Brief regering : Enkele toezeggingen gedaan tijdens het Commissiedebat PFAS op 2 februari 2023

28 089
Gezondheid en milieu

Nr. 231
BRIEF VAN DE MINISTER EN STAATSSECRETARIS VAN INFRASTRUCTUUR EN WATERSTAAT

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 7 maart 2023

Tijdens het Commissiedebat PFAS op 2 februari jl. (Kamerstuk 35 334, nr. 230) hebben wij u toegezegd om op korte termijn terug te komen op het juridische kader
voor een nationaal PFAS-lozingsverbod op oppervlaktewater, signalen over de vermeende
stort van PFAS-houdende grond in de Noordzee en de opvolging van een eerdere motie
over PFAS-aandachtslocaties (Kamerstuk 28 089, nr. 204). Deze punten lichten wij hieronder toe. Ten slotte gaan wij in op de mogelijkheden
van een overzicht van PFAS-emissies in lozingsvergunningen.

Juridisch kader nationaal lozingsverbod

Het lid Beckerman heeft tijdens het CD PFAS op 2 februari jl. gevraagd welke wet-
en regelgeving moeten worden gewijzigd om een nationaal lozingsverbod voor PFAS mogelijk
te maken.

Op dit moment wordt een lozing op oppervlaktewater afgerekend op het gebruik van beste
beschikbare technieken (BBT-toets) en een toets aan de oppervlaktewaternormen (immissietoets).
Een lozing die voor beide toetsen slaagt moet worden vergund. Dit is neergelegd in
de Waterwet (artikelen 6.21 en 6.26) en de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht
(artikel 2.14). Dit betekent dat er niet bij voorbaat (en ongeacht de BBT- en immissietoets)
een nullozing kan worden afgedwongen. Als voorbeeld wordt gewezen op de recente uitspraak
van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State1 over een lozing van PFAS bij Schiphol.

In aanvulling hierop biedt de Waterwet de wettelijke grondslag om bij of krachtens
een algemene maatregel van bestuur regels te stellen aan lozingen (artikel 6.6, eerste
lid). Die regels kunnen ook een verbod inhouden op het verrichten van daarbij aangegeven
handelingen (artikel 6.7). Een dergelijk verbod zal gericht moeten zijn op de bescherming
of verbetering van de waterkwaliteit en de maatschappelijke functies van watersystemen
(zoals de ecologie, zwemmen of drinkwater, zie artikel 2.1). De Wet milieubeheer biedt
een soortgelijke grondslag waar het gaat om het doelmatig beheer van afvalstoffen
en de bescherming van het milieu (artikel 9.5.2). Het is daarmee in theorie dus mogelijk
om een nationaal verbod op de lozing van PFAS in te stellen, indien dit noodzakelijk
is om deze maatschappelijke functies mogelijk te maken.

Een belangrijkere vraag hierbij is of een dergelijke aanscherping van het nationale
wettelijke kader noodzakelijk en effectief is. Met de inzet op het REACH-restrictievoorstel
zien wij geen noodzaak om aanvullend hierop tot een nationaal wettelijk kader te komen.
Het instellen van een nationaal lozingsverbod dwingt tot het maken van gedetailleerde
keuzes omtrent de reikwijdte van zo’n verbod. Dergelijke keuzes zijn complex en vergelijkbaar
met die welke in het traject voor het REACH-restrictievoorstel al moeten worden gemaakt:
welke PFAS, welke lozingen precies, welke afwijkmogelijkheden in concrete gevallen
etc., en de beoordeling van de, met een dergelijk verbod gepaard gaande maatschappelijke
effecten.

