Brief regering : Fiche: Herziening verordening indeling, etikettering en verpakking van stoffen en mengsels (CLP)

Nr. 3626 BRIEF VAN DE MINISTER VAN BUITENLANDSE ZAKEN

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 17 februari 2023

Overeenkomstig de bestaande afspraken ontvangt u hierbij het fiche dat werd opgesteld
door de werkgroep Beoordeling Nieuwe Commissie voorstellen (BNC).

Fiche: Herziening verordening indeling, etikettering en verpakking van stoffen en
mengsels (CLP)

De Minister van Buitenlandse Zaken, W.B. Hoekstra

Fiche: Herziening verordening indeling, etikettering en verpakking van stoffen en
mengsels (CLP)

1. Algemene gegevens

a) Titel voorstel

Verordening van het Europees Parlement en de Raad tot wijziging van Verordening (EG)
nr. 1271/2008 van het Europees Parlement en de Raad betreffende de indeling, etikettering
en verpakking van stoffen en mengsels

b) Datum ontvangst Commissiedocument

19 december 2022

c) Nr. Commissiedocument

COM(2022) 748

d) EUR-Lex

https://eur-lex.europa.eu/legal-content/NL/TXT/?uri=CELEX%3A52022PC0748…

e) Nr. impact assessment Commissie en Opinie Raad voor Regelgevingstoetsing

SWD(2022) 435, SEC(2022) 452

f) Behandelingstraject Raad

Raad voor Concurrentievermogen

g) Eerstverantwoordelijk ministerie

Ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport

h) Rechtsbasis

Artikel 114 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (hierna: VWEU)

i) Besluitvormingsprocedure Raad

Gekwalificeerde meerderheid

j) Rol Europees Parlement

Medebeslissing

2. Essentie voorstel

a) Inhoud voorstel

Het doel van de verordening betreffende de indeling, etikettering en verpakking van
stoffen en mengsels (hierna: CLP) is om mens en milieu te beschermen tegen gevaarlijke
chemische stoffen en om het vrije verkeer van stoffen, mengsels en voorwerpen binnen
de Unie te waarborgen.1 Op 19 december 2022 heeft de Commissie het voorstel tot wijziging van deze verordening
gepubliceerd, die sinds 2008 in werking is. De herziening van CLP vloeit voort uit
de Strategie voor duurzame chemische stoffen van de Europese Commissie (hierna: Commissie),2 onderdeel van de Europese Green Deal.

Een groot deel van de wijzigingen betreft de (geharmoniseerde) indeling van stoffen
en mengsels in gevarenklassen. De Commissie heeft tezamen met het voorstel, het ontwerp
van de gedelegeerde handeling gepubliceerd voor de invoering van nieuwe gevarenklassen
in CLP: hormoonontregelende stoffen voor de gezondheid van de mens en voor het milieu,
(zeer) persistente,3 (zeer) bioaccumulerende4 en toxische stoffen (PBT en zPzB) en (zeer) persistente, (zeer) mobiele en toxische
stoffen (PMT en zPzM).5 In het voorstel voor de herziening van CLP zijn bepalingen opgenomen om stoffen die
aan de criteria voor de nieuwe gevarenklassen uit de gedelegeerde handeling voldoen,
verder te reguleren.

Onder de huidige verordening hebben de lidstaten (en bedrijven, onder bepaalde voorwaarden)
het recht tot initiatief om geharmoniseerde indelingen van potentieel gevaarlijke
stoffen voor te stellen middels een zogenaamd «Harmonised Classification and Labelling dossier» (hierna: CLH dossier).6 Het voorstel beoogt om dit recht van initiatief ook toe te kennen aan de Commissie.7 De Commissie zal hiermee de bevoegdheid krijgen het Europees Agentschap voor Chemische
stoffen (ECHA) en de Europese Autoriteit voor Voedselveiligheid (EFSA) te verzoeken
CLH dossiers op te stellen voor stoffen die zij potentieel gevaarlijk acht. Daarnaast
wordt in het voorstel prioriteit gegeven aan de identificatie van hormoonontregelende
stoffen voor de gezondheid van de mens en voor het milieu, PBT, zPzB, PMT en zPzM
door geharmoniseerde indelingen voor deze gevarenklassen te prioriteren. Het CLH-proces
wordt daarnaast zodanig aangepast dat lidstaten, bedrijven en de Commissie voorafgaand
aan de indiening van een CLH dossier, verplicht worden hun intentie hiertoe kenbaar
te maken aan ECHA ter verhoging van de transparantie van het proces. Wat betreft de
verplichtingen van bedrijven stelt de Commissie voor om een bepaling op te nemen waarin
de vaststelling van de acute toxiciteitsschattingen wordt verplicht voor stoffen die
acuut toxisch zijn.8

De Commissie beoogt met het voorstel nieuwe bepalingen op te nemen met betrekking
tot het beoordelen van «multi-constituent substances»; stoffen die bestaan uit meer dan één bestanddeel. Voor multi-constituent substances met bestanddelen met bepaalde eigenschappen stelt de Commissie voor dat dezelfde
regels worden gehanteerd voor de indeling als voor mengsels.9, 10

Bijlage VI van CLP bevat een lijst van gevaarlijke stoffen waarvoor een geharmoniseerde
indeling is vastgesteld. De Commissie stelt voor om deze bijlage uit te breiden met
stoffen die momenteel op de zogenaamde Kandidatenlijst van REACH11 zijn opgenomen, vanwege hun eigenschappen als hormoonontregelend, PBT of zPzB. Daarnaast
wordt voorgesteld om Bijlage VI van CLP uit te breiden met alle stoffen die momenteel
onder de wet- en regelgeving voor gewasbeschermingsmiddelen en biociden12 worden aangemerkt als hormoonontregelende stoffen of PBT of zPzB.

