Brief regering : Toezegging gedaan tijdens het commissiedebat Exportkredietverzekeringen en Handelsinstrumentarium van 23 februari 2023 de beoordeling van fossiele projecten gedurende de overgangsperiode in 2023, de uitzonderingsgronden van het ekv-beleid in relatie tot leveringszekerheid en ontwikkelingslanden, de uitzonderingsgronden in het brede handelsinstrumentarium en de categorisering van intensieve veeteelt

31 793
Internationale klimaatafspraken

Nr. 413
BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN FINANCIËN

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 22 maart 2023

Tijdens het commissiedebat Exportkredietverzekeringen (hierna: ekv) en Handelsinstrumentarium
op 23 februari jongstleden (Kamerstuk 26 485, nr. 411), heb ik toegezegd in een brief nader in te gaan op een aantal vragen van uw Kamer.
Deze brief gaat in op het afwegingskader dat wordt gehanteerd bij de beoordeling van
fossiele projecten gedurende de overgangsperiode in 2023, de uitzonderingsgronden
van het ekv-beleid in relatie tot leveringszekerheid en ontwikkelingslanden, de uitzonderingsgronden
in het brede handelsinstrumentarium en de categorisering van intensieve veeteelt.
U ontvangt deze brief mede namens de Minister voor Buitenlandse Handel en Ontwikkelingssamenwerking.

COP26-beleid

In 2021 ondertekende Nederland tijdens de COP26-klimaatconferentie in Glasgow de verklaring
voor het in lijn brengen van internationale overheidssteun met de groene energietransitie
(hierna: de COP26-verklaring). De groene energietransitie vraagt om een verschuiving
van investeringsstromen in de fossiele energiesector naar de duurzame energiesector.
Op 3 november 2022 is een brief1 aan uw Kamer verstuurd, waarin het nieuwe ekv-beleid in relatie tot de COP26-verklaring
per 1 januari 2023 uiteen is gezet. Behoudens beperkte uitzonderingen en de projecten
in de overgangsperiode is ekv-dekking voor de internationale fossiele energiesector
per 1 januari 2023 beëindigd.

Bij de uitwerking heeft het kabinet er voor gekozen om te werken met uitsluitingen
en uitzonderingen van bepaalde categorieën activiteiten op basis van wetenschappelijke
klimaatinzichten over het 1,5 graadscenario. Hiermee wordt aan de markt duidelijkheid
gegeven welke activiteiten nog wel en welke activiteiten niet meer in aanmerking komen
voor ekv-dekking. Toetsing op projectniveau op het 1,5 graadscenario is complex. Het
Internationale Energieagentschap (IEA) rapport Net zero2 doet bijvoorbeeld geen uitspraken over individuele projecten. Het rapport is gebaseerd
op macro-economische modellen, en is bedoeld als duiding van beleid. Toetsing op projectniveau
zal bovendien doorlooptijden van aanvragen bij de uitvoerder (Atradius Dutch State
Business, hierna: ADSB) doen oplopen. Individuele aanvragen worden daarom getoetst
aan de hand van de categorieën activiteiten. De door het kabinet gekozen werkwijze
sluit aan bij de uitwerking van andere COP26-ondertekenaars. Aanvragen vanaf 1 januari
2023 op projecten in fossiele infrastructuur bij nieuwe olie- en gasvelden komen niet
meer in aanmerking voor ekv-dekking. Voor die investeringen bestaat op basis van bevindingen
van het IEA en het IPCC3 geen ruimte onder het 1,5 graadscenario. Ekv-dekking voor de bestaande fossiele infrastructuur
daarentegen blijft op basis van de wetenschappelijke inzichten wel mogelijk, mits
er sprake is van verbetering van de milieuprestatie en/of veiligheid of gezondheid,
en de economische levensduur van infrastructuur niet wordt verlengd. Eind 2023 zal
de Nederlandse uitwerking van het COP26-beleid geëvalueerd worden.

