Brief regering : Stand van zaken uitwerking Circulair Materialenplan (CMP1)

Nr. 290 BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN INFRASTRUCTUUR EN WATERSTAAT

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 23 februari 2023

Op 25 januari 2021 bent u geïnformeerd over de tweede wijziging van het derde Landelijk
Afvalbeheerplan (LAP3) waarbij ook is aangegeven dat het LAP3 zal worden opgevolgd
door een eerste Circulair Materialenplan (CMP1)1. Op 24 juni 20222 bent u geïnformeerd over de voortgang van het CMP1 en heb ik toegezegd u verder in
het proces opnieuw te informeren over de stand van zaken. Met deze brief doe ik deze
toezegging gestand.

Algemeen

De Europese Kaderrichtlijn afvalstoffen (Kra) verplicht lidstaten om een afvalbeheerplan
op te stellen. In Nederland hanteren we het Landelijk Afvalbeheerplan (LAP) als kader
voor het afvalstoffenbeheer. Het fungeert daarbij als instrument dat al het beleid
ten aanzien van afvalstoffen bijeenbrengt en is bepalend voor de vraag welke activiteiten
met afvalstoffen zijn toegestaan en welke niet. Bevoegd gezag dient met het LAP rekening
te houden bij het uitoefenen van de taken voor vergunningverlening, toezicht en handhaving
(VTH).

Het zwaartepunt van het LAP ligt bij goed afvalstoffenbeheer en beschrijft met name
de verwerking van materialen in de afvalfase. Met de opvolger van het LAP, het CMP,
willen we meer gewicht geven aan de voorkant van de keten, dus de fasen voordat een
materiaal afval wordt. Voor een circulaire economie is het belangrijk dat, naast goed
afvalstoffenbeheer, ook afvalpreventie en een goed gebruik van grondstoffen (om ze
zo veel en lang mogelijk in de economie te houden) voorop staan. Het CMP biedt dan
ook informatie over alle fasen van een materiaalketen, van ontwerp tot en met verwerking,
en is een toetsingskader voor bevoegd gezag inzake afvalbeheer. Het CMP zal – net
als het LAP – vooral een praktisch instrument zijn, bedoeld om op een laagdrempelige
manier gebruikers te voorzien van zo toepasbaar mogelijke informatie. Zo is het CMP
de brug tussen het beleid en de uitvoeringspraktijk.

Meer aandacht voor de voorkant van de keten

In het CMP wordt, zoals hierboven aangegeven, onder meer aandacht gegeven aan de voorkant
van de keten door middel van goede informatievoorziening. Het huidige LAP bevat sectorplannen
waarin het beleid voor specifieke afvalstromen is opgenomen. In een sectorplan ligt
de focus primair op de afvalfase van een materiaal. In het CMP worden waar van toepassing
deze sectorplannen omgevormd tot ketenplannen waarin ook informatie wordt opgenomen
over de verschillende stappen in de keten voorafgaand aan de afvalfase, zoals ontwerp,
productie en (her)gebruik. De meerwaarde van een ketenplan is het bieden van overzicht
van de gehele keten, inclusief de geldende regels. Zo krijgt de gebruiker van het
CMP een concreet beeld en handvatten bij de keuzes die ketenpartijen kunnen of moeten
maken voor het circulair maken van een specifiek materiaal. Voor het CMP1 wordt een
aantal sectorplannen reeds omgevormd tot ketenplannen, waarna er in de toekomst meer
zullen volgen.

Afwijkingsprocedure

In de voorgaande brief over de stand van zaken heb ik u meegedeeld dat de juridische
basis van het CMP ten opzichte van het LAP wordt versterkt en dat dit onder andere
gebeurt door de afwijkingsprocedure vast te leggen in de wet. Momenteel is de afwijkingsprocedure
opgenomen in het LAP zelf. Dat deze alleen in het LAP staat, zonder borging in de
wet, blijkt in de uitvoering tot onduidelijkheden te leiden. Bijvoorbeeld over wanneer
de procedure moet worden gevolgd en wat de te nemen stappen zijn. De procedure wordt
daarom nu nauwelijks gebruikt, terwijl er wel het vermoeden bestaat dat er in de praktijk
op momenten wordt afgeweken van het LAP. Door de afwijkingsprocedure in de wet te
verankeren brengen we meer duidelijkheid over de procedure zelf en is deze verplichtend
voor bevoegd gezag. Na opname van de procedure in de Wet milieubeheer (Wm) moet de
procedure doorlopen worden als bevoegd gezag wil afwijken van het CMP. Bovendien kan
het Ministerie van IenW daarmee een advies uitbrengen over het voornemen tot afwijken.
Dit zal leiden tot een beter overwogen besluit door bevoegd gezag. Het traject om
de Wm hiervoor te wijzigen is in gang gezet. De internetconsultatie voor de benodigde
wetswijziging heeft van 16 december 2022 tot 30 januari 2023 gelopen.

