Brief regering : Reactie op het onderzoeksrapport 'Het gebiedsverbod in perspectief'

Nr. 107
BRIEF VAN DE MINISTER VOOR RECHTSBESCHERMING

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 16 februari 2023

Hierbij bied ik uw Kamer het onderzoeksrapport «Het gebiedsverbod in perspectief.
Wettelijke (on)mogelijkheden, cijfers en ervaringen» en mijn beleidsreactie daarop
aan. Het onderzoek is op mijn verzoek uitgevoerd door het Wetenschappelijk Onderzoek-
en Documentatiecentrum (hierna: WODC), en is gepositioneerd binnen het bredere onderzoeksprogramma
naar de evaluatie van de Wet langdurig toezicht (hierna: Wlt)1. Dit is het vierde onderzoek uit het onderzoeksprogramma. Het onderzoek geeft geen
aanleiding tot uitbreiding van het wettelijk instrumentarium om confrontaties tussen
daders en slachtoffers of nabestaanden te voorkomen. In het tweede deel van de brief
licht ik dit graag nader toe.

Achtergrond

Een misdrijf kan diep ingrijpen in het leven van slachtoffers en nabestaanden, en
een grote impact op hen hebben. Ik realiseer me dat een confrontatie met de dader
in de eigen omgeving een grote belasting kan opleveren voor slachtoffers en nabestaanden.
Aan het zoveel als mogelijk voorkomen van dergelijke situaties hecht ik grote waarde.

Er bestaan verschillende wettelijke mogelijkheden om een dader langdurig uit de woonomgeving
van een slachtoffer te weren.2 Naast een gebiedsverbod op basis van de Wlt, kan dit ook via bijzondere voorwaarden
die het voorkomen van confrontaties tussen slachtoffers en nabestaanden met de dader
tot doel en/of effect hebben, zoals een contactverbod, verhuisplicht en vestigingsverbod.3 Uw Kamer heeft in de afgelopen jaren meermaals aandacht gevraagd voor de toereikendheid
van de bestaande wettelijke mogelijkheden, zowel door vragen te stellen over de werking
als door moties in te dienen voor een (zelfstandig) langdurig/permanent woonverbod
voor daders van ernstige gewelds- en zedenmisdrijven.4 Ik heb uw Kamer eerder aangegeven dat ik de uitkomsten van dit onderzoek nadrukkelijk
zal wegen in het kader van deze discussie.

De Wlt moet zoals gebruikelijk voor nieuwe wetten na vijf jaar worden geëvalueerd.
De evaluatie wordt uitgevoerd door het WODC en bestaat uit meerdere fasen.5 Eerder verschenen de rapporten «Wet langdurig toezicht: Reconstructie van de beleidstheorie,
eerste evidentie en nadere onderzoeksthema’s»; «Wet langdurig toezicht: Procesevaluatie»
en «Toepassingen van de Wet langdurig toezicht in 2017–2020: Een eerste verkenning».6 In onderhavig onderzoek heeft het WODC onderzocht in welke mate de wettelijke mogelijkheden
tot oplegging van langdurige gebiedsverboden toereikend zijn om confrontaties tussen
slachtoffers of nabestaanden en (ex-) veroordeelden van ernstige gewelds- of zedenmisdrijven,
in de woonomgeving te voorkomen.

Tevens geef ik met dit onderzoek invulling aan de motie van het lid Van Toorenburg
(CDA) c.s.7, waarin kortgezegd werd verzocht onderzoek te doen of de geboden mogelijkheid om
een veroordeelde een langdurig gebiedsgebod op te leggen in de Wlt voldoende helder
en duidelijk is. Ook op die motie zal ik ingaan in het tweede deel van deze brief.

Onderzoek Het gebiedsverbod in perspectief

Het doel van het onderzoek is na te gaan in hoeverre de mogelijkheden die de wet biedt
voor oplegging van een gebiedsverbod om confrontaties tussen slachtoffers of nabestaanden
en daders te voorkomen, toereikend zijn. Toereikend is hierbij gedefinieerd als de
mate waarin de oplegging, tenuitvoerlegging en handhaving van gebiedsverboden bijdragen
aan het voorkomen van confrontaties (een fysieke ontmoeting) tussen slachtoffers of
nabestaanden en daders in hun woon- en/of werkomgeving.

