Brief regering : ICT bij de Belastingdienst

26 643 Informatie- en communicatietechnologie (ICT)

Nr. 1174 BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN FINANCIËN

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 20 februari 2023

Met deze brief informeer ik u over de ICT van de Belastingdienst naar aanleiding van
de recente artikelen van de NRC over de ICT van de Belastingdienst en de Kamervragen
van de leden Idsinga en Rahimi over het NRC-artikel van 12 januari jl. «Verouderde ICT kost Belastingdienst honderden miljoenen per jaar». De antwoorden op deze Kamervragen zijn toegevoegd als bijlage bij deze brief. Ook
verstrek ik u stukken waaruit NRC in het artikel «Overheidsfinanciën in gevaar door sterk verouderde ICT van de Belastingdienst» van 15 februari jl. zou kunnen hebben geciteerd en de notitie uit 2018 over de continuïteit
bij de Belastingdienst naar aanleiding van uw verzoek in onder andere de procedurevergadering
van 17 januari jl.

Een groot deel van deze documenten is eerder al openbaar gemaakt en aan uw Kamer gestuurd.
De notitie uit 2018 over de continuïteit bij de Belastingdienst is destijds onderzocht
door de Auditdienst Rijk en dit rapport heeft de toenmalige Staatssecretaris meegestuurd
aan uw Kamer bij zijn brief Beheerst Vernieuwen van 26 april 20181 en stuur ik u nogmaals toe. Ik heb een overzicht toegevoegd van de stukken en wanneer
het eerder aan uw Kamer is gestuurd. Daarnaast informeer ik u over het Meerjarenportfolio
(MJP) van de Belastingdienst zoals toegezegd in mijn brief van 31 oktober 20222.

In deze brief neem ik u mee in een uitgebreide toelichting over de ICT van de Belastingdienst.
Deze brief is als volgt opgebouwd:

1. Gezamenlijke opgave

a. Beleid en uitvoering werken samen

b. ICT-capaciteit kan maar één keer worden ingezet

c. Vereenvoudiging

2. Verbeterde ICT bij de Belastingdienst

a. Achtergrond

b. Implementeren van verbetermaatregelen

c. Meerjarenportfolio

d. Moderniseren ICT-landschap

e. Verbeteringen voor burgers en bedrijven

f. Toename ICT-capaciteit

g. Verbetering ICT-productiviteit

3. Tot slot

a. Notitie 2018

b. Conclusie

1. Gezamenlijke opgave

In hoofdstuk 2 van deze brief licht ik de verbeteringen toe die de Belastingdienst
heeft ingezet en reeds heeft gerealiseerd. Parlement en kabinet zullen de Belastingdienst
de ruimte moeten gunnen om alle ingezette verbeteringen en met name de essentiële
modernisering de komende tijd succesvol en conform planning af te ronden. Hierdoor
wordt voorkomen dat het steeds complexer wordt om gewijzigde of nieuwe wetgeving te
implementeren wegens verouderde systemen, waardoor weinig ruimte overblijft voor modernisering
en systemen nog verder verouderden.

a. Beleid en uitvoering werken samen

Door beleidsvoornemens in een vroeg stadium inzichtelijk te maken kan rekening gehouden
worden met de mogelijkheden en onmogelijkheden in het ICT-landschap van de Belastingdienst.
Zo is een andere of eenvoudigere opzet van een beleidsvoornemen soms voldoende om
de implementatie sneller te kunnen realiseren en substantieel minder impact op de
uitvoering te hebben.

De Belastingdienst en het Ministerie van Financiën werken daarom intensief aan het
verbeteren van de samenwerking tussen beleid en uitvoering. Er wordt vroegtijdig een
beeld gedeeld van alle beleidsopdrachten die mogelijk door de Belastingdienst moeten
worden uitgevoerd. De Belastingdienst geeft vervolgens een voorlopig beeld van de
uitvoerbaarheid van maatregelen en de mogelijke keuzes hierin. Op het moment dat de
wetgeving gereed is, vindt een uitvoeringstoets plaats. Vorig jaar zijn ruim 150 uitvoeringstoetsen
uitgevoerd die voor het merendeel geïmplementeerd zijn of zullen worden.

b. ICT-capaciteit kan maar één keer ingezet worden

De ICT-capaciteit is in het Meerjarenportfolio (MJP) de komende jaren volledig ingepland.
Dat betekent dat er deze kabinetsperiode in beginsel geen ruimte meer is voor grote
beleidswijzigingen zonder aanpassing van de planning. Ik ben mij ervan bewust dat
sommige maatregelen alleen door de Belastingdienst te realiseren zijn en dat maatregelen
soms zo snel als mogelijk geïmplementeerd moeten worden. Herplanning zal echter leiden
tot inefficiëntie, omdat gevraagde specialistische ICT-capaciteit niet meer aansluit
bij de gewijzigde vraag.

In het verleden hebben achtereenvolgende wijzigingen in de prioritering ertoe geleid
dat de modernisering van ICT-systemen van de Belastingdienst in de tijd zijn verschoven,
waardoor het verouderende ICT-landschap kon ontstaan. Ook was er daardoor geen ruimte
voor het versimpelen en verbeteren van de dienstverlening van de Belastingdienst.
Ik vind het daarom belangrijk dat de modernisering van ICT-systemen van de Belastingdienst
conform planning wordt uitgevoerd, zodat daarmee de continuïteit geborgd is en blijft.
Om deze modernisering af te maken, zullen u en ik hier samen scherp op moeten zijn
en soms moeten accepteren dat gewenste beleidsvoornemen later worden ingevoerd. Dit
soort keuzes zijn nu al aan de orde bij enkele ketens, zoals bij de keten inkomensheffing
waar nog gewerkt wordt met het verouderde systeem Cool:Gen. Hierop kom ik later in
de brief terug.

