Brief regering : Bestuurlijke rapportage van het Openbaar Ministerie over waterinjectie Borgsweer

Nr. 1134 BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN ECONOMISCHE ZAKEN EN KLIMAAT

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 21 maart 2023

Het Openbaar Ministerie (hierna OM) heeft mij op 7 december 2022 het rapport Waterinjectie
Borgsweer toegezonden. Dit betreft de bestuurlijke rapportage die is opgesteld door
het OM naar aanleiding van het strafrechtelijk onderzoek door het OM naar injectie
van afvalwater op de locatie Borgsweer in Groningen. De rapportage is als bijlage
2 gevoegd bij deze brief. De bestuurlijke rapportage bevat ook aanbevelingen. De afgelopen
maanden zijn besteed aan het uitwerken van deze aanbevelingen. Daarover wil ik u nader
informeren. Ik zal u daarnaast in de toekomst op de hoogte houden van de voortgang.

Achtergrond Borgsmeer afvalwaterverwerking

De kern van de zaak is de vraag of het afvalwater, dat afkomstig is van de locaties
van NAM te Den Helder en Farmsum (OSF) en wordt geïnjecteerd te Borgsweer, de kwalificatie
gevaarlijk afval had moeten hebben. Het OM verdenkt NAM ervan doelbewust in de aanvragen
voor deze vergunningen de kwalificatie gevaarlijk voor het afvalwater te hebben weggelaten.
Dat is de reden dat NAM verder wordt vervolgd. De vergunningen die voor deze locaties
zijn afgegeven, staan de verwerking van afvalwater met de kwalificatie gevaarlijk
niet toe. Het overtreden van een vergunningvoorschrift geldt als een economisch delict.
De term «gevaarlijk afval» is een juridische kwalificatie. Deze kwalificatie zegt
niets over feitelijke gevaarzetting maar legt extra verplichtingen op aan de inname
en verwerking ervan door een vergunninghouder.

Het OM zet de strafzaak tegen NAM door. NAM is het niet eens met de opvattingen van
het OM en zal zich verdedigen tegen de aanklacht. De delicten waar NAM van wordt verdacht
hebben betrekking op 1 à 2% van de vloeistofstroom die wordt geïnjecteerd in Borgsweer.
De rapportage van het OM heeft betrekking op een groter deel dan de vloeistofstroom
waar het strafrechtelijk onderzoek op is gericht. De schatting is dat dit ongeveer
15% van de vloeistofstroom betreft.

Het injecteren van al dan niet gevaarlijk afvalwater te Borgsweer is en blijft vergunbaar.
De voorwaarden waaronder dit kan zullen worden aangescherpt. Die voorwaarden hebben
vooral betrekking op monitoring, registratie en analyse van afvalstromen.

Ik kan niet inschatten wanneer er een uitspraak komt in deze zaak. Deze uitspraak
zal ik in acht nemen voor zover dit betrekking heeft op aspecten voor de afgifte van
vergunningen.

In de bestuurlijke rapportage worden door het OM gesignaleerde knelpunten met betrekking
tot de vergunningen benoemd en aanbevelingen gedaan om deze op te lossen. Deze aanbevelingen
zijn gericht aan het Ministerie van Infrastructuur en Waterstaat (I&W), het Ministerie
van Economische Zaken en Klimaat (EZK) en de betrokken toezichthouders Staatstoezicht
op de Mijnen (SodM) en de Inspectie Leefomgeving en Transport (ILT).

De door het OM gesignaleerde knelpunten die raken aan vergunningverlening en toezicht
in het strafrechtelijk onderzoek naar het afvalwater zijn onder te verdelen in drie
hoofdlijnen, namelijk:

o het gebrek aan concrete informatie over deelstromen afvalwater (hoeveelheid, aard,
samenstelling);

o het gebrek aan inzicht in de exacte verwerking van de vloeistoffen;

o het gebrek aan actualisatie van de vergunningen.

Aan alle aanbevelingen kan en zal opvolging worden gegeven. Een aantal specifieke
aanbevelingen wordt al opgepakt in het programma Milieu waarin SodM en EZK samenwerken
aan het actualiseren van alle milieuvergunningen voor Mijnbouwactiviteiten in Nederland.

Het overnemen van de aanbevelingen betreft in alle gevallen een verbetering of aanscherping
van procedures en beleid die voor een groot deel al zijn opgepakt. Het overnemen van
de aanbevelingen betekent niet dat alle conclusies van het OM ten aanzien van de juridische
kwalificaties van afvalwaterstromen worden gevolgd. De bestuurlijke rapportage heeft
ook een bredere scope dan het strafrechtelijk onderzoek.

In de bijlage treft u een overzicht van de aanbevelingen met daarbij de invulling
die daaraan wordt gegeven. Ik zal u in het vierde kwartaal van dit jaar nader informeren
over de voortgang in de uitwerking en implementatie van de aanbevelingen van het OM.