Overgangsperiode

Uit oogpunt van een zorgvuldige implementatie richting exporteurs heeft het kabinet
er voor gekozen om de behandeling voort te zetten bij aanvragen die voor 1 januari
2023 reeds waren ingediend. Daaraan is wel de voorwaarde verbonden dat eventuele ekv-dekking
voor deze projecten uiterlijk in 2023 tot stand komt. Daarna is het voor deze transacties
niet meer mogelijk een polis te ontvangen. Ten grondslag aan deze overgangsperiode
liggen de lange aanlooptijden die fossiele projecten met zich meebrengen, waardoor
bedrijven vaak al middelen hebben geïnvesteerd vóór het verkrijgen van een opdracht.
Voor 1 januari 2023 zijn tien4 fossiele aanvragen ingediend, die momenteel door ADSB worden beoordeeld. Een gedeelte
van deze aanvragen valt onder de uitzonderingsgronden en zou ook ná de overgangsperiode
in aanmerking voor ekv-dekking. In de beantwoording5 op de Kamervragen van het lid van Raan zijn de aard en omvang van deze projecten
uitgebreid beschreven. De aanvragen kunnen overigens alleen tot een polis leiden indien
het exportcontract of de leningsovereenkomst in werking treedt. Er kan bijvoorbeeld
sprake zijn van concurrentie als gevolg van internationale aanbestedingen. Het is
niet aannemelijk dat alle tien aanvragen daadwerkelijk tot een polis in 2023 zullen
leiden.

Aanvragen die vallen binnen de overgangsperiode worden getoetst op basis van de financiële,
milieu en sociale risico’s (IMVO) en compliance aspecten. Het niet voldoen aan het
1,5 graadscenario is geen uitsluitingsgrond voor ekv-dekking in de overgangsperiode.
De aanvragen worden in de overgangsperiode immers beoordeeld op basis van het beleid
dat geldig was vóór 1 januari 2023. In het kader van transparantie, zal ik in de jaarlijkse
ekv-monitor rapporteren over alle fossiele transacties die een ekv-dekking ontvangen.
Hierbij zal ik tevens uiteenzetten of deze transacties onder de uitzonderingen of
onder de overgangsperiode vallen.

Goedkeuring fossiele transacties tijdens de overgangsperiode

In deze brief geeft het kabinet alvast een overzicht van de transacties voor fossiele
projecten waarvoor in 2023 tot nu toe een polis is afgegeven. Sinds het nieuwe beleid
in werking is getreden, zijn twee dekkingstoezeggingen6 (uitgereikt voor 1 januari 2023) gerelateerd aan de fossiele energiesector omgezet
in een polis. Deze projecten vallen onder de uitzonderingsgronden, dus zouden ook
ná 2023 tot een polis leiden. De totale te verzekeren waarde van deze transacties
is EUR 9,7 miljoen. Eén transactie betreft de export van vaartuigen voor ondersteunende
diensten, die geleverd worden voor bestaande fossiele infrastructuur. De andere transactie
betreft de levering van vacuüm trucks voor een bestaande olieraffinaderij.

Tevens is er één transactie goedgekeurd, die onder het nieuwe COP26-beleid geen ekv-dekking
meer zou ontvangen. Het gaat om een project dat valt onder de overgangsperiode. Het
project was namelijk reeds in behandeling bij ADSB voor de ingang van het nieuwe beleid
per 1 januari jongstleden. Dit betreft het Santos Basin Pre-Salt Pole project in Brazilië,
dat op 4 augustus 2022 ex-ante gepubliceerd is op de website van ADSB. Het project
heeft betrekking op de aanleg van nieuwe fossiele infrastructuur voor olievelden.
Ekv-dekking wordt afgegeven voor de financiering van het Nederlandse aandeel in dit
project. De totale te verzekeren waarde van dit project is USD 321 miljoen. Eerder
heeft uw Kamer vragen gesteld over dit project, waarbij in de beantwoording7 is aangegeven dat het een project uit de overgangsperiode betreft.

Het project is zoals gebruikelijk uitgebreid beoordeeld op financiële risico’s, milieu
en sociale risico’s en compliance aspecten. Zo is er conform de IFC EHS guidelines8 bij dit project getoetst op de Best Industry Practices. Ook zijn verschillende Best Available Technologies (BAT), die milieueffecten mitigeren in het project toegepast, waaronder:

– het afvangen van ontluchtingsemissies voor het reduceren van methaanemissies;

– technologie die CO2 scheidt van inkomende gasstromen, zodat er een lager energieverbruik is en minder
CO2 emissies;

– additionele reservecapaciteit in gas-compressie, waarmee flairing
9 wordt vermeden als systemen buiten gebruik zijn;

– her-injecteren van gas- en gerecycled water in het reservoir voor een lager energieverbruik.

Op de website van de uitvoerder ADSB zal conform het transparantiebeleid na de afgifte
van de polis een samenvatting gegeven worden van de milieu- en sociale beoordeling.