De Belastingdienst voorziet dat er in 2026 meer ruimte ontstaat in het MJP. Ik heb
al3 toegezegd uw Kamer jaarlijks in het actuele beeld mee te nemen met de bijlage uitvoerbaarheid
bij het Belastingplan. Daarbij ga ik in de fiscale beleids- en uitvoeringsagenda,
die ik u dit voorjaar stuur, in op prioriteringsvraagstukken tussen beleid en uitvoering.

c. Vereenvoudiging

Uitvoerbaarheid en vereenvoudiging van wetgeving gaan hand in hand. In beginsel geldt
dat elke uitzondering op een hoofdregel leidt tot een ingewikkelder belastingstelsel.
Dat werkt door in de processen en systemen. Ik werk daarom aan het vereenvoudigen
van fiscale regelingen. Hiervoor is in september 2022 een plan van aanpak gepresenteerd.
Voor de zomer van 2023 komt het kabinet met de resultaten van dit onderzoek en met
concrete voorstellen voor de verdere aanpak van fiscale regelingen en vereenvoudiging
van het fiscale stelsel. Een vereenvoudiging doorvoeren kan weliswaar aanvankelijk
leiden tot extra druk op de ICT-capaciteit; op termijn ontstaat er meer ruimte bij
de Belastingdienst in de ICT-capaciteit en ook in de uitvoering als geheel.

2. Verbeterde ICT bij de Belastingdienst

In dit hoofdstuk ga ik in op de ontwikkelingen van de afgelopen jaren aan de hand
van het ICT-Verbeterprogramma, de ingezette modernisering bij een aantal ketens, het
MJP en een aantal verbeteringen die voor burgers en bedrijven al merkbaar zijn.

a. Achtergrond

De Belastingdienst heeft een belangrijke maatschappelijke taak. De Belastingdienst
bedient meer dan 13 miljoen burgers en ruim 2 miljoen ondernemingen en organisaties.
Om dit te doen werken er circa 25.000 medewerkers bij de Belastingdienst. De organisatie
verwerkt circa 1 miljard euro aan belasting- en premie-inkomsten per dag en honderden
miljoenen transacties per jaar. Het overgrote deel van de belastingaangiften en betalingen
wordt volledig automatisch verwerkt met behulp van ICT-systemen. Daarom is het doel
voor de beschikbaarheid van ICT dienstverlening gesteld op 99,9 procent – een doel
wat de Belastingdienst de afgelopen jaren steeds heeft behaald. Ter achtergrond voorziet
bijlage 1 in informatie over de opzet van de ICT bij de Belastingdienst.

Uit diverse gebundelde rapporten die in 2020 aan uw Kamer zijn gezonden bleek echter
dat ontwikkeling van de ICT-organisatie en van het ICT-portfolioproces noodzakelijk
was4. De onderzoeken concludeerden dat er geen meerjarige planning en financiering was,
dat de projectbeheersing onvoldoende was en benoemden de kwaliteit van de ICT-organisatie
als een punt van aandacht. In het verleden is er onvoldoende geïnvesteerd in modernisering
en vernieuwing. Modernisering van de systemen is nodig om te blijven functioneren
en in de toekomst beter en sneller aan politieke wensen te kunnen voldoen.

Er moeten met de ICT van de Belastingdienst nog stappen worden gezet. De schaarse
ICT-capaciteit moet steeds verdeeld worden over beheer en onderhoud, modernisering
van systemen, implementatie van nationale en Europese wetgeving en onvoorziene maatregelen,
zoals bij covid-19 en op het terrein van energie.

De verbeteringen die de Belastingdienst heeft doorgevoerd en gaat doorvoeren treft
u aan in de volgende paragraaf.

b. Implementeren van verbetermaatregelen

In 2020 is het ICT-Verbeterprogramma gestart, dat zich richtte op verbeteringen in
het portfolioproces, de verbinding tussen financiën, ICT-capaciteit en portfolio,
de samenwerking tussen gebruikers en ICT, de cultuur en het lifecycle-management.
Voorbeelden van resultaten zijn de implementatie van een meerjarige personeelsplanning,
oplevering van het IV-Dashboard voor de sturing op de performance en meerjarige beheer-
en onderhoudsplannen per keten.

Daarnaast knipt de Belastingdienst grote ICT-projecten nu op in kleinere stukken met
een heldere scope en op te leveren product. Dit geldt ook voor diverse lopende projecten
waarover de Belastingdienst rapporteert op het Rijks ICT Dashboard5.

