Brief regering : Kabinetsreactie op ‘Gerichte coronasteun, een verkenning van de mogelijkheden’

Nr. 520
BRIEF VAN DE MINISTERS VAN ECONOMISCHE ZAKEN EN KLIMAAT, VAN FINANCIËN, VAN SOCIALE
ZAKEN EN WERKGELEGENHEID EN VOOR ARMOEDEBELEID, PARTICIPATIE EN PENSIOENEN

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 17 maart 2023

Op 1 april 2022 presenteerde het kabinet haar langetermijnvisie op coronasteun.1 In deze visie werd aangegeven dat het uitzonderlijke coronasteun- en herstelpakket
verstandig was in de toen onzekere tijden, en dat met dit pakket werkenden en ondernemers
twee jaar lang zijn geholpen.2 De gevreesde economische malaise bleef mede door het steunpakket uit, maar ook door
het getoonde ondernemerschap, het doorzettingsvermogen, en creativiteit van veel ondernemers
en werkenden. Het pakket is onder stoom en kokend water tot stand gekomen, dit was
ook nodig en paste bij het tijdelijke karakter van deze crisis. Ondernemersactiviteiten
werden begrensd, maar salarissen en vaste lasten liepen door en moesten betaald worden.
Dit leidde tot een generiek pakket dat uiteindelijk twee jaar van kracht is geweest.
Dit pakket was bedoeld om tijdelijk de klap op te vangen op weg naar manieren om met
het virus te kunnen leven.

Nu, enkele jaren verder zien we ook de nadelen van een dergelijk generiek pakket.
Langdurige steun berokkent de economie op termijn schade. De nadelen zijn in toenemende
mate gaan overheersen. Zo staan lange periodes van overheidssteun economische dynamiek
in de weg met als zichtbaar gevolg minder aanpassingen en meer arbeidsmarktkrapte.
Ook kwam steun niet altijd op de goede plek terecht, niet alle bedrijven die steun
ontvingen hadden daadwerkelijk last van corona. Als laatste trok steun ook een wissel
op de overheidsbegroting. Inmiddels zijn er ook andere uitdagingen waarmee de begroting
wordt geconfronteerd. Ook het Centraal Planbureau en De Nederlandsche Bank kwamen
tot deze conclusie.3, 4 Gegeven deze nadelen concludeerde het kabinet dat generieke steun op lange termijn
onhoudbaar is. Het kabinet zet in de scenario’s verkoudheid, griep+ en continue strijd,5 in op preventie, om nieuwe periodes van sluiting van sectoren zoveel als mogelijk
te voorkomen. Enkel in een worst case scenario van volledige en langdurige sluiting
van sectoren -waarbij exceptioneel veel van sectoren wordt gevraagd- is nog sprake
van gerichte, bij voorkeur sectorale steun. Hierbij kondigde het kabinet aan dat het
zal zorgen dat instrumentarium voorhanden is als deze steun geboden is. Tijdens de
coronacrisis zijn voortdurend pogingen gedaan om coronasteun gericht en sectoraal
vorm te geven. Op kleine schaal en voor enkele specifieke sectoren, zoals de reisbranche,
evenementensector en sportsector zijn hier voorbeelden van. Pogingen om op grote schaal
gerichte, sectorale steun te bieden bleken echter stuk te lopen op vaak uitvoeringstechnische
problemen. Om die reden werd onderzoek naar nieuw instrumentarium aangekondigd.

