Brief regering : Kabinetsreactie op de initiatiefnota van het lid Van Baarle over “Eeuwigdurende grafrust bereikbaar voor iedere Nederlander”

30 696
Wijziging van de Wet op de lijkbezorging

Nr. 5
BRIEF VAN DE MINISTER VAN BINNENLANDSE ZAKEN EN KONINKRIJKSRELATIES

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 24 februari 2023

1. Inleiding

Hierbij bied ik u de kabinetsreactie aan op de initiatiefnota «Eeuwigdurende grafrust
bereikbaar voor iedere Nederlander» van het Kamerlid Van Baarle van de fractie van
DENK.1 Met de initiatiefnota heeft de fractie DENK de groeiende behoefte aan eeuwigdurende
grafrust onder de aandacht van de Tweede Kamer en het kabinet gebracht. Ik waardeer
dat het lid Van Baarle het onderwerp eeuwigdurende grafrust heeft uitgewerkt in een
initiatiefnota. Dit is voor veel mensen een belangrijk onderwerp en op dit moment
met name actueel binnen de moslimgemeenschap.

Tijdens de behandeling van de begroting Binnenlandse Zaken voor 2022 heeft mijn ambtsvoorganger
toegezegd zorgvuldig naar de initiatiefnota te kijken en ook te zullen reageren2. Ten behoeve van deze kabinetsreactie heb ik onderzoek laten uitvoeren3, dat heb ik op 23 september jl. aan uw Kamer aangeboden.4 Daarbij heb ik ten behoeve van de kabinetsreactie aangekondigd een zienswijze te
zullen vragen over de uitkomsten van het onderzoek aan de Vereniging van Nederlandse
Gemeenten (VNG), de Landelijke Organisatie van Begraafplaatsen (LOB) en religieuze
koepelorganisaties. Naar aanleiding van inbreng van de LOB heeft Regioplan haar onderzoeksrapport
aangescherpt5, het aangescherpte rapport treft u in de bijlage. Tot mijn spijt heeft de totstandkoming
van deze kabinetsreactie langer geduurd dan ik had verwacht6. Hieronder zal ik eerst een korte beschrijving geven van de initiatiefnota in paragraaf
2, het onderzoek in paragraaf 3 en de ingebrachte zienswijzen op het onderzoek in
paragraaf 4. Tot slot volgt de kabinetsreactie op de initiatiefnota in paragraaf 5.

2. Samenvatting initiatiefnota «Eeuwigdurende grafrust bereikbaar voor iedere Nederlander»

De initiatiefnota stelt dat de groep mensen die behoefte heeft aan eeuwigdurende grafrust
momenteel enorm groeit, terwijl het aanbod tekortschiet. Eeuwigdurende grafrust betekent
volgens de initiatiefnota dat een graf tot in lengte van dagen ongestoord gelaten
wordt. Deze interpretatie houd ik ook aan in deze brief (grafrust is eindeloos, graf
wordt nooit meer geruimd). De groeiende vraag is volgens het lid Van Baarle ontstaan
doordat de islamitische gemeenschap groeit en Nederlandse moslims met een migratieachtergrond
steeds vaker kiezen voor een begrafenis in Nederland in plaats van het land van hun
voorouders. Bovendien is volgens de indiener de behoefte aan eeuwigdurende grafrust
tijdens de covid-19 crisis toegenomen omdat repatriëring van overledenen naar bepaalde
landen, waaronder Marokko, maandenlang onmogelijk was. Tegelijkertijd signaleert de
initiatiefnota een tekort aan aanbod van graven met eeuwigdurende grafrust, dat het
voor private initiatieven lastig is om hiervoor geschikte grond te vinden en dat de
aanvragers en nabestaanden worden geconfronteerd met hoge kosten.

De Wet op de lijkbezorging (Wlb) voorziet volgens het lid Van Baarle niet voldoende
in realisatie van begraafplaatsen met eeuwigdurende grafrust, terwijl van belang is
dat de overheid erin voorziet dat Nederlanders het ingrijpende moment van afscheid
van een dierbare zo goed mogelijk volgens eigen wensen en gebruiken kunnen inrichten.
De initiatiefnota refereert daarbij aan het oordeel van het Europese Hof voor de Rechten
van de Mens dat de wijze van begraven en de inrichting van een begraafplaats onder
de vrijheid van godsdienst vallen7.