Ongeveer de helft van de maatregelen uit het ICT-Verbeterprogramma zijn nu in de hele
organisatie geïmplementeerd. Op dit verbetertraject heeft onafhankelijke quality assurance
plaatsgevonden. Sommige maatregelen kosten meer tijd om te implementeren en zijn allemaal
voor 2026 gerealiseerd. Dit kost tijd, omdat de kern van de transformatie een cultuuromslag
is, waarbij de Belastingdienst op een andere manier gaat (samen)werken. Dit doet de
Belastingdienst vanaf dit jaar aan de hand van het Integraal Transformatieplan. De
transformatie-aanpak gaat ervan uit dat de Belastingdienst niet vanuit één directie
stuurt op vernieuwing, maar vanuit de ketens (zie bijlage 1 voor toelichting besturing
in ketens) en met gemengde teams (uitvoering en ICT samen). Voor de ketens Generiek
Kantoor & Toezicht, Inning en Betalingsverkeer en Schenk & Erf, is de transformatie
gestart. Daarnaast omvat het een moderne en marktconforme werkwijze voor het maken,
aanpassen en beheren van ICT inclusief randvoorwaarden, zoals automatisch testen en
het uitbreiden van het gebruik van generieke middelen. Daarmee zet de Belastingdienst
ICT-capaciteit efficiënter in.

c. Meerjarenportfolio

Eén van de conclusies van de onderzoeken van EY en KPMG naar de ICT van de Belastingdienst
was dat er meerjarige, integrale planningen en prioritering op basis van financiële,
kwalitatieve en kwantitatieve wegingscriteria ontbraken. Met andere woorden: er was
onvoldoende overzicht over het geheel aan benodigde ICT-werkzaamheden. Hierdoor was
het niet mogelijk bewust beslissingen te nemen. Er is vervolgens een IV-portfolio
gemaakt, in eerste instantie voor een kalenderjaar. Inmiddels is er een MJP met een
horizon van vijf jaar vastgesteld, inclusief een werkende procedure voor herplanning.

Het MJP 2023–2027 van de Belastingdienst laat de volgorde, de planning en de toewijzing
van ICT-capaciteit zien. Om te bepalen in welke volgorde projecten in het MJP werden
opgenomen is het volgende in acht genomen:

• Het MJP is gebaseerd op de Meerjarenvisie en het Informatieplan van de Belastingdienst
en sluit aan bij het afwegingskader dat ik op 3 juni 2022 met uw Kamer heb gedeeld6.

• Er is prioriteit gegeven aan alle opdrachten voor implementatie van wetgeving die
moeten worden uitgevoerd in 2023 in verband met het moment van invoering.

• Voor de komende jaren zijn alle opdrachten opgenomen die nodig zijn om de continuïteit
van de ICT-systemen te borgen en de noodzakelijke vernieuwingen door te voeren.

• Projecten die effect hebben op grote groepen burgers en bedrijven (massale processen)
krijgen voorrang in de prioritering binnen het MJP.

• Projecten die niet voldoen aan startvoorwaarden (zoals een duidelijke business case
en een projectplan) mogen niet starten.

• Projecten die al gestart zijn, maar niet voor 2023 zijn geprioriteerd, worden beheerst
afgerond of getemporiseerd. Een temporisatie geldt bijvoorbeeld voor het project doorontwikkeling
verkorte aangifte inkomensheffing.

In bijlage 2 vindt u een selectie van de belangrijkste projecten van het MJP. Het
MJP bestaat totaal uit meer dan zeshonderd projecten.

Het portfolioproces voor het MJP ondersteunt reguliere beleidsontwikkelingen en acute
ontwikkelingen. De impact is dan direct zichtbaar te maken. Denk bijvoorbeeld aan
onvoorziene maatregelen als gevolg van de coronapandemie, arresten zoals box 3 of
de vorige jaar genomenenergiemaatregelen. Bij de actualisatie, waarover u jaarlijks
wordt geïnformeerd, zullen nieuwe beleidsvoornemens een plek krijgen. Dit gaat in
beginsel ten koste van projecten die op dat moment nog niet gestart zijn. Deze systematiek
van actualisatie wordt gekoppeld aan de opzet en besluitvorming van de beleidsagenda.

d. Moderniseren ICT-landschap

De Belastingdienst moderniseert zijn ICT-systemen en brengt de technische schuld terug.
Technische schuld duidt op een situatie die is ontstaan, doordat er onvoldoende tijd
is gestoken in het op orde brengen van de techniek. De technische schuld van de Belastingdienst
is sinds 2018 gehalveerd van 52 procent van het aantal systemen naar 26 procent in
2022. Een aantal grote systemen moet nog worden gemoderniseerd. De modernisering is
complex en wordt daarom in kleinere stappen uitgevoerd, zodat er meer grip ontstaat
op deze projecten.

Kanttekening bij de modernisering is dat technologie continu verbetert respectievelijk
verandert. Hierdoor ontstaan nieuwe mogelijkheden, maar het betekent ook dat ICT die
vandaag nog op orde is volgend jaar onderhoud nodig kan hebben. Met het ingezette
lifecycle-management uit het ICT-Verbeterprogramma wordt dit bewaakt.

In de volgende figuren is de ontwikkeling van de ketens van 2020 naar 2023 weergegeven
en de ambitie richting 2026. Voor de «groene» ketens geldt dat deze voldoende actueel
zijn. Voor de «rode» ketens geldt dat er onvoldoende is geïnvesteerd in modernisering.
Systemen hebben een significante technische schuld, dit betekent dat:

• Systemen een lager aanpassingsvermogen hebben in geval van nieuwe (politieke) wensen;

• Ze verouderde technologie gebruiken;

• De ondersteuning van een leverancier op enige termijn vervalt;

• En/of dat kennis en ervaring om deze technologieën te onderhouden schaars wordt.

