Brief regering : Principebesluit CO2-plafond luchtvaart

Nr. 1047
BRIEF VAN DE MINISTER VAN INFRASTRUCTUUR EN WATERSTAAT

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 17 maart 2023

Met de brief van 17 januari jl.1 is de Kamer geïnformeerd over het CO2-plafond voor de luchtvaart. De Kamer ontving het totale pakket van uitkomsten van
de effectenstudie, de actualisatie ervan en de juridische beoordeling van het nationale
CO2-plafond voor de internationale luchtvaart vertrekkend uit Nederland. Dat pakket dient
als basis voor een integrale besluitvorming over een CO2-plafond.

In lijn met het tijdpad in de brief van 17 januari jl. ontvangt u hierbij het principebesluit
van het kabinet met betrekking tot de invoering en vormgeving van een CO2-plafond voor de luchtvaart. In deze brief wordt beschreven hoe de besluitvorming
tot stand is gekomen en wordt toegelicht welke variant is gekozen. Vervolgens wordt
geduid hoe de invoering van het CO2-plafond samenhangt met lopende beleidstrajecten. Tot slot zijn de vervolgstappen
tot inwerkingtreding van het CO2-plafond geschetst.

Totstandkoming van de besluitvorming

Luchtvaart is een internationale sector en dus sterk mondiaal, Europees en bilateraal
gereguleerd. De internationale instrumenten leveren een belangrijke bijdrage aan de
reductie van de mondiale CO2-uitstoot van de luchtvaart. Zoals in de Luchtvaartnota 2020–2050 staat, hanteert
het kabinet primair een internationale aanpak binnen het klimaatbeleid voor de luchtvaart.
De nationale aanpak borduurt hierop voort, en kan ook dienen als impuls voor krachtiger
internationaal beleid.

In de Luchtvaartnota 2020–20502 is aangekondigd dat de nationale CO2-doelen uit het Akkoord Duurzame Luchtvaart geborgd worden. Ook is hierin aangekondigd
dat een nationaal CO2-emissieplafond voor internationale luchtvaart vertrekkend vanuit Nederland wordt
uitgewerkt. In het coalitieakkoord3 «Omzien naar elkaar, vooruitkijken naar de toekomst» staat het voornemen om een CO2-plafond in te voeren specifiek genoemd.

Bij het onderzoek naar het CO2-plafond zijn de uitgangspunten gehanteerd van onder andere de Luchtvaartnota 2020–2050,
de motie van de leden Paternotte en Stoffer4 en de motie van de leden Paternotte en Amhaouch5.

In de brief van 21 oktober 20216 zijn de drie inhoudelijke randvoorwaarden beschreven waar het CO2-plafond, zoals beoogd door het kabinet, aan moet voldoen. De randvoorwaarden zijn:

1. Het instrument is gericht op het borgen van de CO2-doelstellingen voor 2030, 2050 en 2070 uit de Luchtvaartnota voor uit Nederland vertrekkende
internationale vluchten;

2. Het gaat om CO2-reductie binnen de luchtvaartsector, dus exclusief CO2-compensatie;

3. Het plafond stelt een duidelijke handhaafbare grens aan de toegestane CO2-uitstoot zodat een garantie ontstaat voor het halen van de doelen.

Een andere belangrijke randvoorwaarde voor een CO2-plafond is dat het past binnen bestaande voorschriften en regelgeving op ICAO-, EU-
en nationaal niveau. Een nationaal voorstel, zoals een CO2-plafond, zal alleen stand houden als het past binnen deze internationale kaders en
niet strijdig is met de internationale kaders en internationale instrumenten.