Wat betreft de inventaris van indelingen en etiketteringen (classification and labelling, C&L)13 worden er nieuwe bepalingen gesteld om ervoor te zorgen dat de inventaris actueel
is en van de juiste informatie is voorzien. De Commissie stelt voor om de identiteit
van de informatieverstrekker in de inventaris te publiceren, tenzij commerciële belangen
rechtvaardigen dat de identiteit vertrouwelijk wordt behandeld. Hierdoor kunnen bedrijven
de indeling van individuele stoffen afstemmen.

De verplichting van kennisgeving aan antigifcentra voor distributeurs wordt expliciet
opgenomen in het voorstel, zodat duidelijk is dat naast importeurs en downstreamgebruikers14 ook zij hiertoe verplicht zijn. Daarnaast worden er wijzigingen in Bijlage VIII doorgevoerd
die verduidelijken welke specifieke informatie in de kennisgeving aanwezig moet zijn.

De Commissie stelt nieuwe regels voor om onlineverkoop beter te reguleren. In het
voorstel worden marktdeelnemers verplicht gesteld om een leverancier15 binnen de Unie aan te wijzen, die dient te waarborgen dat de stoffen en mengsels
die de marktdeelnemer op de interne markt brengt, voldoen aan de eisen in CLP. Hiermee
beoogt de Commissie de consument te beschermen in situaties waarbij er sprake is van
directe aankoop door een consument bij een niet-EU handelaar. Daarnaast stelt de Commissie
voor om de reclamevoorschriften aan te passen door te verplichten dat reclames voor
gevaarlijke stoffen en mengsels worden voorzien van het gevarenpictogram, het signaalwoord,
de gevarenklasse en de gevarenaanduiding.16 Ook zal worden geëist dat de overige gegevens die op het etiket staan (zoals de contactgegevens
van de fabrikant), vermeld worden bij aanbiedingen voor koop op afstand.

Verder stelt de Commissie ook nieuwe regels voor wat betreft etikettering. De Commissie
stelt een minimale lettergrootte op etiketten voor en wil uitvouwbare etiketten voortaan
toestaan in plaats van het gebruik ervan te beperken tot bepaalde situaties. Daarnaast
wordt digitale etikettering mogelijk gemaakt voor het bieden van aanvullende informatie.
De Commissie beoogt met het voorstel ook om regels te stellen voor de etikettering
van stoffen en mengsels die bij een navulstation of in bulk17 worden verkocht. Ook worden er termijnen voorgesteld voor het aanpassen van de etikettering
wanneer de indeling van de betreffende stof of het mengsel is gewijzigd.

Tot slot wordt in de overwegingen van het voorstel het belang van dierproefvrije methoden
voor gevaarbeoordelingen benadrukt, alsook in een van de bepalingen met betrekking
tot het Globally Harmonised System of Classification and Labelling of Chemicals (GHS).18

b) Impact assessment Commissie

De Commissie heeft een impact assessment uitgevoerd voor de herziening van de verordening
en heeft daarin recente evaluaties van CLP meegenomen die de Commissie onder andere
in 2019 heeft laten uitvoeren, als ook gekeken naar raakvlakken met andere wetgeving
op het gebied van chemische stoffen. In het impact assessment wordt gesteld dat de
Unie beschikt over de meest geavanceerde kennisbasis over chemische stoffen wereldwijd,
maar dat de bescherming van mens en milieu tegen gevaarlijke stoffen niet afdoende
is.

Allereerst constateert de Commissie dat het huidige wetgevingskader niet voorziet
in de identificatie van een aantal van de meest gevaarlijke stoffen: namelijk stoffen
met hormoonontregelende, PBT-, zPzB-, PMT- en zPzM-eigenschappen. Daarnaast stelt
de Commissie dat met betrekking tot gevaarlijke stoffen die reeds zijn geïdentificeerd
en ingedeeld door bedrijven zelf op basis van de huidige criteria, de aanwezige informatie
in vele gevallen onvolledig en onjuist is en gegevens bovendien vaak verouderd zijn.
Ook leidt volgens het impact assessment het huidige proces rondom de C&L-inventaris
tot buitensporige kosten en te veel administratieve lasten voor bedrijven.

Ten tweede constateert de Commissie dat de communicatie over de gevaren van een stof,
mengsel of voorwerp en het gebruik ervan suboptimaal is en dat de etikettering niet
voldoende duidelijk is naar de consument en de werker, mede door de onleesbaarheid
en het gebruik van technische begrippen. Daarnaast brengen etiketten in sommige gevallen
(bij minuscule producten of bij verkoop in bulk) hoge, onnodige kosten met zich mee
voor de industrie.

Ten derde wordt de non-conformiteit van (de verkoop van) producten beschreven. Deze
non-conformiteit is onder andere terug te zien bij onlineverkoop, met name vanuit
derde landen, en bij de kennisgeving aan antigifcentra. In vele situaties is sprake
van onjuiste etikettering en verpakking en worden consumenten en werkers niet voldoende
op de hoogte gesteld van gevaarlijke eigenschappen van een product en het veilig gebruik
ervan vanwege het gebrek aan specifieke bepalingen in CLP voor online verkoop. Kennisgeving
aan antigifcentra wordt niet altijd gedaan wanneer er sprake is van intra-EU handel
en rebranding en relabelling. Het niet-naleven van bestaande regelgeving, alsmede het niet-handhaven op deze non-conformiteit,
zorgt voor een ongelijk speelveld tussen niet-EU-handelaren en EU-handelaren. Ook
zorgt het voor een ongelijk speelveld tussen bedrijven die de juiste kennisgeving
aan antigifcentra verschaffen en bedrijven die dit niet of onvolledig doen vanwege
het gebrek aan expliciete vermelding van de verplichting om dit te doen als rebrander of relabeller.