De initiatiefnota doet diverse verzoeken aan de Minister van Binnenlandse Zaken en
Koninkrijksrelaties. Zo verzoekt de initiatiefnota om de vraag naar eeuwigdurende
grafrust in kaart te brengen, de financiële knelpunten en knelpunten in wet- en regelgeving
bij het realiseren van begraafplaatsen met eeuwigdurende grafrust te inventariseren
en de beschikbaarheid van geschikte gronden voor begraafplaatsen te onderzoeken. Verder
verzoekt de initiatiefnota afspraken te maken met gemeenten om tot meer betaalbare
grond te komen en het wegnemen van knelpunten in regelgeving. Ten slotte is het verzoek
om wettelijke regeling te onderzoeken van het begrip eeuwigdurende grafrust en van
een verplichting voor gemeenten om graven met eeuwigdurende grafrust te realiseren
bij voldoende vraag.

3. Samenvatting onderzoeksrapport

Naar aanleiding van de initiatiefnota heb ik door een onderzoeksbureau onderzoek laten
uitvoeren om een beter beeld te krijgen van de bestaande mogelijkheden en onmogelijkheden
om eeuwigdurende grafrust in Nederland te realiseren. Ik zal kort ingaan op het juridisch
kader, de vraag, de knelpunten en het aanbod en daarna de conclusies die in het rapport
naar voren komen.

Uit het juridisch kader blijkt dat de Wlb momenteel de ruimte biedt aan de begraafplaatshouder
en de nabestaanden om eeuwigdurende grafrust overeen te komen. Zo regelt de Wlb grafrechten
voor onbepaalde tijd en grafrechten voor bepaalde tijd die eindeloos verlengd kunnen
worden. Er is contractvrijheid; partijen kunnen eigen afspraken maken over het eeuwig
in stand houden van een graf. Verder geeft de Wlb aan kerkgenootschappen het recht
op een eigen begraafplaats, of een deel van de gemeentelijke begraafplaats. De aanleg
en exploitatie van nieuwe bijzondere begraafplaatsen die graven nooit zullen ruimen,
is de best denkbare vorm voor het aanbieden en in stand houden van graven met eeuwige
grafrust. Dit is onder de huidige wetgeving mogelijk en gebeurt ook al.

Het onderzoeksbureau heeft de behoefte aan eeuwigdurende grafrust geïnventariseerd
onder Nederlanders, gemeenten en begraafplaatsen. Uit een representatieve8 enquête blijkt dat een derde van de respondenten die begraven willen worden eeuwigdurende
grafrust9 wenst. Relevant hierbij is dat in de peiling niet vermeld is wat de mogelijke kosten
van eeuwigdurende grafrust zijn. De wens tot eeuwigdurende grafrust is er vooral binnen
de moslimgemeenschap, waarvan de helft in Nederland begraven wil worden en de andere
helft in het land van herkomst. De wens tot eeuwigdurende grafrust is aanzienlijk
hoger in de grote gemeenten (Amsterdam, Rotterdam en Den Haag) en ligt tevens gemiddeld
iets hoger in het westen van het land. Gemeenten zelf schatten de vraag naar eeuwigdurende
grafrust overwegend niet als hoog in. Twee derde van de aan het onderzoek deelnemende
gemeenten beoordeelt deze vraag zelfs als zeer laag of niet aanwezig. Ruim een derde
van de gemeenten heeft echter niet goed zicht op hoe deze vraag zich de afgelopen
jaren heeft ontwikkeld. Ruim zeventig procent van de begraafplaatsen die heeft deelgenomen
aan het onderzoek geeft aan dat er niet of nauwelijks behoefte is aan grafrechten
voor onbepaalde tijd of eeuwigdurende grafrust. Circa een kwart van de begraafplaatsen
geeft aan dat sprake is van enige of sterke vraag. Circa tachtig procent van de begraafplaatsen
zegt dat de vraag naar zowel grafrechten voor onbepaalde tijd als eeuwigdurende grafrust
niet of nauwelijks is toegenomen. Circa vijf procent geeft aan dat sprake is van een
sterke toename.