Figuur 1: moderniseringsopgave per keten 2020 (gebaseerd op actuele inzichten)

Figuur 2 geeft een beeld van de actuele moderniseringsopgave per keten. Ten opzichte
van figuur 1 staan hier meer systemen in het groen. Sommige systemen staan in 2023
ook in het rood, zoals inning, gegevens en omzetbelasting.

Figuur 2: actuele moderniseringsopgave per keten 2023

Figuur 3 schetst het beeld van de ambities voor de ketens in 2026 op basis van de
planning van het huidige MJP en de kennis van nu.

Figuur 3: ambitie modernisering per keten 2026

Voor de meeste ketens is de planning om het overgrote deel van het achterstallig onderhoud
in 2026 opgelost te hebben. Of dat tijdpad gehaald wordt is afhankelijk van veel factoren,
waaronder beschikbaarheid van ICT-personeel, tussentijdse ontwikkelingen (zoals arresten
in de rechtspraak, onvoorziene (crisis)maatregelen, nieuwe nationale beleidswensen
en Europese wet- en regelgeving) en verloop van aanbestedingen. Deze planning betekent
niet dat alle systemen in 2026 direct gereed zijn om beleidswijzigingen door te voeren.
Wat de mogelijkheden zijn zal per systeem en per beleidswijziging verschillen.

Ter illustratie licht ik de ontwikkeling van één keten toe vanuit het perspectief
van modernisering, in de bijlage vindt u een dergelijke beschrijving voor vijf belangrijke
ketens.

Keten inkomensheffing (IH)

Door het Kerstarrest over box 3 moest er op korte termijn rechtsherstel geboden worden.
Het rechtsherstel box 3 heeft daarom in 2022 hoge prioriteit gekregen, dit betekende
een herplanning van de geplande IV-trajecten voor dat jaar. Door deze herplanning
moest de stapsgewijze vernieuwing van het systeem, dat is gebaseerd op een oude programmeertaal
(Cool:Gen), getemporiseerd worden. Deze vernieuwing is noodzakelijk omdat de expertise
van Cool:Gen binnen en buiten de Belastingdienst steeds schaarser wordt. De uitfasering
van deze programmeertaal is essentieel voor het implementeren van een stelsel op basis
van werkelijk rendement voor box 3, wat is afgesproken in het regeerakkoord. Vanwege
deze herplanning is de inwerkingtredingsdatum van het nieuwe stelsel verschoven naar
2026. Er zijn wel al stappen gezet richting deze uitfasering: zo is een deel van het
Aanslag Belasting syteeem (de belangrijkste applicatie voor de ondersteuning van de
heffing van de Inkomstenbelasting, de Premie Volksverzekeringen en de bijdrage Zorgverzekeringswet)
vervangen. Hetzelfde geldt voor andere onderdelen, zoals een groot deel van de fiscale
voorcontrole, het onderdeel waar staffels worden bijgehouden en beheerd.

In 2022 zijn wel het noodzakelijk beheer en onderhoud, de wetgevingswensen uit het
belastingplan en de jaaraanpassingen gerealiseerd. Onder deze wetgevingswensen en
jaaraanpassingen vallen bijvoorbeeld verschillende maatregelen die zijn getroffen
om de negatieve effecten van de energiecrisis te beperken. Op dit moment kan het oude
systeem nog wetswijzigingen verwerken, maar er vindt wel concurrentie plaats om ICT-capaciteit
met bijvoorbeeld de werkzaamheden als gevolg van Kerstarrest over box 3. Onder andere
hierdoor is er cumulatie ontstaan en worden er keuzes gemaakt, waardoor de keten de
komende jaren waarschijnlijk «oranje/geel» blijft. De komende jaren werkt de keten
aan het implementeren van wetgeving die ingevoerd dient te worden: excessief lenen
(planning Q3 2023 t/m Q2 2024), realiseren overbruggingswetgeving box 3 (planning
Q1 2023 t/m Q4 2026), het uitfaseren van Cool:gen (planning gereed eind 2026) en werkelijk
rendement box 3 (inwerkingtreding gewenst per 2026, implementatie duurt volgens planning
tot eind 2026).

e. Verbeteringen voor burgers en bedrijven

Door de ketens te moderniseren, ontstaat er op termijn meer ruimte om verbeteringen
door te voeren, waardoor de dienstverlening van de Belastingdienst beter kan functioneren.
Ik noem een aantal voorbeelden van al doorgevoerde verbeteringen:

• Overzicht betalen en ontvangen: burgers kunnen online informatie raadplegen over hun
vorderingen inkomstenbelasting en zorgverzekeringswet, te ontvangen bedragen voorlopige
aanslag en totalen van eerder ontvangen/betaalde bedragen in de afgelopen twee jaar.

• Verkorte aangifte inkomensheffing: een verkort aangifteformulier voor de inkomstenbelasting
is gerealiseerd, waarmee burgers met een relatief eenvoudige fiscale situatie snel
en eenvoudig aangifte kunnen doen door de vooraf door de Belastingdienst ingevulde
gegevens te accorderen.

• Corona betalingsregeling: tijdens corona is aan burgers die toeslagen ontvangen en
aan ondernemers die belasting betalen bijzonder uitstel van betaling verleend. Inmiddels
is de invordering weer opgestart. Er zijn ICT-oplossingen gerealiseerd om specifieke
betalingsregelingen te kunnen aanbieden aan burgers en ondernemers met achterstanden.