Inmiddels kunnen we gelukkig constateren dat het virus endemisch is, en de gevreesde
wintergolf is uitgebleven. Ook de laatste basismaatregelen specifiek voor corona zijn
afgeschaald.6 De boodschap uit de langetermijnvisie coronasteun blijft echter relevant: we kunnen
helaas niet uitsluiten dat er nieuwe varianten ontstaan die ziekmakender zijn en nopen
tot ingrijpen. Ook dan zet het kabinet primair in op een solide basis van voorzorgsmaatregelen.
En in het worst case scenario keert het kabinet liever niet terug naar generieke steun,
zoals de tijdelijke Noodmaatregel Overbrugging Werkgelegenheid (NOW) of de Tegemoetkoming
Vaste Lasten (TVL). De ongerichtheid van deze maatregelen leidt tot te grote nadelen.
Daarom heeft het kabinet werk gemaakt van het onderzoeken van alternatieven waarop
steun gerichter en bij voorkeur sectoraal vormgegeven kan worden. Hiertoe is opdracht
gegeven aan onderzoekers van een extern consortium7 om de mogelijkheden te verkennen. In de bijlage vindt uw Kamer het opgeleverde rapport
van de onderzoekers, waarin zij hiertoe enkele suggesties voor nieuwe beleidsopties
doen. Deze brief licht allereerst de onderzoeksresultaten toe. Het kabinet heeft besloten
de opties die worden aangedragen niet verder uit te werken. Hieronder wordt toegelicht
waarom.

Kern onderzoek

De onderzoekers zijn in opdracht van de Ministeries van Economische Zaken en Klimaat,
Financiën en Sociale Zaken en Werkgelegenheid aan de slag gegaan om de volgende vraag
te beantwoorden: «Hoe kunnen sectorale of activiteitspecifieke instrumenten voor coronasteun ontwikkeld
en geïmplementeerd worden?». Met behulp van een internationale vergelijking, het interviewen van experts en betrokkenen8, en deskresearch zijn de onderzoekers gekomen tot een «longlist» van 40 opties voor
(meer) gerichte coronasteun.

Deze longlist is vervolgens getoetst met behulp van focusgroepen met experts en betrokkenen,
om te bezien in hoeverre de opties de huidige bekende knelpunten voor gerichte coronasteun
(economisch, juridisch, uitvoeringstechnisch) konden oplossen. Een groot aantal opties
bleek niet goed bruikbaar omdat de knelpunten niet weggenomen konden worden, omdat
opties niet voldoende onderscheidend waren ten opzichte van het bestaande steun- en
herstelpakket of omdat opties op zichzelf staand te beperkt bleken om soelaas te bieden
aan ondernemers en werkenden.

Uiteindelijk zijn door het combineren van verschillende bouwstenen drie opties overgebleven:

1. Ex-ante verzekering of garantiefonds: ondernemers verzekeren hun mogelijke schade
bij een (private) verzekeraar of garantiefonds.

2. Afbakening via Standaard Bedrijfsindeling (SBI)-codes: het bestendigen van de eerder
gebruikte SBI-code systematiek9 om groepen ondernemers (sectoren) af te bakenen die recht kunnen hebben op steun.

3. Afbakening via bedrijfsvergunningen: ondernemers die mogelijk schade ondervinden kunnen
met behulp van vergunningen geïdentificeerd worden.

Hierbij geven de onderzoekers aan dat geen van de opties vrij is van economische,
operationele en/of juridische kanttekeningen. De opties proberen vooral een brug te
slaan tussen de wens of noodzaak van gerichte coronasteun en economische, operationele
en/of juridische knelpunten. Dit vergt te allen tijde een afweging. De onderzoekers
concluderen dat variant 3 (afbakening via bedrijfsvergunningen) nooit dekkend zal
zijn voor alle sectoren omdat niet in alle sectoren relevante vergunningen beschikbaar
kunnen zijn om als basis te kunnen dienen. Om deze reden zal het kabinet deze optie
niet verder onderzoeken en hier in deze brief niet verder op ingaan.

1. Ex-ante verzekering of garantiefonds

De onderzoekers onderzochten een verzekeringsinstrument waarbij ondernemers zich kunnen
verzekeren voor schade door coronagerelateerde capaciteitsbeperkende maatregelen.
Ondernemers moeten zich dan aanmelden voor een (publieke of private) verzekering en
betalen hiervoor een premie. In het geval van contactbeperkende maatregelen zoals
een lockdown, krijgen zij een deel van hun schade vergoed. Deze optie is volgens de
onderzoekers een duurzame oplossing als Nederland op langere termijn met terugkerende
contactbeperkingen te maken krijgt door een pandemie. Met een dergelijke oplossing
wordt namelijk invulling gegeven aan het doel van het kabinet om coronaseizoenen en
de daaraan gerelateerde omzetschommelingen te verwerken in het nieuwe ondernemersrisico.