Europese Leveringszekerheid

De Nederlandse uitwerking van de COP26-verklaring biedt in 2023 ruimte voor specifieke
projecten ten behoeve van Europese leveringszekerheid. In het commissiedebat is door
uw Kamer verzocht om meer inzicht te verschaffen in de criteria over leveringszekerheid
en om uiteen te zetten hoe voorkomen wordt dat deze uitzonderingsgrond een loophole voor fossiele investeringen kan worden. Van een loophole is geen sprake, omdat het
kabinet het nieuwe beleid nauw heeft ingekaderd door aan te sluiten bij REPowerEU
en de daarvoor geldende criteria.

REPowerEU is een wijziging van de herstel- en veerkrachtfaciliteit (HVF)-verordening,
waarmee wordt beoogd de afhankelijkheid van fossiele brandstoffen terug te dringen
en de transitie naar schone energie te versnellen. REPowerEU beargumenteert dat een
beperkte uitbreiding naast de reeds geplande gasinfrastructuurprojecten nodig is voor
het vervangen van Russische gasimport. In het beoordelingsproces van de Europese Commissie
bestaat daarbij ook oog voor het voorkomen van lock-in effecten, en het risico op
stranded assets die de lange termijn transitie naar een klimaatneutrale economie zouden
bemoeilijken. Om de energie-infrastructuur te versterken onder REPowerEU mogen lidstaten
bijvoorbeeld maatregelen opvoeren in de Herstel en veerkrachtplannen (HVP’s), die
als doel hebben drijvende LNG-terminals, gaspijpleidingen of gasopslag te ontwikkelen.
Als aangetoond kan worden dat lidstaten door hun geografische ligging een specifieke
afhankelijkheid hebben van Russische ruwe olie, mogen ook maatregelen opgevoerd worden
onder REPowerEU die bijdragen aan het versterken van olie-infrastructuur. Voorwaarden
voor het opnemen van dergelijke fossiele maatregelen onder REPowerEU is dat lidstaten
moeten aantonen dat er sprake is van een directe noodzaak om de leveringszekerheid
van energie te versterken en ze de Europese klimaatdoelen niet in het geding brengen.

Met REPowerEU worden lidstaten aangemoedigd om maatregelen te nemen met een cross-border
of multi-country element, om zo de onafhankelijkheid van fossiele brandstoffen ook
op Europees niveau te bevorderen. In dit kader kunnen lidstaten bijvoorbeeld Projects
of Common Interest (PCI)10 opvoeren. Dit zijn belangrijke grensoverschrijdende infrastructuurprojecten die de
energiesystemen van EU-landen met elkaar verbinden. Dergelijke projecten zijn bedoeld
om bij te dragen aan het bereiken van een toekomstbestendig energiebeleid. De insteek
is betaalbare, veilige en duurzame energie voor alle EU-burgers, en een duurzame economie
in lijn met het klimaatakkoord van Parijs. De PCI’s zijn reeds onderdeel van de TEN-E11 verordening. In het kader van REPowerEU zijn in annex 3 van het REPowerEU plan additionele
benodigde fossiele infrastructuurinvesteringen beschreven, die als PCI zouden kunnen
gelden.

Voor het Nederlandse ekv-beleid betekent dit concreet dat de gas- en olieprojecten
in het kader van REPower (de geïdentificeerde Projects of Common Interest en/of de
projecten onder de REPowerEU-hoofdstukken) in aanmerking blijven komen voor ekv-dekking
vanuit de Nederlandse overheid. Het beleid zal hierbij één op één aansluiten bij de
lijst met projecten die de Europese Commissie heeft geïdentificeerd. Dit zijn met
name LNG terminals en gasopslagfaciliteiten. Het is de vraag in hoeverre ekv-dekking
benodigd is bij de financiering van dit type projecten. Het kabinet is van mening
dat ekv-dekking voor deze projecten van belang is, omdat deze projecten bijdragen
aan het afbouwen van afhankelijkheid van Russische fossiele brandstoffen. De noodzaak
van deze tijdelijke uitzondering zal aan het eind van dit jaar opnieuw worden beoordeeld.

Ontwikkelingslanden

Tijdens het commissiedebat ging uw Kamer tevens in op ekv-dekking voor duurzame energie
in ontwikkelingslanden en de uitzonderingsgrond voor fossiele elektriciteitsopwekking
in ontwikkelingslanden. Het kabinet hecht aan het helpen van ontwikkelingslanden bij
het afbouwen van fossiele afhankelijkheden en het zoveel mogelijk voorkomen van nieuwe
afhankelijkheden (fossiele lock-in). Tegelijkertijd heeft het kabinet er oog voor dat ontwikkelingslanden in bepaalde
situaties voor elektriciteitsproductie nog afhankelijk kunnen zijn van fossiele energie.
Deze aandachtspunten hebben geleid tot de uitzonderingsgrond voor elektriciteitsopwekking
in het geïmplementeerde COP26-beleid. Ekv-dekking voor fossiele transacties op het
gebied van elektriciteitsproductie is echter alleen mogelijk mits:

– er sprake is van een significante bijdrage aan het oplossen van acuut energietekort
of gebrek aan energietoegang in lage inkomenslanden met extreme energiearmoede;

– en/of er sprake is van een significante bijdrage aan een energietransitie-pad richting
klimaatneutraal;

– en/of er geen haalbaar duurzaam alternatief is en het betreffende land investeert
in hernieuwbare energie.