• FSV-portaal: burgers kunnen digitaal inzage krijgen in de informatie die over hen
bekend is in de Fraude Signalering Voorziening.

• Online aangifteprogramma box 3: voor de aangifte van 2021 is er een nieuwe versie
van het online aangifteprogramma beschikbaar op de website van de Belastingdienst.
Met de online rekenhulp op de website van de Belastingdienst kunnen mensen hun box
3 inkomen zelf narekenen.

• iDeal/internetkassa: het is mogelijk om de afdracht voor de omzetbelasting direct
vanuit administratieve software voor ondernemers of via «mijn Belastingdienst zakelijk»
met iDeal te voldoen.

• Digitaal M-biljet: er is een digitaal aangifteformulier inkomstenbelasting ontwikkeld
dat gebruikt kan worden door burgers in het jaar dat zij migreren van/naar Nederland.

f. Toename ICT-capaciteit

ICT-capaciteit is de hoeveelheid uren die besteed kunnen worden aan ICT.

In de afgelopen jaren is de ICT-capaciteit bij de Belastingdienst, uitgedrukt in IV-dagen,
toegenomen. De capaciteit is sterk gegroeid van circa 534.000 IV-dagen in 2019 naar
626.000 geplande IV-dagen voor 2023. Daarnaast heeft er bij de directie Informatievoorziening
(IV) grootschalige werving plaatsgevonden ter vervanging van de medewerkers die deze
directie van de Belastingdienst verlaten hebben. De komende vijf jaar stromen naar
verwachting 900 medewerkers uit waarvan 650 medewerkers met pensioen gaan. Ongeveer
30 procent van de medewerkers van deze directie van de Belastingdienst zal dus vervangen
moeten worden. Die vervangingsopgave is al lang in beeld en er wordt op gestuurd,
maar vergt een substantiële wervingsinspanning in een structureel krappe arbeidsmarkt
voor ICT’ers. Specifiek voor deze groep loopt het aantal afgestudeerden terug, zeker
als het gaat om programmeurs en specialistisch ICT-personeel. In de onderstaande tabel
is deze ontwikkeling weergeven. De Belastingdienst onderzoekt hoe de capaciteit in
2024 en 2025 verder kan groeien. Hierbij wordt ook gekeken naar de mogelijkheden voor
outsourcing van werkzaamheden.

Figuur 3: verdeling IV‐dagen per categorie inclusief Douane en Toeslagen 2019–2022

Portfolio categorieën in IV-dagen

2019

2020

2021

2022

Beheer en onderhoud

Data Center Services

163.400

152.400

155.700

152.700

Regulier Beheer en Onderhoud

162.200

185.200

186.200

206.200

Subtotaal

325.600

337.600

341.900

358.900

Projecten

Wetgeving

33.900

31.600

47.000

45.500

Modernisering

61.800

64.600

80.400

74.800

Vernieuwing

57.300

72.100

93.300

81.500

Subtotaal

153.000

168.300

220.700

201.800

Jaaraanpassingen

 

55.500

41.400

32.600

29.700

Totaal

 

534.100

547.300

595.200

590.400

Onderdeel van beheer en onderhoud zijn de activiteiten voor het Datacenter van de
Belastingdienst, de printstraat, regulier lifecycle-management en het bewaken van
de digitale veiligheid in het Security Operations Center (SOC). Dit zijn essentiële
onderdelen die nodig zijn om de ICT en daarmee de Belastingdienst te laten functioneren.
Daarnaast zijn beheer en onderhoud enkele tijdelijke maatregelingen opgevangen.

g. Verbetering ICT-productiviteit

Bij ICT-productiviteit gaat het om de hoeveelheid uren die nodig zijn om een bepaald
ICT-product te leveren. Die productiviteit staat onder druk. Dit is onder andere een
gevolg van het verloop van ervaren medewerkers en de werving van relatief onervaren
en nieuwe medewerkers, waardoor veel tijd is besteed aan het inwerken van die nieuwe
medewerkers. Ook zijn medewerkers vaak gespecialiseerd in één soort wetgeving, belastingtype
of programmeertaal, waardoor zij niet automatisch voor een andere keten ingezet kunnen
worden.

Om de productiviteit te verhogen zijn diverse acties ondernomen. Er wordt ingezet
op borgen en uitbreiden van kennis van technologieën waar veel personeel voor ingehuurd
wordt. Er wordt ook ingezet op het opleiden van medewerkers. Medewerkers die een ondersteunende
rol in de ICT hebben groeien door richting een uitvoerende rol in de ICT. Het bijhouden
van de vakbekwaamheid van medewerkers vergt blijvend aandacht en tijd, dit gaat ten
koste van de tijd die beschikbaar is voor projecten. Mobiliteit, vitaliteit en doorgroeimogelijkheden
zijn cruciaal voor retentie van het zittende personeel. Tot slot worden duale leer-/werktrajecten
en kortdurende interne opleidingen aangeboden op diverse niveaus om studenten te binden.

De Belastingdienst is, mede aan de hand van de 200 externe aanbevelingen, bezig met
het verbeteren van de productiviteit en de kwaliteit, onder meer door modernisering
van de oude systemen, verregaande standaardisatie in de gebruikte middelen, het automatiseren
van de software voortbrenging, het kort cyclisch werken waarbij ook projecten in kleinere
delen worden opgeknipt en het verhogen van het gebruik van generieke voorzieningen.

