Brief regering : Voortgang klimaatcommitment financiële sector

32 813
Kabinetsaanpak Klimaatbeleid

Nr. 281
BRIEF VAN DE MINISTER VAN FINANCIËN

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 13 maart 2023

Met de ondertekening van het klimaatcommitment in juli 2019 committeerden banken,
pensioenfondsen, verzekeraars en vermogensbeheerders zich om bij te dragen aan de
uitvoering van het Klimaatakkoord van Parijs en het Nederlandse Klimaatakkoord. De
ondertekenaars aanvaardden met dit initiatief een inspanningsverplichting om deel
te nemen aan de financiering van de energietransitie, en maakten onder andere de afspraak
om uiterlijk in 2022 actieplannen bekend te maken. Dit initiatief van de financiële
sector was in 2019 uniek in de wereld en een belangrijk signaal over het ook door
de financiële sector erkende belang van de aanpak van klimaatverandering.

De Commissie Financiële Sector Klimaatcommitment (CFSK) monitort de voortgang van
de uitvoering van het klimaatcommitment. Jaarlijks stelt de commissie een overkoepelende
rapportage op die verslag doet van de inspanningen en resultaten van de afspraken
in het klimaatcommitment. Deze voortgangsrapportages worden door de Minister voor
Klimaat en Energie en mij aan uw Kamer aangeboden. De CFSK wordt voorgezeten door
Femke de Vries en bestaat uit vertegenwoordigers van de koepelorganisaties binnen
de financiële sector, het Ministerie van Economische Zaken en Klimaat en het Ministerie
van Financiën. De voortgangsrapportage over het jaar 2022 bestaat uit twee delen.
Het eerste deel ziet op de afspraak om het CO2-gehalte van de relevante financieringen en beleggingen te meten en daarover te rapporteren.
Op 20 december 2022 stuurde ik dit eerste deel, voorzien van een reactie, aan uw Kamer.1 Het tweede deel van de voortgangsrapportage gaat over de afspraak van de ondertekenaars
om uiterlijk in 2022 actieplannen, inclusief reductiedoelstellingen voor 2030, bekend
te maken voor de relevante financieringen en beleggingen. In deze brief informeer
ik uw Kamer mede namens de Minister voor Klimaat en Energie over de voortgang van
deze afspraak.

Klimaatverandering is dé uitdaging voor onze generatie en vraagt een bijdrage van
alle sectoren van de economie. Het doel van het kabinet is tenminste 55% CO2-reductie in 2030 en klimaatneutraliteit in 2050. Het kabinet spant zich in om hiervoor
de juiste randvoorwaarden te creëren via een optimale beleidsmix van normeren, beprijzen
en subsidiëren. Uit de Klimaat- en Energieverkenning (KEV) bleek dat aanvullende beleidsmaatregelen
nodig zijn. Dit voorjaar vindt hierover integrale besluitvorming plaats, mede op basis
van het Interdepartementaal Beleidsonderzoek (IBO) Klimaat. De opgave om deze klimaatdoelen
te realiseren is verdeeld over verschillende sectoren van de economie en het is aan
het kabinet om tot een integraal pakket te komen dat tot voldoende reductie leidt
en oog heeft voor weglekeffecten, uitvoerbaarheid, kosteneffectiviteit en het verdienvermogen
van Nederland. We onderzoeken de mogelijkheden om financiële prikkels voor fossiele
brandstoffen af te bouwen om vervolgens de financiële stimulering voor deze brandstoffen
waar mogelijk te beëindigen. We doen dit zoveel mogelijk met andere landen, met het
oog op ons vestigingsklimaat.2 Het kabinet werkt aan een aanpassing van de Nederlandse Langetermijnstrategie Klimaat,
die in 2019 bij het Klimaatplan is aangeboden aan uw Kamer en werd ingediend bij de
Europese Commissie. Deze vormt een integraal onderdeel van het tweede Klimaatplan
dat op basis van de Nederlandse Klimaatwet in 2024 gereed moet zijn. Onderdeel hiervan
is het concretiseren van transitiepaden na 2030, waarvoor het Nationaal Plan Energiesysteem
een belangrijke bouwsteen is. De Minister voor Klimaat en Energie zal de Tweede Kamer
op korte termijn informeren over de aanpak om te komen tot de genoemde langetermijnstrategie
klimaat in het tweede Klimaatplan conform de Klimaatwet.

