Brief regering : Terug- en vooruitblik na een jaar Russische oorlog in Oekraïne

Nr. 151
BRIEF VAN DE MINISTERS VAN BUITENLANDSE ZAKEN, VAN DEFENSIE EN VOOR BUITENLANDSE
HANDEL EN ONTWIKKELINGSSAMENWERKING

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 20 februari 2023

Mede met het oog op het plenaire debat voorzien voor 21 februari (Handelingen II 2022/23,
nr. 55, Debat over de Nederlandse steun aan Oekraïne) a.s. sturen wij, mede namens Minister
van Justitie & Veiligheid, uw Kamer een terug- en vooruitblik op de Russische oorlog
van agressie in Oekraïne.

Op 24 februari 2023 is het een jaar geleden dat de grootschalige militaire Russische
inval in Oekraïne begon. Een inval die in feite een escalatie was van een al acht jaar
voortwoekerende (hybride) oorlog van Rusland op Oekraïens grondgebied, die met de
annexatie van de Krim in 2014 was begonnen. De Russische oorlog tegen Oekraïne is
de grootste oorlog in Europa sinds de Tweede Wereldoorlog1. Zoals de afgelopen maanden bij meerdere gelegenheden met uw Kamer is besproken,
ziet het kabinet de door Rusland ontketende oorlog tegen Oekraïne als een geopolitieke
omwenteling met wereldwijde gevolgen. Deze gelden ook Nederland en zijn bevolking
en de vele Oekraïense vluchtelingen die Nederland heeft opgevangen.

Dagelijks verliezen honderden mensen, burgers en militairen, in Oekraïne hun leven,
raken gewond, of zien hun huizen en bezit in puin veranderen, als rechtstreekse consequentie
van de Russische agressie. Er is op dit moment geen reëel zicht op vredesonderhandelingen.
De dag van 24 februari noopt tot achterom kijken naar de gevolgen van deze oorlog
voor Oekraïne, Europa en de rest van de wereld. En het is vooral ook een datum om
vooruit te kijken naar wat er nog kan gaan komen en hoe Nederland Oekraïne het beste
kan ondersteunen.

Gevolgen Russische oorlog

Allereerst de consequenties voor Oekraïne zelf. Twaalf maanden van Russische oorlog
hebben geleid tot meer dan 12 miljoen Oekraïense vluchtelingen en Internally Displaced Persons, duizenden doden2, verkrachtingen, folteringen en kinderontvoeringen. De verhalen uit Oekraïne en van
Oekraïense vluchtelingen in Nederland zijn schrijnend. De moed, veerkracht en eendracht
van Oekraïense burgers en militairen is indrukwekkend.

De consequenties van deze oorlog zijn daarnaast ook groot voor Nederland, Europa en
de wereld als geheel. Een permanent lid van de Veiligheidsraad probeert met grof militair
geweld een lidstaat van de Verenigde Naties van zijn land, soevereiniteit en zelfs
van zijn identiteit te beroven. Rusland begaat een ongekende schending van het Handvest
van de VN. Dat betekent ook een grootschalige ondermijning van de internationale orde,
van het internationale recht en van de internationale handel, zoals door de Russische
blokkade van graanexporten uit Oekraïne. Ook vanuit dat perspectief markeert de datum
van 24 februari 2022 een waterscheiding in onze moderne geschiedenis.

De krachtige en eensgezinde reactie van het Westen is hoopgevend. De EU, NAVO en andere
partners zijn onverminderd solidair met Oekraïne en vastberaden in hun veroordeling
van Rusland. De EU heeft zich nadrukkelijker geopolitiek gepositioneerd met ongekend
grote sanctiepakketten tegen Rusland en krachtige militaire, humanitaire en financiële
steun aan Oekraïne. De Russische invasie onderstreept daarnaast het elementaire belang
van de NAVO en de trans-Atlantische relatie. Er is sprake van hechte EU-NAVO samenwerking.
Er zijn noodzakelijke stappen gezet om de collectieve afschrikking en verdediging
te versterken in reactie op de Russische invasie. De Amerikaanse veiligheidsparaplu
blijft belangrijk voor veiligheid op het Europese continent. Een robuuste NAVO die
schouder aan schouder optreedt met de EU is essentieel voor Nederland, nu en in de
toekomst.

Zoals gezegd heeft de oorlog ook grote gevolgen voor Nederland. Stijgende energie-
en voedselprijzen als gevolg van de Russische inzet van energie en voedsel als wapen
raken ook Nederlandse burgers direct, met name de meest kwetsbaren. Desondanks blijft
de steun voor Oekraïne in Nederland heel groot, wat ook concreet blijkt uit de opvang
van veel Oekraïense vluchtelingen in Nederland en andere hartverwarmende initiatieven
en steunbetuigingen.

Scenario van een langdurige uitputtingsoorlog

Het precieze verloop van deze oorlog is onvoorspelbaar. Rusland zou, met een besluit
tot terugtrekking van zijn troepen, deze zinloze oorlog binnen een dag kunnen stoppen.
Helaas zijn er op dit moment geen indicaties dat Rusland terugkeert naar de beginselen
van internationaal recht. Integendeel, de retoriek van het Kremlin verhardt. Het regime
van Poetin heeft de eerste stappen gezet tot de instelling van een oorlogseconomie,
waarbij de strijd steeds meer wordt afgeschilderd als een langdurige en existentiële
oorlog tegen het verenigde Westen. Russische aanvallen nemen de laatste weken in intensiteit
toe op verschillende plekken aan de frontlijn. Een groot deel van de Russische bevolking
neemt als gevolg van repressie een passieve houding aan of leeft, gevoed door propaganda,
in een parallelle werkelijkheid waarbij het Rusland als slachtoffer in plaats van
dader ziet. Oekraïne, aan de andere kant, kan de strijd niet stoppen, aangezien dit
allereerst het verlies van bezet grondgebied en overlevering van de lokale bevolking
zou betekenen en uiteindelijk – zoals steeds openlijker wordt toegegeven door Rusland
– het einde van de zelfstandige staat Oekraïne en de Oekraïense identiteit. Het land
strijdt daarom voor niets minder dan zijn voortbestaan. En het kabinet zal Oekraïne
hierin blijven steunen.