3. Tot slot

a. Notitie 2018

In de notitie «continuïteitsproblemen Belastingdienst 2019 en verder» uit 2018, die ik als bijlage 1 bij deze brief openbaar maak conform uw verzoek, wordt
ook ingegaan op het ICT-landschap. De ADR heeft destijds op verzoek van de toenmalige
Staatssecretaris onderzoek gedaan naar de inhoud van deze notitie uit 2018. Met betrekking
tot ICT heeft de ADR in zijn onderzoek geconcludeerd dat de in de notitie opgenomen
percentages voor de technische schuld van applicaties te beschouwen zijn als een worst
case planning. Dit ADR-onderzoek is op 26 april 20187 aan uw Kamer gestuurd. In de Kamerbrief «Beheerst Vernieuwen» van 26 april 2018 is de toenmalige Staatssecretaris ook ingegaan op de verouderde
ICT-systemen en de uitdagingen die toen speelden. Mede naar aanleiding hiervan zijn
de hiervoor genoemde rapporten over de ICT van de Belastingdienst opgesteld. In hoofdstuk
2 ging ik in op de ontwikkelingen in de afgelopen jaren, de huidige stand en het toekomstperspectief.

b. Conclusie

De afgelopen jaren is er veel geld en arbeidskracht gestoken in de ICT van de Belastingdienst,
met als belangrijke stip op de horizon een goed functionerende ICT zodat de continuïteit
te allen tijde geborgd is en blijft. De Belastingdienst heeft sinds 2020 veel verbeteringen
doorgevoerd zoals de kwaliteit van de IV-organisatie, het opstellen van het MJP, het
beter beheersbaar maken van projecten en het moderniseren en vernieuwen van een deel
van de systemen ten behoeve van de dienstverlening aan burgers en bedrijven.

Om de stip op de horizon te bereiken is het cruciaal dat de Belastingdienst het MJP
blijft volgen: de Belastingdienst zal zich moeten houden aan de planning die het zich
heeft gesteld om een goed functionerende en moderne ICT te realiseren. Ook dan kunnen
er altijd onvoorziene gebeurtenissen optreden: een storing of een actuele ontwikkeling
die vraagt om een wijziging.

De Belastingdienst wil, anders dan in het verleden, voorkomen dat nieuwe verzoeken
ertoe leiden dat de modernisering van de ICT-systemen op de tweede plaats komt te
staan. De Belastingdienst heeft hiertoe al belangrijke stappen gezet. Maar het vraagt
ook iets van alle betrokken partijen, inclusief uw Kamer. Gezamenlijk kunnen wij de
Belastingdienst de ruimte bieden om de ICT-voorzieningen die zo fundamenteel zijn
voor het functioneren van onze maatschappij en voor het doorvoeren van beleidswijzigingen,
weer volledig op orde te krijgen.

Medewerkers van de Belastingdienst zullen u nader informeren over de ICT van de Belastingdienst
in de technische briefing op 21 februari, waarbij u de gelegenheid heeft om eventuele
vragen te stellen.

Daarnaast ga ik hier graag met u over in gesprek tijdens het commissiedebat Belastingdienst
op 23 maart a.s.

De Staatssecretaris
Financiën, M.L.A. van Rij

Bijlage 1: Achtergrond van de ICT van de Belastingdienst

De Belastingdienst heeft een belangrijke maatschappelijke taak. De Belastingdienst
bedient meer dan 13 miljoen burgers en ruim 2 miljoen ondernemingen en organisaties.
Om dit te doen werken er circa 25.000 medewerkers bij de Belastingdienst. De organisatie
verwerkt circa 1 miljard euro aan belasting- en premie-inkomsten per dag en honderden
miljoenen transacties per jaar. Het overgrote deel van de belastingaangiften en betalingen
wordt volledig automatisch verwerkt met behulp van ICT-systemen.

Het borgen van de beschikbaarheid van die dienstverlening heeft voor de Belastingdienst
dan ook de hoogste prioriteit en daarom hanteert de Belastingdienst een doelstelling
van 99,9% beschikbaarheid. Die doelstelling wordt de afgelopen jaren ook behaald ondanks
de uitdagingen als een toenemend aantal cyberaanvallen en verbeteringen die doorgevoerd
moeten worden. De Belastingdienst bedient met zijn ICT-systemen niet alleen de eigen
organisatie, maar ook het DG Douane, DG Toeslagen en andere overheidsorganisaties.

a. Het ICT-landschap en de ketens

De Belastingdienst gebruikt ongeveer 900 applicaties (dit is inclusief applicaties
van Douane en Toeslagen). Voor een goede bestuurbaarheid heeft de Belastingdienst
haar proces- en ICT-landschap opgedeeld in vijftien ketens (zeventien ketens inclusief
Douane en Toeslagen). Ieder proces en iedere ICT-voorziening (systemen en applicaties
die op die systemen draaien) is toebedeeld aan een keten. Voor een keten is een directeur
verantwoordelijk die stuurt op het onderhoud en de vernieuwing van de processen en
ICT-voorzieningen. Deze stuurt ook projecten aan om bijvoorbeeld nieuwe wetgeving
te implementeren in de processen en systemen. Voor iedere keten is een overzicht (architectuur)
gemaakt dat inzicht geeft in de huidige inrichting van het ICT-landschap, de gewenste
inrichting over vijf jaar en het pad waarlangs de transitie van de huidige naar de
gewenste inrichting wordt vormgegeven. Deze architecturen worden in samenhang ontwikkeld,
jaarlijks geactualiseerd en vormen input voor het portfolioproces.

