industriële Clusters waar grote ruimtelijke opgaven samen komen. In deze gebieden
wordt ingezet op het versterken van de gezamenlijke uitvoeringskracht, onder meer
door het bundelen van de inzet van rijksuitvoeringsdiensten in deze gebieden. Ook
zal voor deze gebieden een regionale investeringsagenda worden opgesteld, te beginnen
in een aantal pilot-regio’s. Doel is om met een regionale brede alliantie van partijen,
waaronder het Rijk, investeringsbudgetten naast elkaar te leggen om samen de gebiedsopgaven
aan te pakken. De opgedane kennis en ervaring uit de pilots wordt weer beschikbaar
gesteld aan andere regio’s.

De Rli geeft aan dat kennis voor de regio en kennis van de regio bij het Rijk de laatste
jaren zijn uitgehold. Vanuit de regio is het moeizaam om toegang te krijgen tot de
kennis die bij de Rijksonderzoeksinstellingen beschikbaar is. Anderzijds heeft de
decentralisatie van de laatste jaren ertoe geleidt dat er onvoldoende kennis bij het
Rijk is van de specifieke problemen en kenmerken van regio’s. Het Veluweberaad17 heeft recent het initiatief genomen tot de oprichting van een platform «PLEK» dat
de versterking van de regionale kennisinfrastructuur moet faciliteren.

5. Participatie en burgerbetrokkenheid

Zoals aangegeven door de Rli nopen de grote (transitie)opgaven, tot het serieus nemen
van betrokkenheid van burgers. De Rli beveelt aan om daartoe nieuwe vormen van burgerbetrokkenheid
te organiseren.

Om de mogelijkheden daartoe te vergroten, werkt het Rijk aan het verstevigen van de
gemeenschappelijke informatiepositie in het ruimtelijk domein. Met behulp van gedeelde,
actuele en feitelijk juiste data kunnen burgers, overheid en andere partijen tot betere
keuzes komen.

Een voorbeeld van nieuwe vormen van burgerbetrokkenheid zijn de gebiedsprocessen in
het kader van het NPLG. Een goed ontwerp en ontwerpend onderzoek kunnen daarbij een
belangrijke stimulerende en faciliterende rol spelen.

6. Benutten van elkaars kwaliteiten

Ruimtelijke gebiedsontwikkelingen zijn complexer dan voorheen. In een veel beperktere
ruimte moeten diverse claims worden geaccommodeerd én moeten ook de duurzaamheidstransities
worden vormgegeven. Onder deze omstandigheden zal, volgens de Rli, een goede manier
gevonden moeten worden voor optimaal samenwerken tussen overheid, markt, woningcorporaties
en uitvoeringsorganisaties.

Voor het aanpakken van complexe gebiedsgerichte opgaven wil het kabinet samen optrekken
met mede-overheden, ondernemers en kennisinstellingen (de «gouden driehoek») om zo
te komen tot een gedragen, gebiedsgerichte aanpak voor complexe opgaven. De 16 NOVEX-gebieden
zijn hier een goed voorbeeld van. De inzet van het Rijk in de vorm van de grondfaciliteit
(zie aanbeveling 2.) kan juist in deze complexe gebieden een sleutel zijn tot versnelling.

Tot slot

Het kabinet onderschrijft het belang van regelmatige evaluatie en monitoring van het
nationale beleid om zodoende het doelbereik in beeld te kunnen houden. Het rapport
van de Rli en de tweejaarlijkse monitor van de NOVI door het PBL helpen daarbij. Op
basis van dit soort onderzoeken kan het kabinet het beleid bijsturen waar dat nodig
is. Het is daarom ook van belang dat aangescherpte beleidsdoelen in programma’s achter
de NOVI-uitvoeringsagenda en de RO-brief gemonitord gaan worden om te bezien of met
het aangescherpte beleid de doelen nu sneller in beeld komen.

Het sluit aan op het werken aan ruimtelijke ordening als een cyclus, waarbij beleidsvorming,
uitvoering en monitoring elkaar voortdurend versterken. De conclusies uit de Monitor
NOVI zijn dan ook onmisbaar voor een succesvolle Nota Ruimte.

De Minister voor Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening, H.M. de Jonge