De kans is daardoor groot, zoals op 20 februari ook aan uw Kamer bericht door de inlichtingen-
en veiligheidsdiensten, dat deze oorlog een langdurige uitputtingsslag gaat worden.
Rusland zet in op een continue mobilisatie en vergroting van het Russische militair
potentieel, een militarisering van economie en maatschappij. Het verlies aan mensen,
materieel en het gebruik van munitie zal aan beide zijden enorm hoog blijven. De Oekraïense
behoefte aan Westerse steun zal daarom groot blijven, waarbij het ook in het Nederlandse
belang is dat Oekraïne zich effectief kan blijven verdedigen. Dit betekent dat Nederland
en andere partners bereid moeten zijn om de steun aan Oekraïne voor een langere periode
vorm te geven in structurele, voorspelbare vorm, waarbij voor meerdere jaren vastligt
hoe onze bijdragen eruit zullen zien.

Daarbij hoort ook dat we met een nieuwe blik naar de Europese defensie-industrie moeten
kijken, zodat die beter in staat is in de toegenomen behoeftes te voorzien. Dit alles
in de wetenschap dat de huidige geopolitieke, economische en veiligheidsdilemma’s
in Europa niet van voorbijgaande aard zijn. Ook na een eventueel staakt-het-vuren
of vredesakkoord, zal de militaristische en agressieve opstelling van Rusland vermoedelijk
niet stoppen. We leven in een nieuwe realiteit die rauwer en ongewisser is dan we
lange tijd gewend waren. En er is geen weg terug naar de perceptie van veiligheid
die we hadden voor de Russische inval op 24 februari 2022.

Nederlandse inzet voor 2023 en daarna

Het kabinet blijft zich onverminderd inzetten om enerzijds de druk op Rusland verder
te vergroten om de agressie te beëindigen en anderzijds te zorgen voor zoveel mogelijk
militaire, financiële en humanitaire steun aan Oekraïne. Het kabinet heeft hiervoor
voor 2.023 EUR 2,5 mld gereserveerd.3 In dat kader heeft uw Kamer 17 februari jl. de wijziging van de begrotingsstaat van
het Ministerie van Defensie (Kamerstuk 36 307, nr. 1) voor het jaar 2023 (incidentele suppletoire begroting) ontvangen, waarmee EUR 1,24 mld
die nodig is om de militaire steun aan Oekraïne voort te zetten, wordt overgeheveld
naar de Defensiebegroting vanuit bovengenoemde reservering.

Nederland steunt het Peace Formula «10 punten plan» zoals gepresenteerd door president Zelensky, waarbij Nederland op
punt 7 een voortrekkersrol speelt (restoration of justice). Met dit plan geeft Oekraïne aan dat het naar een rechtvaardige duurzame vrede streeft.
Ook het bijeenroepen van een vredestop maakt deel uit van dit plan. Het kabinet wil
hierbij benadrukken dat het aan Oekraïne is om te bepalen wanneer en onder welke voorwaarden
onderhandelingen, dan wel een vredestop, zouden kunnen worden gehouden.

Deze brief schetst per deelgebied een beeld en handelingsperspectief, in zoverre reeds
te onderscheiden, voor de bredere Nederlandse inzet op de middellange termijn op de
terreinen van militaire en financiële steun en steun voor herstel en wederopbouw.
Doel is om beter te kunnen anticiperen op zowel Oekraïense behoeften als onze eigen
belangen en, waar dit nodig en mogelijk is, internationaal een aanjagende rol te kunnen
spelen.

Militaire steun

Samen met internationale partners blijft Nederland inzetten op de intensivering van
militaire steun. Daarbij geeft het kabinet gehoor aan de heldere oproep van uw Kamer.4 De noodzaak is evident. Het is cruciaal het voortzettingsvermogen van Oekraïne op
peil te houden in deze fase van de oorlog, waarin Rusland probeert de druk op Oekraïne
verder op te voeren. De Nederlandse militaire steun is breed en bestaat uit materiële
steun, training, opleidingen en onderhoud. Daarmee levert Nederland een samenhangend
pakket waarmee de Oekraïense strijdkrachten in alle facetten van de strijd worden
ondersteund. Dat doet Nederland niet alleen, maar met bondgenoten en partners – in
de context van de NAVO, EU en de Ukraine Defence Contact Group. Die samenwerking en coördinatie is onontbeerlijk om te zorgen dat de steun effectief
is en de levering ervan zo efficiënt mogelijk. De steun aan Oekraïne vergt extra inzet
vanuit Defensie en heeft ontegenzeggelijk gevolgen voor de organisatie. Dat geldt
net zo goed voor onze bondgenoten en partners. Gezien de zwaarwegende veiligheidsbelangen
voor Nederland en onze bondgenoten, is de militaire steun aan Oekraïne op dit moment
een belangrijke prioriteit.