Het restrictievoorstel richt zich op het begin van de keten door een verbod van het
gebruik van PFAS in de industrie en het op de markt brengen van producten met PFAS
en stuurt zo op de vermindering van uitstoot naar het milieu. Hierdoor heeft een nationaal
lozingsverbod slechts zeer beperkte toegevoegde waarde bovenop de huidige inzet in
het kader van het ZZS-beleid, dat is gericht op het minimaliseren van de uitstoot,
dus het voorkomen of, als dat niet mogelijk is, zo ver mogelijk reduceren van emissies,
waardoor dergelijke emissies al zo ver mogelijk beperkt zijn of worden. PFAS zijn
in lage concentraties alomtegenwoordig in de leefomgeving, ook in grondstoffen en
proceswater dat bedrijven in hun productieprocessen gebruiken. Om aanvullend op de
BBT-toets en immissietoets, die de emissie van PFAS al zoveel als mogelijk reduceren,
een nullozing te eisen, terwijl PFAS wel overal aanwezig is, is niet reëel. Hoewel
een nationaal verbod van lozingen van PFAS op oppervlaktewater theoretisch mogelijk
is, concluderen wij op basis hiervan dat een verbod geen meerwaarde heeft en daarom
niet het juiste middel is. Inzetten op het periodiek en cyclisch bezien en aanscherpen
van vergunningen, waarmee Rijkswaterstaat nu volop bezig is, is een effectiever middel
om de emissies van PFAS zoveel als mogelijk en nodig terug te dringen. De inzet vanuit
het Rijk is hierop gericht en draagt afdoende bij aan het terugdringen van PFAS in
de leefomgeving.

Toepassen van baggerspecie in de Noordzee

Het lid Hagen heeft gevraagd om na te gaan of er signalen zijn van illegale stortingen
met PFAS-vervuilde grond, specifiek op de Noordzee, en wat binnen de regelgeving is
toegestaan.

Het is hierbij van belang om een onderscheid te maken tussen enerzijds het storten
van grond in zee en anderzijds de functionele toepassing van grond of baggerspecie,
in de zin van verspreiden van baggerspecie in een zout oppervlaktewater. Het storten
van grond of baggerspecie in de Noordzee is een vergunningplichtige activiteit. Hiervoor
zijn geen vergunningen afgegeven. Ook de ILT is geen illegale stort van partijen PFAS-vervulde
grond op zee bekend.

Het toepassen van grond in de Noordzee is over het algemeen niet functioneel en is
daarom op grond van het Besluit bodemkwaliteit (Bbk) in de regel niet toegestaan,
althans niet zonder vergunning op grond van de Waterwet. Uitzonderingen kunnen hooguit
functionele toepassingen zijn in het kader van de aanleg van bouwconstructies op zee
(bijvoorbeeld bij een windmolenpark) of functionele toepassingen in het kader van
hoogwaterbescherming (bijvoorbeeld bij strandsuppleties en versterking van de zeewering).
Voor strandsuppleties wordt in de regel op relatief korte afstand van het te suppleren
strand, zand uit zee gewonnen. Zand dat gewonnen wordt uit zee is gelet op de begripsbepaling
in het Bbk baggerspecie.

Het toepassen van baggerspecie in een oppervlaktewaterlichaam is in het Bbk toegestaan
als sprake is van het verspreiding met het oog op de duurzame vervulling van de ecologische
en morfologische functies van het sediment (artikel 35, lid g). Hiervoor is net als
voor andere functionele toepassingen van grond en baggerspecie geen vergunning nodig,
wel geldt een meldingsplicht. Het gaat hierbij om baggerspecie uit zeehavens en vaargeulen,
die wordt ontgraven om de havens op diepte en bereikbaar te houden. De baggerspecie
wordt vervolgens functioneel toegepast in specifiek aangegeven verspreidingsvakken
op de Noordzee. Het betreft hier veelal gesedimenteerd materiaal dat deels vanuit
zee met de getijdebeweging de havens inspoelt en weer teruggebracht wordt op zee.

Gelet op het bovenstaande zijn bij het ministerie uitsluitend signalen bekend dat
er in de Noordzee baggerspecie in het kader van verspreiden in een zout oppervlaktewaterlichaam
of voor de kustversterking functioneel wordt toegepast. Er zijn geen aanwijzingen van stort van grond in de Noordzee.

Aandachtslocaties PFAS

Het lid Bouchallikh heeft gevraagd een plan van aanpak te sturen ten aanzien van de
uitvoering van de motie van de leden Hagen en Bouchallikh over het in kaart brengen
van PFAS-hotspots en de daarbij behorende beheersmaatregelen (Kamerstuk 28 089, nr. 204).