Het onderzoeksrapport signaleert bij het realiseren van geschikte graven met eeuwigdurende
grafrust drie soorten knelpunten: aansluiting bij religieuze behoeften, ruimtegebrek
en de kosten. Voor islamitische en joodse respondenten voldoet de gemeentelijke begraafplaats
in een aanzienlijk aantal van de gevallen niet aan de eisen van hun geloof. Evenals
veel joodse respondenten, geven veel islamitische respondenten de voorkeur aan een
eigen begraafplaats, voor deze laatste groep is hiervoor echter beperkt aanbod beschikbaar.
De joodse gemeenschap is van mening dat op dit moment voldoende aanbod bestaat voor
de vraag naar eeuwigdurende grafrust. De joodse gemeenschap bestaat relatief gezien
uit een kleine groep. Vanuit de islamitische gemeenschap wordt echter een tekort aan
mogelijkheden voor eeuwigdurende grafrust ervaren en men vindt dat het aanbod niet
voldoet. Er zijn op dit moment drie islamitische begraafplaatsen met eeuwigdurende
grafrust, de eerste is vol, de tweede dreigt vol te raken en een derde is recent geopend.
Voor het realiseren van eeuwigdurende grafrust is het vinden van geschikte grond een
probleem. Circa een derde van de gemeenten zegt onvoldoende ruimte te hebben om in
de vraag naar eeuwigdurende grafrust te voorzien, ongeveer een derde zegt dat dit
voor hen niet van toepassing is, en een vierde stelt wel voldoende ruimte te hebben.
Het merendeel van de begraafplaatsen die grafrechten voor onbepaalde tijd en/of eeuwigdurende
grafrust aanbieden geeft aan dat de vraag en de capaciteit goed of erg goed in balans
is en dat er voldoende ruimte is. Volgens gemeenten zijn de financiële risico’s van
het aanbieden van eeuwigdurende grafrust hoog. Het belang van kostendekkendheid is
eveneens een reden voor begraafplaatsen om geen grafrust voor onbepaalde tijd en/of
eeuwigdurende grafrust aan te bieden, evenals het gebrek aan onderhoud op graven met
grafrechten voor onbepaalde tijd. Mensen die eeuwigdurende grafrust of grafrechten
voor onbepaalde tijd proberen te regelen, ervaren de hoge kosten een groot obstakel10.

De onderzoekers zien vooral mogelijkheden in het oprichten van bijzondere begraafplaatsen
om meer tegemoet te komen aan de vraag van eeuwigdurende grafrust vanuit de islamitische
gemeenschap. Het initiatief lijkt volgens hen hierbij te moeten liggen bij de islamitische
gemeenschap zelf. Goede samenwerking met en facilitering door gemeenten is volgens
de onderzoekers daarbij van belang om het voor gemeenschappen gemakkelijker te maken
om dit initiatief te nemen. Zij concluderen dat wettelijke verankering van eeuwigdurende
grafrust in de Wlb niet nodig is en ook niet wenselijk, omdat de Wlb al voldoende
ruimte biedt om eeuwigdurende grafrust te realiseren en eeuwigdurende grafrust niet
te garanderen valt. Wel doen zij de aanbeveling om in de Wlb te verduidelijken dat
het recht op een eigen bijzondere begraafplaats of deel van de gemeentelijke begraafplaats
niet enkel is voorbehouden aan religieuze en levensbeschouwelijke organisaties die
de rechtsvorm van «kerkgenootschap» hebben aangenomen. Dit kan er volgens de onderzoekers
toe bijdragen dat er gemakkelijker grond beschikbaar kan worden gemaakt voor islamitische
begraafplaatsen.

4. Samenvattingen zienswijzen

Het Contactorgaan Moslims en Overheid (CMO), het Interkerkelijk Contact in Overheidszaken
(CIO), de LOB en de VNG hebben een zienswijze dan wel reactie gegeven over eeuwigdurende
grafrust.