De wapenleveranties vanuit vele landen hebben de Oekraïense slagkracht aanzienlijk
vergroot. Nederland leverde in 2022 militaire steun met een waarde van circa EUR 1 miljard.5 In de huidige fase van de oorlog ligt er veel nadruk op de Oekraïense behoefte aan
zwaar materieel. In dat kader besloot het kabinet recent om ten minste honderd Leopard-1
gevechtstanks te leveren, in samenwerking met Denemarken en Duitsland en voert het
kabinet, zoals eerder aan uw Kamer gemeld, gesprekken met een groep landen over het
leveren van Leopard-2 gevechtstanks. Een ander belangrijk aspect van de ondersteuning
van het Oekraïense voortzettingsvermogen is luchtafweer. Russische luchtaanvallen
gaan onverminderd door. Daarmee worden zowel militaire als civiele doelen bestookt.
Daarom heeft Nederland de bijdrage aan de Oekraïense luchtafweer opgeschroefd met
de levering van (delen van) een Patriot-systeem in een coalitie met de Verenigde Staten
en Duitsland en honderd in Tsjechië commercieel ingekochte voertuigen met luchtafweergeschut.6 Vanuit het International Fund for Ukraine (IFU) is in 2023 een pakket militair materieel aangekocht ter waarde van circa EUR 271 miljoen.
Het fonds geeft invulling aan prioritaire behoeftes van Oekraïne. Nederland draagt
met EUR 100 miljoen bij aan dit fonds, waarmee materieel direct wordt ingekocht bij
de industrie.

Trainingen

Nederland draagt eveneens bij aan de training van Oekraïense militairen, waaronder
via de operatie Interflex en de EU Military Assistance Mission (EUMAM).7 Het doel van EUMAM is om dit jaar 30 000 Oekraïense militairen te trainen. Gezien
de grootschalige mobilisaties in Rusland, is het trainen van Oekraïense militairen
essentieel voor het Oekraïense voortzettingsvermogen. Het kabinet informeert uw Kamer
hierbij dat Nederland daarom in het kader van EUMAM ongeveer 230 militairen zal inzetten
voor het geven van gezamenlijke trainingen in Duitsland. Deze trainingen op tactisch
niveau zijn van groot belang voor de Oekraïense strijdkrachten omdat die zich richten
op het opereren in grotere formaties en op commandovoering, plannen en het aansturen
van gevechtsoperaties. Het gaat om bataljonstraining en training aan brigadestaven.
Hiervoor worden in de periode april–mei circa 30 militairen ingezet voor de duur van
vier weken en in de periode augustus–september circa 200 militairen voor de duur van
zes weken. De kosten voor de bijdrage aan EUMAM worden gefinancierd uit het Budget
Internationale Veiligheid (BIV).

In het kader van Interflex zal Nederland in geheel 2023 een militaire bijdrage blijven leveren.8 Defensie levert van februari tot eind april een bijdrage aan een nieuwe training
voor Oekraïense marinierseenheden in het VK.9 De impact op de operationele gereedstelling van deze trainingen wordt als laag gekwalificeerd.
Deze training wordt grotendeels verzorgd door operationele eenheden, die hiermee kennis
en ervaring opdoen. Ook leveren Nederlandse militairen specialistische opleidingen
en trainingen, zoals rij- en vaaropleidingen, medische training en training op het
gebied van ontmijning en de bediening van drones. De trainingen vinden plaats op diverse
locaties buiten Oekraïne, inclusief in Nederland. Deze trainingen verzorgt Nederland
met andere landen. De landen stemmen de behoefte, opzet en inhoud van trainingen met
elkaar af.

Het is van groot belang om ook in de toekomst Oekraïne substantieel militair te blijven
steunen, zowel met materieel als via trainingen. Ook in een scenario waarin de gewapende
strijd (tijdelijk) staakt, zal Nederland, zich in internationaal verband, blijven
inspannen om het Oekraïense militair vermogen te versterken en verdere Russische agressie
af te schrikken. Het productievermogen en tempo van de industrie is hierbij op de
korte termijn niet volledig toereikend. Defensie werkt daarom aan een lange termijnplan
voor slimme en intensieve samenwerking met zowel internationale partners, als de defensie-industrie.10 Nederland zal daarbij in internationaal verband inzetten op het verder stroomlijnen
van leveringen van wapensystemen, reserveonderdelen, onderhoud en de benodigde opleiding
en training aan Oekraïne. Daarmee komt de focus van de militaire steun steeds meer
te liggen op de lange termijn, op duurzame versterking van de Oekraïense strijdkrachten,
via de levering van moderne wapensystemen, capaciteitsopbouw en trainingen.

Transparantie leveringen aan Oekraïne

Een jaar na de grootschalige invasie kiest het kabinet ervoor meer transparantie te
betrachten over de militaire leveringen aan Oekraïne. Dit is in het belang van het
publieke debat en het behoud van het maatschappelijk draagvlak voor de Nederlandse
militaire steun en sluit aan bij de toenemende samenwerking met partners en de industrie
bij leveringen. Daarom zal de Minister van Defensie met ingang van de volgende brief
over levering van militaire steun uw Kamer informeren over de hoofd- en diverse subcategorieën
van militaire steun. De operationele veiligheid blijft te allen tijde leidend in de
afweging uw Kamer openbaar te informeren. De veiligheidsbelangen van bij de leveranties
betrokken partnerlanden en bedrijven kunnen ook een grond vormen om informatie niet
in het openbaar te delen. Om uw Kamer volledig te blijven informeren over de militaire
leveringen aan Oekraïne, blijft de vertrouwelijke bijlage bij de reguliere update
gehandhaafd.