De Staatssecretaris van Economische Zaken en Klimaat, J.A. Vijlbrief

Bijlage 1 Aanbevelingen op hoofdlijnen:

Aanbeveling I

De Minister van EZK wordt gevraagd dit rapport te delen met het Ministerie van I&W,
SodM, ILT en RWS.

Dit is inmiddels gedaan.

Aanbeveling II

De uitgangspunten bij waterinjectie die het LAP hanteert, zouden beter kunnen worden
toegepast door een sectorplan voor vloeibaar afval uit de winning van delfstoffen
op te stellen, waarin begrippen en normen worden geconcretiseerd.

Over de uitvoering van deze aanbeveling wordt op korte termijn met betrokken partijen
overleg gevoerd.

Aanbeveling III

In de vergunningen van de OSF en de injectielocatie dienen alle te verwerken vloeistofstromen
te worden opgesomd. Hierbij moet per vloeistofstroom worden omschreven of het een
productstroom of een afvalstroom betreft en wat de herkomst en exacte samenstelling
daarvan is.

De vergunningen worden geactualiseerd en de aanbeveling wordt voor zover mogelijk
overgenomen. De vergunningen worden in het programma Milieu met prioriteit behandeld.

Aanbeveling IV

De vergunningen van de OSF en de injectielocatie dienen te voldoen aan de minimale
vereisten zoals gesteld in hoofdstuk D3 van het LAP. Daardoor moet de acceptatie en
verwerking van vloeistofstromen volledig transparant worden.

De vergunningen worden geactualiseerd en de aanbeveling wordt voor zover mogelijk
overgenomen. De vergunningen worden in het programma Milieu met prioriteit behandeld.

Aanbeveling V

De vergunningen van GBI Den Helder, OSF en de injectielocatie dienen periodiek te
worden geactualiseerd, zodat het milieu en de leefomgeving volgens actuele inzichten
kunnen worden beschermd.

De aanbeveling wordt overgenomen.

Aanbevelingen, gericht aan de beheerder van het LAP, Rijkswaterstaat:

1. Geef in het LAP nadere duiding aan het begrip «vergelijkbare formatie». Verrijk daarbij
de begrippen «bodemvreemde stoffen» en «compatibel met de formatie waarin geïnjecteerd
wordt» met concrete criteria. Hierdoor zou duidelijk moeten worden in hoeverre het
te injecteren afval mag afwijken van de samenstelling van het reservoir. Het zoutgehalte
van het injectiewater vraagt hierbij in het bijzonder aandacht.

2. Actualiseer de wijze waarop kosten worden berekend, waarbij alle te verwerken vloeistofstromen
afzonderlijk in kaart worden gebracht. Actualiseer vervolgens de afweging tussen de
kosten en de milieubelangen.

3. Voeg onder regie van het Ministerie van Infrastructuur en Waterstaat in samenwerking
met de ketenpartners een sectorplan toe aan het LAP over injectie van afvalwater uit
de mijnbouw. Dit sectorplan zou het nog nooit geactualiseerde SodM-protocol, dat door
de olie- en gasindustrie en het Ministerie van EZ is opgesteld, moeten vervangen.

4. Concretiseer de terugneembaarheidseis in het LAP, waarbij de volgende 3 aspecten een
uitwerking krijgen:

– dat het ontvangende reservoir over een goede afdichting beschikt;

– dat de samenstelling van de afvalstroom compatibel is met het in het reservoir aanwezige
water;

– dat het reservoir slechts minimale aquifer activiteit vertoont.

Over de uitvoering van deze aanbevelingen wordt op korte termijn overleg met Rijkswaterstaat
en het Ministerie van I&W gevoerd.

Aanbevelingen gericht aan de vergunningverlener, Staatssecretaris EZK:

5. Beoordeel de verwerking van de afzonderlijke deelstromen binnen de OSF aan de hand
van actuele, gedetailleerdere gegevens over aard (product of afval) en samenstelling
(stofeigenschappen en concentraties). Bepaal opnieuw of de verwerking binnen de OSF,
inclusief het mengen, van elke afzonderlijke deelstroom doelmatig is en kan worden
vergund.

6. Beoordeel de injectie van de totale stroom in Borgsweer aan de hand van actuele, gedetailleerdere
gegevens over aard (product of afval) en samenstelling (stofeigenschappen en concentraties).
Bepaal opnieuw of injectie van deze afvalstroom doelmatig is en kan worden vergund.