Noodzaak CO2-plafond

De luchtvaart valt – om bekende redenen – niet onder de Klimaatwet. Op dit moment
is er geen mondiaal, Europees of nationaal instrument dat in absolute zin de CO2-uitstoot van de luchtvaart juridisch verankert. Het CO2-plafond biedt deze verankering. Het CO2-plafond borgt de klimaatdoelen voor de luchtvaart door een duidelijke en handhaafbare
grens te stellen aan de toegestane CO2-uitstoot, zodat een garantie ontstaat voor het halen van de klimaatdoelen uit de
Luchtvaartnota. De doelen zijn op dit moment niet afdwingbaar; zonder invoering van
een wettelijk plafond bestaat het risico dat de CO2-uitstoot van de luchtvaart in de praktijk hoger uitvalt dan afgesproken, waardoor
de doelen uit de Luchtvaartnota niet worden gehaald.

Belangrijk om te constateren is dat als de nationale en internationale afspraken worden
nagekomen, dat het CO2-plafond dan niet knelt. Het CO2-plafond treedt op als de afspraken niet worden nagekomen: dan is het een stok achter
de deur. Mochten de inspanningen tekort schieten, dan borgt het CO2-plafond namelijk dat de doelen toch gehaald worden. Dit kan door minder (ver en/of
vaak) te vliegen, door efficiëntere vliegtuigen in te zetten of door meer duurzame
brandstof bij te mengen. Hiermee kan worden gezorgd dat de CO2-emissies van de luchtvaart onder de afgesproken grens blijven.

Het CO2-plafond zorgt er zodoende voor dat de doelen voor CO2-reductie niet uitgesteld worden en dat er een prikkel ontstaat voor de luchtvaartsector
en de overheid. Het CO2-plafond biedt hiermee zekerheid en duidelijkheid aan de sector. Die zekerheid van
beleid kan de basis zijn voor investeringen in verregaande verduurzaming. Ook de overheid
kan extra verduurzaming stimuleren door middel van aanvullend beleid.

Bestaande Europese en mondiale instrumenten, met name EU ETS7, CORSIA8 en het voorstel voor de ReFuelEU Aviation-verordening9, zijn belangrijke mechanismen om een deel van de benodigde CO2-reductie te realiseren en daarop te sturen. Deze bestaande regelgeving biedt geen
garantie dat de nationale emissiereductiedoelen uit de Luchtvaartnota 2020–2050 worden
gehaald. Het CO2-plafond is hiermee een belangrijk aanvullend nationaal beleidsinstrument.

Effectenstudie en juridische beoordeling

Aanloop

Voorafgaand aan de opdrachtverlening voor de effectenstudie zijn stakeholderbijeenkomsten
georganiseerd met specifieke aandacht voor partijen die in hun operatie of bedrijfsvoering
direct te maken krijgen met de invoering van een CO2-plafond. Deze bijeenkomsten hadden als doel om partijen te informeren over de werking
van een CO2-plafond en het ontvangen van suggesties en aandachtspunten voor de effectenstudie.
Vanuit de Duurzame Luchtvaarttafel werd de behoefte geuit om de mogelijkheden voor
het borgen van de klimaatdoelen voor de luchtvaart breder te verkennen.

In aanloop naar het onderzoek naar mogelijke invoering van een CO2-plafond zijn verschillende varianten in kaart gebracht. Het kabinet heeft de luchthavenvariant
(zoals genoemd in het coalitieakkoord) als werkhypothese gehanteerd in de effectenstudie,
omdat de uitgangspunten ervan vooraf het meest kansrijk werden geacht. Met een plafond
per luchthaven worden de CO2-doelen uit de Luchtvaartnota verdeeld over de relevante luchthavens.

Naar aanleiding van de wens van de Duurzame Luchtvaarttafel om breder de mogelijkheden
te verkennen voor het borgen van de klimaatdoelen voor de luchtvaart, zijn er twee
additionele varianten ontwikkeld die voldoen aan de bovenstaande randvoorwaarden.
De eerste variant betreft een plafond waarbij de hoeveelheid in Nederland getankte
fossiele luchtvaartbrandstof wordt gemaximeerd op een niveau dat correspondeert met
de gestelde CO2-doelen (de brandstoffenvariant). De tweede variant betreft een nationaal emissiehandelssysteem
voor luchtvaartmaatschappijen die vliegen vanuit Nederland (de ETS-variant). Andere
door partijen voorgestelde varianten voldeden niet aan de genoemde randvoorwaarden
voor de afbakening van de werkzaamheden en zijn daarom afgevallen. Na vaststelling
van de te onderzoeken varianten zijn de technisch-inhoudelijke en juridische haalbaarheid
getoetst.