Bij een verzekeringsinstrument zou er sprake zijn van zelfselectie omdat niet elke
ondernemer bereid zal zijn om zich te verzekeren en daarvoor een premie te betalen.
Ondernemers die niet deelnemen aan de verzekering, zouden ook geen steun ontvangen
bij geleden schade door een pandemie. Dit heeft voordelen, zoals een kleiner beslag
op de overheidsfinanciën, selectie op bedrijven die het echt nodig hebben, en minder
verstoorde marktdynamiek.

Een verzekeringsmechanisme kent naast voordelen ook nadelen. Door de beperkte verzekerbaarheid
van pandemie gerelateerde risico’s is een kostendekkende verzekering zonder overheidsingrijpen
moeilijk vorm te geven. Het is een lastige balanceeract om een verzekering vorm te
geven die ondernemers willen afsluiten, verzekeraars willen aanbieden, en de lasten
voor de overheid beperkt houdt. De belangrijkste variabele is hierin de premie. Het
berekenen van de juiste premie is complex; pandemieën zijn zeer zeldzaam, en de gerelateerde
schade is mede afhankelijk van de keuzes van het kabinet. Dit «risico» is zeer moeilijk
in te schatten. Ook zijn de uitvoeringskosten van deze optie hoog, omdat de schade-afhandeling
grote groepen tegelijk betreft en dus moeilijk is.

2. Afbakening via SBI-codes

Bij deze beleidsoptie worden SBI-codes gebruikt als afbakening van steun. SBI-codes
zijn in 2020 en 2021 ook gebruikt als manier om coronasteun te richten op de zwaarst
getroffen sectoren. Volgens de onderzoekers verliep dit in de uitvoering relatief
goed, maar bleken SBI-codes niet altijd accuraat en waren er veel grensgevallen. Dit
leidde (mede daarom) tot veel bezwaar- en beroepsprocedures. Het gebruik van SBI-codes
als afbakeningsinstrument is stopgezet nadat het College van Beroep voor het bedrijfsleven
(CBb) oordeelde dat ondernemers niet konden voorzien dat de SBI-codes een dergelijk
groot belang zouden hebben en als enige indicator van bedrijfsactiviteiten gebruikt
zouden worden. SBI-codes zijn immers ingericht voor een ander doel. Het CBb oordeelde
dat SBI-codes niet gebruikt kunnen worden om geautomatiseerd de toegang tot een steunregeling
te ontzeggen. De onderzoekers schetsen dat de Handelsregisterwet 2007 kan worden aangepast,
zodat hierin wordt aangegeven dat het Handelsregister kan worden gebruikt voor de
vormgeving van steunmaatregelen.

Van SBI-codes is bekend dat ze geen perfect middel zijn. SBI-codes worden door de
Kamer van Koophandel (KvK) toegewezen op basis van de omschrijving van bedrijfsactiviteiten
die ondernemers bij het KvK aanleveren. Deze codes bleken echter niet altijd actueel
of accuraat. Het gevolg is dat er ondernemingen blijven die geen steun krijgen maar
het eigenlijk wel nodig hebben en vice versa. Dit zal met name «upstream» in de waardeketen
spelen: direct geraakte sectoren zijn wellicht (deels) aan te wijzen door SBI-codes
te selecteren, maar dit geldt niet voor sectoren verderop in de waardeketen als leveranciers
en dienstverleners.

Rondom het eerdere gebruik van SBI-codes voor afbakening hebben diverse juridische
problemen gespeeld. Steun zou volgens de onderzoekers anders moeten worden ingericht,
en de verantwoordelijkheid voor de correctheid en het vaststellen van de SBI-code
zou meer nadrukkelijk bij de ondernemer moeten komen te liggen. Aanpassing van de
Handelsregisterwet 2007 zou voor ondernemers duidelijk moeten maken wat de consequentie
van de codes kunnen zijn. Ook is een hardheidsclausule in de steunregeling noodzakelijk.
De onderzoekers schetsen dat er verdere juridische risico’s zijn die nadere analyse
vergen.