De Commissie heeft voor de hierboven geschetste problemen verschillende mogelijke
beleidsopties opgesteld. Een aantal van de belangrijkste alternatieven voor de beleidsopties
waar in een vroeg stadium van af is gezien is onder andere het wachten tot het invoeren
van nieuwe gevarenklassen voor hormoonontregelende, PBT-, zPzB-, PMT- en zPzM- stoffen
totdat deze in GHS zijn geïmplementeerd. Het reguleren van deze stoffen wordt als
prioriteit gezien en het proces onder GHS is erg langdurig, waardoor de keuze is gemaakt
om deze nieuwe gevarenklassen nu in CLP in te voeren middels de gedelegeerde handeling.
Een andere beleidsoptie waar de Commissie al snel over uit was om hier niet voor te
kiezen, is het vervangen van fysieke etikettering door digitale etikettering. Voor
deze beleidsoptie is niet gekozen vanwege de buitensporige kosten voor bedrijven en
vanwege het feit dat niet alle EU-burgers toegang hebben tot internet of elektronische
apparatuur of niet de vaardigheden hebben om digitale etiketten te lezen. Daarnaast
is afgezien van de beleidsopties om referentiewaarden te harmoniseren, om de richtsnoeren
van CLP in plaats van de wettekst te actualiseren rondom verkoop in bulk en in navulstations,
stoffen en mengsels in hele kleine verpakkingen en digitale etikettering, en ook heeft
de Commissie er niet voor gekozen om voorlichtingscampagnes voor de consument te organiseren
omdat het effectiever werd geacht om de verplichtingen voor online verkoop aan te
scherpen dan de consument voor te lichten door middel van campagnes die op moment
van aankoop wellicht alweer vergeten zijn.

3. Nederlandse positie ten aanzien van het voorstel

a) Essentie Nederlands beleid op dit terrein

Het kabinet streeft een hoog beschermingsniveau na voor mens en milieu en vindt het
van groot belang dat stoffen, mengsels en voorwerpen veilig gebruikt kunnen worden
door consumenten en werkers. Het kabinet vindt het daarom belangrijk dat er duidelijk
wordt gecommuniceerd over de gevaren van stoffen, mengsels en voorwerpen en hun juiste
gebruik. De website Waarzitwatin.nl, waarop betrouwbare informatie is te vinden over
verschillende alledaagse producten en chemische stoffen die daarin voorkomen, is een
initiatief om de burger op een laagdrempelige manier te informeren.

Het kabinet is voorstander van een horizontale aanpak van gevaarlijke stoffen en harmonisatie
van criteria en heeft zich hier met name wat betreft hormoonontregelende stoffen voor
ingezet. Het kabinet investeert in projecten en onderzoeken naar de ontwikkeling van
methoden voor de identificatie en risicobeoordeling van gevaarlijke stoffen, en neemt
daarnaast deel aan en investeert in EU-initiatieven om hormoonontregelende stoffen
te helpen identificeren.19 Bovendien zet het kabinet zich ervoor in om de meest zorgelijke gevaarlijke stoffen
te identificeren en te reguleren en is zij actief in het opstellen van CLH-dossiers,
alsook in de expertcomités die deze dossiers beoordelen. Voor wat betreft de CLP-herziening
heeft het kabinet zich ervoor ingezet dat het gebruik van dierproefvrije methoden
voor de beoordeling van hormoonontregelende stoffen worden opgenomen in de mogelijkheden.
Het kabinet investeert in onderzoek naar en ontwikkeling van dierproefvrije methoden
en neemt hiervoor deel aan verschillende projecten: bijvoorbeeld projecten ter validatie
van dierproefvrije methoden voor risicobeoordeling.

b) Beoordeling + inzet ten aanzien van dit voorstel

Het kabinet is over het algemeen voorstander van de herziening, die tot doel heeft
de bescherming van de gezondheid van mens en milieu op een nog hoger niveau te brengen.
De herziening houdt rekening met nieuwe wetenschappelijke inzichten van de afgelopen
decennia en moderniseert de verordening door mee te bewegen met technische ontwikkelingen.
Dit is erg van belang, aangezien op basis van de indelingen binnen CLP er verdere
maatregelen getroffen worden binnen andere rechtskaders, waaronder REACH, de Gewasbeschermingsmiddelenverordening
en de Biocidenverordening. Het kabinet kan zich vinden in het impact assessment wat
betreft de geconstateerde problemen en is in algemene zin positief over de uitwerking
van de oplossingen hiervoor. Wel vraagt het kabinet zich af waar de kostenbesparingen
voor de industrie, met name met betrekking tot de voorstellen voor nieuwe bepalingen
voor etikettering, op gebaseerd zijn en zal de Commissie hiernaar vragen.

Het kabinet is met name verheugd over het voorstel dat prioriteit geeft aan de identificatie
van hormoonontregelende stoffen voor de gezondheid van de mens en voor het milieu,
PBT, zPzB, PMT en zPzM. Deze welkome ontwikkeling zorgt voor innovatie in de chemische
industrie in de EU en zal de transitie naar duurzame chemische stoffen bevorderen.
Daarnaast is het kabinet ook positief over het voorstel om reeds geïdentificeerde
hormoonontregelende stoffen, PBT en zPzB, onder andere rechtskaders (REACH, biociden
en gewasbeschermingsmiddelen) toe te voegen aan de lijst met geharmoniseerde indelingen
in CLP.

Daarnaast vindt het kabinet de regulering van onlineverkoop in het bijzonder een belangrijk
aspect van de herziening in het licht van technische ontwikkelingen en digitalisering
waarbij aankopen steeds meer online plaatsvinden. Het kabinet staat ervoor dat consumenten
met vertrouwen aankopen moeten kunnen doen: hierbij zou het niet uit moeten maken
of een product in een fysieke winkel of online wordt gekocht. Hier heeft het kabinet
zich eerder ook voor ingezet bij de onderhandelingen over de nieuwe Algemene Productveiligheidsverordening.20 Het kabinet steunt nu ook ten zeerste dat producten in het kader van CLP, zowel online
als offline, op een duidelijke en veilige manier verkocht worden. De verplichting
tot het aanmerken van een leverancier binnen de Unie, alsmede de verscherping van
de bepalingen met betrekking tot koop op afstand, zijn goede instrumenten om de consument,
burger en werkende beter te beschermen tegen gevaarlijke stoffen en mengsels die gemakkelijk
online kunnen worden gekocht. Ook bieden de bepalingen bescherming tegen onjuiste
en/of onvolledige communicatie over gevaren. Dit voorstel creëert de mogelijkheid
om beter toezicht te houden op chemische stoffen die vanuit derde landen direct geïmporteerd
worden naar de consument en werkenden, wat ook belangrijk is om het gelijke speelveld
tussen EU en niet-EU handelaren te bevorderen.