De verantwoordelijkheid om de klimaatdoelen te bereiken ligt dus bij de overheid,
maar ook bij bedrijven en financiële instellingen. Nederland staat hierin niet alleen.
Wereldwijd neemt de aandacht voor de rol van de financiële sector in de transitie
naar een duurzame economie toe. In oktober 2022 heeft het United Nations Environment
Programme (UNEP) geconstateerd dat financiëlesectorpartijen welwillend zijn om duurzaam
te handelen,3 maar dat de voortgang van financieringen in lijn met de doelen van Parijs onvoldoende
blijft.4 Tijdens de COP27 in Sharm-el-Sheikh in november 2022 deed de high-level expert group on the net zero emissions commitments of non-state entities de oproep aan overheden om met regelgeving voor financiële marktpartijen te komen,
en deed daartoe een aantal specifieke aanbevelingen.5 De secretaris-generaal van de Verenigde Naties verwelkomde dit rapport met een stevige
boodschap voor financiers van fossiele bedrijven: netto-nul-toezeggingen die de uitbreiding
van fossiele brandstoffen verdoezelen zijn «verwerpelijk».6 Deze wereldwijde ontwikkelingen onderstrepen dat we ons op een kantelpunt bevinden
wat betreft private klimaatfinanciering en onderschrijven het belang van stevige actie
vanuit de sector, die in Nederland met het klimaatcommitment zelf de handschoen heeft
opgepakt.

Beoordeling voortgang klimaatcommitment

In het klimaatcommitment hebben de ondertekenaars de afspraak gemaakt dat zij uiterlijk
in 2022 hun actieplannen inclusief reductiedoelstellingen voor 2030 bekendmaken en
zullen toelichten welke acties zij nemen om bij te dragen aan het akkoord van Parijs.
Bij de totstandkoming van het klimaatcommitment is het daarbij bewust aan de ondertekenaars
zelf gelaten om te bepalen welke acties het beste passen bij hun eigen instelling.
Eerder heb ik mede namens de Minister voor Klimaat en Energie aan uw Kamer laten weten
welke verwachtingen het kabinet heeft van de kwaliteit van de actieplannen. Belangrijkste
aandachtsgebieden zijn (1) het detailniveau, (2) het ambitieniveau en (3) de vergelijkbaarheid.
Zo verwacht ik dat financiële instellingen in de actieplannen kwantitatieve reductiedoelstellingen
voor 2030 formuleren en daarbij uitgaan van het 1,5-gradenscenario. Daarnaast vind
ik het belangrijk dat financiële instellingen de maatregelen die zij hiertoe nemen
– bijvoorbeeld binnen hun operationeel beleid en governance – zo concreet mogelijk uiteenzetten en daarbij onderbouwen hoe deze in de praktijk
leiden tot het bereiken van de CO2-reductiedoelstellingen.7

Uit deel 2 van de voortgangsrapportage 2022 over de actieplannen blijkt dat alle ondertekenaars
een actieplan hebben gepubliceerd.8 90% van de ondertekenaars heeft bovendien een reductiedoelstelling voor 2030 gesteld
en voldoet daarmee aan de afspraak uit het commitment. Dat het gros van de ondertekenaars
direct in het eerste jaar heeft geleverd op deze afspraak verdient lof en waardering.
De invulling van de actieplannen getuigt daarbij van een hoog ambitieniveau. Zo heeft
96% de ambitie om haar portefeuille in lijn te brengen met het 1,5-gradenscenario
en uiteindelijk in 2050 een netto-nul portefeuille te bereiken.9 Ondernemingen noemen diverse instrumenten om bij te dragen aan de doelstellingen
van Parijs. De meest genoemde zijn betrokkenheidsbeleid, desinvesteren en uitsluiten,
financiering van de energietransitie en stembeleid van aandeelhouders. Hier kan op
diverse manieren vorm aan worden gegeven. Zo heeft een van de pensioenfondsen vorig
jaar besloten niet meer te beleggen in bedrijven met een bedrijfsmodel dat is gebaseerd
op de exploratie en productie van fossiele brandstoffen.

De acties en ambities werken ook door in het operationeel beleid en de governance.
Een groot deel van de instellingen betrekt bestuurders bij de uitvoering van de actieplannen10, traint werknemers en managers in duurzaamheidsthema’s en schakelt interne risicomanagers
en auditors in bij de uitvoering van het actieplan.11 Zo is in het beloningsbeleid van een verzekeraar expliciet een doelstelling opgenomen
voor het verminderen van de gefinancierde emissies. Dit zijn voorbeelden van forse
stappen in de goede richting die een solide basis bieden om uitvoering te geven aan
de geplande acties.