Operationele gereedheid

De voortdurende militaire steun aan Oekraïne en additionele leveringen uit operationele
voorraden hebben consequenties voor de eigen gereedstelling, inzet en het realisatievermogen
van andere verwervingstrajecten. Defensie neemt maatregelen om deze gevolgen te mitigeren.
Geleverd materieel uit operationele voorraden wordt waar nodig zo snel mogelijk vervangen.
De vervanging van onder andere geleverde vuursteun-, luchtverdedigingsmiddelen en
munitie zijn langdurige projecten.

De materiële steun aan Oekraïne verschuift in toenemende mate naar commerciële verwerving
en samenwerking met internationale partners, waardoor er minder uit eigen voorraad
wordt geleverd. Wel heeft commerciële verwerving van materieel voor Oekraïne gevolgen
voor het realisatievermogen van projecten, bijvoorbeeld doordat inkoopcapaciteit daarvoor
wordt ingezet. De oorlog in Oekraïne dwingt Defensie tot effectievere en versnelde
inkoop en slimmere samenwerking. Dit zijn veranderingen die ook nodig zijn tegen de
achtergrond van de investeringen in Defensie.

Wapenexport

Terugblikkend op een jaar oorlog in Oekraïne acht het kabinet het ook van belang in
te gaan op de risico’s die inherent verbonden zijn aan de grootschalige wapenleveranties.
Er zijn op dit moment geen signalen dat geleverd materieel op ongewenste wijze wordt
ingezet. Tegelijkertijd moet rekening gehouden worden met de mogelijkheid dat een
deel van deze goederen verloren gaat in de gewapende strijd of anderszins op ongewenste
plekken terecht komt. Om deze onvermijdelijke risico’s te mitigeren, wordt elke leverantie
zorgvuldig, maar gezien de omstandigheden versneld, getoetst aan de EU-wapenexportcriteria
door de Minister van Buitenlandse Zaken en de Minister voor Buitenlandse Handel en
Ontwikkelingssamenwerking. Daarnaast wordt bij elke leverantie een eindgebruikersverklaring
ondertekend door de Oekraïense autoriteiten waarin zij verklaren de enige gebruiker
van de goederen te zijn en deze in te zetten in lijn met de principes van het internationaal
humanitair oorlogsrecht en enkel ten behoeve van zelfverdediging. Bij de levering
van sommige goederen, waaronder munitie, tekent Oekraïne bij overdracht ook een «liability agreement» aangaande de kwaliteit van de geleverde goederen.

Versterken eigen afschrikking en verdediging

De Russische invasie heeft geleid tot een verslechtering van de Europese veiligheid.
De NAVO-bondgenoten hebben daarom de collectieve afschrikking en verdediging aanzienlijk
versterkt, met name aan de oostflank van het verdragsgebied. De bondgenoten besloten
onder meer tot de versterking en activatie van delen van de snelle reactiemacht van
de NAVO (de NATO Response Force), de activering van de NAVO-standaardplannen voor de verdediging van het verdragsgebied,
een toename van militaire activiteiten in het NAVO-luchtruim en de ontplooiing van
een viertal extra Battle Groups aan de Zuidoostflank van het verdragsgebied. Op de NAVO-top in Madrid in juli 2022
namen de bondgenoten een serie besluiten om de collectieve verdediging ook op de langere
termijn te waarborgen.

In aanloop naar de NAVO-top in Vilnius (11–12 juli 2023) werken de bondgenoten verder
aan de versterking van de gezamenlijke posture. De NAVO herziet de NAVO-commandostructuur, moderniseert zijn troepenstructuur (de
NATO Force Structure) en werkt verder aan de implementatie van het Concept for the Deterrence and Defence of the Euro-Atlantic Area (DDA) en de onderliggende strategische-militaire plannen (family of plans). Zo blijft de alliantie ook in de toekomst toegerust om het hoofd te bieden aan
iedere vorm van dreiging tegen het NAVO-verdragsgebied. Bondgenoten dienen hierbij
de balans te vinden tussen leveringen aan Oekraïne en het op niveau houden van de
collectieve afschrikking- en verdediging in NAVO-verband. Nederland levert een aanzienlijke
militaire bijdrage aan de bescherming van het NAVO-verdragsgebied.11 Waaronder via militaire bijdragen aan de vooruitgeschoven aanwezigheid in Litouwen
en Roemenië en de inzet van F-35's gevechtsvliegtuigen voor NAVO Air Policing in Polen. Het kabinet is van mening dat een actieve bijdrage ook in de toekomst van
fundamenteel belang is om de eigen en collectieve veiligheid te waarborgen.

Hulp, herstel en wederopbouw

Hulp en herstel

Sinds het begin van de Russische inval in Oekraïne heeft Nederland naast militaire
steun op verschillende andere manieren hulp geboden. Op humanitair gebied is zowel
aan Nederlandse en internationale hulporganisaties als aan internationale fondsen
bijgedragen, waarmee werd voorzien in de eerste levensbehoeften van door de oorlog
getroffen Oekraïners. Zo is er circa EUR 60 miljoen, waaronder EUR 10 miljoen voor
ontmijning, aan humanitaire hulp gegeven. Tevens ondersteunt Nederland de graandeal
om bij te dragen aan de mondiale voedselzekerheid.12