Het onderzoek beschrijft dat de Wlt drie onderdelen bevat voor toezicht op ex-justitiabelen:
de voorwaardelijke invrijheidstelling (v.i.), de voorwaardelijke beëindiging van de
dwangverpleging bij de tbs-maatregel (VB) en de gedragsbeïnvloedende en vrijheidsbeperkende
maatregel (GVM). In het onderzoek wordt geconcludeerd dat alle drie de onderdelen
de mogelijkheid bieden om een langdurig (in potentie ongemaximeerd) gebiedsverbod
op te leggen. Wat betreft de toepassing in de praktijk laat het verrichte dossieronderzoek
zien dat met name bij v.i.-gestelden relatief vaak een gebiedsverbod, gebiedsgebod
of een combinatie van beide wordt opgelegd. Bij VB is dit minder vaak het geval.8 De gemiddelde duur van een opgelegd gebiedsverbod ligt tussen de 600 en 1.350 dagen.9

Het onderzoek wijst verder uit dat de meeste andere wettelijke grondslagen om een
gebiedsverbod op te leggen geen aanvullende werking hebben ten opzichte van de Wlt.
Twee modaliteiten, de vrijheidsbeperkende maatregel (strafrecht) en de onrechtmatige
daad in combinatie met een rechterlijk verbod (civiel recht), hebben dit in potentie
wel. Uit het onderzoek volgt echter dat de nadelen van deze mogelijkheden zwaarder
lijken te wegen dan de voordelen. Als nadeel van een vrijheidsbeperkende maatregel
wordt genoemd dat de duur is gemaximeerd tot vijf jaar en dat hieraan geen reclasseringstoezicht
is verbonden. Nadelen van een civielrechtelijk gebiedsverbod zijn dat het starten
van een civiele procedure veel tijd, moeite en meestal geld kost, handhaving voor
een groot deel afhankelijk is van het slachtoffer zelf en dat enkel een dwangsom kan
worden opgelegd bij schending van het verbod.

Conclusies

Het doel van de Wlt is het voorkomen van recidive. Voor dat doel wordt de Wlt over
het algemeen toereikend geacht. In het onderzoek wordt aangegeven dat slachtoffers
en nabestaanden de dader over het algemeen nooit meer wensen tegen te komen. Gebiedsverboden
onder de Wlt zijn in die zin niet altijd toereikend. Dat zit niet zozeer in de inhoud
en/of reikwijdte van het verbod, maar vooral in de duur van het gebiedsverbod. Hoewel
de duur van een gebiedsverbod op grond van de Wlt in potentie ongemaximeerd is, dient
voor verlenging sprake te zijn van aantoonbaar (recidive)gevaar of een risico op «ernstig
belastend gedrag» jegens slachtoffers. Indien van deze criteria in de praktijk geen
sprake is, is enkel de wens van slachtoffers en nabestaanden om confrontaties te voorkomen
onvoldoende voor een ongemaximeerde duur van het gebiedsverbod.

Het onderzoek is gedaan op basis van analyse van wetgeving, dossieronderzoek en interviews.
Eigen aan kwalitatief onderzoek is dat er beperkingen zijn in de representativiteit
van de uitkomsten van het onderzoek. Tijdens het onderzoek zijn een aantal knelpunten
gesignaleerd die mogelijk in de praktijk van (indirecte) invloed kunnen zijn op het
toereikend zijn van gebiedsverboden om confrontaties tussen slachtoffers of nabestaanden
en daders te voorkomen. Veel van de gesignaleerde punten zien op adequate informatievoorziening,
waaronder het (verder) verbeteren van het informeren en raadplegen van slachtoffers
en nabestaanden.

Beleidsreactie

Ik concludeer uit het onderzoek dat de wettelijke mogelijkheden om confrontaties tussen
dader en slachtoffer(s) of nabestaanden te voorkomen volstaan, zolang een dader recidivegevaarlijk
is en/of ernstig belastend gedrag vertoont. De Wlt biedt dan een mogelijkheid voor
het opleggen van een langdurig gebiedsverbod. Het onderzoek vormt voor mij dan ook
geen aanleiding voor uitbreiding van de wettelijke mogelijkheden voor oplegging van
een langdurig gebiedsverbod of het invoeren van een zelfstandig woonverbod. Tegelijkertijd
realiseer ik me dat ik hiermee niet tegemoet kom aan de wensen van alle slachtoffers
en nabestaanden. Ik licht hieronder mijn conclusie nader toe.

De Wlt is niet toereikend om alle confrontaties tussen slachtoffers en nabestaanden te voorkomen. Die ontoereikendheid
zit niet zozeer in de inhoud en/of reikwijdte van het verbod, maar vooral in de duur
ervan. Bij de drie modaliteiten is sprake van toetsing of een dader nog (recidive)gevaarlijk
is, of ernstig belastend gedrag vertoont. Wanneer dit niet langer het geval is, worden
de maatregelen uit de Wlt beëindigd.