Het kabinet is positief over de voorstellen tot wijziging van de bepalingen met betrekking
tot de (geharmoniseerde) indeling van stoffen en mengsels in gevarenklassen. De uitbreiding
van de bevoegdheid van de Commissie om het recht van initiatief te krijgen voor geharmoniseerde
indeling zorgt ervoor dat meer gevaarlijke stoffen kunnen worden geïdentificeerd doordat
naast lidstaten en industrie, ook de Commissie CLH-dossiers kan indienen. Het kabinet
steunt de keuze van de Commissie om het CLH proces transparanter te maken door het
verplicht stellen van het bekend maken van de intentie om een CLH dossier uit te werken.

Het kabinet steunt de voorgestelde bepalingen waarin is vastgelegd hoe multi-constituent substances moeten worden beoordeeld en is het ermee eens dat de regels voor de indeling voor
mengsels hierop van toepassing worden verklaard. Ook de verplichting tot het opnemen
van de acute toxiciteitsschattingen ziet het kabinet als een goede ontwikkeling.

Wat betreft de C&L-inventaris worden er nieuwe bepalingen voorgesteld om te waarborgen
dat de juiste indeling van een stof wordt genotificeerd en dat de informatie in de
inventaris actueel is. De verscherping van de eisen aan de C&L-inventaris is een positieve
ontwikkeling die het kabinet steunt en naar verwachting zal bijdragen aan verbetering
van de beschikbaarheid van correcte en actuele informatie. Het kabinet constateert
dat de C&L-inventaris veel verouderde informatie bevat en wil de Commissie vragen
om de inventaris op te schonen. Daarnaast mist het kabinet een verplichting voor bedrijven
om een melding te doen wanneer een stof niet langer op de markt wordt gebracht en
zal daar aandacht voor vragen. Het kabinet is daarnaast kritisch over de vertrouwelijkheid
waarop bedrijven zich kunnen beroepen met betrekking tot de publicatie van hun identiteit
en wil de Commissie meegeven hier terughoudend mee om te gaan, met het oog op transparantie
en verbetering van de kennisgevingen. Wat betreft de kennisgeving aan antigifcentra,
steunt het kabinet de uitbreiding van de verplichtingen van distributeurs, zodat er
niet langer verwarring kan ontstaan over het feit dat ook distributeurs deze kennisgeving
moeten doen.

Het kabinet is voorstander van de nieuwe regels voor etikettering. Het kabinet is
positief over het voorstel om een uitzondering te creëren voor stoffen en mengsels
die in een zodanig kleine container zitten, dat etikettering volgens de reguliere
bepalingen niet mogelijk is. De mogelijkheid van digitale etikettering voor informatie
die niet uit hoofde van CLP verplicht is, is een goede aanvulling op het fysieke etiket,
waar de essentiële informatie op blijft staan. Het biedt de mogelijkheid voor bedrijven
om bijvoorbeeld belangrijke informatie in aanvullende (niet-verplichte) talen beschikbaar
te stellen, wat met name een uitkomst is voor consumenten en werkenden die de Nederlandse
taal niet machtig zijn. Daarnaast kan op het digitale etiket ook informatie worden
opgenomen die nu nog op het fysieke etiket staat zodat information overload op het fysieke etiket wordt voorkomen. Het kabinet vindt het belangrijk dat uit de
bepalingen blijkt dat ook informatie die vanuit andere EU-wetgeving verplicht op het
fysieke etiket moet staan, niet alleen op het digitale etiket maar ook op het fysieke
etiket wordt opgenomen zodat hierover geen onduidelijkheid kan ontstaan.De mogelijkheid
om uitvouwbare etiketten te gebruiken wordt gesteund. Wel acht het kabinet het belangrijk
dat de etiketten leesbaar blijven. De Commissie stelt nieuwe regels voor het format
van de etikettering, onder andere de minimale lettergrootte en de eisen voor de achtergrond
van het etiket. Het kabinet vraagt zich af of de bepalingen met betrekking tot de
minimale lettergrootte het effect zullen hebben zoals de Commissie voor ogen heeft.
Momenteel voorzien de richtsnoeren van CLP reeds in een minimale lettergrootte in
de vorm van een X-hoogte van 1,2 mm en het kabinet twijfelt of de nieuwe minimale
lettergroottes nodig zijn voor de leesbaarheid: die is namelijk van meer factoren
afhankelijk dan alleen de lettergrootte (zoals lettertype, kleur inkt en materiaal
van het etiket). Het kabinet zal de Commissie vragen hoe zij tot het voorstel is gekomen
en zal zich ervoor inzetten dat de eisen voor de etikettering daadwerkelijk zullen
bijdragen aan de leesbaarheid. De bepalingen die zien op stoffen en mengsels die in
bulk worden aangeboden of via een navulstation worden verkocht hebben als doel de
regels voor etikettering van zulke stoffen en mengsels te verduidelijken en te verbeteren
zodat handelaren weten wat hun verplichtingen zijn en de consument op een consistente
en juiste wijze wordt geïnformeerd. Het voorstel beperkt het gebruik van een navulstation
tot stoffen en mengsels met een geringe toxiciteit. Het kabinet steunt dit voorstel
en is van oordeel dat dit de rechtszekerheid en communicatie naar de gebruiker verbetert
en het risico voor de gebruiker beperkt, terwijl gelijktijdig ook de mogelijkheid
wordt gehouden om in het kader van duurzaamheid de hoeveelheid verpakkingsafval te
verminderen door verkoop middels een navulstation en herbruikbare containers.