Reactie kabinet

Het kabinet is de onderzoekers dankbaar voor de geleverde inspanningen en het uitvoerige
onderzoek naar haalbare beleidsopties. Op voorhand was bekend dat dit geen makkelijke
opgave zou zijn. Ook tijdens de crisis is continu nagedacht over manieren waarop steun
beter, en gerichter vormgegeven kon worden. In enkele specifieke gevallen met succes,
maar zoals de onderzoekers terecht concluderen bleken opties die door het kabinet
in kaart waren gebracht vaak juridisch of uitvoeringstechnisch niet haalbaar of economisch
niet wenselijk.

Het bleek lastig om ondernemers die getroffen werden door corona af te bakenen. Zo
werden niet alleen bedrijven in een specifieke sector getroffen, zoals bars en restaurants
in de horeca. Maar ook hun toeleveranciers die vaak opereren in een andere sector:
groothandelaren, of producenten. Steun voor alleen de horeca zou andere ondernemers
te kort doen. Verder is het noodzakelijk om het economisch verkeer ook zo goed als
kan doorgang te laten vinden. Steun zou geen prikkel moeten geven tot het staken van
reguliere bedrijfsactiviteiten. Daarnaast waren er ook praktische bezwaren, zoals
staatssteunproblematiek waar in Europa kaders voor bestaan. Deze kaders hebben tot
doel oneerlijke concurrentie te voorkomen. Dit was ook in coronatijd relevant, te
veel steun zou immers tot te grote verschillen tussen landen kunnen leiden. Als laatste
bleek uitvoering een belangrijk knelpunt. Deze stond voor corona al onder druk10, en ook tijdens corona is het uiterste gevraagd. Door de grote hoeveelheid aan aanvragen
was handmatige afhandeling en maatwerk maar beperkt mogelijk. Zo ging het bijvoorbeeld
bij de NOW in de periode maart–mei 2020 om 148.300 aanvragen door bedrijven.11 Dit was een van de redenen waarom de regeling Werktijdverkorting (Wtv) niet uitvoerbaar
bleek voor een crisis van dit niveau. Bij de TVL ging het om 600.000 voorschot aanvragen,
waar de Rijksdienst voor Ondernemend Nederland (RVO)12 dankzij een deels geautomatiseerd proces circa 50% binnen één week heeft weten te
besluiten en betalen. Ook bij alternatieven speelt uitvoerbaarheid een sleutelrol,
om steun tijdig en snel bij partijen te krijgen zal automatisering en standaardisatie
onvermijdelijk zijn. Dit staat vaak haaks op gerichter steun verlenen.

Het kabinet is de onderzoekers erkentelijk voor de twee opties die zij hebben aangedragen.
Hieronder gaat het kabinet dieper in op deze opties.

Ex-ante verzekering of garantiefonds

Het kabinet werkt deze optie niet verder uit. De uitvoering en implementatie van dit
instrument is zeer complex en vergt een grondig marktonderzoek om te bezien of er
in de markt animo voor is. Dit vergt aanzienlijke inhoudelijke expertise en capaciteit
vanuit het Rijk. Daarbij voorziet het kabinet meerdere potentiële struikelblokken
waarop verdere uitwerking stuk kan lopen. Doordat de risico’s die verzekerd zouden
worden gecorreleerd zijn, zou indien deze risico’s materialiseren een zeer groot aantal
schadeclaims afgehandeld moeten worden door een uitvoerder. Ook kan dit instrument
enkel werken indien er buiten dit instrument om daadwerkelijk nooit coronasteun zou
worden verleend. Pandemie gerelateerde risico’s zijn dermate moeilijk te verzekeren
dat een puur private verzekering moeilijk haalbaar lijkt, daarom zal er (deels) publieke
financiering nodig zijn, waarmee de additionaliteit ten opzichte van het huidige steunbeleid
beperkt blijft. Concluderend acht het kabinet de juridische en operationele risico’s
van het verzekeringsinstrument te groot en de toegevoegde waarde aan het huidig beleid
te klein. Het kabinet besluit tegen deze achtergrond geen verdere capaciteit te besteden
aan de complexe uitwerking van het verzekeringsinstrument, omdat de baten waarschijnlijk
niet opwegen tegen de kosten. Het kabinet sluit uiteraard niet uit dat er desondanks
private initiatieven zullen ontstaan die het mogelijk maken voor bedrijven om pandemie
gerelateerde risico’s af te dekken.