Op 14 juli 2022 heeft de Staatssecretaris van IenW u het rapport «PFAS Aandachtslocaties»
gestuurd2, waarmee uitvoering is gegeven aan deze motie. Zoals zij ook in de brief concludeert,
is het maken van een volledig landsdekkend overzicht niet mogelijk. Een uitvraag aan
bevoegde gezagen en omgevingsdiensten leverde beperkt aanvullende informatie op. Die
informatie is toegevoegd aan de lijst met reeds bekende locaties, aangevuld met de
locaties die uit onderzoeken, die vanuit een specifieke uitkering (SPUK) van de rijksoverheid
zijn betaald, naar voren komen. Deze lijst is in het genoemde rapport aan u gepresenteerd.

Verschillende overheden die bevoegd zijn op grond van de Wet bodembescherming (Wbb)
hebben via de SPUK-regeling middelen aangevraagd en ontvangen voor een nader onderzoek
naar PFAS-verdachte locaties waar sprake kan zijn van onaanvaardbare risico’s voor
de mens of voor verspreiding van PFAS naar drinkwater. Bij dit onderzoek is enerzijds
concrete informatie nodig over de locaties waar PFAS mogelijk is vrijgekomen en anderzijds
is informatie nodig over het bodemgebruik en de ligging ten opzichte van kwetsbare
objecten. Op plaatsen waar de kans het grootst is dat er onaanvaardbare risico’s aan
de orde kunnen zijn kan vervolgens gericht bodemonderzoek plaatsvinden. Op verschillende
plekken wordt nu op deze wijze kennis opgedaan over de relatie tussen historische
activiteiten en de kans op de aanwezigheid van onaanvaardbare risico’s als gevolg
van PFAS.

Een risicogebaseerde aanpak is voor bodemsaneringen in het verleden de meest effectieve
aanpak gebleken. Ook voor eerdere inventarisatie van locaties die verontreinigd konden
zijn met genormeerde stoffen, zoals zware metalen, vluchtige chloorkoolwaterstoffen
(VOCl), polycyclische aromatische koolwaterstoffen (PAK’s) en minerale oliën, is eerst
naar voormalige (bedrijfs)activiteiten gekeken voordat door middel van onderzoek ter
plekke de precieze situatie bepaald werd en een overzicht van aandachtlocaties opgesteld
kon worden. Daarbij bleek niet alle kennis ineens beschikbaar. Ook voor PFAS wordt
een risicoaanpak gehanteerd. Het beeld wordt vollediger naarmate er meer informatie
over vroegere bedrijfsactiviteiten is en er meer onderzoeken ter plekke gedaan worden.

Provincies en grotere gemeenten zijn als bevoegde gezagen Wbb aan de slag gegaan met
de selectie van en onderzoek op locaties waarvan de kans aanwezig is dat er sprake
is van onaanvaardbare risico’s voor de mens of verspreiding naar het drinkwater als
gevolg van hoge PFAS-waarden in de bodem. Dit kan bijvoorbeeld het geval zijn bij
brandweeroefenlocaties waar veel met PFAS-houdend blusschuim is gewerkt. Dit leidt
tot een effectieve aanpak omdat de onderzoeksinspanningen gericht worden op die plekken
die het meest waarschijnlijk aangepakt moeten worden. Wat er op een concrete locatie
met een PFAS-verontreiniging gedaan moet worden, vraagt altijd een locatiespecifieke
afweging. Hierin weegt bijvoorbeeld ook het beoogde gebruik van de locatie mee. Deze
afweging maakt het bevoegd gezag.

Daarnaast wordt vanuit de systematiek van de bodemregelgeving voor elke locatie die
wordt ontwikkeld een bodemonderzoek uitgevoerd. Op dat moment komen ook eventuele
hoge PFAS-waarden aan het licht. Wanneer een locatie door ontwikkeling verandert van
gebruiksfunctie, wordt dan ook altijd gekeken naar mogelijke PFAS-risico’s. Door deze,
ook in het verleden gehanteerde, tweeledige aanpak, wordt het risico geminimaliseerd
dat locaties met hoge PFAS-waarden lang buiten beeld blijven.