Tot slot wordt er in de voorafgaande overwegingen van het voorstel het belang van
dierproefvrije methoden genoemd. Het kabinet hecht groot belang aan de transitie naar
dierproefvrije methoden en zet zich hier op verschillende wijzen voor in. Het kabinet
acht het zeer belangrijk dat deze waarden in de voorafgaande overwegingen van de verordening
is opgenomen. Hoewel niet rechtens afdwingbaar, bieden dergelijke overwegingen handvatten
voor de uitleg van bepalingen in de verordening zelf in de toekomst.

Implicaties voor brede welvaart

Het voorstel sluit aan op de Motie Van Raan om bij voorstellen voortkomend uit de
Green Deal rekening te houden met welvaart in brede zin. Het kabinet kijkt hierbij
naar vier aspecten: kwaliteit van leven voor huidige generaties, kapitaalvoorraden
voor latere generaties, grensoverschrijdende effecten en de kosten- en batenverdeling.
Ten aanzien van het voorstel worden de effecten op alle vier de aspecten door het
kabinet als positief beoordeeld. De voorgestelde bepalingen die zien op prioritering
van de identificatie van hormoonontregelende stoffen en PBT, zPzB, PMT en zPzM dragen
bij aan de reductie van de toxische druk voor zowel mens als milieu en zijn van groot
belang voor latere generaties. Chemische stoffen komen vrij of worden uitgestoten
naar water en lucht en kunnen op die manier zeer gemakkelijk grenzen overschrijden
en de chemische industrie is zeer internationaal van aard. De kosten die zijn geschetst
door de Commissie zullen met name bij de industrie komen te liggen, terwijl de baten
de burger en het milieu ten goede komt.

c) Eerste inschatting van krachtenveld

De lidstaten lijken er in beginsel voorstander van dat de verordening wordt gemoderniseerd.
De digitalisering van etikettering en de nieuwe bepalingen met betrekking tot online
verkoop zouden tot discussies in de onderhandelingen kunnen leiden, als ook de bepalingen
omtrent de nieuwe gevarenklassen voor hormoonontregelende stoffen, PBT, vPvB, PMT
en vPvM. Het Europees Parlement lijkt in het algemeen waarde te hechten aan de bescherming
van de mens en het milieu tegen blootstelling aan gevaarlijke chemische stoffen en
heeft in 2019 een resolutie aangenomen waarin zij de Commissie oproept tot actie om
hormoonontregelende stoffen verder te reguleren.21 Het onderhavig voorstel is belegd in het dossier bij de Milieu en Gezondheidscommissie
van het Europees Parlement en daarnaast is Maria Spyraki aangewezen als rapporteur.

4. Beoordeling bevoegdheid, subsidiariteit en proportionaliteit

a) Bevoegdheid

Het oordeel van het kabinet ten aanzien van de bevoegdheid is positief. Het voorstel
is gebaseerd op artikel 114 VWEU. Artikel 114 VWEU geeft de EU de bevoegdheid tot
het vaststellen van maatregelen op het terrein van de instelling en de werking van
de interne markt. Het kabinet kan zich vinden in deze rechtsgrondslag. Op het terrein
van de interne markt is sprake van een gedeelde bevoegdheid tussen de EU en de lidstaten
op grond van artikel 4, tweede lid, onder a, VWEU. Ook de huidige CLP verordening,
die met dit voorstel wordt gewijzigd, vindt zijn grondslag in (de voorganger van)
dit artikel (oud artikel 95 VEG).

b) Subsidiariteit

Het oordeel van het kabinet ten aanzien van de subsidiariteit is positief. De verordening
heeft tot doel het beschermingsniveau van mens en milieu in het kader van gevaarlijke
stoffen te verhogen, onder andere door de bepalingen omtrent de indeling van gevaarlijke
stoffen uit te breiden, door de verordening te moderniseren wat betreft de regulering
van onlineverkoop en door de communicatie over gevaren van stoffen naar de gebruiker
te verbeteren. Deze doelen kunnen onvoldoende worden bereikt door individuele lidstaten,
aangezien chemische stoffen binnen de hele EU-markt circuleren, vervuiling door chemische
stoffen grensoverschrijdend is en een hoge mate van samenwerking op EU-niveau noodzakelijk
is om de goede werking van de interne markt voor chemicaliën te waarborgen. Door het
reguleren van onlineverkoop wordt het gelijke speelveld tussen EU-handelaren en niet-EU
handelaren op het terrein van chemische stoffen verbeterd. Om die redenen is optreden
op het niveau van de EU gerechtvaardigd. Het voorstel betreft bovendien aanpassing
van bestaande EU-regelgeving. Een wijziging daarvan kan slechts op EU-niveau plaatsvinden.