Effectenstudie

De samenhang met andere (internationale) klimaatmaatregelen voor de luchtvaart en
de potentiële (neven)effecten van een CO2-plafond in verhouding tot de andere publieke belangen van de Luchtvaartnota zijn
onderzocht in de effectenstudie. Hiermee is integraal de ontwikkeling van de luchtvaart
in Nederland onderzocht.

Vervolgens heeft er een actualisatie van de effectenstudie plaatsgevonden om de gevolgen
in kaart te brengen van de besluitvorming over de maximale capaciteit op Schiphol,
zoals gecommuniceerd in de brief Hoofdlijnen Schiphol van 24 juni 202210. In de actualisatie zijn de meest recente ontwikkelingen op het gebied van Europese
onderhandelingen (Fit for 55) en de uitkomsten van de 41e Algemene Vergadering van ICAO meegenomen11. Ook geeft deze actualisatie invulling aan de ontvangen feedback van stakeholders
op de effectenstudie. Gedurende de looptijd van de effectenstudie (en de actualisatie)
van het CO2-plafond zijn stakeholders geïnformeerd via de Duurzame Luchtvaarttafel en tijdens
verschillende stakeholdersbijeenkomsten.

Het lid Boucke (D66) heeft tijdens het Commissiedebat Luchtvaart op 25 januari 202312 gevraagd om de risico’s te schetsen die het realiseren van de benodigde CO2-reductie conform het afbouwpad bemoeilijken. De effectenstudie onderscheidt 54 scenario’s
en de actualisatie bevat acht aanvullende scenario’s. Deze scenario’s geven inzicht
in de mogelijke ontwikkelingen van de luchtvaartsector. Op basis van deze informatie
zijn de mogelijke knelpunten, oftewel situaties waar de CO2-emissies hoger zijn dan toegestaan, geïdentificeerd. Er zijn verschillende externe
factoren die hier invloed op hebben, zoals economische groei, Europees klimaatbeleid,
Nederlandse capaciteitsrestricties en aanvullend Nederlands klimaatbeleid. Bovendien
hangt het aantal vliegtuigbewegingen dat onder het CO2-plafond past onder andere af van de vloot, van de beschikbaarheid en het gebruik
van alternatieve brandstoffen en bestemmingen en van operationele efficiëntie. Met
deze informatie wordt de toezegging aan het lid Boucke (D66)13 afgedaan.

De effectenstudie concludeert dat een CO2-plafond een effectief borgingsinstrument is voor de CO2-doelen uit de Luchtvaartnota. De effectenstudie laat zien dat alle varianten de gereguleerde
entiteit voldoende grip geven op de CO2-emissies van de Nederlandse luchtvaart om de emissiereducties te kunnen waarborgen.
Wel zijn er verschillen tussen de varianten. De effectenstudie toont aan dat iedere
variant voor- en nadelen heeft.

Ten opzichte van de andere varianten blijkt uit de effectenstudie dat een plafond
per luchthaven het makkelijkst is in te voeren, het minste risico geeft op internationale
repercussies en de verwachting op basis van de huidige inzichten is dat deze variant
het meest handhaafbaar is ten opzichte van de andere twee varianten.

Een nadeel van de luchthavenvariant is dat de grip op de emissies het minst sterk
is: de luchthavens en slotcoördinator hebben door de huidige slotsystematiek geen
directe zeggenschap over het type vliegtuig of de bestemming waarnaar wordt gevlogen,
waardoor de exacte CO2-reductie afhankelijk is van keuzes van de luchtvaartmaatschappijen.