Het is uit de plannen en de voortgangsrapportage echter niet altijd duidelijk op te
maken hoe instellingen zulke instrumenten concreet inzetten. Op dit moment noemen
de meeste actieplannen de te nemen acties, maar ontbreekt een uiteenzetting en onderbouwing
van hoe deze acties in de praktijk leiden tot CO2-reductie. Daar valt nog winst te behalen. Om te beoordelen of instellingen effectief
bijdragen aan de doelen van Parijs, is het van belang dat de concreetheid van de actieplannen
omhoog gaat. Op dat punt zie ik grote verschillen tussen de actieplannen. Het nastreven
van vergelijkbaarheid dient in deze context voornamelijk het doel om op basis van
voldoende informatie de geloofwaardigheid te beoordelen. Om die reden dienen actieplannen
voldoende inzichtelijk te maken op welke wijze maatregelen in de praktijk leiden tot
het bereiken van de CO2-reductiedoelstellingen.

Vervolgstappen

In de beleidsagenda voor duurzame financiering kondigde ik aan dat ik, afhankelijk
van de voortgang die de financiële sector maakt met het klimaatcommitment, samen met
de Minister voor Klimaat en Energie zal beoordelen of het verkennen van meer normerend
optreden (wetgeving) gepast en mogelijk is. Nu beide voortgangsrapportages zijn verschenen,
trekken de Minister voor Klimaat en Energie en ik in deze brief als toegezegd onze
conclusies en presenteren onze vervolgacties.12

De financiële sector speelt een cruciale rol in de transitie. Uit de actieplannen
blijkt dat de ondertekenaars van het commitment goed op weg zijn. Tegelijkertijd kunnen
actieplannen soms concreter en is vergelijkbaarheid een aandachtspunt. Bovendien is
ook een versnelling van de klimaattransitie nodig, wereldwijd, in Europa en in ons
eigen land. Daarin heeft iedereen een verantwoordelijkheid, vanuit een verscheidenheid
van rollen: de overheid, het bedrijfsleven en de financiële sector. Zo helpt normeren
en beprijzen in de reële economie ook de financiële sector. Geld speelt echter ook
een eigenstandige rol. Met die wetenschap willen wij de financiële sector tijdig en
optimaal ondersteunen in de volgende stap. Wij gaan daarom, en dat doen we graag samen
met de sector, verkennen hoe wetgeving kan bijdragen aan het versterken van de bijdrage
van financiële ondernemingen aan de duurzame transitie. Eventuele wetgeving moet het
goede initiatief van de sector bekrachtigen, en de lat tussen voorlopers en achterblijvers
op een hoog ambitieniveau gelijktrekken. De vraag die in de verkenning centraal staat
is wat voor wetgeving het meest effectief is om de financiële sector versneld te helpen
met het in lijn brengen van hun portefeuilles met de doelen van het Klimaatakkoord
van Parijs en het afbouwen van fossiele financiering. In dat gesprek hebben ook maatschappelijke
organisaties en de toezichthouders een belangrijke rol.

In aanvulling op de verkenning naar eventuele wetgeving ben ik ook in gesprek met
toezichthouders over de vraag of en hoe vrijwillige klimaatactieplannen kunnen worden
betrokken in het bestaande toezicht op de financiële sector. Binnen de grenzen van
de bestaande mandaten en wet- en regelgeving zie ik een rol voor de toezichthouders
bij het beoordelen van de risico’s van het niet opvolgen van aangekondigde acties
en de beheersing en mitigatie van relevante klimaatrisico’s.

Denkrichtingen eventuele wetgeving

Zoals de Minister voor Klimaat en Energie op 30 november jl. in debat met uw Kamer
heeft toegezegd, bieden wij in deze brief ook een inkijk in denkrichtingen voor eventuele
wetgeving.13 De vraag hoe de financiële sector een grotere bijdrage kan leveren aan het versnellen
van de klimaattransitie, is daarbij als gezegd het uitgangspunt. Het gaat om het vergroten
van impact. Dat onderscheidt onderstaande denkrichtingen van onze andere twee beleidsambities
op het gebied van duurzame financieringen: de goede beheersing van aan duurzaamheid
gerelateerde financiële risico’s en het voorkomen van groenwassen.