4.1 Zienswijze CMO

Het CMO signaleert dat steeds meer moslims, van alle generaties, in Nederland begraven
willen worden. Het is van belang dat er voldoende begraafplaatsen zijn en ook dat
er voorzieningen komen die aansluiten op de religieuze behoeften van moslims. Onder
de islamitische gemeenschappen komt het niet voor dat men zich organiseert onder de
rechtspersoonlijkheid «kerkgenootschap», omdat die uitdrukking een onderscheidende
religieuze overtuiging met aanhang veronderstelt. Bijna alle islamitische gemeenschappen
maken gebruik van «stichting» of «vereniging». In hun statuten wordt hun religieuze
identiteit en grondslag beschreven en vastgelegd. Het CMO vindt het passend dat de
gemeenten bij het realiseren van voldoende begraafplaatsen samenwerken met de lokale
moskeeorganisaties. Volgens het CMO komt in de islamitische religieuze praktijk de
term «eeuwigdurende grafrecht» niet voor. Het is aan de familie om uit te maken hoe
ze hun graf inrichten, onderhouden, verwaarlozen en hergebruiken voor nieuwe overledenen.
De religieuze praktijk in de landen van herkomst laat zien dat een graf hergebruikt
wordt na ongeveer de derde generatie, meestal voor dezelfde familie. Bij schaarste,
zoals in zeer grote steden, komt het ook voor dat families veel sneller een graf hergebruiken.

4.2 Reactie CIO

Het CIO vindt dat er veel voor te zeggen is dat de landelijk wetgever zo weinig als
mogelijk treedt in de beleidsvrijheid van gemeenten en de vrijheid van contract en
ondersteunt dan ook de conclusie van het onderzoeksrapport dat een wetswijziging voor
het stimuleren van het aanbieden van eeuwigdurende grafrust onnodig en onwenselijk
is. Verder hecht het CIO aan het handhaven van de rechten die de Wlb aan kerkgenootschappen
toekent en aan het handhaven van het begrip kerkgenootschap. Het CIO onderschrijft
het voorstel dat het is aan te bevelen om specifieke en relevante rechten uit de Wlb
die gelden voor kerkgenootschappen ook te doen gelden voor bijvoorbeeld moskeeverenigingen
en stichtingen. Ten slotte onderschrijft het CIO het belang van een helder toepassingsbereik
van de Wlb, bijvoorbeeld ten aanzien van rechten voor religieuze verenigingen en stichtingen.
Het CIO merkt daarbij op dat het in het onderzoek geopperde ingrijpende voorstel om
het begrip kerkgenootschap te verbreden niet opportuun is.

4.3 Zienswijze LOB

Volgens de LOB is het ongewenst en ook niet nodig om aan de wens om eeuwigdurendheid
van de grafrust wettelijk te regelen c.q. vast te leggen in de (vernieuwde) Wlb tegemoet
te komen. De Wlb is duidelijk en biedt al mogelijkheden voor het realiseren van eeuwigdurende
grafrust. Het gebruik van de term «eeuwigdurend» vergroot de onduidelijkheid in de
discussie bij vakgenoten, in de politiek én bij het publiek. Ook heeft de LOB zorgen
over het ruimtebeslag van eeuwigdurende grafrust. Nederland is een klein land dat
op zijn grond zuinig is en moet zijn, welk principe ook doorklinkt in de Wlb doordat
grond na het vervallen van de grafrechten vrijkomt voor nieuwe begravingen. De nu
ongebruikte grond met een begraafbestemming is volstrekt niet berekend en ontoereikend
om voor een miljoen mensen in eeuwigdurende grafrust te voorzien. Dat geldt volgens
de LOB des te meer voor moslims die wensen hebben die meer ruimte in beslag nemen
dan in Nederland gangbaar is11. Wegens het gelijkheidsbeginsel, waardoor rechten voor moslims voor iedereen gelden,
zal het ruimtebeslag volgens de LOB verder toenemen dan wanneer alleen aan moslims
wordt gedacht.