7. Het mengverbod is gebaseerd op een belangrijk uitgangspunt: het beperken van de verspreiding
van milieugevaarlijke stoffen door vermenging cq verdunning. Stel een op dit onderwerp
transparante vergunning voor de OSF op. Daarin dient gemotiveerd te worden besloten
wat gemengd mag worden en waarom dat als doelmatig afvalbeheer moet worden gezien.
Hiertoe dient de aanvrager meer specifieke gegevens over aard, samenstelling en hoeveelheid
van elke deelstroom te verstrekken. Ook het doel van het mengen dient nader te worden
beschouwd; kan er inderdaad efficiënter aardgascondensaat worden teruggewonnen door
de menghandeling?

8. De vergunning van de GBI is sinds 1997 uitgebreid met een aanzienlijk aantal aanvullende
vergunningen en meldingen. Alleen al door de omvang van het vergunningendossier ontstaan
problemen met de transparantie en handhaafbaarheid van de vergunning. Verder is de
meest recente beste beschikbare techniek niet in de vergunning geïmplementeerd, is
er geen risicocontour op basis van het Bevi vastgesteld en is de vergunning niet getoetst
op emissies naar de Waddenzee. Stel daarom een nieuwe vergunning op voor de GBI, waarin
deze tekortkomingen worden hersteld.

9. De vergunning van de OSF kan niet worden gekenschetst als een typische afvalstoffenvergunning,
terwijl de verwerking van afvalstoffen een belangrijk deel uitmaakt van de werking
van de inrichting. Stel een nieuwe vergunning op voor de OSF. Maak daarin duidelijk
welke verwerkingen onder het afvalstoffenrecht vallen. Toets de doelmatigheid van
de verwerking van afvalstoffen binnen OSF, naast een aparte doelmatigheidstoets voor
de injectielocatie. Dat wil zeggen dat in het bijzonder moet worden afgewogen of het
doelmatig is om afvalstromen toe te voegen aan het productieproces van de OSF (het
afscheiden van de delfstof aardgascondensaat). Onderzoek ook welke invloed de inrichting
OSF heeft op de Waddenzee.

10. Aangezien er voor de injectielocatie Borgsweer de komende jaren zeker nog een prominente
rol lijkt te zijn, ondanks het stopzetten van de gaswinning uit het Groningenveld,
zal het zeker nog lonen om opnieuw de milieubelangen af te wegen. Gezien het ontbreken
van een MER voor deze locatie, de voortschrijdende milieuwetenschappelijke kennis
en de aardbevingenproblematiek van met name de afgelopen 15 jaar, wordt aanbevolen
opnieuw een doelmatigheidstoets uit te voeren. Neem in de vergunning van de injectielocatie
een voorschrift op dat afdwingt dat de doelmatigheidstoets periodiek wordt herhaald.
Laat de doelmatigheidstoets per deelstroom (zoals binnen OSF wordt ontvangen) uitvoeren,
om genuanceerd bij te kunnen sturen op milieueffecten in de diepe ondergrond van de
afzonderlijke deelstromen.

De vergunningen worden geactualiseerd en de aanbevelingen worden voor zover mogelijk
overgenomen. De vergunningen worden in het programma Milieu met prioriteit behandeld.

Aanbevelingen, gericht aan de toezichthouders, met name SodM en ILT:

11. De toezichthouder heeft inzicht nodig in verschillende soorten gegevens (genoemd in
bovenstaande paragrafen), die de gehele afvalstoffenketen betreffen. Het toezicht
op (delen van) deze keten wordt uitgeoefend door Staatstoezicht op de Mijnen, de Inspectie
Leefomgeving en Transport en omgevingsdiensten. Maak afspraken tussen deze toezichthouders
over samenwerking en informatie-uitwisseling.

12. Om het toezicht efficiënt te kunnen uitvoeren, is het noodzakelijk nadere eisen te
stellen aan de NAM over het beschikbaar stellen van gegevens. Leg deze eisen vast
in vergunningvoorschriften.

13. Een duidelijk omschreven acceptatie- en verwerkingsbeleid (A&V-beleid) van afvalverwerkende
inrichtingen is van belang voor het uitvoeren van effectief toezicht. Toets daarom
het huidige A&V-beleid van de OSF en de injectielocatie in Borgsweer aan de minimale
vereisten van het LAP.

14. Richt het toezicht op de implementatie van een concreet, volledig en actueel verwerkingsbeleid.
Hierbij dient aandacht te zijn voor alle feitelijk aanwezige installatieonderdelen,
alle te verwerken afvalstromen en ook voor de voorkomende zeer zorgwekkende stoffen,
zoals kwik en aardgascondensaat. Mogelijk zijn hierbij ook aanpassingen in de AO/IC
noodzakelijk.

De vergunningen worden geactualiseerd en de aanbevelingen worden voor zover mogelijk
overgenomen. De vergunningen worden in het programma Milieu met prioriteit behandeld.
Dit wordt verder ingevuld in samenwerking met SodM en ILT.