Vanuit het perspectief van slachtoffers en nabestaanden vind ik het voorstelbaar dat
zij wensen dat elke confrontatie wordt getracht te voorkomen. Het voert echter te
ver om elke confrontatie tussen dader en slachtoffer(s) of nabestaanden trachten te
voorkomen nadat een dader zijn of haar straf heeft uitgezeten en er geen sprake meer
is van ernstig belastend gedrag of recidivegevaar. Ik vind het belangrijk om een evenwicht
te vinden tussen de belangen van slachtoffers en nabestaanden enerzijds, en de vrijheidsbeperking
van de veroordeelde anderzijds. De huidige wettelijke mogelijkheden bieden die balans.
Ten aanzien van een woonverbod moet bovendien worden meegewogen dat dit een ingrijpende
sanctie is, die raakt aan de grondrechten van de veroordeelde. Die grondrechten begrenzen
hoe lang en in welke mate de vrijheid van de veroordeelde kan worden beperkt.10 Een beperking van de in de Grondwet en internationale mensenrechtenverdragen neergelegde
rechten moet voldoen aan de eisen van proportionaliteit en subsidiariteit. Dat betekent
dat er een redelijke verhouding moet bestaan tussen de ernst van de inmenging en de
zwaarte van het belang dat daarmee wordt gediend en dat het doel niet met een lichter,
voor de betrokkene minder ingrijpend middel kan worden bereikt. Door periodieke toetsing
is verzekerd dat in het licht van mogelijk gewijzigde omstandigheden de maatregel
niet langer voortduurt of voor veroordeelde niet meer belastend is dan nodig en de
maatregel in het individuele geval nog voldoet aan de eisen van proportionaliteit
en subsidiariteit. Een permanent of langdurig woonverbod of gebiedsverbod zonder periodieke
toets of enkel vanwege de wens van slachtoffers of nabestaanden is juridisch onwenselijk,
omdat dit strijdig is met de genoemde beginselen van proportionaliteit en subsidiariteit.

Bovendien sluit dit aan bij wat in de interviews uit het onderzoek naar voren komt,
namelijk dat het doel van het toezicht, waarvan gebiedsverboden deel uitmaken, een
veilige re-integratie van de justitiabele is en dat op een gegeven moment rechtsherstel
moet plaatsvinden. Op basis hiervan concludeer ik dat het huidige instrumentarium
doet waarvoor het bedoeld is.

Wel wil ik nog noemen dat slachtoffers en nabestaanden in de nabije toekomst ook de
mogelijkheid krijgen zich uit te spreken over hun beschermingsbehoeften wanneer een
tot een tbs-maatregel veroordeelde mogelijk weer onder voorwaarden in vrijheid wordt
gesteld. Hiertoe krijgen slachtoffer en nabestaanden de gelegenheid door het uitoefenen
van spreekrecht tijdens een tbs-verlengingszitting waar een voorwaardelijke beëindiging
(VB) van de dwangverpleging aan de orde kan zijn. Dit geldt ook voor de zittingen
waar de opgelegde voorwaarden nadien kunnen worden gewijzigd. Dit is al onderdeel
van de Wet uitbreiding slachtofferrechten.

Het onderzoek geeft verder aanwijzingen dat in de praktijk zaken op onderdelen kunnen
worden verbeterd. Ik vind het belangrijk mij hiervoor in te spannen om zo verbeteringen
voor slachtoffers en nabestaanden te bewerkstelligen in de uitvoering van hun bestaande
wettelijke rechten en beschermingsmogelijkheden. Dit is ook in lijn met de ambitie
die ik heb geformuleerd in de Meerjarenagenda Slachtofferbeleid om bestaande slachtofferrechten
te borgen en verbeteringen in de praktijk te realiseren.11

Het onderzoek wijst uit dat de Wlt op één onderdeel onduidelijk is. Volgens sommige
respondenten is niet duidelijk hoe wijzigingen van gebiedsverboden onder de VB en
GVM zijn geregeld indien slachtoffers en nabestaanden dit wensen. Tussentijdse wijziging
van de gestelde voorwaarden, waaronder het gebiedsverbod, is mogelijk bij de VB en
de GVM. Het is van belang om deze onduidelijkheid weg te nemen. Ik betrek deze aanbeveling
dan ook in het traject van de taakoverdracht van het informeren en raadplegen van
slachtoffers in de fase van tenuitvoerlegging van het OM naar het CJIB. Dat geldt
ook voor de overige in het onderzoek genoemde punten ten aanzien van de informatievoorziening
aan slachtoffers en nabestaanden. In het traject van de taakoverdracht heb ik expliciet
aandacht voor goede dienstverlening en informatievoorziening aan slachtoffers.12

Ik beschouw hiermee de eerdergenoemde motie-Van Toorenburg (CDA) c.s. als afgedaan.
Het eerstvolgende onderzoek dat verschijnt in het onderzoeksprogramma Evaluatie Wlt
is de jaarlijkse monitor van het aantal toepassingen en kenmerken van de Gedragsbeïnvloedende
en Vrijheidsbeperkende Maatregel, in maart of april van dit jaar. Ook over dit onderzoek
zal ik uw Kamer informeren.

De Minister voor Rechtsbescherming, F.M. Weerwind