c) Proportionaliteit

Het oordeel van het kabinet ten aanzien van de proportionaliteit is positief. Het
voorgestelde optreden is geschikt om bovengenoemde doelstellingen te bereiken, omdat
het voornamelijk gaat over het verbeteren en moderniseren van de bestaande regelgeving,
en het voorgestelde optreden gaat daarmee niet verder dan noodzakelijk. Een groot
deel van de wijzigingen betreft de (geharmoniseerde) indeling van stoffen en mengsels
in gevarenklassen. De Commissie breidt haar bevoegdheden hierin uit door zichzelf
de bevoegdheid toe te kennen van het recht van initiatief tot het voorstellen van
een CLH-dossier. Het kabinet ziet dit als een uitbreiding van de capaciteit om gevaarlijke
stoffen te identificeren en herkent dat het systeem hierin momenteel niet optimaal
benut wordt. Er worden nieuwe bepalingen voorgesteld om hormoonontregelende stoffen,
PBT, vPvB, PMT en zPzM te reguleren. Deze bepalingen worden nodig geacht om mens en
milieu beter te beschermen. Wat betreft etikettering worden er nieuwe regels voorgesteld
met betrekking tot uitzonderingen voor kleine verpakkingen en verkoop in bulk en door
middel van navulstations. Hiermee worden bedrijven in administratieve lasten bespaard
terwijl de bescherming van de consument en werkenden hoog blijft. De Commissie stelt
voor dat zij bevoegdheden krijgt om met betrekking tot digitale etikettering aanvullende
en andere regels te stellen wanneer de technologie hierom vraagt. Het kabinet acht
ook deze maatregel proportioneel, aangezien digitale etikettering als aanvullend communicatiemiddel
is bestemd en niet ter vervanging van het fysieke etiket. De maatregel gaat hiermee
niet verder dan noodzakelijk is om in te spelen op technologische ontwikkelingen.
De voorgestelde maatregelen met betrekking tot online verkoop worden proportioneel
geacht om de consument en werkende beter te informeren over de gevaren van de stof
en om de consument in de situatie waarbij sprake is van directe aankoop bij een niet-EU
handelaar, te beschermen. Het voorgestelde optreden gaat hierbij niet verder dan noodzakelijk,
omdat het aan de lidstaten laat om toezicht en handhaving verder in te richten.

5. Financiële consequenties, gevolgen voor regeldruk, concurrentiekracht en geopolitieke
aspecten

a) Consequenties EU-begroting

De Commissie voorziet geen kosten voor de EU-begroting. Wel zal één van de voorgestelde
maatregelen leiden tot 5 extra FTE voor ECHA; met deze uitbreiding wordt rekening
gehouden in het lopende assessment met betrekking tot de reorganisatie van taken binnen
ECHA. Nederland is van mening dat eventueel benodigde middelen gevonden dienen te
worden binnen de in de Raad afgesproken financiële kaders van de EU-begroting 2021–2027
en dat deze moeten passen bij een prudente ontwikkeling van de jaarbegroting. Daarnaast
moet de ontwikkeling van de administratieve uitgaven in lijn zijn met de ER-conclusies
van juli 2020 over het MFK-akkoord. Het kabinet is kritisch over de stijging van het
aantal werknemers.

b) Financiële consequenties (incl. personele) voor rijksoverheid en/ of medeoverheden

Het voorstel voorziet voornamelijk in de wijziging en modernisering van bestaande
bepalingen en voorzieningen in de verordening. De Commissie voorziet dat de lidstaten
een bedrag van 1 miljoen euro aan jaarlijkse terugkerende kosten zullen hebben ten
opzichte van 0,3 miljoen euro aan besparingen in jaarlijkse terugkerende kosten. De
eenmalige kosten die voortvloeien uit het voorstel bedragen 13,5 miljoen euro voor
de lidstaten. Het kabinet zal bij de Commissie informeren naar hoe deze bedragen tot
stand zijn gekomen, welke kosten hiermee gedekt worden en hoe het aandeel van elke
lidstaat wordt berekend. Er is nog geen duidelijkheid over de grootte van de financiële
impact wat betreft toezicht en handhaving; het kabinet zal hiervoor opheldering over
vragen. Er worden echter geen nieuwe verplichtingen opgelegd aan de toezichthouder,
de ruimte om nationaal afwegingen te maken wat betreft toezicht en handhaving blijft
behouden. Eventuele budgettaire gevolgen zullen worden ingepast op de begroting van
de beleidsverantwoordelijke departementen, conform de regels inzake budgetdiscipline.

c) Financiële consequenties en gevolgen voor regeldruk voor bedrijfsleven en burger

Het kabinet constateert dat de financiële consequenties voor het bedrijfsleven in
het voorstel en het impact assessment niet overeenkomen met elkaar. In het voorstel
wordt bijvoorbeeld gesproken over kosten van 74,51 miljoen euro per jaar voor het
bedrijfsleven, terwijl in het impact assessment een bedrag van 23,2 miljoen euro per
jaar is opgenomen. De cijfers voor de besparingen voor bedrijven lijken ook te variëren
en er wordt gesproken over een bedrag van 13,5 miljoen euro aan eenmalige besparingen
voor bedrijven in het impact assessment terwijl in het voorstel een bedrag van 58,5 miljoen euro
wordt genoemd dat lijkt te gaan om eenmalige besparingen. De cijfers voor de jaarlijkse
besparingen liggen dichter bij elkaar: 57,5 miljoen euro per jaar volgens het voorstel
en 57,4 miljoen euro volgens het impact assessment. Het kabinet zal de Commissie om
verheldering verzoeken over de geraamde kosten en besparingen van het voorstel. Daarnaast
is het kabinet van mening dat de cijfers niet voldoende worden onderbouwd en vraagt
het kabinet zich bijvoorbeeld af hoe de bepalingen op het gebied van etikettering
zullen resulteren in kostenbesparingen voor de industrie. Wat betreft de financiële
consequenties voor de burger wordt dit geraamd op 8,6 miljoen euro aan kosten per
jaar. Het kabinet zal de Commissie vragen hoe zij tot deze raming is gekomen en waar
de kosten op gebaseerd zijn.

d) Gevolgen voor concurrentiekracht en geopolitieke aspecten

CLP volgt de methodiek van het Globally Harmonised System of classification and labelling of chemicals van de Verenigde Naties (GHS). GHS gaat uit van een building block principe; de zogenaamde building blocks bestaan uit de verschillende gevarenklassen en categorieën inclusief criteria en
elk land of regio beslist zelf welke gevarenklassen inclusief de criteria zij implementeert.
De EU heeft het grootste deel van de building blocks geïmplementeerd in CLP; wereldwijd hebben 83 landen GHS geïmplementeerd.