m.e.r.-procedure

Ik heb u eerder geïnformeerd over het doorlopen van een m.e.r.-procedure voor het
CMP. De eerste stap op weg naar een milieueffectrapportage betreft het opstellen van
een zogenaamde Notitie Reikwijdte en Detailniveau (NRD). De NRD is van 25 mei tot
en met 5 juli 2022 ter inzage gelegd in een zienswijzeprocedure waarbij parallel ook
advies aan de Commissie m.e.r. is gevraagd. De inbreng spitst zich op hoofdlijnen
toe op de volgende onderwerpen: 1) het beperkte aantal onderwerpen in de NRD, de gekozen
ketenplannen en daar het ambitieniveau van het CMP, evenals 2) de positionering van
het CMP en hieraan aanpalend het opnemen van doelen en het verduidelijken van (juridische)
kaders. Hieronder volgt een samenvatting van de in de inspraak ontvangen reacties,
waarna hier op hoofdlijnen op wordt gereageerd. De volledige reactienota is digitaal
te raadplegen (zie Voornemen: Notitie Reikwijdte en Detailniveau | Circulair Materialenplan 1 – Platform
Participatie).

Ten aanzien van de reacties die betrekking hebben op het beperkte aantal onderwerpen
in de NRD, de gekozen ketenplannen en daarmee het ambitieniveau van het CMP, trekt
een deel van de insprekers op basis van de onderwerpen in de NRD de conclusie dat
het CMP1 meer een bijstelling van LAP3 is in plaats van een nieuw beleidsplan. Gebaseerd
op de onderwerpen in de NRD lijkt het CMP1 volgens hen minder ambitieus dan eerder
verwoord in de Kamerbrief zoals gepubliceerd in de zomer van 2022. De focus in de
NRD ligt op onderwerpen gerelateerd aan de afvalfase en niet op fases daarvoor. De
onderwerpen gerelateerd aan de eerdere fases zouden volgens de insprekers ook in de
NRD en de m.e.r.-procedure terug moeten komen. Er wordt wat betreft het beperkte aantal
onderwerpen ook aangegeven dat de ketenplannen meegenomen zouden moeten worden in
het MER en in de reacties worden ook verschillende nieuwe stromen voorgesteld voor
het maken van een ketenplan.

Daarnaast spreekt uit de reacties een roep tot het verduidelijken van de positionering
van het CMP en hieraan aanpalend het opnemen van doelen en het verduidelijken van
(juridische) kaders. Zo geeft de Commissie m.e.r. aan dat de positie van het CMP1
ten opzichte van bijvoorbeeld het Nationaal Programma Circulaire Economie (NPCE) of
het Nationaal Milieuprogramma (NMP) onduidelijk is. Ze roept op om kwalitatieve doelen
voor afvalbeheer en circulariteit op te nemen en daarbij het pad te schetsen of mogelijke
scenario’s op te nemen om aan te geven hoe deze doelen behaald moeten worden. Hiermee
zou duidelijkheid geboden moeten worden over hoe het Rijk de transitie wil maken naar
een circulaire economie. De Commissie geeft ook aan dat er onduidelijkheid bestaat
over de verantwoordelijkheden, taken en bevoegdheden rondom het CMP en hoe het CMP
doorwerkt in vervolgbesluiten.