In oktober jl. begon Rusland met grootschalige luchtaanvallen gericht op het vernielen
van Oekraïense elektriciteitsinfrastructuur. Daarop kondigde het kabinet een wintersteunpakket
van EUR 180 miljoen aan, waarmee onder andere in-kind onderdelen werden geleverd voor het Oekraïense elektriciteitsnetwerk.13 Een deel van de voor 2023 gereserveerde EUR 2,5 miljard zal komend jaar gealloceerd
worden aan verschillende vormen van niet-militaire steun, zoals humanitaire steun
en steun bij herstel van (kritieke) infrastructuur.14

Verder werden via internationale financiële instellingen leningen en garanties uitgegeven.15 Voor macro-financiële bijstand werd door de EU in 2022 7,2 miljard uitgegeven en
is voor 2023 in totaal EUR 18 miljard gealloceerd aan Oekraïne in de vorm van leningen
tegen gunstige voorwaarden. Nederland draagt hieraan, net als andere EU-lidstaten,
bij via een garantstelling op basis van het Nederlandse BNI-aandeel in het BNI van
de Europese Unie.16

Wederopbouw

Nederland is van plan zijn fair share aan de herstel en wederopbouwopgave van Oekraïne te leveren, zoals het kabinet ook
eerder heeft uitgedragen. Nederland wil graag binnen de EU en met internationale partners
aan de slag met deze immense opgave. Bij de concrete inzet van het kabinet zal gekeken
worden naar de verschillende fasen van de wederopbouw die elk een andere urgentie
met zich meebrengen. Zo is er momenteel sprake van early recovery in de vorm van het draaiend houden van het land waarbij de focus ligt op macro-financiële
bijstand en herstel van kritieke infrastructuur. Er zal pas sprake zijn van daadwerkelijke
wederopbouw als de veiligheidssituatie dit toelaat. Het kabinet beoogt op basis hiervan
te handelen.17

Afgelopen december werd er een internationaal donorcoördinatieplatform voor de wederopbouw
van Oekraïne opgericht. Een steering committee, bestaande uit Oekraïne, G7-leden, de Europese Commissie en internationale financiële
instellingen zal dit platform aansturen. In Brussel wordt een technisch secretariaat
opgezet, en in Kyiv zal een operationeel kantoor zorg dragen voor uitvoering ter plaatse.18 Het kabinet verwelkomt de oprichting en verwacht dat hiermee uiteindelijk op internationaal
niveau op een meer gerichte, gestructureerde en voorspelbare wijze steun geboden kan
worden aan Oekraïne. Daarbij is onder meer relevant de ontwikkeling van behoeften
aan Oekraïense zijde alsook het verloop van de oorlog. Op dit moment is deelname aan
de steering committee beperkt tot G7-landen, de Europese Commissie en de IFI’s. Mogelijk zal Nederland,
gelet op het grote donorschap, ook een plaats verwerven binnen de steering committee.

De verwachting is dat de Wereldbank in maart met een herziening van de eerder uitgebrachte
needs assessment zal komen.19 De needs assessment zal een raming maken van de geschatte schade als gevolg van de oorlog en ingaan op
de economische situatie van Oekraïne. De oorlog en de aanhoudende aanvallen op de
elektriciteitsinfrastructuur sinds het najaar van 2022 eisen in toenemende mate hun
economische tol op een toch al verzwakte economie. De krimp wordt inmiddels (februari
2023) door het IMF ingeschat op 41% sinds de start van de oorlog. Het is dus van belang
ook in te zetten op het draaiend houden van de Oekraïense economie. Voor de oorlog
bedroeg het percentage Oekraïners dat onder de armoedegrens leefde 5.5%, eind 2022
lag dit rond de 25%. Dit percentage zal zonder vergaande bijstand mogelijk stijgen
naar 60% eind 2023. Het needs assessment zal naar verwachting laten zien wat er verder nodig is voor Oekraïne de komende tijd.
Het kabinet werkt zoals eerder aangegeven komend jaar op gezette tijden aan steun
aan Oekraïne voortvloeiend uit de Oekraïense behoeften.20

Het kabinet treft ook voorbereidingen voor de langere termijn, zoals voor de eventuele
toekomstige wederopbouw van het land. Op 18 oktober 2022 heeft de Minister voor Buitenlandse
Handel en Ontwikkelingssamenwerking een conferentie georganiseerd voor het maatschappelijk
middenveld en voor het bedrijfsleven. Voor de oorlog waren ongeveer 350 Nederlandse
bedrijven actief in Oekraïne en was Nederland één van de grootste investeerders in
het land. Hoewel de huidige situatie in de Oekraïne maar zeer beperkt toegang mogelijk
maakt (het reisadvies is en blijft vooralsnog voor het hele land rood), bestaat veel
animo in het Nederlandse bedrijfsleven actief bij te dragen aan early recovery en wederopbouw initiatieven. Sinds begin van het jaar zijn drie platforms (landbouw
en voedselzekerheid, water – in den brede – en gezondheid en life sciences) aan de slag om in publiek private partnerschappen Nederlandse toegevoegde waarde
aan deze sectoren te mobiliseren, in afwachting van een verbetering van de situatie.
Tevens is besloten tot de aanstelling van een Speciaal Gezant Bedrijfsleven en Wederopbouw
die aan de slag zal gaan. Daarmee wordt ook uitvoering gegeven aan de motie van het
lid Klink c.s. d.d. 23 december 2022.21

