Brief regering : Tussenevaluatie fiscale regelingen emissieloze voertuigen en plug-in-hybrides

Nr. 1179
BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN FINANCIËN

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 20 maart 2023

Hierbij doe ik u, mede namens de Staatssecretaris van Infrastructuur en Waterstaat,
het onderzoek »Tussenevaluatie fiscale regelingen emissieloze voertuigen en plug-in-hybrides»
toekomen, uitgevoerd door Dialogic Innovatie & Interactie, Decisio en EVConsult. In
deze brief treft u een overzicht aan van de belangrijkste bevindingen en onze reactie
hierop.

Aanleiding

In het Klimaatakkoord van juni 2019 (Kamerstuk 32 813, nr. 342) is bij de stimuleringsmaatregelen voor emissievrije voertuigen (EV’s) en voor plug-in
hybride elektrische voertuigen (PHEV’s), naast de jaarlijkse toetsing Hand-aan-de-Kraan
(HADK), een tussenevaluatie in 2022/2023 toegezegd. De evaluatie van de Subsidieregeling
Elektrische Personenauto’s Particulieren (SEPP)1 is separaat uitgevoerd. Tot slot volgt uit de Regeling Periodiek Evaluatieonderzoek
dat fiscale regelingen iedere vijf jaar geëvalueerd dienen te worden op doeltreffendheid
en doelmatigheid. Daarbij dient tevens het toetsingskader fiscale regelingen te worden
doorlopen.

Scope van de evaluatie

Bij evaluaties wordt gekeken naar de doeltreffendheid en doelmatigheid van fiscale
regelingen. Ook wordt het toetsingskader fiscale regelingen doorlopen. In deze tussenevaluatie
zijn de onderstaande zes fiscale regelingen bekeken, die tussen 2017 en 2021 van toepassing
waren in de motorrijtuigenbelasting (mrb), de belasting van personenauto's en motorrijwielen
(bpm) en de bijtellingsregeling in de loonheffingen en inkomstenbelasting te weten:

Voor EV

– Nihiltarief in de bpm

– Nihiltarief in mrb

– Lagere bijtelling in de loonheffingen en inkomstenbelasting

Voor PHEV:

– Gewichtscorrectie mrb voor bestelauto

– Bijtelling in de loonheffingen en inkomstenbelasting voor voertuigen met een CO2-uitstoot 1–50 gr/km

– Halftarief in mrb voor voertuigen met een CO2-uitstoot 1–50 gr/km

Naar aanleiding van de appreciatie op de motie van de leden Nijboer en De Hoop over
nieuwe auto’s van de zaak per 2026 emissievrij maken
2 is toegezegd in de tussenevaluatie tevens te bezien in hoeverre de Belgische plannen,
die zich richten op het stimuleren van EV’s bij werkgevers (door de aftrekbaarheid
van de fiscale winst te differentiëren naar CO2-uitstoot van het bedrijfsvoertuig) toepasbaar zijn op de Nederlandse situatie en
welk instrumentarium het meest geschikt is om het gewenste doel te bereiken. Als onderdeel
van de evaluatie is daarom ook gekeken naar de recente Belgische wetgeving omtrent
de stimulering van emissievrij rijden. Verder zijn de bevindingen uit de evaluatie
van de SEPP in de integrale beoordeling van de maatregelen meegenomen.

Bevindingen van de onderzoekers

Hieronder treft u een overzicht aan van de belangrijkste conclusies uit de evaluatie
en aanknopingspunten die de onderzoekers benoemen voor toekomstig stimuleringsbeleid.

• De regelingen voor EV hebben bijgedragen aan emissievrij rijden. Met name het tijdelijk
verlaagde bijtellingspercentage voor EV lijkt een groot effect te hebben gehad.

• Door de beperkte tijd en insteek van het onderzoek waarbij het onderzoeksbureau zich
gebaseerd heeft op bestaand onderzoek en een korte interviewronde is het niet mogelijk
geweest om vast te stellen in hoeverre sprake is van doeltreffend en of sprake is van doelmatig beleid. Ook zijn uitspraken
over de kosteneffectiviteit van fiscale regelingen ten opzichte van subsidies niet
mogelijk.

• Het onderzoeksbureau geeft wel aan dat een financiële interventie door de overheid
op het prijsverschil tussen EV en auto met een verbrandingsmotor op fossiele brandstoffen
noodzakelijk was om de duurzame automobiliteit te stimuleren. Het prijsverschil tussen
EV en auto met verbrandingsmotor was/is bij zowel de aanschafprijs als in de zogenoemde
Total Cost of Ownership (TCO) nog groot.