Ook is er sprake van een collectief systeem bij een CO2-plafond per luchthaven. Bij een dergelijk systeem worden de luchtvaartmaatschappijen
als collectief gereguleerd. Als één luchtvaartmaatschappij CO2-emissies reduceert, komt dat in een collectief systeem ten goede aan de CO2-ruimte voor alle luchtvaartmaatschappijen op die luchthaven. De investeringen door
individuele luchtvaartmaatschappijen voor CO2-reductie komen dus slechts gedeeltelijk ten goede aan de individuele maatschappij.
Een dergelijke collectieve prikkel komt al voor in bestaand beleid: de huidige normering
op het gebied van geluidhinder gaat ook uit van een collectief systeem (per luchthaven).

In de alternatieve varianten (brandstoffenvariant en ETS-variant) heeft de gereguleerde
entiteit (resp. brandstofbedrijven of luchtvaartmaatschappijen) meer grip op de emissies
en het plafond geeft een individuele prikkel.

Echter, wanneer de brandstofleveranciers of de luchtvaartmaatschappijen worden gereguleerd,
worden er kosten gemaakt door de sector voor de veiling van CO2-rechten (dit zijn inkomsten voor de overheid), tenzij de inkomsten worden teruggesluisd
naar de sector. Daarbij kost het tijd en geld bij beide varianten om een nieuw veilingsysteem
op te bouwen om de CO2-rechten te reguleren.

Complicerend is ook dat bij de alternatieve varianten gehandhaafd moet worden op veel
(buitenlandse) entiteiten. De hoeveelheid nationale entiteiten die bij de luchthavenvariant
(<10) gehandhaafd moet worden, is kleiner dan de hoeveelheid nationale- en buitenlandse
entiteiten bij de brandstoffenvariant (<100) en de ETS-variant (>100). Doordat de
brandstoffenvariant en de ETS-variant ook moeten handhaven op buitenlandse entiteiten
is hier de kans groter op internationale repercussies ten opzichte van de luchthavenvariant.

Verder leiden de andere twee varianten tot een kleinere vermindering van luchtvervuiling
en geluid rondom luchthavens ten opzichte van de luchthavenvariant.

De (neven)effecten van de varianten zijn in de brief van 17 januari 2023 verder toegelicht.

Juridische beoordeling

Parallel aan (de actualisatie van) de effectenstudie van het CO2-plafond is ook een juridische toetsing gedaan aan de relevante internationaal- en
Europeesrechtelijke kaders. Bij de juridische beoordeling zijn de drie varianten van
het CO2-plafond voorlopig getoetst aan de toepasselijke internationaal- en Europeesrechtelijke
kaders. De luchthavenvariant wordt in vergelijking met de andere twee varianten juridisch
als de meest kansrijke variant aangemerkt. Uit de juridische beoordeling zijn wel
een aantal belangrijke aandachtspunten naar voren gekomen waar rekening mee moet worden
gehouden bij een nadere uitwerking van de luchthavenvariant. Zo moet bij de uitwerking
rekening worden gehouden met het Unierecht en de (bindende) voorwaarden die artikel
193 VWEU stelt aan nationale verdergaande maatregelen. Dit houdt onder meer in dat
het nationaal plafond niet het nuttig effect van de ETS-richtlijn mag doorkruisen.
De maatregel zal daarnaast moeten worden genotificeerd bij de Europese Commissie.

De andere twee varianten worden juridisch niet haalbaar geacht. De brandstoffenvariant
zou hetgeen ReFuelEU Aviation beoogt te bereiken -het waarborgen van een gelijk speelveld-
op een negatieve wijze kunnen doorkruisen. Bij de ETS-variant is het risico groot
dat het nuttig effect van EU ETS wordt ondermijnd en daardoor wordt deze variant onverenigbaar
geacht met de ETS-richtlijn. Zowel ReFuelEU en EU ETS lijken geen ruimte te bieden
voor nationale verdergaande maatregelen. De juridische beoordeling is in de brief
van 17 januari 2023 verder toegelicht.