Afbakening via SBI-codes13

Naar aanleiding van de opmerking dat juridische risico’s bij afbakening via SBI-codes
nader onderzocht moeten worden, heeft het kabinet de Landsadvocaat gevraagd om hier
op te reflecteren. De Landsadvocaat concludeert dat een wettelijke grondslag in de
Handelsregisterwet 2007 niet voldoende zal zijn om tegemoet te komen aan de bezwaren
uit eerdere rechtspraak van het CBb. Bij het gebruik van SBI-codes voor steunverlening
zal in de betreffende regeling steeds een maatwerkbeoordeling op basis van de feitelijke
bedrijfsactiviteiten mogelijk moeten worden gemaakt. Daarbij doet de Landsadvocaat
de suggestie in een eventuele steunregeling ook een slow track in te richten voor ondernemers die op basis van hun SBI-code geen aanspraak maken
op steun, maar die menen op basis van hun feitelijke activiteiten recht te hebben
op steun. Deze aanvragen zouden dan handmatig moeten worden beoordeeld. Het vertrekpunt
van dit onderzoek is echter geweest om steun geautomatiseerd op sectoren te richten,
omdat bekend was dat bij steunverlening op grote schaal een geautomatiseerd proces
onvermijdelijk is. RVO heeft bevestigd dat deze suggestie uitvoeringstechnisch niet
haalbaar is.

Het Uitvoeringsinstituut Werknemersverzekeringen (UWV) heeft op dit moment SBI-codes
niet in de systemen staan, maar werkt aan de hand van loonheffingennummers. UWV heeft
zelf geen mogelijkheid om een goede koppeling tussen een loonheffingennummer en SBI-code
te maken. Voor het maken van zo’n koppeling zou UWV afhankelijk zijn van een ketenpartner,
waarbij het onzeker is of de ketenpartner wel altijd de juiste koppeling kan maken.
Een toewijzing is namelijk altijd gebaseerd op de interpretatie van de partij die
de toewijzing uitvoert. De interpretatie en toewijzing alsmede de controle hierop
is foutgevoelig en vereist veel handmatige acties en leidt mogelijk tot veel bezwaren.
De capaciteit die dat zou vragen, alsmede de capaciteit die benodigd zou zijn voor
het inrichten van de slow track, maakt deze optie ook voor UWV onuitvoerbaar.

Het kabinet concludeert dat het daarmee niet mogelijk is gebleken om coronasteun op
grote schaal via SBI-codes af te bakenen op een manier die juridisch houdbaar en uitvoerbaar
is. Het kabinet zal deze optie dan ook niet nader uitwerken of onderzoeken.

Verdere maatregelen

Op dit moment wordt ook gewerkt aan een oplossing om in de toekomst beter voorbereid
te zijn op het ondersteunen van werknemers én werkgevers in tijden van een (soortgelijke)
crisis. Zo is in de hoofdlijnenbrief arbeidsmarkt14 aangegeven dat het kabinet werk maakt van een regeling die geschikt is om toekomstige
crises op te vangen. Op dit moment werkt het kabinet die vraagstukken uit in overleg
met sociale partners. Het kabinet vindt het belangrijk dat er een vangnet komt voor
omstandigheden die buiten het reguliere ondernemersrisico liggen, waarbij werkgevers
een tijdelijke crisis kunnen overbruggen en werknemers hun baan kunnen behouden. In
het voorjaar van 2023 wordt de Kamer hier nader over geïnformeerd.