In het portfolioproces komen alle gevraagde veranderingen op het gebied van wet- en
regelgeving, modernisering en vernieuwing samen. Omdat de gevraagde hoeveelheid veranderingen
altijd groter is dan de beschikbare capaciteit (budget en mensen) en omdat niet alles
tegelijk kan, worden in het portfolioproces prioriteiten gesteld en keuzes gemaakt.
Dit resulteert in een projectenportfolio van de Belastingdienst. Die bestaat weer
uit deelportfolio’s per keten met een overzicht van de specifieke veranderingen die
in uitvoering worden genomen.

Figuur 1: ketens van de Belastingdienst

De ketens van de Belastingdienst zijn onderverdeeld in middelketens en generieke ketens.
Middelketens, die als horizontale balk zijn weergegeven, zijn verantwoordelijk voor
het inrichten van de processen per belastingmiddel en de ICT-voorzieningen die daarbij
nodig zijn. De generieke ketens die als verticale kolom zijn getekend, leveren generieke
diensten die voor meerdere belastingmiddelen worden gebruikt. De ketens bedienen gezamenlijk
alle doelgroepen: particuliere belastingplichtigen, midden- en kleinbedrijven, grote
ondernemingen en intermediairs.

b. Van budget naar IV-dagen

Afgelopen jaren zijn vanuit de voorjaarsbesluitvorming en Werk aan Uitvoering extra
middelen beschikbaar gekomen voor de ICT-organisatie van de Belastingdienst. Het budget
van de ICT-organisatie van de Belastingdienst bedraagt in 2023 € 860 mln. Een kleine
60 procent hiervan is bestemd voor personele uitgaven. De resterende 40% wordt besteed
aan voornamelijk ICT-infrastructuur, ICT-licenties en ICT-uitbestedingen.

Zowel eigen personeel als inhuur van externen realiseert zogenaamde IV-dagen. Dat
wil zeggen dagen die productief inzetbaar zijn voor IV-activiteiten (IV staat voor
informatievoorziening). De IV-dagen worden toebedeeld aan de ketens. Met IV-dagen
kunnen alle activiteiten uitgevoerd worden die nodig zijn voor informatievoorziening,
zoals code schrijven, wetgeving omzetten in programmataal, onderhoud uitvoeren en
leveren van datacenter-diensten. De verdeling van de IV-dagen over de ketens vindt
plaats in het portfolioproces en op basis van beheer- en onderhoudsplannen. Tussen
ketens kan beperkt geschoven worden met IV-dagen, omdat er vaak specifieke kennis
per keten vereist is.

c. ICT-capaciteit en ICT-productiviteit

De resultaten die de ICT boekt voor de Belastingdienst, en dus voor burgers en bedrijven
worden bepaald door de combinatie van ICT-capaciteit en ICT-productiviteit. De ICT-capaciteit
bestaat uit de hiervoor genoemde IV-dagen. De ICT-productiviteit is een maatstaf voor
de functionaliteiten die worden opgeleverd en is afhankelijk van de mate waarin medewerkers
zijn ingewerkt, hoe ervaren zij zijn, in hoeverre zij met moderne ICT-middelen werken
en bekend zijn met de ICT-systemen en bedrijfsprocessen.

Er is een wisselwerking tussen ICT-capaciteit en ICT-productiviteit. Zo gaat groei
van het aantal ICT-medewerkers eerst ten koste van de productiviteit, omdat zij zich
moeten inwerken. Ervaren medewerkers ondersteunen hen daarbij en zijn dus tijdelijk
minder productief. Een ander voorbeeld betreft het moderniseren van systemen. Dit
is aanvankelijk een investering, omdat er door te moderniseren geen nieuwe functionaliteit
wordt geleverd, maar een bestaande functionaliteit wordt vervangen. Dit leidt dus
ook tijdelijk tot een lagere productiviteit.

Om veelvuldig op- en afschalen met bovengenoemde gevolgen te voorkomen, is de Belastingdienst
gebaat bij consistente besluitvorming en een stabiel aantal IV-dagen, inclusief financiering.
Met de werving en selectie van personeel kan hier dan op gepland worden, zodat het
juiste personeel op het juiste moment ingezet kan worden, mits dit personeel beschikbaar
is.

Bijlage 2 Modernisering van vijf ketens uitgelicht

• Keten omzetbelasting (OB): de privacyrisico's van het Btw-identificatienummer (dat een BSN bevatte) zijn opgelost
en de Europese Btw e-commerce regeling is ingevoerd. Om deze wetgeving vanuit Europa
voor btw e-commerce in te kunnen voeren is eerst een tijdelijke voorziening gebouwd
om implementatie per 1 juli 2021 mogelijk te maken en inmiddels is er een stabiele
omgeving gerealiseerd.

Het kernsysteem voor deze keten is meer dan 40 jaar oud en wijzigingen anders dan
zeer beperkte parameteraanpassingen zijn niet mogelijk. Ook kent de helft van de applicaties
(10 van de 20) van deze keten een technische schuld. De moderniseringsopgave is dus
«rood», maar inmiddels is een omvangrijke moderniseringsopgave gestart. In 2021 heeft
een marktconsultatie plaatsgevonden waaruit bleek dat er oplossingen in de markt beschikbaar
zijn voor een nieuw systeem voor de omzetbelasting. Een extern advies in 2022 heeft
dit bevestigd. De aanbesteding voor een pakketoplossing bevindt zich nu in de voorbereidende
fase en de specificaties zijn opgesteld. Totdat er een nieuw kernsysteem is, zijn
nauwelijks wijzigingen mogelijk.