Principebesluit

Overwegende de conclusies uit de effectenstudie, de actualisatie van de effectenstudie,
de juridische beoordeling en de uitkomsten uit overleggen met stakeholders en internationale
partners, waaronder de Europese Commissie, heeft het kabinet besloten om een CO2-plafond per luchthaven verder uit te werken en in te voeren. De luchthavenvariant
heeft in het geheel beschouwd de meeste voordelen en is juridisch gezien de enige
kansrijke optie.

De effectenstudie toont aan dat een CO2-plafond per luchthaven een effectief en efficiënt borgingsinstrument is voor de CO2-doelen uit de Luchtvaartnota en de juridische beoordeling stelt dat de luchthavenvariant
ten opzichte van de andere varianten (brandstoffenvariant en ETS-variant) juridisch
het meest kansrijk is.

De technische en juridische aspecten van de varianten zijn meegewogen in het principebesluit.
De kennis en expertise van (sector)partijen en de beoogde toezichthouder(s) zijn ingebracht
als onderdeel van de effectenstudie en zijn tevens meegenomen in de besluitvorming.
Er is geen variant die aan de randvoorwaarden voldoet en die alleen voordelen heeft.

Verdere uitwerking CO2-plafond per luchthaven

Het is nu zaak om het CO2-plafond per luchthaven verder uit te werken en daarbij bijzondere aandacht te hebben
voor het mitigeren van de nadelige effecten van deze variant en voor een aantal overige
zaken.

Aan het lid Koerhuis (VVD) is tijdens het Commissiedebat Luchtvaart op 25 januari
jl.14 toegezegd de Kamer te informeren over het advies van de Duurzame Luchtvaarttafel
ten aanzien van de invoering en vormgeving van het CO2-plafond. Op 6 maart jl. heeft het Ministerie van IenW een brief van de voorzitter
van de Duurzame Luchtvaarttafel, de heer Asscher, ontvangen. De elementen in de brief
zijn in aanloop naar het principebesluit meegewogen. De heer Asscher beschrijft een
aantal nadelen van een CO2-plafond per luchthaven en geeft namens de Duurzame Luchtvaarttafel de voorkeur aan
een borgingsinstrument dat stuurt op verduurzaming en innovatie. Daarnaast verzoekt
hij om de Duurzame Luchtvaarttafel te betrekken bij de uitwerking van het CO2-plafond. IenW waardeert de inbreng en het advies van de Duurzame Luchtvaarttafel
en zal de Duurzame Luchtvaarttafel meenemen in de uitwerking van het CO2-plafond. Bijgevoegd treft u het advies van de voorzitter van de Duurzame Luchtvaarttafel.
Hiermee wordt ook de toezegging aan het lid Koerhuis (VVD) afgedaan om de Kamer te
informeren over het advies van de Duurzame Luchtvaarttafel.

Zoals geconstateerd in de overleggen met stakeholders, bevestigt de brief van de Duurzame
Luchtvaarttafel dat verschillende stakeholders zorgen hebben over de uitvoerbaarheid
en handhaafbaarheid van de luchthavenvariant. Beide aspecten zullen verder uitgewerkt
worden, onder andere door voldoende aandacht te hebben voor het sturen op de CO2-reductiedoelen die het plafond borgt. Stakeholders, waaronder uiteraard de Duurzame
Luchtvaarttafel, zullen bij deze verdere uitwerking van het CO2-plafond betrokken worden en de inzichten binnen het beleidskader zullen worden meegenomen
in de vormgeving van het borgingsinstrument.

De wettelijke borging van de doelen voor CO2-reductie via het CO2-plafond staat los van de sturing op hoe de doelen worden behaald. De sturing op de benodigde verduurzaming kan op
verschillende manieren worden ingericht om te zorgen dat onder het plafond wordt gebleven.
Mogelijk kan de Duurzame Luchtvaarttafel bij de sturing op verduurzaming een rol spelen
als aan deze tafel de benodigde acties worden geconcretiseerd en gekwantificeerd en
regelmatige monitoring plaatsvindt (verdere inrichting van governance). Op deze manier kan worden gezorgd dat partijen aan de lat staan voor de acties
waar zij ook invloed op hebben. Ook andere vormen van sturing zijn mogelijk, waarbij
de overheid en stakeholders in meer of mindere mate betrokken zijn.