Reactie inspraak zienswijzeprocedure

In reactie op bovenstaande punten, is het allereerst belangrijk om te benadrukken
dat de NRD een stap is in het proces richting het CMP1, maar dat de NRD zelf geen
volledige reflectie noch onderdeel is van het CMP1. De NRD bevat beleidsopties die
in het MER verder onderzocht zullen worden, waarbij uitsluitend de zaken die volgens
het Besluit m.e.r. getoetst moeten worden in een m.e.r.-procedure, zijn opgenomen.
Het betreft dus nieuwe beleidsaspecten die bindend zijn en een toetsingskader vormen
voor besluiten van bevoegd gezag. Dit betekent echter niet dat het aantal onderwerpen
waaraan wordt gewerkt voor het CMP beperkt is tot de onderwerpen die zijn meegenomen
in de NRD. In het CMP zullen veel meer onderwerpen aan de orde komen, die niet altijd
een toetsingskader vormen voor bevoegd gezag. Denk hierbij bijvoorbeeld aan een handreiking
of het bieden van een overzicht van de beschikbare informatie voor een materiaalstroom
in een ketenplan. Dergelijke niet-kaderstellende onderwerpen hoeven dus niet mee in
een m.e.r.-procedure. Bovendien vergt de uitwerking van de ambities voor het CMP tijd
en niet alles zal meteen in het CMP1 realiseerbaar zijn. Daarom heeft het CMP ook
het karakter van een groeimodel, waarbij niet alle onderwerpen gereed zijn voor CMP1
maar gaandeweg verder worden ontwikkeld en aangevuld. Neem bijvoorbeeld de ketenplannen;
deze worden onder meer gefaseerd uitgewerkt omdat de uitwerking zorgvuldig moet gebeuren
en er pas praktijkervaring mee kan worden opgedaan na inwerkingtreding van het CMP1.
Bij de uitwerking van de zes gekozen ketenplannen (hout, kunstgras, zonnepanelen,
papier en karton, beton en textiel) wordt ook gekeken welke andere stromen zich lenen
om uitgewerkt te worden tot een ketenplan. Net als het huidige LAP zal het CMP dan
ook op gezette tijden worden gewijzigd zodat het steeds aansluit bij de meest recente
ontwikkelingen.

Om de transitie te kunnen maken naar een circulaire economie is een breed scala aan
instrumenten nodig. Elk instrument heeft een eigen functie bij de ondersteuning van
de transitie. Beleidsplannen, zoals het Nationaal Programma Circulaire Economie (NPCE)
omschrijven de stappen in de transitie naar een circulaire economie en bieden een
kader voor en overzicht van de doelen en maatregelen die daarvoor nodig zijn. In de
komende tijd zullen deze doelen en maatregelen verder worden uitgewerkt waarna deze
uitwerking voor sommige aspecten in het CMP zal landen, als brug tussen beleid en
uitvoering. Het CMP voorziet daarmee de uitvoeringspraktijk van concrete en praktische
informatie over deze uitgewerkte beleidsdoelen en maatregelen. Het geeft bijvoorbeeld
informatie over de wet- en regelgeving over productontwerp voor een specifiek materiaal.
Indien wet- en regelgeving bindende elementen bevat voor de vergunningverlening wordt
dit ook opgenomen in het CMP. Het CMP is daarmee dus één van de instrumenten die invulling
geven aan de doelen en maatregelen voor de transitie naar een circulaire economie.
Voor de onderwerpen die de Commissie m.e.r aanhaalt, zoals het stellen van doelen,
is het CMP dan ook niet het aangewezen instrument. Dit past bij uitstek in een beleidsplan
als het NPCE.

Ik deel de opmerkingen die de Commissie m.e.r. heeft gemaakt over de onduidelijkheid
in rollen en verantwoordelijkheden. Zoals eerder in deze brief aangegeven biedt het
CMP inzicht in de informerende, evenals de juridisch bindende elementen voor bijvoorbeeld
vergunningverlening die een bepaalde materiaalstroom betreffen. In het CMP wordt hier
duidelijk onderscheid in gemaakt, evenals in de bijbehorende taken en bevoegdheden.
Bovendien wijs ik op het verankeren van de afwijkingsprocedure in de Wet Milieubeheer,
zoals ook in deze brief is beschreven. Met deze aanpak zullen de rollen en verantwoordelijkheden
behorende bij het CMP duidelijk en juridisch beter geborgd zijn.

Planning

Het streven is om begin 2024 de formele inspraakprocedure voor het CMP te starten
en op 1 januari 2025 het eerste CMP in werking te laten treden. Overigens zal het
CMP ook na inwerkingtreding niet af zijn; er zal steeds sprake zijn van beleidsmatig
of uitvoeringstechnisch voortschrijdend inzicht wat vraagt om aanpassing, bijvoorbeeld
om innovaties zo goed mogelijk te accommoderen. Wanneer CMP1 in werking treedt, zal
er dan ook al volop gewerkt worden aan een eerste aanpassing. Zo is en blijft het
CMP een dynamisch en evoluerend instrument dat inspeelt op en een weerslag is van
de laatste stand van de ontwikkelingen en zo de transitie naar een circulaire economie
praktisch ondersteunt.

Ik zal u opnieuw informeren over de stand van zaken op het moment dat het ontwerp
CMP in de inspraak wordt gebracht.

De Staatssecretaris van Infrastructuur en Waterstaat, V.L.W.A. Heijnen