• Keten inkomensheffing (IH): door het Kerstarrest over box 3 moest er op korte termijn rechtsherstel geboden worden.
Het rechtsherstel box 3 heeft daarom in 2022 hoge prioriteit gekregen, wat een grote
impact had op de geplande IV-trajecten voor dat jaar. Door deze herprioritering moest
de ingezette stapsgewijze vernieuwing van het systeem, dat is gebaseerd op een oude
programmeertaal (Cool:Gen), getemporiseerd worden. Deze vernieuwing is noodzakelijk
omdat de expertise van Cool:Gen binnen en buiten de Belastingdienst steeds schaarser
wordt. De uitfasering van deze programmeertaal is essentieel voor het implementeren
van een stelsel op basis van werkelijk rendement voor box 3, wat is afgesproken in
het regeerakkoord. Vanwege deze herplanning is de inwerkingtredingsdatum van het nieuwe
stelsel verschoven naar 2026. In 2022 zijn ook noodzakelijk beheer en onderhoud, de
wetgevingswensen uit het belastingplan en de jaaraanpassingen gerealiseerd. Onder
deze wetgevingswensen en jaaraanpassingen vallen bijvoorbeeld verschillende maatregelen
die zijn getroffen om de negatieve effecten van de energiecrisis te beperken. Er zijn
stappen gezet richting deze uitfasering: zo is een deel van het Aanslag Belasting
-systeem (de belangrijkste applicatie voor de ondersteuning van de heffing van de
Inkomstenbelasting, de Premie Volksverzekeringen en de bijdrage Zorgverzekeringswet)
vervangen. Hetzelfde geldt voor andere onderdelen, zoals een groot deel van de fiscale
voorcontrole, het onderdeel waar staffels worden bijgehouden en beheerd. Op dit moment
kan het oude systeem nog wetswijzigingen verwerken, maar er vindt wel concurrentie
plaats om ICT-capaciteit met werkzaamheden als gevolg van het Kerstarrest over Box3.
Onder andere hierdoor is er cumulatie ontstaan en worden er keuzes gemaakt, waardoor
de keten de komende jaren waarschijnlijk «oranje/geel» blijft. De komende jaren werkt
de keten aan het implementeren van wetgeving die ingevoerd dient te worden: excessief
lenen (planning Q3 2023 t/m Q2 2024), realiseren overbruggingswetgeving box 3 (planning
Q1 2023 t/m Q4 2026), het uitfaseren van Cool:gen (planning gereed eind 2026) en werkelijk
rendement box 3 (inwerkingtreding gewenst per 2026, implementatie duurt volgens planning
tot eind 2026).

• Keten vennootschapsbelasting (VPB) & dividendbelasting: de Europese wetgeving tegen belastingontwijking (Atad 1 en 2) en de Wet Bronbelasting
is geïmplementeerd. Ook is de liquidatie- en stakingsverliesregeling aangepast. In
de keten zijn weinig applicaties met een technische schuld. De keten VPB gebruikt
ook de keten IH met het verouderde Cool:gen, waardoor de VPB ook een moderniseringsopgave
heeft. Zoals hiervoor is aangegeven dient Cool:gen uitgefaseerd te worden. In 2023
werkt de keten aan het EU-richtlijnvoorstel Pijler 2 en aan de digitale aangiftemogelijkheid
voor de dividendbelasting.

• Keten Schenk- en erfbelasting: de keten is in de laatste jaren gemoderniseerd, bijvoorbeeld met de afronding van
de Klantoptimalisatie schenk- en erfbelasting (KOS). De moderniseringsopgave staat
op «groen». De nieuwe systemen maken (beleids-)wijzigingen mogelijk. De komende jaren
werkt de Belastingdienst aan snelle, betrouwbare en zorgvuldige behandeling van het
uitnodigingsproces van Schenkbelasting, waar mogelijk geautomatiseerde afhandeling
van aangiften Erfbelasting, het digitaliseren van de aangifte middelen Schenk- en
Erfbelasting en digitale communicatie en ondersteuning bij het voldoen aan verplichtingen
voor belastingplichtigen, notarissen en financieel dienstverleners.

• Autoheffingen: bij de keten Autoheffingen is het percentage applicaties met een technische schuld
sterk afgenomen (van 100% in 2018 naar 31% in 2022). De moderniseringsopgave bewoog
van «rood» naar «groen». De afhandeling Motorrijtuigenbelasting voor vrachtwagens
verloopt nu sneller, omdat het systeem hiervoor volledig is vernieuwd. Belastingplichtigen
worden nu proactief geïnformeerd bij wijzigingen. Ook particulieren die een auto importeren
kunnen digitaal aangifte doen. Grote auto-importeurs kunnen eens per drie maanden
aangifte doen, terwijl dat voorheen maandelijks moest. Wanneer alle gemoderniseerde
systemen van autoheffingen gereed zijn, zijn grote (structuur)-wijzigingen weer mogelijk,
zoals nieuwe wetgeving en digitalisering van de interactie met belastingplichtigen.