Reductiepad

Met een plafond per luchthaven wordt de nationale maximale CO2-uitstoot van vertrekkende internationale vluchten uit Nederland verdeeld over de
relevante luchthavens door middel van een meerjarige handhavingstermijn. Via een vast
te stellen verdeelsleutel wordt vastgelegd hoe hoog de maximale CO2-uitstoot per luchthaven mag zijn in de jaren 2030, 2050 en 2070. Hiermee wordt het
behalen van de doelen uit de Luchtvaartnota centraal gesteld. Deze doelen worden in
het CO2-plafond lineair met elkaar verbonden om een geleidelijke afname van de gewenste CO2-uitstoot te realiseren en om grote verstoringen in de markt te voorkomen. Door op
deze manier in de jaren tussen 2030, 2050 en 2070 ook een CO2-plafond toe te passen, wordt het vereiste reductiepad voor de CO2-emissies handhaafbaar. Flexibiliteit voor de luchthavens wordt ingebouwd door met
meerjarige handhavingstermijnen te werken. Op deze manier is een luchthaven niet in
gebreke als, door onvoorziene omstandigheden, de CO2-uitstoot in een bepaald jaar te hoog is. Dit kan namelijk worden gecompenseerd met
lagere uitstoot in andere jaren binnen de handhavingsperiode.

Verdeling luchthavens

Het is van belang dat alle luchthavens met internationaal luchtverkeer onder het plafond
komen te vallen, zodat wordt voldaan aan het doel om een plafond in te stellen voor
de uit Nederland vertrekkende internationale luchtvaart. Op dit moment zijn er drie
slotgecoördineerde15 luchthavens in Nederland: Schiphol Airport, (het burgerluchtverkeer op) Eindhoven
Airport en Rotterdam The Hague Airport. Deze slotgecoördineerde luchthavens zullen
met het CO2-plafond rekening moeten houden met de toegestane CO2-emissies in de capaciteitsdeclaratie. Er zijn verschillende mogelijkheden voor de
implementatie van het CO2-plafond op de luchthavens met internationaal luchtverkeer die niet slotgecoördineerd
zijn. In de verdere uitwerking van het CO2-plafond per luchthaven wordt hier dieper op in gegaan.

Samenhang met beleidsontwikkelingen

Internationale context

Op ICAO-niveau is recent het langetermijndoel gedefinieerd dat de CO2-uitstoot van alle internationale luchtvaart in 2050 netto-nul moet zijn. Dit langetermijndoel
wijkt af van het nationale in-sectordoel voor de CO2-uitstoot in 2050. Een netto-nul doelstelling betekent dat compensatie buiten de sector
bijdraagt aan het behalen van de doelstelling. Een in-sector doel kent juist geen
mogelijkheid tot compensatie. In de Luchtvaartnota is afgesproken dat een ambitieuzer
mondiaal doel nationaal wordt overgenomen. De komende tijd wordt bekeken of het doel
van ICAO inderdaad ambitieuzer is voor de verduurzaming van de luchtvaartsector. Dat
hangt mede af van de invulling van het doel (o.a. de te kiezen subdoelen en instrumenten).
Dit wordt in ICAO-verband de komende periode verder uitgewerkt. Daarna kan worden
bepaald of het ICAO-langetermijndoel ambitieuzer is dan de doelen in de Luchtvaartnota
en, zo ja, hoe dit nationaal overgenomen zal worden. Dit staat een verdere uitwerking
van het CO2-plafond, dat nu gebaseerd is op de doelen uit de Luchtvaartnota, niet in de weg.
Tenslotte is het CO2-plafond een instrument om de doelen te borgen, niet om de doelen te stellen.

