Brief regering : Doorwerking WHO-richtlijnen geluid

Nr. 404
BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS EN MINISTER VAN INFRASTRUCTUUR EN WATERSTAAT

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 21 maart 2023

Geluidhinder is van grote invloed op hoe bewoners de kwaliteit van hun leefomgeving
ervaren en kan op den duur tot negatieve gezondheidseffecten leiden. In oktober 2018
heeft de Wereldgezondheidsorganisatie (WHO) het rapport «Environmental Noise Guidelines
for the European Region» over geluid en gezondheid gepubliceerd1. In reactie daarop en naar aanleiding van een adviesrapport van het RIVM is aan de
Kamer toegezegd om de opties voor de doorwerking in het geluidbeleid verder uit te
werken2. Met deze brief wordt daar invulling aan gegeven.

Status van de WHO-richtlijnen

De WHO-richtlijnen zijn bedoeld als hulpmiddel voor beleidsmakers en andere (lokale)
professionals om ervoor te zorgen dat gezondheid beter wordt meegenomen in het geluidbeleid.
Het zijn geen normen of wettelijke waarden; het betreft gezondheidskundige adviezen,
zonder dwingende juridische status. De mate waarin, en de manier waarop, die aanbevelingen
doorwerken in het geluidbeleid is dus een politieke keuze, waarin niet alleen het
gezondheidsbelang wordt meegewogen, maar ook alle andere belangen die hierdoor geraakt
worden.

De huidige situatie

Zoals geschetst in het rapport van het RIVM worden in ons land veel mensen in hun
woonomgeving blootgesteld aan geluid van transport, bedrijvigheid en andere geluidbronnen
zoals windturbines. In veel gevallen betreft het geluidniveaus die door de WHO schadelijk
worden geacht voor de gezondheid en kunnen leiden tot ernstige hinder en slaapverstoring,
wat weer kan leiden tot verhoogde bloeddruk, verhoogde kans op hart- en vaatziekten
en verminderde leerprestaties. Het gaat dan om geluidniveaus boven de zogeheten WHO-advieswaarden.
Die situatie is verklaarbaar door het feit dat we in een dichtbevolkt land leven met
een hoge economische standaard en de daaraan gekoppelde mobiliteit en bedrijvigheid.

Die context is niet nieuw, en daarom is in de afgelopen decennia in Nederland geïnvesteerd
in een goed functionerend stelsel van geluidregelgeving. Dit heeft sterk bijgedragen
aan het beperken van de blootstelling aan hoge geluidbelastingen en heeft in de praktijk
ook tot omvangrijke investeringen in geluidmaatregelen geleid. Het stelsel van geluidregelgeving
is gericht op het volgen en indammen van geluid in bestaande situaties (volgens het
«stand still» principe), de aanpak van hoogbelaste locaties met saneringsprogramma’s
en preventie bij nieuwe ontwikkelingen.

Weging van verschillende belangen

Met ons uitgebreide stelsel voor de regulering van omgevingslawaai als uitgangspunt
is het belangrijk om verder in te zetten op vermindering van de negatieve gezondheidseffecten
door geluid, zoals geadviseerd door het RIVM. Dat zal op een verstandige manier moeten
gebeuren, om belemmeringen voor de woningbouw te beperken en om ruimte te houden voor
mobiliteit en economische ontwikkeling. Voor de beheerders van infrastructuur moet
het geluidbeleid uitvoerbaar blijven. De financiële ruimte voor investeringen in extra
geluidmaatregelen, waarmee naar vermindering van gezondheidseffecten wordt toegewerkt,
speelt daar uiteraard een grote rol bij.

Het geluidvraagstuk rond wegen, spoorwegen, luchthavens en andere soorten geluidbronnen
verschilt van elkaar, zowel wat betreft de aard en omvang als wat betreft de beschikbare
handelingsopties. Dat maakt het noodzakelijk om de opgave voor deze sectoren afzonderlijk
te benaderen.

Luchtvaart

Het RIVM adviseert in zijn rapport om het geluidbeleid nadrukkelijker te richten op
vermindering van de negatieve gezondheidseffecten, waarbij de nieuwe inzichten van
de WHO worden betrokken.

In de Luchtvaartnota 2020–20503 en opnieuw in de Hoofdlijnenbrief Schiphol van 24 juni 20224 is aangekondigd dat de negatieve gezondheidseffecten van vliegverkeer moeten afnemen
en dat een nieuw stelsel wordt ontwikkeld dat dit mogelijk moet maken. Daarmee wordt
aangesloten bij de aanbevelingen van de WHO en de waardering die het RIVM daaraan
geeft. Concreet betekent dit dat gezondheidswinst als doelstelling nader wordt uitgewerkt
in een toekomstig normenstelsel. Dit normenstelsel is van toepassing op alle luchthavens
waarvoor het Rijk het bevoegd gezag is. Afgelopen maanden zijn de eerste gesprekken
over het normenstelsel gevoerd met vertegenwoordigers van omwonenden en de sector.
In 2023 wordt het nieuwe normenstelsel verder ontwikkeld en worden de gesprekken met
stakeholders voortgezet.