Het Ministerie van IenW ondersteunt bevoegde gezagen en omgevingsdiensten met SPUK-middelen,
niet alleen voor het in beeld krijgen van locaties, maar ook voor concrete financiële
ondersteuning bij PFAS-saneringen als daarvoor de veroorzaker of eigenaar niet kan
worden afgesproken. Samen met hen kijkt wordt bekeken de komende tijd wat verder nodig
is voor een effectieve aanpak van PFAS-saneringen. De uitkomsten daarvan zullen met
uw Kamer gedeeld worden.

Overzicht van PFAS-emissies in vergunningen

Tot slot is tijdens het Commissiedebat PFAS verschillende keren de vraag gesteld of
er een landelijk overzicht gegenereerd kan worden van alle PFAS-lozingen op oppervlaktewater.

Het bevoegd gezag is verantwoordelijk om zijn vergunningenbestand actueel en conform
de geldende wet- en regelgeving te houden. Onderdeel hiervan is het hebben van een
sluitend systeem voor het vastleggen van vergunningen en hun voorwaarden, waardoor
ook effectief toezicht kan plaatsvinden. Omdat deze verantwoordelijkheid (deels) decentraal
belegd is kan een bevoegd gezag zelf bepalen welk systeem het hiervoor gebruikt. Op
dit moment zou het opstellen van een landelijk overzicht van PFAS-lozingspunten, waarbij
deze verschillende systemen aan elkaar worden verbonden, onevenredig veel inspanning
vergen en weinig toegevoegde waarde hebben. Het bevoegd gezag zou immers aanzienlijke
middelen moeten inzetten om deze lijst te maken en te onderhouden, wat ten koste gaat
van de inspanningen om emissies effectief te reguleren en daarmee terug te dringen.
Wel worden onder de Omgevingswet op basis van de informatieplicht emissies van de
PFAS die zijn aangemerkt als ZZS naar zowel lucht als water verzameld in een landelijke
ZZS-emissiedatabase. De gegevens uit die database worden gebruikt voor een publiek
toegankelijk ZZS-register waardoor gegevens over emissies van ZZS in Nederland actief
openbaar worden gemaakt.

Als onderdeel van de verantwoordelijkheid om het vergunningenbestand actueel te houden
beziet Rijkswaterstaat momenteel zijn gehele vergunningenbestand. Daarbij is nadrukkelijk
aandacht voor eventuele emissies van PFAS naar het oppervlaktewater. Zoals in de bovenstaande
paragraaf over het juridisch kader toegelicht, komt er met het bezien van de vergunningen
meer grip op eventuele emissies van bijvoorbeeld PFAS, of alle maatregelen die genomen
zijn door bedrijven voldoen aan de beste beschikbare technieken (BBT) en of de beleidsuitgangspunten
zoals de informatieplicht en de minimalisatieverplichting voor zeer zorgwekkende stoffen
(ZZS) op een juiste manier zijn opgenomen in de vergunning. Rijkswaterstaat is al
gestart met het oppakken van vergunningen van bedrijfscategorieën waarbij het vermoeden
bestaat dat emissies van PFAS aan de orde kunnen zijn. Het betreft hier bijvoorbeeld
afvalverwerkers, de papierindustrie en grondreinigers. Daarbij heeft Rijkswaterstaat
aangegeven dat er tot nu toe relatief weinig Waterwetvergunningen zijn geïdentificeerd
waarbij emissies van PFAS aan de orde zijn. Ook de omgevingsdiensten doorlopen een
vergelijkbaar proces als onderdeel van het interbestuurlijk programma VTH.

Om emissies van PFAS naar het milieu en de blootstelling van mensen aan PFAS te verminderen
is het actieprogramma PFAS gestart. In het actieprogramma werken we samen met alle
bevoegde gezagen aan het delen van kennis over de meest effectieve manier om emissie
van PFAS verder terug te dringen vooruitlopend op een Europees verbod. Op dit moment
is het ministerie samen met VNO-NCW in gesprek met verschillende bedrijfscategorieën
zoals de papierindustrie, cosmeticaproducenten en de kledingindustrie.

Over de voortgang van het actieprogramma zal uw Kamer jaarlijks worden geïnformeerd
voorafgaand het wetgevingsoverleg Water.

De Minister van Infrastructuur en Waterstaat,
M.G.J. Harbers

De Staatssecretaris van Infrastructuur en Waterstaat,
V.L.W.A. Heijnen