Andere landen geven op andere manieren invulling aan hun klimaatbeleid voor de luchtvaart.
Er zijn op dit moment geen vergelijkbare instrumenten in gebruik, zoals een plafond
voor CO2. De invoering en vormgeving van het CO2-plafond in Nederland kan andere landen aanmoedigen en inzicht geven in de werking,
invoering en vormgeving van een CO2-plafond. Als andere landen vergelijkbare CO2-plafonds invoeren dan zal de totale CO2-uitstoot nog meer afnemen. Zo wordt invulling gegeven aan het voornemen in de Luchtvaartnota
om nationaal beleid als impuls te laten dienen voor krachtiger internationaal beleid.

Spoor 3 hoofdlijnenbesluit Schiphol: ontwikkeling nieuw normenstelsel

Zowel in de Luchtvaartnota als het Hoofdlijnenbesluit Schiphol wordt benoemd dat gewerkt
wordt aan de ontwikkeling van een stelsel van normen en maatregelen voor de vermindering
van geluidshinder en gezondheidseffecten. Het kabinet wil overstappen naar een nieuw
normenstelsel voor geluid en gezondheidseffecten met een continue reductie van de
negatieve milieueffecten van de luchthaven.

Er is synergie tussen het beoogde normenstelsel en het CO2-plafond per luchthaven. Nieuwe toestellen zijn in praktijk zowel stiller als zuiniger.
Beide instrumenten leiden zodoende naar verwachting niet tot conflicterende prikkels
richting de sector. Groei kan de luchtvaartsector verdienen binnen deze kaders waarin
de meest beperkende norm bepalend is.

Ten behoeve van de beheersbaarheid en voortgang worden het normenstelsel en het CO2-plafond niet organisatorisch gekoppeld. De inhoudelijke kaders worden zo goed mogelijk
op elkaar aangesloten, net als het implementatietraject. Hier wordt rekening mee gehouden
tijdens de uitwerking. Er zijn drie belangrijke verschillen tussen beide instrumenten:

1. Verschillende doelen: om het mondiale klimaateffect tegen te gaan, zijn er (samen
met de sector en in de Luchtvaartnota) nationale CO2-doelen gesteld voor de luchtvaart, die zijn bekrachtigd in het coalitieakkoord. Het
CO2-plafond is een borgingsinstrument hiervoor. Het nieuwe normenstelsel is bedoeld als
instrument om lokale (gezondheids)doelen te stellen en daarop te sturen.

2. Andere juridische grondslag: vanwege een verschillende juridische grondslag (ook ten
opzichte van Europese wetgeving) is het nog niet duidelijk hoe beide normen worden
geborgd in de nationale regelgeving.

3. Niet-synchrone tijdspaden: de ontwikkeling van het CO2-plafond is al twee jaar onderweg en het plafond kan op zijn vroegst in 2025 worden
ingevoerd. De ontwikkeling en implementatie van het nieuwe normenstelsel voor geluid
en luchtkwaliteit duurt naar verwachting ongeveer vijf jaar.

Regionale luchthavenbesluiten

De besluitvorming van de regionale luchthavenbesluiten is, net als het CO2-plafond, onderdeel van de Uitvoeringsagenda van de Luchtvaartnota. Het lid Boucke
(D66) heeft tijdens het Commissiedebat Regionale luchthavens op 8 juni 202216 gevraagd om in de brief over het CO2-plafond in te gaan op de regionale luchthavens. De verwachte inwerkingtreding van
het CO2-plafond is op zijn vroegst in 2025, terwijl de regionale luchthavenbesluiten vastgesteld
dienen te worden vóór 2025. Een CO2-plafond per luchthaven kan invloed hebben op de informatie onderliggend aan de besluitvorming
van de regionale luchthavens. Conform het verzoek van het lid Boucke (D66) wordt bezien
of en, zo ja, hoe het CO2-plafond juridisch kan landen in de luchthavenbesluiten. De samenhang met de luchthavenbesluiten
zal aandacht krijgen in de verdere uitwerking van het CO2-plafond.