Om de beoogde gezondheidswinst te bereiken moet onder andere de gemiddelde geluidbelasting
omlaag worden gebracht. Dit zal leiden tot minder ernstig gehinderden, zowel binnen
als buiten de 48 dB Lden-contour. Voor Schiphol is een maatregel die hieraan op korte termijn substantieel
bijdraagt het terugbrengen van het maximum aantal vliegtuigbewegingen tot 440.000 per
jaar. Voor Eindhoven Airport wordt n.a.v. de Proefcasus Eindhoven ook gewerkt aan
de uitwerking van een nieuw sturingsmodel voor geluid, waarmee gestuurd wordt op een
substantiële afname van de geluidbelasting. Voor de vaststelling van de luchthavenbesluiten
rond de regionale luchthavens van nationale betekenis speelt het verminderen van de
hinder een centrale rol in de regionale verkenningen en de daaruit volgende totstandkoming
van de luchthavenbesluiten.

Onderschreven wordt dat ook mensen buiten de huidige «gebieden van beleidsmatige betekenis»
(bij geluidbelastingen lager dan 48 dB Lden) ernstige hinder kunnen ervaren. Bij wijzigingen rondom een luchthaven kan, wanneer
de situatie hierom vraagt, een gebied buiten de 48 dB Lden worden betrokken. Dit is een kwestie van maatwerk, als uitkomst van een analyse van
de complexiteit van de opgave, de geschiedenis in het gebied en de stakeholders en
belanghebbenden.

Tegelijkertijd moet er oog blijven voor de mensen die de hoogste geluidbelasting ervaren.
Dit betreft weliswaar een kleine groep mensen, maar deze groep ervaart de grootste
overlast en gezondheidseffecten door vliegtuiggeluid. Het vergroten van de geluidwering
van de gevel bij woningen die meer dan 60 dB Lden aan geluidbelasting ondervinden, is een maatregel die rond Schiphol wordt toegepast.
De regeling die hiertoe is opgesteld lag voor ter consultatie en momenteel worden
de ontvangen reacties gewogen voordat een definitieve regeling wordt vastgesteld.
Bij regionale luchthavens loopt in het kader van de totstandkoming van de luchthavenbesluiten
een verkenning naar de actualisatie van het isolatiebeleid.

Voor de uitvoering van de verschillende maatregelen wordt stapsgewijs gekeken wat
mogelijk is om tot vermindering van de negatieve gezondheidseffecten van geluid te
komen. Hierbij moet behalve met de gezondheidseffecten ook rekening worden gehouden
met consequenties voor mobiliteit en woningbouw. Het is, tegen die achtergrond, niet
realistisch om de geluidbelasting door vliegverkeer voor alle woningen te reduceren
tot onder de WHO-advieswaarde van 45 dB Lden.

Het RIVM wijst er tenslotte op dat wanneer ruimte, die ontstaat door verminderde geluidbelasting,
vervolgens wordt benut voor woningbouw, de gezondheidswinst weer wordt beperkt. Flankerend
beleid zal noodzakelijk zijn om dit effect deels toe te staan vanwege de woningbouwbehoefte
en deels te voorkomen om gezondheidswinst te boeken. Overigens wordt dit beleid in
belangrijke mate al gevoerd in de beperkingengebieden rondom luchthavens.

Weg- en spoorverkeer

Op landelijke schaal beschouwd vormt wegverkeer de grootste bron van blootstelling
aan omgevingslawaai. Transport en mobiliteit over de weg vormen een belangrijk onderdeel
van onze maatschappij. Dit verklaart de grote mate van blootstelling, maar ook dat
deze nooit volledig kan worden weggenomen. Elektrificering van het wagenpark en slimme
en duurzame oplossingen voor de stadslogistiek hebben binnenstedelijk vanwege de lage
snelheid een gunstig effect, maar die omschakeling zal nog jaren vergen. Omdat het
bandenlawaai bij hogere snelheden een belangrijk deel van het totale geluid zal blijven
vormen, is het bereiken van de WHO-advieswaarde van 53 dB Lden in veel situaties niet realistisch.

Op het spoor zijn de laatste decennia belangrijke stappen gezet door de vervanging
van ouder materieel door stillere treintypen. Dit geldt zowel voor passagierstreinen
als voor goederenwagons. Het betekent ook dat verdere reducties aan de bron steeds
moeilijker zullen zijn.