Deze voorwaarden zijn in lijn met breder kabinetsbeleid bij bijvoorbeeld Invest International
en de inzet bij de Multilateral Development Banks (MDBs). Extreme energiearmoede is in dit criterium gedefinieerd als (1) acuut tekort
aan energie, bijvoorbeeld in de situatie waarin in een lage inkomensland een langdurig
productietekort aan elektriciteit bestaat, waardoor grote delen van de tijd de energievoorziening
noodgedwongen afgeschakeld wordt met substantiële schade voor economie en samenleving,
en (2) een substantieel gedeelte van de bevolking heeft geen aansluiting op moderne
energievoorziening: zij hebben geen elektriciteit en zijn voor koken nog aangewezen
op (open) houtvuur of houtskool. Een belangrijke informatiebron die we hiervoor kunnen
hanteren is de jaarlijkse SDG712 tracking database. Door te kijken naar de bijdrage aan het energie transitiepad richting
klimaatneutraliteit houdt het kabinet ook rekening met de energiemix van een land.

Verder geeft Nederland invulling aan just energy transition via de bredere beleidsmatige inzet op energietransitie-samenwerking zoals beschreven
in de beleidsnota voor buitenlandse handel en ontwikkelingssamenwerking «Doen waar
Nederlands goed in is» en de internationale klimaatstrategie. Tijdens de COP26 klimaattop
in Glasgow ondertekende Nederland, met gelijkgestemde landen, een verklaring over
de toepassing van principes voor een eerlijke energietransitie in onze internationale
samenwerking met ontwikkelingslanden en opkomende economieën.

Tijdens het commissiedebat werd gevraagd naar de mogelijkheden om met de ekv duurzame
energieprojecten in ontwikkelingslanden te ondersteunen. Het ekv-instrumentarium biedt
deze mogelijkheid en is daarmee ondersteunend aan de bredere kabinetsbeleid op dit
terrein. Om investeringen in duurzame energie te bevorderen zijn de criteria voor
groene projecten binnen de ekv versoepeld. Zo zijn voor transacties kleiner dan EUR
5 miljoen de eisen aan de exporteur en debiteur versoepeld. Daarnaast zijn voor groene
projectfinancieringsprojecten de criteria verruimd, en biedt de ekv ook dekking op
innovatieve klimaatfondsen met projecten in ontwikkelingslanden.

Uitzonderingsgronden in het bredere handelsinstrumentarium

In het commissiedebat heeft uw Kamer ook gevraagd naar een toelichting op de uitzonderingscriteria
die gelden voor steun aan fossiele projecten via het bredere handelsbevorderende-
en exportinstrumentarium van Buitenlandse Handel en Ontwikkelingssamenwerking, en
werd gevraagd of via dit bredere instrumentarium sprake is van een achterdeur voor
fossiele projecten.

In de kamerbrief van 28 september 202213 is in detail (opgesplitst naar instrumenten, activiteiten en dienstverlening) toegelicht
op welke wijze het bredere handelsbevorderende- en exportinstrumentarium, conform
de motie van de leden Hammelburg en Van der Lee14, in lijn worden gebracht met de klimaatdoelstellingen uit Parijs en Glasgow. Dit
betekent kort samengevat dat in de volle breedte van het handelsbeleid wordt ingezet
op steun aan het Nederlands bedrijfsleven om bij te kunnen dragen aan de transities
op het gebied van verduurzaming en digitalisering. Op dit moment zijn er geen aanvragen
voor ondersteuning door het bredere handelsinstrumentarium die toezien op de fossiele
energiesector.

Voor het handelsinstrumentarium van de Rijksdienst voor Ondernemend Nederland (RVO)
geldt dat het kabinet deze instrumenten bovendien per 1 januari 2023 heeft gesloten
voor activiteiten op bestaande voorraden olie en gas, behalve daar waar sprake is
van verbetering van de milieuprestatie en/of veiligheid en/of gezondheid en op voorwaarde
dat de economische levensduur van de fossiele infrastructuur niet wordt verlengd.
Hiermee is sprake van vergelijkbaar ekv-beleid onder de COP26-verklaring en het handels
bevorderende instrumentarium van de RVO, zoals ook is bevestigd in het commissiedebat
op 23 februari jongstleden.