Ten aanzien van grafrechten voor onbepaalde tijd ziet de LOB, gelet op de lessen uit
het verleden, alleen onder duidelijke voorwaarden mogelijkheden tot de uitgifte voor
grafrecht voor onbepaalde tijd. Deze voorwaarden zijn: (1) er moet altijd een rechthebbende
zijn, (2) een verplichte (periodieke) onderhoudsbijdrage en (3) dat het mogelijk moet
zijn om de grafrechten op naam te zetten van een niet-natuurlijke rechtspersoon. Verder
ziet de LOB de vaststelling van een tarief voor onbepaalde tijd als een opgave: hoe
verhoudt een eenmalig afgekocht tarief zich tot de aangegane verplichting om een graf
– een begraafplaats – tot in lengte van dagen in stand te houden zonder dat daar later
op enig moment inkomsten tegenover staan?

De LOB meent dat de overheid erin dient te voorzien dat Nederlanders zo goed mogelijk
volgens hun eigen gebruiken afscheid kunnen nemen van hun doden. Dit biedt ruimte
voor de overheid om de moslims te verzoeken c.q. erop te wijzen wat betreft het regelen
van het eeuwigdurend grafrecht gebruik te maken van de mogelijkheden die de huidige
Wlb hun biedt. Verder wijst de LOB op het verleden, waarbij de wetgever niet altijd
inging op alle wensen van religieuze gemeenschappen. De LOB is voor het oprekken van
het begrip kerkgenootschap zodat ook moslims een wettelijk recht krijgen op de aanleg
van een bijzondere begraafplaats.

4.4 Reactie VNG

Volgens de VNG komt er uit het onderzoek geen duidelijk beeld naar voren van de vraag
naar en het aanbod van eeuwigdurende grafrust. Over het geheel genomen is er volgens
de VNG voldoende ruimte om in de huidige en verwachte toekomstige vraag naar islamitisch
begraven en eeuwigdurende grafrust te voorzien, maar dit geldt niet altijd voor de
Randstad. Het is niet nodig en niet wenselijk dat het recht op eeuwigdurend grafrecht
in de wet wordt geregeld, want er kunnen geen garanties worden gegeven voor de eeuwigheid
en het onderhoud wordt voor de begraafplaatshouder een zeer kostbare aangelegenheid.
Het bestaande grafrecht voor onbepaalde tijd komt tegemoet aan de wens van eeuwigdurende
grafrust. Voor een eventuele aanpassing van de reikwijdte van de rechten van kerkgenootschappen
vraagt de VNG om de consequenties gedegen in

kaart te brengen en af te wegen. Verder meent de VNG dat gemeenten een verantwoordelijkheid
hebben islamitische organisaties te faciliteren bij het vinden van geschikte grond,
maar dat het aan de organisaties zelf is om een bijzondere begraafplaats in te richten
en te exploiteren. Om het gebrek aan grond beter aan te pakken, zullen zowel gemeenten
onderling als islamitische organisaties onderling beter moeten samenwerken. De VNG
ziet een rol voor zichzelf om het kennisniveau van gemeenten over de Wlb te verbeteren.

5. Kabinetsreactie op de initiatiefnota

Het overlijden van en het zorgdragen voor overledenen hebben een grote maatschappelijke,
persoonlijke en voor velen ook religieuze betekenis. Het is van belang dat regelgeving
zoveel mogelijk ruimte biedt aan de uiteenlopende behoeften en rituelen rondom het
overlijden. Het kabinet onderkent het belang dat uiteenlopende groepen hechten aan
eeuwigdurende grafrust. De overheid heeft een verantwoordelijkheid in de bescherming
van het grondrecht inzake de vrijheid van godsdienst of levensbeschouwing12. Deze vrijheid is niet absoluut en kan onder voorwaarden beperkt worden13. Verder is relevant dat Nederland een coöperatief samenwerkingsmodel kent ten aanzien
van de wijze waarop overheid en religieuze organisaties zich tot elkaar verhouden,
waarin een zekere mate van overheidsfacilitering mogelijk is en met regelmaat nodig
en/of wenselijk wordt geacht.14