Vervolg

De komende periode zal in het teken staan van de verdere uitwerking van het CO2-plafond per luchthaven. Er wordt verder gewerkt aan de vormgeving van de luchthavenvariant
die juridisch haalbaar is en zo min mogelijk negatieve neveneffecten heeft. Hiervoor
worden de standpunten van de stakeholders, waaronder de Duurzame Luchtvaarttafel,
geadresseerd en wordt de mogelijkheid aan een ieder geboden om inzichten in te brengen.

Om te kunnen voldoen aan de beginselplicht tot handhaving, zal de luchthavenvariant
op een dergelijke wijze worden uitgewerkt dat effectief tot handhaving van het plafond
kan worden overgegaan ten aanzien van de luchthaven. Bij de verdere uitwerking van
het CO2-plafond zal daarom ook doorlopend juridisch moeten worden getoetst aan onder andere
de ETS-richtlijn en Europees recht en wordt bezien of en, zo ja, hoe het CO2-plafond juridisch moet landen in de luchthavenbesluiten.

Ook zullen de verdeelsleutel voor de emissieruimte per luchthaven en een specificatie
van welke vluchten precies onder het plafond vallen worden bepaald. Hierbij zal specifieke
aandacht zijn voor de luchthavens die niet slotgecoördineerd zijn. Bij de verdere
vormgeving van een CO2-plafond dient ook een keuze te worden gemaakt voor de meest geschikte wijze om CO2-uitstoot te monitoren en te prognosticeren, onder andere ten behoeve van toezicht
en handhaving. Daarbij zal onder andere worden gekeken naar het ReFuelEU Aviation-voorstel
uit het Fit for 55-pakket van de Europese Commissie, waarin voorstellen over gedetailleerde
monitoring en rapportage van brandstofdata (o.a. per luchthaven) en een maatregel
tegen tankering zijn opgenomen. Hiermee wordt ook invulling gegeven aan het advies
van de voorzitter van de Duurzame Luchtvaarttafel om zoveel als mogelijk aan te sluiten
op bestaande monitoring- en verantwoordingssystemen om de uitvoerbaarheid ten goede
te komen.

Het streven is om met een gedegen en zorgvuldig proces een tijdige invoering van het
CO2-plafond te realiseren. De huidige inschatting is dat het CO₂-plafond per luchthaven
op zijn vroegst in 2025 in werking zal treden. Dit is mede afhankelijk van de doorlooptijden
van de verschillende fases van de bijbehorende wetgevingstrajecten. Om het CO2-plafond per luchthaven in te voeren, moet in ieder geval de Wet luchtvaart worden
aangepast. Om in 2025 een plafond te kunnen invoeren dient in 2023 een conceptwetsvoorstel
te worden uitgewerkt. Dit voorstel wordt getoetst op handhaafbaarheid en uitvoerbaarheid.
Vervolgens wordt dit voorstel geconsulteerd bij onder meer de sector en genotificeerd
bij de Europese Commissie. Met goedkeuring van de ministerraad zal het voorstel worden
voorgelegd aan de Afdeling advisering van de Raad van State. In 2024 zal het wetsvoorstel
bij uw Kamer moeten worden ingediend. De komende tijd zal worden bezien of er voor
de implementatie van het CO2-plafond eveneens overige regelgeving moet worden opgesteld of aangepast.

Een wetgevingstraject is niet zonder risico’s en vertragende factoren kunnen niet
altijd op voorhand worden ingeschat. Mocht gedurende het traject daarom onverhoopt
blijken dat het CO2-plafond per luchthaven op onoverkomelijke (juridische) obstakels stuit, dan zal het
kabinet zich opnieuw beraden op de te volgen koers. In dat geval zal er ook gekeken
moeten worden naar alternatieve invullingen van het CO2-plafond.

De Minister van Infrastructuur en Waterstaat,
M.G.J. Harbers