De Minister voor Buitenlandse Handel en Ontwikkelingssamenwerking kondigde tijdens
haar bezoek aan Oekraïne op 17 februari een bijdrage van EUR 5 miljoen aan voor het
initiatief «Enlighten Ukraine». Hiermee zal Nederland LED-lampen aan Oekraïne gaan
leveren. Met het initiatief wil de Oekraïense overheid 50 miljoen gloeilampen laten
vervangen door ledlampen. Daarmee kan een energiebesparing van 10% worden bereikt.
Verschillende delen van het land zitten door aanvallen van Rusland meerdere uren per
dag zonder elektriciteit. Volgens President Zelensky komt zijn land gemiddeld 2,5 gigawatt
elektriciteit tekort. Nederland draagt daarnaast via European Bank for Reconstruction
and Development (EBRD) met EUR 72 mln. bij aan het leveren van onderdelen om de energie
infrastructuur weer te herstellen in Oekraïne.22

Sancties

De EU heeft sinds de Russische inval in Oekraïne een ongekend pakket sanctiemaatregelen
tegen Rusland afgekondigd. Met de sancties geeft de EU een glashelder signaal dat
de grove schending van het internationaal recht en grondbeginselen van het VN handvest
door Rusland consequenties heeft. Het doel van de sancties is bovendien om de mogelijkheden
voor Rusland om oorlog tegen Oekraïne te voeren zo veel mogelijk te beperken. Gezien
de aanhoudende Russische agressie is het van belang om de druk op Rusland met sancties
hoog te houden. Een deel van de sancties heeft steeds meer effect naarmate de tijd
vordert, terwijl er nu al stevige effecten te zien zijn. Het is duidelijk dat Rusland
voor zijn oorlogsmachine moet uitwijken naar onbekende en onbetrouwbare leveranciers.
Dit komt mede door de ingestelde EU-exportbeperkingen. Bovendien zijn er vele miljarden
aan Russische tegoeden bevroren en heeft Rusland geen toegang meer tot Westers kapitaal
vanwege de ingestelde restricties. De inkomsten van Rusland uit internationale handel
worden steeds verder afgeknepen door EU-importrestricties, zoals op olie. Het kabinet
is constant op zoek naar manieren om de druk te verhogen in aanvulling op de bestaande
sanctiemaatregelen, waarbij EU-eenheid, de uitvoerbaarheid en de impact nauwkeurig
worden afgewogen.

Deze inzet behelst tevens maatregelen om sanctieomzeiling te bestrijden, hetgeen essentieel
is voor zowel de effectiviteit van de sancties als het draagvlak. Rusland is in hoge
mate afhankelijk van Westerse componenten en probeert op clandestiene wijze alsnog
aan deze producten te komen. Het kabinet zet daarom in op een breed palet aan anti-omzeilingsmaatregelen,
zowel in Nederland als in EU-kader en internationaal. In bijgevoegd concept non-paper
wordt dit nader uitgewerkt. Nederland heeft dit in het kader van de Raad Buitenlandse
Zaken van 20 februari aangekondigd, waar het initiatief op brede steun kon rekenen.
Na verdere afstemming met gelijkgezinde Lidstaten kan het non-paper kan als basis
dienen voor bespreking in verschillende Brusselse fora. In lijn met motie van de leden
Brekelmans en Agnes Mulder23 gaat het hierbij bijvoorbeeld om het opzetten van een anti-omzeiling contactpunt
in Brussel waar autoriteiten van lidstaten, denktanks en andere partners informatie
kunnen delen, voor zover mogelijk binnen wettelijke kaders. Dit maakt het mogelijk
om op een centraal punt analyses te maken van individuele gevallen en patronen via
derde landen. Op basis daarvan kan gehandeld worden, bijvoorbeeld door diplomatieke
outreach, het afgeven van officiële waarschuwingen aan bedrijven, het informeren van bedrijven
over risicogebieden, het aanmoedigen van bedrijven om contractuele bepalingen over
eindgebruik op te nemen en het op de sanctielijst plaatsen van bedrijven uit derde
landen. Idealiter krijgt dit het karakter van een soort Europees hoofdkwartier voor
sancties zodat omzeiling gestructureerd en proactief aangepakt kan worden met het
oog op huidige en toekomstige inzet van sancties.

Dit zal niet allemaal van vandaag op morgen geregeld zijn. Het kabinet wil dit proces
aanjagen omdat naast nationale inzet omzeiling op Europees en internationaal niveau
aangepakt moet worden.

Ten aanzien van de naleving van sancties heeft het kabinet uw Kamer begin november
geïnformeerd over de stand van zaken.24 Alle aanbevelingen uit het rapport Blok zijn gerealiseerd of in lopende uitvoering,
zoals de voorbereidingen voor modernisering van de wetgeving. Uiteraard worden ondertussen
ervaringen uit de naleving concreet vertaald naar voorstellen die worden ingebracht
bij de onderhandelingen over nieuwe sanctiepakketten. Overigens deelt het kabinet
het gevoel van urgentie van uw Kamer om de naleving van sancties verder te verbeteren.
Middels de nationale sanctieregeling zijn ad hoc maatregelen genomen om mazen te dichten,
bijvoorbeeld ten aanzien van gegevensdeling en toezicht. Daarnaast is er een nationaal
beleidskader opgesteld over hoe met ontheffingen wordt omgegaan, zijn er bij de bevoegde
instanties meldpunten voor gesanctioneerde opgezet, worden de nodige sanctierapportages
tijdig met de Europese Commissie gedeeld, is er onder leiding van het Ministerie van
Economische Zaken en Klimaat een samenwerkingsplatform opgericht om aan gesanctioneerde
entiteiten verbonden partijen inzichtelijk te maken en is er een grondslag voor gegevensdeling
opgenomen in de Europese sanctieverordeningen. Alle bij sanctienaleving betrokken
departementen en uitvoeringorganisaties zijn actief en aangehaakt. Het kabinet deelt
uw wens en urgentie voor een duurzame sanctiewetgeving voor de komende decennia. Daarom
wordt vaart gemaakt met de modernisering van de sanctiewet en zal het kabinet er zorg
voor dragen dat het conceptwetsvoorstel modernisering sanctiestelsel uiterlijk per
juli gereed is voor de consultatiefase voor externe partijen. Een volgende stand van
zakenbrief zal uw Kamer in het voorjaar toegaan.