Het treffen van geluidmaatregelen bij wegen en spoorwegen, zoals de toepassing van
een stillere wegdeksoort, een stillere spoorconstructie of afschermende voorzieningen,
vergt investeringen en kosten voor beheer en onderhoud die voor rekening van de beheerder
van de infrastructuur komen. Stand still geldt hierbij als uitgangspunt. De geluidniveaus
in de regelgeving waarboven maatregelen moeten worden overwogen bij nieuwe ontwikkelingen
komen in grote lijnen overeen met de WHO-advieswaarden. De nieuwe inzichten van de
WHO geven wel aanleiding om specifiek voor spoorwegen het geluidniveau waarboven maatregelen
moeten worden overwogen te verlagen, om betere bescherming te bieden tegen slaapverstoring.
Een dergelijke aanpassing heeft geen gevolgen voor de mogelijkheden voor ruimtelijke
ontwikkelingen langs spoorwegen. De meerkosten die hiermee voor de spoorbeheerder
zijn gemoeid, worden opgevangen binnen het budget van nieuwe spoorprojecten.

Voor andere aanvullende geluidmaatregelen om op termijn te kunnen sturen op verminderde
blootstelling door rijkswegen en hoofdspoorwegen, is de beschikbaarheid van daarvoor
passende middelen een randvoorwaarde.

Uit onderzoek blijkt dat het terugdringen van de geluidemissie van voertuigen de meest
kosteneffectieve manier is om de blootstelling aan omgevingslawaai te verminderen5. Het past bovendien het beste bij het principe van een aanpak bij de bron. Voor de
langere termijn wordt daarom ook blijvend ingezet op sturing via de internationale
regelgeving die er op dit gebied bestaat. Dit is een traject waarvoor internationale
steun en een lange adem nodig zijn.

Naast sturing op de gezondheidseffecten van langdurige blootstelling, is het ook belangrijk
om oog te hebben voor de situaties van geluidhinder die niet tot uitdrukking komt
in de jaargemiddelde geluidbelasting. Zo is er sprake van overlast door het piekgeluid
van voertuigen waarvan het geluid de emissienormen ruimschoots overstijgt, hetzij
door illegale aanpassingen aan het voertuig, hetzij door het gedrag van de bestuurder.
Een belangrijke oplossing daarvan ligt bij de handhaving door het lokaal bevoegd gezag.
Momenteel werkt IenW samen met gemeentes en de RDW aan het ondersteunen van decentrale
overheden bij de aanpak.

Windturbines

De WHO doet ook aanbevelingen voor het geluid dat door windturbines wordt veroorzaakt.
In vergelijking tot wegverkeer, spoor en luchtvaart is dit een relatief nieuwe bron
van omgevingslawaai die de laatste tijd om begrijpelijke redenen veel aandacht heeft
gekregen. De locaties die aangewezen worden voor de plaatsing van windturbines liggen
vaak in gebieden waar de impact op de bestaande leefomgeving extra groot is zonder
de aanwezigheid van andere geluidbronnen.

Nadat met een uitspraak van de Raad van State6 de algemene milieuregels voor windturbineparken buiten toepassing werden verklaard,
is er een tweede reden ontstaan om de normering voor windturbinegeluid tegen het licht
te houden. Hiervoor loopt momenteel een plan-mer procedure. In het voorjaar van 2023
zal het plan-MER (rapport) en de ontwerp-AMvB voor het publiek ter inzage worden gelegd.
Naar verwachting wordt rond het zomerreces van 2023 het plan-MER en de ontwerp-AMvB
aan de Kamer gestuurd.

Overigens kan de uitspraak ertoe leiden dat ook bij de voorbereiding van nieuwe algemene
milieuregels over andere onderwerpen dan windturbines er aanleiding kan zijn om een
plan-mer uit te voeren. Na deze uitspraak is nog geen nieuwe jurisprudentie over de
mogelijk bredere werking tot stand gekomen. Bij regelgeving die gehanteerd wordt bij
de besluitvorming over vergunningen voor mer-plichtige en mer-beoordelingsplichtige projecten zal daarom per geval een afweging moeten worden gemaakt.
Vooralsnog wordt daarbij gewerkt vanuit de ervaringen die zijn opgedaan bij de plan-mer
voor nieuwe milieuregels voor windturbines en bestaande jurisprudentie.

Het is en blijft de ambitie om de negatieve gezondheidseffecten door omgevingslawaai
te beperken en zo mogelijk terug te dringen. Het gaat uiteindelijk om de kwaliteit
van onze leefomgeving. Het is van belang om dit op verstandige manier te doen, waarbij
de uitvoerbaarheid van het geluidbeleid een noodzakelijke voorwaarde is.

De Staatssecretaris van Infrastructuur en Waterstaat,
V.L.W.A. Heijnen

De Minister van Infrastructuur en Waterstaat,
M.G.J. Harbers