• De doelstelling van het stimuleringsbeleid voor PHEV en EV (2017) had duidelijker
geformuleerd moeten worden. Het is niet altijd duidelijk geweest wat er exact met
de betreffende regelingen werd beoogd. Dit heeft onder meer te maken met het feit
dat de oorsprong van verschillende regelingen al ver in het verleden liggen (o.m.
de jaren negentig) en dat sindsdien diverse wijzigingen zijn aangebracht. Voor het
toekomstige stimuleringsbeleid voor PHEV en EV adviseren de onderzoekers om de doelstelling
van de toe te passen regelingen duidelijker te formuleren.

• De onderzoekers bevelen daarnaast aan om te kijken naar de inzet van de HADK. Middels
deze systematiek zou het Rijk onder- en overstimulering moeten voorkomen. Desalniettemin
is in 2021 toch besloten om af te wijken van deze systematiek door extra geld vrij
te maken voor de (fiscale) stimulering van elektrische personenauto’s en om tegelijkertijd
extra in te zetten op het aantrekkelijk maken van elektrisch rijden voor particulieren
en voor ondernemers door aanschafsubsidies. In de kamerbrief3 waarin het extra geld wordt aangekondigd, wordt aangegeven dat een snellere groei
ook bijdraagt aan het opvolgen van het Urgenda-vonnis en het oplossen van de stik-stofproblematiek.
Er zijn wel (legitieme) redenen gegeven om hiervan af te wijken maar dat brengt volgens
de onderzoekers wel de vraag met zich mee of de initiële bandbreedtes van de HADK-systematiek
wel aansloten bij de opgave uit het Klimaatakkoord en of dat nu ook nog het geval
is (en of er dus niet meer aanpassingen nodig zijn).

• Ten aanzien van de formulering van het huidige EV-stimuleringsbeleid (middels het
Klimaatakkoord, juni 2019) ligt er een duidelijker doel vast; het streven is dat uiterlijk
in 2030 alle nieuwe auto’s emissievrij zijn. Daarbij is tevens een EV-ingroeipad voor
de periode 2020–2030 gekwantificeerd.

• Het exacte doel van de regelingen voor PHEV’s bleef ook na het Klimaatakkoord onduidelijk.
De regelingen dragen niet bij aan volledig emissievrij rijden. De tijdelijke korting
in de mrb heeft mogelijk wel bijgedragen aan het behoud van zakelijk gestimuleerde
nieuwe PHEV’s voor de occasionmarkt.

Aanknopingspunten die onderzoekers aangeven voor toekomstig stimuleringsbeleid voor
(PH)EV:

De verwachting is dat de TCO van EV’s de komende jaren verder zal dalen. Rond 2025
zal die TCO dichter in de buurt liggen bij de TCO van auto’s met een verbrandingsmotor
(of zelfs lager zijn). Dit biedt de mogelijkheid doelmatiger beleid te voeren en een
ander type instrumentarium in te zetten zoals via normeren en beprijzen. Bijvoorbeeld
via een verplichting dat alle nieuwe zakelijke personenauto’s EV moeten zijn. Of via
het invoeren van heffingen op vervuilend vervoer door de bpm of mrb voor auto’s met
een verbrandingsmotor te verhogen. Dergelijke maatregelen leiden naar verwachting
tot meer EV’s terwijl er voor de overheid beperktere kosten aan verbonden zijn.

Voor de invoering van dergelijke maatregelen is het wel noodzakelijk dat er voldoende
aanbod van (betaalbare) EV’s is. Een tekort aan (betaalbaar) aanbod kan tot substantiële
hogere lasten leiden bij werkgevers, werknemers en particulieren. Verder geven de
onderzoekers aan dat deze TCO-voorspellingen voor de toekomst wel gekenmerkt worden
door grote onzekerheden over de elektriciteits- en brandstofprijzen. Daarnaast spelen
er niet alleen overstapdrempels van financiële aard. Zaken als bijvoorbeeld actieradius,
voldoende laadinfrastructuur en aanbod van geschikte modellen spelen ook een rol.

De onderzoekers constateren dat de verhoging van het bijtellingspercentage voor EV
en het verlagen van de cap in 2021 er naar alle waarschijnlijkheid voor hebben gezorgd
dat de nieuwverkopen van EV’s zijn afgenomen. Zij benoemen dat de doeltreffendheid
van het huidige instrumentarium kan worden vergroot door de bijtellingsregeling voor
EV te verruimen. Tegelijkertijd benoemen zij dat het nadeel hiervan is dat de doelmatigheid
afneemt, de financiële stimulering stijgt immers weer. Bovendien kan de maatregel
tot extra uitvoeringslasten leiden. Zij stellen voor dat betere communicatie over
de TCO’s van EV en auto met een verbrandingsmotor kan bijdragen aan de ingroei van
EV (maar deze maatregel zal lager zijn voor de doeltreffendheid). Daarnaast benoemen
zij meer beleidsaandacht voor de markt voor occasion EV’s. Bijvoorbeeld door zowel
het vergroten van de subsidiepot als het verhogen van de aanschafsubsidie voor gebruikte
maar ook nieuwe EV’s, of het nihiltarief in de mrb alleen te laten gelden voor gebruikte
EV’s.