EU-toetredingsproces

De Europese Raad van 23 en 24 juni 2022 (Kamerstuk 21 501-20, nr. 1824) erkende het perspectief van Oekraïne op EU-lidmaatschap en besloot het land de status
van kandidaat-lidstaat toe te kennen. De voortgang van Oekraïne in het EU-toetredingsproces
zal afhangen van de eigen merites. Alvorens een nieuwe stap in het EU-toetredingsproces
kan worden gezet moet Oekraïne de zeven hervormingsprioriteiten uit de opinie van
de Europese Commissie25 implementeren. Via het Instrument voor nabuurschapsbeleid, ontwikkeling en internationale
samenwerking (NDICI) en het Matra-programma dragen de EU en Nederland bij aan de hervormingsprocessen
in Oekraïne. Het kabinet blijft strikt, fair en betrokken ten aanzien van EU-uitbreiding.
In dit kader erkent het kabinet de inspanningen die Oekraïne pleegt om moeilijke hervormingen
door te voeren onder zeer uitdagende omstandigheden. Tegelijkertijd blijft het kabinet
waakzaam dat er niet vooruitgelopen wordt op de reguliere voortgangsrapportage als
onderdeel van het uitbreidingspakket 2023. De Commissie zal op basis van dit formele
voortgangsrapport beoordelen in welke mate Oekraïne voldoet aan de prioriteiten uit
de Opinie. Dit rapport wordt in oktober 2023 verwacht.

Accountability

De Russische oorlog is ongekend bruut en gewelddadig. Rusland heeft vanaf het eerste
begin burgers en burgerdoelen beschoten en Russische militairen hebben zich schuldig
gemaakt aan grootschalig moorden, verkrachten, martelen en vernederen van Oekraïense
burgers. Vernielingen en plunderingen zijn een standaardpraktijk van het Russische
leger en Poetins huurlingen in deze oorlog. Deze rechtsschendingen en agressie bedreigen
niet alleen Oekraïne maar ook de internationale rechtsorde en kunnen en mogen daarom
niet onbeantwoord blijven. Het kabinet blijft zich, onverminderd inzetten voor accountability en onderzoek naar schendingen van internationaal recht in Oekraïne, waaronder conflict-gerelateerd
seksueel geweld, en het bestrijden van straffeloosheid. Hierover staat Nederland in
nauw contact met Oekraïne, de EU, het ICC en andere internationale spelers. De voortrekkersrol
van Nederland inzake «restoration of justice» binnen Zelensky’s Peace Formula past geheel in de prioriteit die Nederland in zijn buitenland beleid geeft aan het
streven naar accountability.

Het kabinet verwelkomt de komst naar Den Haag van het International Centre for the Prosecution of the Crime of Aggression» in Den Haag en is bereid ook gastvrijheid te verlenen aan een mogelijk op te richten
agressietribunaal mits daar (a) brede internationale steun voor is, (b) het de werkzaamheden
van het ICC niet zal ondermijnen en (c) er voldoende capaciteit voor Nederland als
gastland, waaronder voldoende financiële dekking, is om zo’n tribunaal te huisvesten.
Nederland maakt gezamenlijk met de G7 en een aantal andere landen deel uit van een
kerngroep van landen die zich willen inzetten voor het vervolgen van Russische leiders
voor het misdrijf van agressie door een agressietribunaal. Ook stimuleert Nederland
internationale coördinatie van accountability-initiatieven middels de Dialogue Group on Accountability for Ukraine, een coördinatie-mechanisme dat voortvloeit uit de Ukraine Accountability Conference die in juli 2022 in Den Haag plaatsvond. Tevens heeft Nederland reeds twee forensische
onderzoeksmissies van de Koninklijke Marechaussee onder de vlag van het ICC naar Oekraïne
gestuurd en zijn twee andere missies voorzien voor 2023. Nederland roept andere landen
bovendien op om ook bij te dragen aan de initiatieven van het ICC op dit vlak, met
experts, met materieel of financieel, om te komen tot een duurzame inzet en rotatie.

Het kabinet heeft op 17 februari tevens besloten principe-bereidheid uit te spreken
om een register voor oorlogsschade in Nederland te huisvesten.

Kinderontvoeringen

Een met name zeer verontrustende schending zijn de kinderontvoeringen die Rusland
op grote schaal en systematische wijze uitvoert binnen de bezette gebieden van Oekraïne.
Deze ontvoeringen, waarbij Rusland vele kinderen naar eigen grondgebied deporteert,
zijn hartverscheurend. Deze wrede politiek is erop gericht Oekraïense kinderen van
hun identiteit te beroven en te russificeren en is een grove schending van het oorlogsrecht
en de mensenrechten. Deze politiek houdt in dat Rusland de naturalisatie van Oekraïense
kinderen actief nastreeft door, onder andere, het openstellen van de zogenaamde «vereenvoudigde
naturalisatieprocedures», het plaatsen van Oekraïense kinderen in Russische pleeggezinnen
en het ter adoptie aanbieden van kinderen. Kinderen worden hiermee tot wapen gemaakt.
Deze volstrekt onaanvaardbare schending van het internationale recht maakt dat Nederland
heeft besloten een voortrekkersrol op zich te nemen en gezamenlijk met Duitsland internationaal
op te trekken om deze ontvoeringen te doen stoppen. Dit gebeurt onder meer door het
listen van Russische organisatoren op de EU-sanctielijst, het verzamelen van steun
tegen deze verwerpelijke praktijk binnen internationale fora, met name binnen de VN
Mensenrechtenraad en de Organisatie voor Veiligheid en Samenwerking in Europa (OVSE)
om zo druk uit te oefenen op Rusland om te stoppen met deze praktijk, maar ook door
de slachtoffers en hun familie, waar mogelijk, moreel en materieel te ondersteunen.