Eeuwigdurende grafrust valt onder de vrijheid van godsdienst en levensovertuiging,
waarbij de overheid ruimte moet bieden om deze te realiseren, al dan niet in het buitenland,
zo volgt uit een recente uitspraak van het Europees Hof van de Rechten van de Mens15. In Nederland biedt de Wlb twee mogelijkheden om eeuwigdurende grafrust te realiseren;
door regeling van particuliere grafrechten voor onbepaalde tijd en voor bepaalde tijd
met recht op eindeloze verlenging (artikel 28, eerste lid, Wlb). In deze twee gevallen
biedt de Wlb alleen mogelijkheden om het graf te ruimen bij langdurige kennelijke
verwaarlozing en bij de sluiting van de begraafplaatsen, waarvoor juridische eisen16 gelden. Daarnaast kan, afhankelijk van de contractuele voorwaarden, het wegvallen
van (1) een rechthebbende op het grafrecht of (2) de overeengekomen financiële vergoeding
reden geven om het graf te ruimen. In die gevallen heeft de rechthebbende ingestemd
met deze randvoorwaarden voor eeuwigdurende grafrust. Het al dan niet verwezenlijken
van eeuwigdurende grafrust bij een specifiek graf is een private aangelegenheid tussen
de houder van een begraafplaats en de rechthebbende van het grafrecht. De begraafplaatshouder
heeft bij de uitgifte van het graf de vrijheid om te beoordelen welke grafrechten
en randvoorwaarden passend zijn, mede gelet op de financiële risico’s en uitvoerbaarheid17. Nederland biedt ten slotte de ruimte voor repatriëring van overledene naar landen
waar eeuwigdurende grafrust mogelijk is. Het kabinet vindt dat deze wettelijke mogelijkheden
en de vrijheid om afspraken te maken goed invulling geven aan de mogelijkheid om eeuwigdurende
grafrust te realiseren.

De Wlb faciliteert de vrijheid van godsdienst of levensovertuiging bovendien doordat
kerkgenootschappen bij gemeenten aanspraak kunnen maken op een eigen begraafplaats
of een deel van de gemeentelijke begraafplaats (artikel 38, 39 en 40, derde lid, Wlb).
Voor deze aanspraak kunnen overigens in beginsel alle soorten (georganiseerde) geloofsgemeenschappen
op gelijke voet in aanmerking komen, ongeacht hun rechtsvorm. De Wlb biedt aan gemeenten
die een begraafplaats willen realiseren de mogelijkheid om dat op het grondgebied
van een andere gemeente te doen en om samen te werken met andere gemeenten. Dit biedt
gemeenten met ruimtegebrek de mogelijkheid om buiten de eigen gemeentegrenzen naar
oplossingen te zoeken. Het kabinet meent dat de Wlb hiermee de vrijheid van godsdienst
of geloofsovertuiging ruim voldoende accommodeert. Onder de Wlb is het mogelijk gebleken
dat grote islamitische begraafplaatsen kunnen worden geopend, zoals op 11 januari
jl. in Arnhem.

Het kabinet acht het wenselijk om de huidige mogelijkheden te verduidelijken. Daarom
zal in de Wlb geëxpliciteerd worden dat het recht op een eigen bijzondere begraafplaats
of deel van de gemeentelijke begraafplaats niet enkel is voorbehouden aan religieuze
en levensbeschouwelijke organisaties die de rechtsvorm van «kerkgenootschap»18 hebben aangenomen maar ook geldt voor andere rechtspersonen met een religieuze of
levensbeschouwelijke grondslag.19 Met deze wetswijziging wordt eventuele twijfel weggenomen en wordt duidelijk dat
islamitische stichtingen en verenigingen in aanmerking komen voor de rechten die kerkgenootschappen
genieten in de Wlb. Deze wijziging zal worden betrokken bij het wetsvoorstel tot modernisering
van de Wet op de lijkbezorging. Bij de uitwerking van deze wetswijziging zal rekening
worden gehouden met de gemeentelijke uitvoeringspraktijk.

Daarnaast blijft het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties de VNG
ondersteunen in haar voorlichting aan gemeenten over eeuwigdurende grafrust, zoals
ook de afgelopen periode het geval was – mede ter (gedeeltelijke) uitvoering van de
motie van de leden Bikker en Inge Van Dijk20.

De Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties,
H.G.J. Bruins Slot