De onderzoekers raden verder aan om voor de langere termijn ook te kijken naar het
uitvoeren van flankerend beleid. Het eerder genoemde explicieter communiceren van
de TCO is hier al een voorbeeld van. Andere genoemde opties zijn:

• Realiseer voldoende (zicht op de) laadpalen.

• Stimuleer de ontwikkeling/kennis van autoverkopers rondom EV.

• Laat mensen meer kennismaken met het rijden in een EV (onbekend maakt onbemind).

• Bevoordelen van EV-rijders ten opzichte van niet-EV-rijders (denk bijvoorbeeld aan
gratis parkeren voor EV’s), EV’s toestaan op de busbaan en/of EV-rijders voorrang
geven bij het verstrekken van parkeervergunningen).

De Belgische fiscale maatregelen richten zich op het stimuleren van EV’s bij werkgevers;
door de aftrekbaarheid van de fiscale winst te differentiëren naar CO2-uitstoot van het bedrijfsvoertuig. Deze maatregelen kunnen voor een extra stimulans
van het aantal zakelijke EV’s in Nederland zorgen en zijn door hun aard (gericht op
een heffing) vanuit financieel opzicht ook doelmatig te noemen. Tegelijkertijd hebben
de onderzoekers twijfels over de inbedding van Belgische maatregelen in het Nederlandse
belastingstelsel vanwege de nodige complexiteiten voor o.a. uitvoering en handhaving.
Een uitvoeringstoets is noodzakelijk om de gevolgen van deze maatregel exacter in
kaart te kunnen brengen.

Beleidsreactie

Het kabinet heeft kennisgenomen van het punt dat bij de introductie van de regelingen
het doel duidelijker geformuleerd had moeten worden. Bij het verlengen van de maatregelen
middels het Klimaatakkoord is het doel van deze regelingen wel geëxpliciteerd (het
streven dat uiterlijk in 2030 alle nieuwverkochte personenauto’s emissievrije zijn)
en gekwantificeerd met een bijbehorende EV-ingroeipad. De aanbeveling om het doel
van toekomstige regelingen explicieter te formuleren neemt het kabinet ter harte.

De onderzoekers geven aan dat het doel van de regelingen voor PHEV’s ook na het Klimaatakkoord
onduidelijk bleef. In het Klimaatakkoord is het accent verschoven van het stimuleren
van de zakelijke markt, naar het op gang brengen van de particuliere- en de tweedehandsmarkt.
Gelet op het feit dat de aanbodontwikkeling van tweedehands EV-markt nog achter liep/loopt
op tweedehands fossiele automarkt is als flankerend beleid gekozen om de twee regelingen
voor PHEV (gewichtscorrectie in de mrb voor PHEV-bestelauto en halftarief in de mrb
voor voertuigen met een CO2-uitstoot 1–50 gr/km4) te verlengen. De lagere bijtelling in de loonheffingen en inkomstenbelasting voor
voertuigen met een CO2-uitstoot tussen 1–50 gr/km was doorgaans van toepassing op nieuwe PHEV’s en is dan
ook niet verlengd.

In het kader van het onderzoek naar de normering van de zakelijke markt is recent
een quick scan5 uitgevoerd naar zowel het verwachte aanbod als de (Europese) vraag naar elektrische
modellen. Het kabinet heeft vooralsnog geen reden om te verwachten dat het aanbod
van modellen tot de geschetste problemen van de onderzoekers zal leiden.

Gelet op de ratio van de fiscale regelingen voor PHEV en EV en dat deze zijn voorzien
van een horizonbepaling, ziet het kabinet op basis van deze evaluatie nu geen reden
om het toegepaste instrumentarium voor (PH)EV tot en met 2025 aan te passen. Wel zal
het kabinet de bevindingen van het huidige stimuleringsbeleid en inzichten uit deze
evaluatie voor een doelmatig vormgeving in de toekomst, samen met monitoring van de
TCO- en marktontwikkelingen en met de resultaten van het IBO Klimaat, meewegen bij
de besluitvorming over klimaat- en energiebeleid die dit jaar plaats vindt. Daarbij
is relevant dat volgens de Klimaat- en Energieverkenning wordt voorzien dat 60% van
de nieuwverkoop in 2030 EV’s zal zijn, terwijl het kabinetsstreven is 100% EV’s van
de nieuwverkoop in 2030.

Hoogachtend,

De Staatssecretaris van Financiën – Fiscaliteit en Belastingdienst, Marnix L.A. van Rij