Culturele samenwerking

Rusland tracht zijn claim op het grondgebied van Oekraïne te rechtvaardigen met het
narratief dat Oekraïne geen eigen cultuur heeft en daarom niet als soeverein land
kan bestaan. Rusland beschadigt op grote schaal cultureel erfgoed en cultuur in Oekraïne,
en maakt zich daarmee schuldig aan oorlogsmisdaden (onder bijvoorbeeld het 1954 Haags
UNESCO Verdrag inzake de bescherming van culturele goederen in geval van een gewapend
conflict). Dat doet Rusland ook om sociale cohesie en nationale trots van de natie
te breken en daarmee de ruggengraat van verzet tegen de Russische agressie. Nederland
geeft noodhulp aan Oekraïne ten behoeve van het beschermen en stabiliseren van cultureel
erfgoed, zoals musea en collecties. Deze noodhulp wordt geleverd door de Nederlandse
organisatie Cultural Emergency Response i.s.m. internationale partners.

Op de langere termijn heeft Oekraïne behoefte aan kennis en middelen voor herstel
van het beschadigde erfgoed. Het kabinet zal bezien hoe Nederlandse kennisinstellingen,
zoals de Rijksdienst voor Cultureel Erfgoed, hier een rol in kunnen spelen.

Naast materieel erfgoed ligt ook immaterieel erfgoed onder vuur. Culturele continuïteit
is essentieel voor het kunnen verwerken van oorlogstrauma en om sociale cohesie te
behouden. Daarom steunt het kabinet Oekraïense cultuurmakers die naar Nederland zijn
gekomen als gevolg van de oorlog en heeft het kabinet Oekraïne opgenomen in de lijst
van focuslanden van het internationaal cultuur beleid (ICB), zodat de uitvoeringspartners
van het ICB, waaronder de rijkscultuurfondsen en de Nederlandse ambassade, het opstarten
en onderhouden van netwerken en contacten met de Oekraïense culturele sector kunnen
steunen en samenwerkingstrajecten aan kunnen gaan die aansluiten bij behoeften in
Oekraïne. Uitwisselingsprogramma’s en twinning tussen culturele organisaties met vergelijkbare interesses en capaciteiten kunnen
ook helpen ervoor te zorgen dat capaciteit in Oekraïne blijft, of kan terugkeren.

Global outreach

Ten aanzien van al deze deelgebieden, blijft Nederland zich, mede op verzoek van Oekraïne,
inzetten om ook buiten Euro-Atlantisch grondgebied coalities te vormen met landen
waarmee Nederland bezorgdheid over het conflict deelt, maar ook meer verbinding te
zoeken met landen die geen keuze voor of tegen de ene of de andere partij kunnen of
willen maken. Het is van belang de dialoog met deze landen te blijven voeren en te
luisteren naar hoe de Russische agressie deze landen raakt in hun noden en behoeften.

Conclusie

Een jaar na de Russische inval blijft de noodzaak Oekraïne te steunen onverminderd
groot. Om die reden brachten de Minister President en de Minister voor Buitenlandse
Handel en Ontwikkelingssamenwerking op 17 februari jongstleden een bezoek aan Oekraïne.
Het bezoek bracht de boodschap dat Nederland solidair is en blijft met Oekraïne en
vastberaden blijft de nodige steun te leveren: militair, financieel (o.a. bij herstel)
en humanitair. Nederland doet dat samen met partners in de EU, NAVO en daarbuiten.
Eensgezindheid is belangrijker dan ooit. Het besef is ingedaald dat onze vrijheid,
welvaart en veiligheid niet meer vanzelfsprekend zijn.

Het wordt niet meer zoals het was. Met de Russische invasie is ook een zware slag
toegebracht aan de wereldorde waar Nederland zo lang baat bij heeft gehad. Een wereldorde
die al langer onder druk stond door verschuivende machtsverhoudingen, technologische
ontwikkelingen en veranderende conflictvoering. De noodzaak te investeren in onze
collectieve veiligheid was al evident; de urgentie is nu groter dan ooit.

Ook in het – op dit moment onwaarschijnlijke – scenario dat Rusland de gewapende strijd
staakt, is het noodzakelijk ons buitenland en veiligheidsbeleid tegen het licht te
houden.26 Dat betekent dat we samen met internationale partners moeten bouwen aan een nieuwe
veiligheidsorde, aan een krachtige collectieve afschrikking en verdediging en een
sterk Europa dat meer verantwoordelijkheid neemt voor zijn eigen veiligheid. Het vergt
ook een investering in de Europese Defensie-industrie en een toekomstbestendige krijgsmacht.27 Het kabinet blijft zich hiervoor inzetten, samen met internationale partners.

De Minister van Buitenlandse Zaken,
W.B. Hoekstra

De Minister van Defensie,
K.H. Ollongren

De Minister voor Buitenlandse Handel en Ontwikkelingssamenwerking,
E.N.A.J. Schreinemacher