De nieuwe gevarenklassen voor hormoonontregelende stoffen, PBT, zPzB, PMT en zPzM
die zijn opgenomen in de nieuw ontworpen gedelegeerde handeling, zijn nog niet in
GHS opgenomen, waardoor CLP hiermee af zal wijken van GHS. Het is onwaarschijnlijk
dat de nieuwe gevarenklassen op korte termijn worden overgenomen in GHS, vanwege de
verschillende perspectieven van aan GHS deelnemende landen met betrekking tot deze
stoffen en gevareneigenschappen. De bespreking van deze gevareneigenschappen is op
initiatief van de Commissie geagendeerd voor het werkprogramma van het nieuwe biennium
2023–2024 van GHS. Het kabinet is van mening dat de invoering van deze nieuwe gevarenklassen
innovatie bevordert en ziet het als kans voor de Europese industrie om zich te ontwikkelen
tot koploper van de duurzame chemie en om een uitermate goede internationale concurrentiepositie
in te nemen. Het voorstel geldt voor de verschillende marktdeelnemers die producten
brengen op de Europese markt en zullen aldus van toepassing zijn op EU en niet-EU-handelaren.
Het kabinet verwacht dat met name de voorstellen die zien op onlineverkoop een gelijker
speelveld op de mondiale markt zullen creëren en EU-handelaren hierdoor een betere
positie krijgen ten opzichte van hun positie binnen de huidige verordening.

6. Implicaties juridisch

a) Consequenties voor nationale en decentrale regelgeving en/of sanctionering beleid
(inclusief toepassing van de lex silencio positivo)

Het voorstel leidt tot enkele uitvoeringsmaatregelen. CLP is een verordening die verbindend
is in al haar onderdelen en rechtstreeks toepasselijk is in alle lidstaten van de
Europese Unie. Het is daarom niet noodzakelijk en zelfs niet toegestaan om de verordening
om te zetten in nationale wetgeving. Wel is het noodzakelijk om daarvoor in aanmerking
komende voorschriften uit de verordening aan te wijzen als verboden, zodat overtreding
daarvan bestraft kan worden met een bestuurlijke boete. In 2009 is CLP uitgevoerd
in titel 9.3a van de Wet Milieubeheer. In de tekst van het voorstel tot wijziging
van CLP worden niet alleen bestaande wetsartikelen aangescherpt, er worden ook nieuwe
verboden geïntroduceerd. Te denken valt bijvoorbeeld aan artikel 48a, inzake de etiketteringsverplichtingen
bij koop op afstand. Daarnaast dienen enkele verwijzingen te worden geactualiseerd.
Het voorstel noopt aldus tot wijziging van de Wet Milieubeheer.

b) Gedelegeerde en/of uitvoeringshandelingen, incl. NL-beoordeling daarvan

CLP biedt de Commissie reeds de mogelijkheid om bepaalde gedelegeerde handelingen
vast te stellen. Het voorstel laat de meeste van deze reeds bestaande bevoegdheden
ongemoeid. Wel beoogt het voorstel om de bevoegdheid in artikel 37(5) te wijzigen,
en om nieuwe bevoegdheden toe te kennen tot het vaststellen van gedelegeerde handelingen
in artikelen 37(7), 37(8), 53(1a), 53(1b) en 53(c) van het voorstel.

Nadat een voorstel wordt gedaan tot indeling en etikettering van een stof, is de Commissie
op grond van artikel 37 lid 5 (huidig) bevoegd om gedelegeerde handelingen vast te
stellen tot wijziging van bijlage VI, door te voorzien in de opneming van die stof:
samen met de bijbehorende indeling en etiketteringselementen, specifieke concentratiegrenzen
of M-factoren. In de wijziging van CLP wordt voorgesteld om hier tevens, wanneer van
toepassing, acute toxiciteitsschattingen bij op te nemen. Het betreft een niet-essentieel
onderdeel van de verordening en de gedelegeerde bevoegdheid ziet op de wijziging van
een bijlage van CLP. De keuze voor een gedelegeerde handeling in plaats van uitvoeringshandeling
ligt daarom voor de hand. De bevoegdheidstoekenning voor een gedelegeerde handeling
blijft qua doelstelling, inhoud en strekking voldoende duidelijk afgebakend en het
kabinet kan het voorstel hierin steunen omdat hiermee snel kan worden ingespeeld op
nieuwe wetenschappelijke ontwikkelingen.

Artikel 37 (7) en (8) introduceren nieuwe bevoegdheden voor de Commissie om gedelegeerde
verordeningen vast te stellen. Artikel 37 lid 7 heeft betrekking op het via gedelegeerde
handeling opnemen in de lijst met geharmoniseerde indelingen van hormoonontregelende
stoffen voor de gezondheid van de mens, categorie 1 en voor het milieu, categorie 1
als ook PBT en zPzB die op de Kandidatenlijst ingevolge artikel 59(1) van REACH staan.
Artikel 37 lid 8 ziet op stoffen die ingevolge de Verordening Gewasbeschermingsmiddelen22 en de Biocidenverordening23 zijn aangemerkt als zijnde stoffen die hormoonontregelend zijn, of PBT of zPzB zijn
en alsmede via gedelegeerde handelingen kunnen worden opgenomen in de lijst met geharmoniseerde
indelingen. Deze nieuwe gedelegeerde bevoegdheden zien niet op een essentieel onderdeel
van de verordening en zien op een wijziging van een bijlage van de verordening. Ook
hier gaat het om een bevoegdheid tot het aanpassen van de bijlage van de verordening
en ligt de keuze voor een gedelegeerde handeling daarom voor de hand. Het kabinet
acht deze maatregelen noodzakelijk en wenselijk om te voorkomen dat industrie, lidstaten
en de Commissie en haar agentschappen belast worden met het maken van nieuwe beoordelingen
voor stoffen die reeds aangemerkt zijn als hormoonontregelend, PBT of zPzB en vindt
dat de doelstelling, inhoud en strekking van de gedelegeerde handeling voldoende duidelijk
afgebakend is.