Instrumenten waar in ieder geval, al dan niet in samenhang, aan gedacht kan worden
zijn:

1) een inspanningsverplichting om financieringen en beleggingen in lijn te brengen met
de doelstellingen van het Klimaatakkoord van Parijs,

2) een verplichting om een klimaatplan op te stellen, met duidelijke regels over de inhoud
en de verplichting ook uitvoering te geven aan het plan.

3) een uitbreiding van de wettelijke eisen om betrokkenheidsbeleid (engagement) te voeren.

Met een inspanningsverplichting wordt het doel voorgeschreven, maar wordt zoveel mogelijk
ruimte gelaten aan een onderneming om de wijze van invulling zelf te bepalen. Deze
ruimte biedt als voordeel dat de manier om het doel te bereiken, kan worden ingevuld
op een manier die past bij het eigen bedrijfsmodel. Dit laat ruimte aan de markt,
biedt ruimte voor innovatie en vermindert regeldruk.

Een verplicht klimaatactieplan maakt de middelen concreter en noopt tot langetermijndenken.
Bovendien kunnen duidelijke regels over de inhoud van klimaatactieplannen ook de schakeringen
wegnemen die bij vrijwillige actieplannen zichtbaar zijn. De lat wordt voor iedereen
op dezelfde hoogte gelegd. De verkenning zal zich op dit punt richten op normen die
sectorpartijen en andere belanghebbenden inzicht geven hoe de maatregelen uit de plannen
in de praktijk leiden tot het bereiken van de doelstellingen. Zo winnen actieplannen
aan geloofwaardigheid en haalbaarheid. Verplicht engagement maakt dit nog concreter door specifiek te focussen op de strategie waar veel instellingen
gebruik van maken, maar die momenteel nog het meest abstract blijft. Verplicht betrokkenheidsbeleid
geldt daarbij al voor bepaalde categorieën vermogensbeheerders en institutionele beleggers.

Deze denkrichtingen sluiten inhoudelijk aan bij de inhoud van het klimaatcommitment.
Dit past bij de algemene stelregel dat bij directe overheidsinterventie zoveel mogelijk
wordt aangesloten bij bestaande vormen van zelfregulering.

Achterliggende gedachte in de verkenning is dat eventuele nieuwe instrumenten werkelijke
meerwaarde moet hebben ten opzichte van bestaande kaders en aankomende regelgeving.14 De bovengenoemde instrumenten zijn deels onderwerp van bestaande en voorgestelde
EU wet- en regelgeving. Er bestaat al veel (voorgestelde) Europese regelgeving op
het gebied van het bevorderen van duurzame financieringen, zoals de Richtlijn duurzaamheidsrapportering
door ondernemingen15 en de taxonomie.16 Deze regelgeving is veelal gericht op de verbetering van transparantie omtrent duurzaamheid
op de financiële markten, met als overkoepelend doel om een toename van duurzame investeringen
teweeg te brengen. De achtergrond hiervan is de veronderstelling dat het wegnemen
van informatieasymmetrie, marktdeelnemers beter in staat stelt en aanzet tot het nemen
van beslissingen waarbij duurzaamheid een belangrijke overweging is.17 De sturingsfilosofie achter bovenstaande denkrichtingen is dan ook een andere. We
weten waar we naartoe moeten richting 2050, maar hebben een probleem als de allocatiefunctie
van de markt ons daar niet brengt, bijvoorbeeld door een gerichtheid van de markt
op de korte termijn. De drie denkrichtingen hebben dan ook gemeen dat de stip op de
horizon wordt vastgezet, maar de weg ernaartoe in zekere mate open wordt gelaten.

Dit zijn slechts de huidige denkrichtingen en als gezegd verwelkomen we graag inbreng
vanuit de sector, de wetenschap, de toezichthouders en maatschappelijke organisaties.
Tijdens de verkenning blijven we ons parallel in Europa en internationaal inspannen
voor ambitieuze resultaten op relevante trajecten. Daarbij houden we oog voor de samenhang
met de lopende wetgevingsinitiatieven op Europees en nationaal niveau, bijvoorbeeld
ten aanzien van Internationaal Maatschappelijk Verantwoord Ondernemen en houden we
rekening met een gelijk speelveld met omringende landen18.

De Minister van Financiën,
S.A.M. Kaag