Een vergelijkbare lijn geldt voor Invest International15 waarbij per wet is vastgelegd dat alleen indien sprake is van zeer specifieke uitzonderingsgronden16 fossiel gerelateerde financiering mag worden verstrekt. Invest International heeft
klimaat en energie aangewezen als een van de focusgebieden voor internationale financiering
van Nederlandse bedrijven. Met dit beleid zijn de uitzonderingsgronden, die gehanteerd
worden bij de ekv en het bredere handels- en exportinstrumentarium met elkaar in lijn.
Voor de ekv geldt dat de uitzonderingscriteria gedetailleerder zijn uitgewerkt voor
aan upstream en midstream gerelateerde projecten vanwege de specifieke samenstelling van de ekv-portefeuille.

Milieu- sociale beoordeling van intensieve veeteelt projecten

Tijdens het commissiedebat werd de vraag gesteld waarom intensieve veehouderijprojecten
niet worden gecategoriseerd als Categorie A-projecten in plaats van Categorie C-projecten.
Nederland heeft grootschalige intensieve veehouderij aangemerkt als een «gevoelige
sector». Dit betekent dat voor elke ekv-aanvraag, ongeacht de omvang van de transactie,
een uitgebreide beoordeling gedaan dient te worden waarin het dierenwelzijnsaspect
wordt onderzocht. Slachterijen en broederijen vallen ook onder deze definitie.

De vraag hoe een project in de intensieve veehouderij wordt gecategoriseerd is afhankelijk
van de milieu- en sociale beoordeling. De categorisatie van milieu- sociale beoordelingen
volgt uit de Common Approaches (het due diligence kader van de OESO voor exportkredieten) en hangt af van de omvang en reikwijdte van
de projectgebonden en contextuele risico’s van het project.17 Uit de Common Approaches volgen drie categorieën: A, B en C. Een project wordt geclassificeerd
in de hoogste risicocategorie «A» indien sprake is van potentieel grote nadelige milieu-
en sociale effecten door het project, die tot buiten de locatie van het project reiken
of onomkeerbaar zijn. Er is sprake van de classificatie tot B project indien er potentieel
substantiële nadelige milieu en sociale effecten van toepassing zijn. In dat geval
beperken de effecten zich dan tot de grenzen van het project. Een project wordt als
C gecategoriseerd indien er weinig of geen nadelige milieu- en sociale effecten van
het project worden verwacht.18

Nederland volgt dus de categorisatie van de OESO Common Approaches voor projecten
in de intensieve veehouderij, maar hanteert bij deze projecten een strenger toetsingskader.
ADSB toetst namelijk elke ekv-aanvraag, ongeacht de categorisatie, aan het Nederlandse
beleid voor dierenwelzijn. Dit beleid volgt niet alleen de OESO Common Approaches
maar ook Europese wet- en regelgeving en overige beschikbare internationale standaarden.
Nederland beschikt bovendien sinds 2019 als enige land over een aanvullende dierenwelzijnsverklaring
die specifiek is gericht op het borgen van dierenwelzijn via de ekv.19 Uitgangspunt van de beleidsverklaring zijn de «vijf vrijheden van dierenwelzijn»
die ook worden gehanteerd door de Wereldbank.20 Hieruit volgt een uitsluitingslijst met veehouderijsystemen en -praktijken die niet
verenigbaar zijn met deze vijf vrijheden en daarom, per definitie, niet in aanmerking
komen voor een ekv.21

Conclusie

Met deze brief gaat het kabinet in op de toezeggingen, die tijdens het commissiedebat
Exportkredietverzekeringen en Handelsinstrumentarium zijn gedaan. Voor het beoordelen
van projecten in de overgangsperiode geldt dat dit op basis van het beleid van vóór
1 januari 2023 gebeurt. Deze projecten worden dus beoordeeld op financiële risico’s,
IMVO en compliance. Verder zijn in deze brief de uitzonderingsgronden voor leveringszekerheid
en ontwikkelingslanden, de uitzonderingsgronden in het bredere handelsinstrumentarium,
en de beoordeling voor intensieve veeteelt verduidelijkt. Het kabinet zal in de ekv-monitor
voor de zomer rapporteren over de fossiele transacties onder het COP26-beleid. Tot
slot, zal de uitwerking van het COP26-beleid eind 2023 worden geëvalueerd.

De Staatssecretaris van Financiën,
M.L.A. van Rij