Artikel 53 lid 1a kent de Commissie de nieuwe bevoegdheid toe tot het vaststellen
van een gedelegeerde handeling ter aanpassing van de informatie die mag worden opgenomen
in het digitale etiket als bedoeld in artikel 25 lid 3, in het licht van de technische
ontwikkeling of op basis van het niveau van digitale paraatheid onder alle bevolkingsgroepen
in de Unie. Artikel 53 lid 1b ziet vervolgens op het aanpassen van de eisen aan het
digitale etiket zoals vastgelegd in het voorgestelde artikel 34b. Deze bevoegdheden
treffen niet-essentiële onderdelen van de verordening en zijn ingegeven door technische
ontwikkelingen. De maatregel bestaat uit een wijziging van de basishandeling hetgeen
de keuze voor delegatie in plaats van uitvoering passend maakt. De bevoegdheden die
worden gedelegeerd hebben een duidelijk afgebakende doelstelling, inhoud en strekking
en het kabinet is positief over het toekennen van deze bevoegdheid zodat de Commissie
in de gelegenheid wordt gesteld om snel in te spelen op de laatste technische ontwikkelingen.

Artikel 53c geeft de Commissie de bevoegdheid om met betrekking tot wijzigingen van
bijlage VI, één samengestelde gedelegeerde handeling vast te stellen, in het geval
de delen 1 en 2 van die bijlage samen met deel 3 van die bijlage in één keer kunnen
worden gewijzigd. Het kabinet kan deze termijn in artikel 53a sub a steunen en ook
artikel 53c wordt schappelijk geacht en zal naar verwachting de efficiëntie te goede
komen.

c) Voorgestelde implementatietermijn (bij richtlijnen), dan wel voorgestelde datum
inwerkingtreding (bij verordeningen en besluiten) met commentaar t.a.v. haalbaarheid

In het voorstel is nog geen concrete datum van inwerkingtreding benoemd en wordt de
standaard inwerkingtredingsbepaling gehanteerd. Het kabinet zet in op een ruimere
overgangstermijn, om zich ervan te verzekeren dat de nationale wettelijke voorschriften
tijdig kunnen worden aangepast. Daarnaast dient de overgangstermijn voldoende tijd
te laten voor een zorgvuldig wetgevingsproces en rekening te houden met de tijd die
nodig is voor het opstellen van richtsnoeren en die beoordelende instanties en de
industrie nodig heeft de nieuwe regels te implementeren.

d) Wenselijkheid evaluatie-/horizonbepaling

De Commissie stelt in het impact assessment dat als onderdeel van de Strategie voor
duurzame chemische stoffen er vóór 2024 een raamwerk wordt ontwikkeld bestaande uit
indicatoren die oorzaken en gevolgen van chemische vervuiling monitoren en de effectiviteit
van de wetgeving inzake chemicaliën meten. De ontwikkeling van dit kader is momenteel
gaande en heeft ook betrekking op de herziening van CLP.

Daarnaast is de Commissie voornemens om periodiek (jaarlijks) via de Integrated Regulatory Strategy van ECHA te beoordelen voor hoeveel stoffen een CLH-dossier dient te worden opgesteld
op basis van de meest kritische gevarenklassen. Ook is zij van plan om de balans op
te maken van het aantal stoffen waarvoor een geharmoniseerde indeling in een kritische
gevarenklasse heeft plaatsgevonden. Daarnaast stelt de Commissie dat zij voornemens
is om vijf jaar na de inwerkingtreding van de nieuwe maatregelen een nieuwe enquête
uit te vragen bij consumenten, de zogenaamde Eurobarometer survey, om de kennis van de consument over de veiligheid van chemische stoffen te toetsen
en om te beoordelen of deze kennis is vergroot. Tenslotte geeft de Commissie aan dat
zij binnen de samenwerking in het zogenoemde Forum,24 waarin toezichthouders van verschillende lidstaten en rechtskaders samenkomen, de
activiteiten om de conformiteit van CLP met betrekking tot etikettering en onlineverkoop
en geïmporteerde voorwerpen te monitoren, verder zullen uitbreiden.

Het kabinet staat positief tegenover de voorgenomen monitoring en effectiviteitsmeting
middels de Eurobarometer survey, echter blijft zij wel kritisch over de invulling van het bredere raamwerk dat in
het komende jaar wordt uitgewerkt.

e) Constitutionele toets

Het kabinet acht het voorstel van de Commissie in overeenstemming met EU- en Nederlandse
constitutionele bepalingen.

7. Implicaties voor uitvoering en/of handhaving

a) Uitvoerbaarheid

In het algemeen sluit de verordening aan bij de bestaande uitvoering van het toezicht
op het gebied van chemische producten en de Markttoezichtverordening.25 De herziening zal tot enkele aanpassingen van de uitvoering leiden. Specifiek voor
gewasbeschermingsmiddelen en biociden wordt opgemerkt dat bij de uitvoering voorkomen
moet worden dat het voorstel leidt tot een verlenging van de doorlooptijden van de
beoordeling.

b) Handhaafbaarheid

De bepaling uit het voorstel die voorziet in de verplichting dat een stof of mengsel
niet in de handel mag worden gebracht, alvorens een leverancier binnen de Unie is
aangewezen, zal mogelijk leiden tot extra werkzaamheden voor de handhavingsinstanties
omdat de mogelijkheden op toezicht hier worden verbreed, in lijn met de Markttoezichtverordening.
De lidstaten behouden de ruimte om op nationaal niveau afwegingen te maken wat betreft
de handhaving. Het kabinet merkt daarbij op dat dit voorstel aansluit bij de wens
om beter te kunnen optreden tegen producten welke door een consument direct bij een
niet-EU marktdeelnemer worden aangekocht doordat de aangewezen leverancier kan worden
aangesproken op naleving van de verplichtingen in het voorstel.

8. Implicaties voor ontwikkelingslanden

Het voorstel is gericht op het verbeteren van de veiligheid van chemische stoffen
en voorwerpen op de Europese markt. Die eisen gelden ook voor producten die worden
ingevoerd van buiten de Unie, echter zijn deze verplichtingen niet specifiek van toepassing
op (producenten in) ontwikkelingslanden.