Verder heeft het kabinet eerder een moreel appel gedaan aan bedrijven om steun terug
te betalen indien zij dit achteraf niet nodig lijken te hebben gehad, omdat zij bijvoorbeeld
op jaarbasis geen omzetverlies hebben geleden. In vervolg hierop heeft het kabinet
in de brief van 26 november15 aangekondigd een jaaromzetverliesdrempel in een mogelijk volgende NOW te willen implementeren,
mits uitvoerbaar. Steun gaat dan niet meer naar bedrijven die over een heel jaar gezien
geen omzetverlies hebben gehad, ondanks dat zij op kwartaalbasis tegenvallende resultaten
boeken. Dit draagt bij aan het gerichter maken van steun. Nu blijkt dat sectorale
(corona)steun niet zonder meer mogelijk is, wordt het belang van parameters van regelingen
groter. Afgelopen periode heeft de Minister van SZW onderzocht hoe een jaaromzetverliesdrempel
als criterium in een mogelijke toekomstige NOW vorm kan krijgen. Er is geconcludeerd
dat door een jaaromzetcriterium de complexiteit in een eventuele nieuwe NOW-regeling
zou toenemen. Daardoor zouden aanvullende beleidsmatige en uitvoeringstechnische risico’s
ontstaan. Zo zouden werkgevers door een jaaromzetcriterium langer in onzekerheid zitten
over de precieze hoogte van de subsidie, en daarmee of ze nog recht hebben op meer
subsidie of dat ze moeten terugbetalen. Een alternatieve manier om een eventuele nieuwe
NOW-regeling beter te richten is door aan bestaande parameters te draaien. Uiteindelijk
heeft het kabinet vastgesteld dat het op dit moment gezien de beschikbare capaciteit
en uitvoeringslast niet opportuun is om een NOW-jaaromzetcriterium verder uit te werken.
Bij een niet voorziene maar mogelijke herintroductie van een NOW kan dit standpunt
heroverwogen worden, waarbij de uitvoerbaarheid alsnog verder wordt onderzocht.

Voor eventuele nieuwe energiesteunmaatregelen in 2024 wordt door het Ministerie van
Economische Zaken en Klimaat en de RVO een winstcriterium uitgewerkt. Als dat mogelijk
blijkt, dan wil het kabinet kijken of een (jaar)omzetcriterium (of mogelijk winstcriterium)
in een eventuele NOW toe te passen is, mocht die onverhoopt geherintroduceerd worden.
Hierop wordt nu echter geen verdere actie ondernomen.

Ook gaat het kabinet aan de slag met de evaluaties van de verscheidene steunmaatregelen.
Hierover wordt uw Kamer in 2023 en 2024 verder over geïnformeerd. Als laatste wil
het kabinet benadrukken dat ook maatregelen buiten de steunmaatregelen bijdragen aan
het weerbaarder en wendbaarder maken van de economie tijdens een coronacrisis. Zo
zijn er sectorplannen ontwikkeld16 om bedrijven (gedeeltelijk) open te houden, draagt advisering van het nieuw opgerichte
Maatschappelijk impactteam (MIT) bij aan een betere balans in de belangenafweging
tussen het al dan niet sluiten van sectoren, en is arbeidsmarktbeleid gericht op het
beschermen van de kwetsbaren in onze samenleving.17

Tot slot

Daarmee concludeert het kabinet dat het niet haalbaar blijkt om bij een volledige,
langdurige sluiting van sectoren grootschalig en geautomatiseerd sectorale steun te
verlenen. De enige resterende manier om eventuele steun te richten is daarmee via
de parameters van de regeling (zoals de omzetverliesdrempel). Het kabinet heeft eerder
aangegeven dat bij volledige en langdurige sluiting – waarbij exceptioneel veel van
sectoren wordt gevraagd – sprake zal zijn van gerichte en bij voorkeur sectorale steun,
met het oog op de nadelen van generieke steun. Nu het coronavirus endemisch is verklaard,
ondernemers bekend zijn met het coronavirus en zelf hebben nagedacht over maatregelen
om verspreiding tegen te gaan, weegt het kabinet de nadelen van generieke steun zwaarder
dan voorheen. Het ligt overigens niet in de lijn der verwachting dat er in de toekomst
nog sprake zal zijn van volledige en langdurige sluiting.

Mocht het virus desondanks weer opleven, wil het kabinet de samenleving zoveel mogelijk
openhouden en is de inzet primair gericht op preventie.

De Minister van Economische Zaken en Klimaat,
M.A.M. Adriaansens

De Minister van Financiën,
S.A.M. Kaag

De Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid,
C.E.G. van Gennip

De Minister voor Armoedebeleid, Participatie en Pensioenen, C.J. Schouten